Locomotora_frenada

Locomotora frenada
.
La minería en Colombia atraviesa por uno de sus momentos más difíciles. El
estancamiento podría salirle caro al gobierno Santos.
RECUADROS
El que brilla
¿Qué pasa si se cae el Código?
La minería ha sido una de las principales fuentes de crecimiento del país, es una de las
locomotoras del desarrollo económico de este gobierno y aportó 23% de las
exportaciones colombianas en 2012. Y hasta ahí llegan las buenas noticias. Hoy, la
minería ha pasado de ser la solución del futuro a la preocupación del presente, y es al
ministro del ramo, Federico Renjifo, a quien le ha tocado poner la cara por un sector en el
cual parecería dispararse una nueva alarma cada semana que pasa.
Las noticias recientes de la minería no han sido alentadoras. Caída de los precios del
carbón por cuenta de la transformación de la canasta energética en Estados Unidos.
Conflicto laboral en Cerrejón, que amenaza frenar casi 40% de la producción de carbón
del país. Investigación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla) a
Drummond por el vertimiento de carbón en aguas del Caribe colombiano, realizado para
evitar el naufragio de la embarcación donde se transportaba el mineral. Negación de
licencias ambientales a las minas del Cesar. Revisión de las proyecciones de inversión
por parte de CCX, la firma del millonario brasileño Eike Batista, para “adaptar el proyecto
a las condiciones del mercado”. Profundización de la polémica en torno a las prórrogas
otorgadas a Cerro Matoso y Paz del Río. Corre riesgo de caerse el Código Minero en
mayo próximo. Como si fuera poco, sigue congelada la entrega de títulos mineros.
El gran interrogante es si la locomotora está simplemente estancada o descarrilada. Los
resultados contrastan con la expectativa que despertó el Gobierno al definir la minería
como uno de los impulsores del desarrollo. Sin embargo, en este momento da la
impresión no de una poderosa maquinaria, sino de un conjunto de piezas que no encajan
entre sí, en el que, además, no se sabe cuál es el manual de instrucciones que permitiría
armar el aparato completo.
El agudo contraste con las expectativas ha afectado ya la forma como la actividad minera
colombiana es vista desde el exterior. En la encuesta anual que realiza el Fraser Institute
entre empresas mineras internacionales sobre las condiciones para esta actividad en el
mundo, Colombia retrocedió entre los años 2011 y 2012. La institución calcula un índice
del “potencial de las políticas”, que estima el impacto de las decisiones públicas sobre el
atractivo del país para la inversión minera. Colombia pasó de registrar un puntaje de 51,2
en el periodo 2010/2011, a 38 en 2011/2012. La firma PWC reporta que “la capacidad
institucional de Colombia no ha logrado avanzar al ritmo de la inversión en los sectores
mineros”.
Muchos temen que el año pasado marcará un punto de inflexión en la dinámica que traía
ese sector. Las exportaciones mineras llegaron en el periodo enero-noviembre de 2012 a
US$12.815 millones y representaron 23,4% de las exportaciones totales, pero en el
mismo periodo de 2011 su peso era de casi 25%. Si bien el oro aumentó las
exportaciones en cerca de 26%, gracias a una mayor producción y al comportamiento del
precio internacional, el carbón registró un decrecimiento de 5,25%, al pasar de US$7.640
millones entre enero-noviembre de 2011, a US$7.239 millones en igual periodo del año
pasado. En total, las exportaciones mineras crecieron apenas 2,55%, por debajo del 6,9%
que registraron las exportaciones totales y del 10,39% de incremento que tuvieron las
ventas de petróleo en el exterior.
El sector minero colombiano está todavía en obra gris. Así como el país realizó un gran
esfuerzo para crear una nueva institucionalidad en el sector eléctrico en los años 90 y en
el sector petrolero en la primera década de este siglo, ahora es urgente organizar la
institucionalidad de la minería. El país tiene un potencial extraordinario en esta actividad,
pero el reto institucional es gigantesco y no depende exclusivamente de la gestión del
ministro del ramo. Desde la ausencia de información geológica básica hasta la falta de
capital humano, pasando por los conflictos ambientales, la minería colombiana clama a
gritos para que el país y el gobierno le otorguen la atención que merece.
Un sector desconocido
Colombia alberga una riqueza minera que podría ser extraordinaria. De hecho, hoy es el
décimo país productor de carbón y el sexto exportador en el mundo. Sin embargo, en los
últimos 20 años no ha entrado en operación un gran proyecto nuevo. “Cerrejón, Cerro
Matoso, Drummond y Mineros son proyectos antiguos. No ha entrado ninguno nuevo,
pero en paralelo se calcula que hay más de 2.000 retroexcavadoras en minería ilegal. En
Chocó sólo hay una licencia ambiental y es el productor número uno de oro de Colombia”,
dice César Díaz, presidente de la Cámara Colombiana de Minería.
El país tiene poco para mostrar en cuanto a instituciones e infraestructura para la minería.
Los grandes renglones de exportación son carbón y níquel –ambos operados por
compañías extranjeras que aportan poco en materia de jalonamientos hacia otros
sectores– y oro. Menos de 15% del territorio nacional ha sido estudiado para minería. El
país es inmaduro en términos exploratorios, según explica el Plan Nacional de Desarrollo
Minero a 2014 de la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME).
“Lo que ha sucedido es que el sector se quedó desactualizado, desajustado y
desbaratado”, afirma Eduardo Chaparro, presidente de Asomineros, la cámara de la Andi
para esta industria.
Esta debilidad institucional llega a su punto crítico en el tema del Código Minero.
Colombia expidió en el año 2001 un Código de Minas –Ley 685– con el objetivo de fijar
reglas claras para los inversionistas del sector. Ese Código quedó obsoleto rápidamente
con el auge de la inversión en la década pasada. Por esto, se tomó la decisión de expedir
un nuevo Código de Minas, la ley 1382 de 2010. Sin embargo, la Corte Constitucional la
declaró inexequible y le dio al Gobierno un plazo para hacer las consultas previas y llevar
un nuevo proyecto al Congreso, el cual vence en mayo próximo y es muy improbable que
se alcance a presentar. Si no ocurre, se volvería a la Ley 685 de 2001. Este escenario
tiene una serie de consecuencias negativas para la industria, desde la ambigüedad en la
definición de los accesos físicos a las minas, hasta la afectación del término de las
concesiones en el tiempo.
“Un cálculo aproximado señalaría que se necesita reglamentar 65% del código minero
actual. En Asomineros nos preguntamos: si no ha sido reglamentado el código vigente,
¿qué pasaría si hay que sacar un nuevo código? ¿Para cuándo tendríamos la capacidad
de reglamentar el que viene”, se cuestiona Chaparro. Una de las salidas para el Gobierno,
en ese escenario, sería reglamentar muy rápidamente la Ley 685.
Además, desde febrero de 2011 no se ha radicado una sola solicitud de títulos mineros, lo
cual significa que no se está captando nueva inversión. Al parecer, esta situación podría ir
hasta junio de este año. Pero no es lo único que preocupa. En minería, apenas se están
dando los primeros ajustes institucionales requeridos. “Sí, había un despelote, altos
niveles de corrupción, desorganización en la información y en su manejo, y lo están
organizando. Pero se han demorado mucho. La Agencia Nacional de Minería (ANM) tiene
muchos retos y no va a poder manejarlos todos al tiempo”, dice un experto del sector.
Negro panorama
El carbón, que ha sido la estrella de las exportaciones mineras, presenta una perspectiva
preocupante. Según el Sector de Minería a Gran Escala (SMGE), el gremio de las
compañías más grandes de la minería, en 2011 la producción de carbón se ubicó en 85,8
millones de toneladas; superior en 15,4% a la de 2010. Sin embargo, para finales de 2012
la producción se acercó a las 92 millones de toneladas –no hay dato oficial aún–, con
crecimientos apenas cercanos a 3%. El resultado está lejos de los 97 millones de
toneladas proyectados inicialmente y más distante aún de los 102 millones que se
mencionan en el Plan Nacional de Desarrollo Minero de la UPME.
La causa más importante es la reconversión de la canasta energética mundial, que ha
puesto en jaque al carbón. Estados Unidos está viviendo una profunda transformación por
cuenta del llamado shale gas, un combustible no convencional cuyos yacimientos se
encuentran asociados a depósitos de roca de esquisto. El carbón ha comenzado a ser
desplazado en el mercado americano y se está generando sobreoferta del mineral en el
mundo.
Las consecuencias son de gran alcance. Por primera vez en la historia, los ferrocarriles de
Estados Unidos aceptaron bajar los fletes para que el carbón pueda ser competitivo. El
año pasado sacaron al mercado internacional más de 34 millones de toneladas y los
carboneros de ese país están atacando mercados que antes estaban en manos de
productores que operan en Colombia, como el europeo, dice un conocedor del sector.
También hay factores internos. Uno de los hechos más graves fue el paro laboral del
ferrocarril de Fenoco el año pasado, que afectó las cifras de producción.
Hoy, la gran preocupación es la amenaza de paro en Cerrejón. La posibilidad de que los
más de 4.000 trabajadores de la mina más grande del país se fueran a la huelga estaba
sobre la mesa al momento del cierre de esta edición. El cese de actividades representaría
pérdidas diarias por más de $5.400 millones. “Un día de no producción de carbón le
representa al país más de $3.000 millones por concepto de regalías que se dejan de
percibir”, dice Claudia Jiménez, presidente de SMGE. “La magnitud del impacto de una
eventual huelga en Cerrejón podría llevar a que se repitiera lo sucedido en el tercer
trimestre del año pasado en el PIB del sector minero como consecuencia de la huelga de
Fenoco.
El crecimiento de la minería fue solo 0,5% en ese trimestre, contrastando con casi 20% en
el mismo trimestre de 2011”, señala Leonardo Villar, director de Fedesarrollo. Otra gran
limitación fue la no aprobación de las licencias ambientales para las ampliaciones en las
minas del Cesar, donde operan Drummond, Prodeco y Goldman Sachs, entre otras. Al
cierre de esta edición se conoció que la Autoridad Nacional Ambiental (Anla), negó ocho
licencias ambientales por no cumplir las exigencias ambientales para la explotación en la
zona. Esta determinación retrasará las expectativas de duplicar la producción de carbón
de estas empresas mineras. Esta suma de problemas podría llevar a un escenario de
reducción de producción y de inversiones en el país. Cerrejón ya metió en el congelador
el proyecto que implicaba la desviación del río Ranchería en la Guajira; Cerro Matoso
aplazó su proyecto de heap leaching o lixiviación en pila para la extracción del mineral; y
CCX está en pleno proceso de reestructuración de su operación en Colombia y se habla
de la salida de 70% de sus trabajadores.
El promedio anual de las inversiones registradas en el sector en los últimos cinco años fue
de U$2.052 millones. En papel, las inversiones proyectadas hacia adelante son también
cuantiosas. Según el Plan Nacional de Desarrollo Minero, Cerrejón expandirá su
producción hasta 40 millones de toneladas en 2015, para lo cual ha anunciado
inversiones por US$1.300 millones. Drummond espera alcanzar 25 millones de toneladas
en 2015, con inversiones superiores a US$1.200 millones. Glencore anunció que sus
minas Calenturitas y La Jagua producirán 20,7 millones de toneladas en 2015, con
inversiones cercanas a los US$1.500 millones. Finalmente, el proyecto de Vale, vendido a
Goldman Sachs, espera llegar a 9,5 millones de toneladas en 2014, después de haber
logrado 2,9 millones de toneladas en 2010.
Sin embargo, en el nuevo escenario de bajos precios, de recomposición de la canasta
energética y de las dificultades ambientales y jurídicas, la gran pregunta es qué va a
pasar con estos planes. “Un mercado de commodities como el del carbón enfrenta ciclos.
Los proyectos cuentan con ventanas de oportunidad que se abren y cierran en función del
ciclo. De ahí la importancia de adoptar decisiones responsables y oportunas en materia
de licenciamiento ambiental. La ventana de oportunidad se nos puede cerrar”, dice
Jiménez, de SMGE.
Esta situación llega en un momento clave para el desarrollo del sector, por la expectativa
de lo que pase con la ronda minera que entregaría, bajo procesos de selección objetiva,
áreas para la explotación de minerales estratégicos, como hoy sucede con hidrocarburos.
“El cronograma de la ronda depende de que el Servicio Geológico nos dé la información
porque necesitamos tener paquetes. Estamos simultáneamente trabajando en varios
frentes: creando los términos de referencia, estableciendo todos los mapas donde está la
información clara sobre la viabilidad de las áreas y los procesos que se necesitan para
que no pase que alguien se ganó una ronda y no la pudo explotar porque no consiguió
licencia o la consulta previa no fue viable. Si nos va bien, para finales del año estamos
saliendo a ronda. Tenemos 11 minerales estratégicos, como coltán, o fosfatos de
manganeso, entre otros”, dice María Constanza García, presidente de la Agencia
Nacional de Minería (ANM).
Rezago ambiental
En el mundo entero son evidentes los conflictos en la explotación minera entre los
objetivos de desarrollo económico y la protección del medio ambiente. En Colombia estos
conflictos son aún más agudos, debido a la incapacidad de la autoridad ambiental para
delimitar con precisión las áreas restringidas a partir de estudios técnicos, económicos y
sociales.
De acuerdo con el diagnóstico de la UPME, las instituciones ambientales, motivadas por
el temor a un descontrolado incremento minero, han reaccionado aumentando el número
de áreas restringidas publicadas en el Catastro Minero catalogadas como parques
naturales nacionales, sin que estas hayan sido declaradas como tales. La UPME muestra
como ejemplo el caso del Parque Natural de las Orquídeas, donde el área de ampliación
proyectada supera en 172% la registrada en el Catastro Minero. De acuerdo con la
UPME, los instrumentos que se utilizan para delimitar las áreas son muy imprecisos, con
mapas a escala donde un milímetro equivale a 1.500 metros. Un cuadrado de un
centímetro de lado en estos mapas equivale a una superficie de 22.500 hectáreas. Por
todo esto, las fronteras delimitadas se prestan a toda suerte de interpretaciones.
En materia de páramos todavía hay muchas tareas por desarrollar. En el caso de
Santurbán, para la exploración de oro, fue necesario delimitar el área de páramo, pero
aún persisten dudas. El país no tiene todavía una definición clara del páramo ni su
delimitación y la tarea va a tomar al menos tres años. ¿Qué va a pasar entretanto con
más de 370 títulos mineros que hoy están en zonas de páramo? Algunos proyectos han
hecho trabajos exploratorios y otros se encuentran en procesos de construcción y montaje
o, incluso, de explotación. “Hay un problema institucional muy serio, una falta de
coordinación entre las entidades del Estado. Lo que el inversionista no entiende es cómo
la autoridad minera le otorga un título y luego resulta que, desde el punto de vista
ambiental, es imposible recibir autorización para operar. Esto podría abrir la puerta a
demandas contra en el Estado, dependiendo del grado de desarrollo que tengan los
proyectos”, afirma un abogado del sector.
Decisiones recientes de la Corte Constitucional también han generado nuevas
interpretaciones. En el caso de Los Ciruelos, el hotel proyectado en el parque Tayrona, la
suspensión de las obras y el pronunciamiento del Ministerio de Ambiente se basó en un
reciente concepto de la Corte en el que una licencia ambiental puede ser objeto de
modificación, suspensión o, incluso, cancelación cuando se pueden causar daños no
previstos en la licencia autorizada inicialmente. Antes de esta decisión la revocatoria de
una licencia ambiental solo podía ocurrir cuando se incumplían los términos de esta. Este
antecedente abre toda una fuente de incertidumbre para otros sectores, como la minería.
Los problemas ambientales están a la orden del día. Drummond, que produce 27% del
carbón del país, enfrenta hoy un grave problema con la autoridad ambiental, después de
que una de sus barcazas que transportaba carbón por el Caribe vertiera el mineral en el
mar para evitar el naufragio de la embarcación. Además, la empresa omitió reportar
inmediatamente el hecho. Al cierre de esta edición se esperaban nuevos
pronunciamientos de las autoridades ambientales frente a sus licencias.
Andanada en el Congreso
Ante este panorama, las industrias mineras van a tener que soportar próximamente
fuertes ataques desde el escenario del Congreso. Varios senadores, entre ellos Jorge
Enrique Robledo, han venido haciendo seguimiento a la prórroga que se le hizo al
contrato de Cerro Matoso. “Estamos en desacuerdo con lo que se hizo. Si el Gobierno
dice que ese es el ejemplo, estamos muy mal de ejemplos. Si ese contrato se hizo en
unas condiciones tan malas cuando todos estábamos pendientes, cómo serán los otros”,
afirma Robledo. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que las concesiones a
multinacionales y la explotación de los recursos naturales han sido siempre bandera en la
agenda de los partidos de izquierda y esto no es algo nuevo. Los opositores esperan los
pronunciamientos definitivos de la Contraloría y de la Procuraduría para adelantar un
debate de control político en el Congreso.
De otro lado, según Robledo, se están analizando algunos proyectos para llevar al
Congreso en materia de regalías; volver al impuesto de remesas y generar estímulos para
reinvertir utilidades en Colombia; y realizar procesos de transformación en el país.
Además, Robledo plantea una vigilancia a la valorización de las acciones de algunas
mineras “que se han beneficiado en transacciones y al Estado no le tocó nada”.
Robledo, junto con los congresistas Germán Navas, Alexander López y Maritza Martínez,
llevarán al Consejo de Estado un concepto de la Dian que permite a las mineras deducir
de la renta lo que paguen por regalías. “Es una gabela que vale $2 billones”, afirma el
senador. Para él, el precio del oro está arriba y, aunque el del carbón ha caído, sigue
siendo rentable, “más aún en proyectos tan maduros como los de aquí, que ya están
amortizados”, añade.
Representantes de las empresas ven con preocupación los nuevos tributos. “En 2011, la
carga fiscal promedio del sector fue de 54,4% de la utilidad operativa antes de impuestos,
esto es 4,62 puntos porcentuales por encima de la carga fiscal del promedio nacional. Las
reformas a las reglas fiscales de 2010, incluyendo la reforma tributaria, la reforma
arancelaria y el aumento de los impuestos a los explosivos, entre otras medidas,
incrementaron aproximadamente en 6 puntos porcentuales la participación del Estado en
la renta que genera el sector. Estos aumentos, y los que podrían causar proyectos de ley
como los que se encuentran en discusión en el Congreso, pueden conducir a que el valor
presente neto de los proyectos sea negativo. Es un tema muy delicado. El sector ya está
en el límite fiscal”, dice Jiménez, de la SMGE.
Aunque es fácil hacer populismo con la minería, algunos analistas, como el economista
Andrés Escobar, quien fue subdirector de Planeación Nacional, consideran que el
entusiasmo con nuevos tributos para el sector puede ser peligroso. “Colombia no puede
repetir la historia del petróleo. En los 80 hubo grandes hallazgos. En los 90 se
aumentaron los impuestos y la inversión se fue. Más de diez años después fue necesario
volver a hacer competitivos los contratos y la producción volvió. Está bien que paguen
impuestos, pero hay que tener en cuenta que si se ponen condiciones demasiado fuertes,
Colombia pone también en riesgo hacia futuro el desarrollo de sus políticas sociales en
las regiones, cuyos recursos llegan por regalías”, explica Escobar.
De hecho, según cálculos del SMGE, para 2011, minas aportó 16,5% de regalías y en el
primer trimestre del año pasado la cifra había bajado a 14,4%.
Este panorama de problemas y dilaciones ya era grave en un contexto internacional
favorable, pero ahora se está invirtiendo. Las empresas mineras en el mundo enfrentan
fuertes presiones para presentar balances sólidos ante bancos e inversionistas. No es el
mejor momento para que Colombia muestre al mundo una estructura institucional minera
endeble y apenas a mitad de camino.
Para el ministro Renjifo, este es todo un desafío. Buena parte de las variables que afectan
el desempeño del sector están por fuera de su cartera. Renjifo tendrá que hacer gala de
sus dotes de conciliador y gerente para reducir las diferencias entre autoridades mineras y
ambientales, y mejorar la percepción negativa de la sociedad respecto a esta industria. En
el fondo, de lo que se trata es de no matar la gallina de los huevos de oro. Esa es una
verdadera prueba de fuego.