Reformas, Acuerdos y Regulaciones

INDICE
CAPITULO V: Reformas, Acuerdos y Regulaciones.............................................................................. 203
Regulación Bajo Corrupción.................................................................................................................. 206
Reformas y Economía Política: Apuntes Sobre Negociaciones Entre Los Poderes del Estado............... 214
Proceso de Crisis y Reforma del Sistema Financiero: El Caso Uruguayo................................................ 217
La República Dominicana y Los Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional
(Primera Parte)...................................................................................................................................... 225
La República Dominicana y Los Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional
(Segunda Parte)..................................................................................................................................... 235
Reformas, Acuerdos y Regulaciones
Regulación Bajo Corrupción
Por María del Carmen Cassá
E
l nuevo paradigma del accionar
gubernamental no ve más al Estado como
productor y/o proveedor de bienes y
servicios, sino más bien como agente regulador
de las actividades económicas, tratando de
lograr la eficiente y justa asignación de recursos.
No obstante, el Estado “regulador” también ha
manifestado ineficiencias cuyos orígenes se
focalizan en las falencias institucionales y en la
corrupción burocrática.
Sin embargo, no se encontraron trabajos empíricos
que contrasten las hipótesis que relacionan
corrupción y regulación. Este artículo pretende
explorar dicha relación, primero de manera
teórica y posteriormente de forma empírica.
Particularmente se pretende poner a prueba la
hipótesis de que la corrupción incide negativamente
sobre la calidad y la capacidad de la regulación, con
el objetivo de verificar la legitimidad del Estado
regulador en un contexto de elevada corrupción.
Si la evidencia mostrase que esta última podría
estar incidiendo sobre el fracaso de la primera, la
implicancia inmediata sería la necesidad de atender
prioritariamente la superación de las debilidades
institucionales, o bien replantear nuevamente
las funciones del Estado (si se aceptase que la
corrupción es inherente al aparato público).
En primer lugar se presentará una breve
caracterización de la corrupción para después
realizar una síntesis acerca del Estado regulador y
posteriormente evaluar cómo la corrupción puede
afectarlo. Finalmente las hipótesis derivadas se
verificarán mediante un estudio econométrico
basado en índices subjetivos1 que reflejan la
calidad de la regulación y el nivel de corrupción
en diferentes países.
I. Corrupción
En un sentido amplio, la corrupción se entiende
como un conjunto de “faltas a la probidad que
se observan tanto en el sector público como en
1
Construidos en base a encuestas y/o sondeos que generalmente evalúan
la percepción de los agentes en torno a variables que no son verificables
empíricamente.
205
empresas privadas (…) se puede entender como
la utilización de un cargo en beneficio propio
o de terceros y en contra de los intereses de la
institución” (ILADES 1997), aunque su acepción
más generalizada es la referente a su actuación al
sector público: “es el abuso del poder público para
el beneficio privado” (Tanzi 1998).
Vista desde una perspectiva de la teoría
económica, Shleifer y Vishny (1993) plantean la
corrupción como un problema de principal-agente,
al analizar la relación entre un principal (altas
esferas gubernamentales o votantes) y el agente
(el empleado público) que acepta los sobornos
de los individuos privados interesados en algún
bien o servicio ofertado por el gobierno. Así,
las condiciones necesarias para la existencia de
corrupción deben resumirse en que debe haber
una divergencia de intereses entre el agente y el
principal, deben existir asimetrías de información
(que permitan que el agente mienta al principal
acerca de sus actos) y deben existir rentas
asociadas a la actividad que lleva a cabo el agente
(Weinnschelbaum 1999), lo cual conduce a un
comportamiento estratégico de su parte.
En términos propios de la teoría de juegos (bajo
la cual se analiza el aspecto económico de la
corrupción) se trata del incentivo del agente
(regulador) para adoptar una estrategia que implique
desviarse del objetivo de su principal (asociado al
bienestar social) en pos del cumplimiento de su
propio objetivo (asociado al bienestar privado).
En consecuencia, la corrupción se constituye en
una variable que puede alterar el nivel óptimo de la
ley, puesto que si los encargados de hacerla cumplir
son corruptibles, las condiciones de optimalidad
se verán modificadas. Esto puede extrapolarse al
marco de las políticas económicas: la corrupción
altera las condiciones bajo las cuales estas serían
óptimas.
II. El Estado Regulador
Tradicionalmente, las funciones asignadas al
estado son: mejorar la eficiencia en la asignación
Banco Central de la República Dominicana
206
de recursos (ante las fallas de mercado como son
las externalidades, los monopolios naturales y
las asimetrías de información), la redistribución
del ingreso y la estabilización de la actividad
económica. A lo largo del tiempo lo que ha
variado es la manera de lograr estos objetivos,
al buscarse una participación menos directa del
Estado, otrora productor de ciertos bienes y
servicios, y actualmente encargado de controlar
que estos se provean de manera adecuada y de
controlar las situaciones en las cuales el mercado
no genera una asignación eficiente de los recursos:
el Estado regulador. Adicionalmente, el estado es
el encargado de hacer cumplir las leyes, reglas y
contratos, así como de erigir un marco jurídico y
reglamentario que fomente la eficiencia.
No obstante, a esta visión tradicional se opone la del
“Public Choice” asociada a la escuela de Chicago
que, a grandes rasgos, sostiene que los funcionarios
públicos se comportan como maximizadores de su
propio bienestar, ya sea mediante el incremento
de sus ingresos monetarios, concentrando en sus
manos mayor poder, o logrando un mayor prestigio.
Se rompe así el supuesto del gobierno benevolente
y se abre la posibilidad de la corrupción en cuanto
se explican los incentivos a desviarse del objetivo
de bienestar social.
En la misma línea de la teoría del “Public Choice”,
se plantea la teoría de la “captura” o de los “grupos
de interés” que afirma que en un contexto en el
que existen asimetrías de información se genera
una situación en la que el regulador tendrá poder
discrecional y la capacidad de beneficiar a los grupos
afectados por sus decisiones. Adicionalmente,
la multiplicidad de objetivos de los organismos
públicos hace difícil establecer prioridades en la
toma de decisiones, lo que facilita al regulador
dar más importancia al control de alguna variable
estratégica para él. También genera esta situación la
difícil medición de los resultados del regulador que
hace más factible el comportamiento oportunista
(Tirole 1994).
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
III. Corrupción y Regulación
En la búsqueda de los orígenes de los posibles
fallos de la regulación, dos aspectos que han
recibido particular atención en la literatura han
sido la corrupción y las falencias institucionales.
En un ambiente de corrupción, en el que no existen
los controles suficientes, las organizaciones y los
oficiales encargados pueden tener la capacidad
de crear leyes y regulaciones favorables a
determinados sectores, o ambiguas en el sentido
de que puedan manipularse a su conveniencia
y, generalmente, exigir sobornos a los agentes
involucrados (Shleifer y Vishny 1993).
La corrupción genera reglas del juego menos
claras y por lo tanto incertidumbre en cuanto a la
aplicación del marco regulador. Esto hace que se
vean atraídos al mercado regulado inversionistas
menos adversos al riesgo o con la captación de
rentas como objetivo primordial. El resultado
puede ser el comportamiento oportunista, tanto
de las empresas reguladas como de los agentes
reguladores (Bitrán y Saavedra 1993).
Desde un punto de vista más global, para poder
ser efectiva, la regulación necesita un marco
institucional sólido. Un factor importante es contar
con un sistema judicial eficiente que asegure los
derechos de los agentes involucrados, que sea
capaz de exigir que se cumplan las leyes y que sea
independiente de las presiones que sobre él pudiera
ejercer el poder político (Saavedra y Soto 2000).
Visto desde la perspectiva del comportamiento
estratégico de los agentes involucrados, la
corrupción se genera en el momento en que el
principal y el agente tienen objetivos diferentes
y los esquemas de incentivos existentes no son
capaces de compatibilizarlos. Así, los organismos
reguladores, en principio creados para subsanar
las ineficiencias asignativas o distributivas de los
mercados, pueden derivar en nuevas ineficiencias,
generándose un resultado sub-óptimo en presencia
de corrupción (Laffont-Tirole 1993, Cap. 11).
Oeconomia
207
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Finalmente, cabe mencionar que el vínculo entre
corrupción y regulación también ha sido indagado
en sentido contrario. La ya mencionada escuela
de Chicago concluye que un mayor nivel de
regulación (entendida en sentido amplio como
intervención pública en las decisiones económicas
privadas) conlleva mayores niveles de corrupción a
partir de la conducta maximizadora de los propios
objetivos asumida para los funcionarios públicos
(Rose-Ackerman 2001).
En síntesis, el costo social de la corrupción
en términos de mala regulación puede estar
determinado por aspectos diversos y complejos: la
existencia de un marco legal inadecuado, favorable
a ciertos grupos de interés o, simplemente, que
distorsione las reglas de juego; la subordinación
de esas reglas de juego a los intereses del poder
político de turno; la necesidad de elevar el pago
a la agencia reguladora, tanto para superar lo que
estaría dispuesto a pagar una empresa regulada
como para reducir el atractivo de los burócratas de
favorecerlas para recibir una oferta laboral en el
futuro; el incremento en el número necesario de
agencias y, por lo tanto, el costo de la regulación;
la reducción de la presión competitiva, tanto
limitando la entrada de rivales como manteniendo
precios protegidos; y la ineficiente asignación de
recursos, tanto en el corto como en el largo plazo.
Para medir el nivel de corrupción se utilizó el
Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) de
Transparencia Internacional para el año 2003.2
En cuanto a la calidad de la regulación, el Banco
Mundial ha elaborado recientemente una extensa
base de indicadores de governance,310 entre
los cuales se seleccionaron los denominados
“efectividad del gobierno”, “calidad regulatoria”
y “cumplimiento de la ley” por entenderse
que incorporan dimensiones importantes del
rol regulador del Estado. Se utilizaron además
variables de control que buscan medir el nivel de
desarrollo de los países y la capacidad de juzgar la
acción gubernamental y exigir mejores resultados.
Así, se incluyó el PIB per cápita en dólares ajustado
por PPP para el año 2001, proveniente del Human
Development Report 2003, y de la misma fuente se
utilizó la tasa de alfabetismo adulto (% de 15 años
o más) para el 2001, como indicadores del nivel de
instrucción de cada país. Finalmente se construyó
una variable Dummy para América Latina, en
busca de otros efectos “regionales” que pudieran
afectar el desempeño del Estado regulador.
Variables
independientes
Constante
Corrupción
IV. Análisis Empírico: Efectos de la Corrupción
sobre la Regulación
No existe en la literatura consultada un modelo
estructural que respalde la relación existente entre
el nivel de corrupción y el éxito de la regulación.
Sin embargo, en base a una revisión bibliográfica
de el tema y de trabajos empíricos de este tipo de
variables se intuye la relación existente y puede
plantearse en un modelo de forma reducida (Cassá
2004). Para evaluar empíricamente esta relación
se utilizó una muestra de corte transversal de 129
países, aplicando el método de Mínimos Cuadrados
Ordinarios. Las principales variables son el nivel
de corrupción y la calidad de la regulación, las
cuales se miden en base a índices de percepción,
ampliamente reivindicados en la literatura que
hace uso de ellos.
Cuadro 1
Efectividad del Gobierno
Regresión
1
Regresión
2
Regresión
3
Regresión
4
Regresión
5
-1.6384
(-26.3016)
0.4149
(32.1697)
-1.5831
(-24.4646)
1.9598
(-14.1634)
-1.9458
(-14.4957)
-1.7949
(-12.1777)
0.4094
(31.9423)
0.3980
(28.0258)
0.3890
(27.6039)
0.3384
(13.0246)
0.0047
(2.5878)
0.0054
(3.0565)
0.0044
(2.4714)
-0.2386
(-3.0084)
-0.2209
(-2.8191)
Alfabeti zación
-0.2053
(-2.5314)
América Latina
(Dummy)
1.45E -05
(2.3004)
PIB per cápita
2
R ajustado
Observaciones
0.8898
129
0.8943
129
0.8962
129
0.9009
129
0.9072
129
2
El CPI varía entre 0 y 10, indicando un menor número una mayor percepción
de la corrupción entre los encuestados, mientras que un mayor récord implica
una percepción generalizada de menor corrupción.
3 Se define governance como “las tradiciones e instituciones en base a las
cuales se ejerce la autoridad en un país. Esto incluye (1) el proceso mediante
el cual los gobiernos son seleccionados, monitoreados y reemplazados, (2)
la capacidad del gobierno de formular efectivamente e implementar políticas
sensatas, y (3) el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las instituciones
que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos” (Kaufmann,
Kraay y Zoido-Lobatón, 1999, p.1).
Banco Central de la República Dominicana
208
Del análisis econométrico de los datos surge una
relación estadísticamente significativa y positiva
entre un menor nivel de corrupción y la efectividad
del gobierno (Cuadro 1).411 Esta relación se
mantiene cuando en las regresiones se incluyen la
alfabetización, la dummy para América Latina, el
PIB per cápita o todas ellas conjuntamente.
Se observa igualmente que la tasa de alfabetización
de la población adulta resulta significativa e incide
positivamente sobre la efectividad del gobierno.
Esto puede deberse a dos fenómenos. Por un lado,
mientras menor sea el nivel general de educación,
menor será la posibilidad de formar cuadros
especializados para gestionar con eficiencia las
distintas instituciones gubernamentales. En el caso
de la regulación suele requerirse un conocimiento
bastante especializado en las áreas de actividad
con las que se trabaja, lo cual demanda un previo y
alto nivel de formación general.
Por otro lado, una población más educada tendrá
una mayor capacidad de monitorear el accionar
gubernamental y exigir mejores resultados,
por lo que el gobierno se esforzaría en llevar
a cabo eficientemente políticas que satisfagan
las necesidades del conjunto de la población.
Circunscribiéndonos al ámbito de la regulación,
el monitoreo de la ciudadanía a los organismos
encargados puede ser fundamental para que ésta
se lleve a cabo de manera efectiva y limitar así la
arbitrariedad de la burocracia.
Resulta interesante resaltar que el hecho de que
un país sea latinoamericano incide negativamente,
con un alto nivel de significancia, sobre la variable
analizada, con lo cual se podría inferir que hay
características comunes a los países de esta región
que estarían determinado una menor capacidad
de los gobiernos de llevar a cabo adecuadamente
sus políticas. Este fenómeno podría explicarse
por la velocidad con la que han sido sometidas
estas economías a reformas estructurales, que
significaron un nuevo papel para el Estado. Dichas
El signo es positivo, pues un mayor índice, es decir una percepción de menor
corrupción, incide positivamente sobre la efectividad del gobierno.
4
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
reformas no estuvieron necesariamente adecuadas
a las características institucionales y económicas
de cada país, y por lo tanto su efecto no ha sido el
esperado.
En cuanto al PIB per capita, vale decir que,
aunque el coeficiente tiene el signo esperado
(incide positivamente sobre la efectividad del
gobierno), su incorporación al análisis no mejora
significativamente el ajuste global de la estimación.
Esto puede deberse a la relación existente entre la
corrupción y el PIB (Mauro 1995), en el sentido
de que la corrupción incide negativamente sobre la
inversión y, por lo tanto, disminuye el crecimiento
económico, y posiblemente este último incida en
la efectividad del gobierno mediante su efecto
positivo en la reducción de la corrupción.
Variables
independientes
Constante
Corrupción
Cuadro 2
Calidad Reguladora
Regresión
1
Regresión
2
Regresión
3
Regre sión
4
Regresión
5
-1.4238
(-15.9299)
0.3712
(20.0608)
-1.4564
(-15.3453)
0.374499
(19.9463)
-1.9295
(-9.7705)
0.3447
(17.0066)
0.0073
(2.8 522)
-1.9340
(-9.7659)
0.3476
(16.7205)
0.0071
(2.7282)
-1.7821
(-8.1036)
0.2967
(7.6538)
0.0061
(2.2952)
0.0774
(0.6618)
0.0952
(0.8146)
Alfabetización
0.1212
(1.0201)
América Latina
(Dummy)
1.46E -05
(1.5515)
PIB per cápita
2
R ajustado
Observaciones
0.7582
129
0.7583
129
0.7711
129
0.7701
129
0.7726
129
Similares comentarios pueden realizarse cuando
la variable explicada es la calidad reguladora. De
hecho, todos los coeficientes estimados tienen el
mismo signo que en el caso anterior, aunque ahora
algunos no resulten estadísticamente significativos.
Como puede observarse en el Cuadro 2, la calidad
reguladora se ve también afectada por los niveles de
corrupción. Una menor percepción de la corrupción
incide de manera positiva y significativa sobre la
calidad de la regulación, es decir, determina una
mejor incidencia de las políticas de control de los
mercados, así como mejores percepciones acerca
de las cargas impuestas por la regulación
La calidad de la regulación se ve afectada también
de manera positiva por la tasa de alfabetización de
la población. Una población más educada contará
Oeconomia
209
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
con funcionarios con niveles de educación más
altos y, por lo tanto, serán capaces de asegurar
que las políticas sean coherentes con los mercados
que buscan regular y con las características
socioeconómicas de la población, no imponiendo
cargas excesivas sobre esta última. Sin embargo,
en este caso, la variable que expresa la pertenencia
del país a Latinoamérica no es significativa, como
tampoco lo es la inclusión del PIB per cápita para
la explicación de la calidad de la regulación.
Cuadro 3
Cumplimiento de la Ley
Variables
independientes
Regresión
1
Regresión
2
Regresión
3
Regresión
4
Regresión
5
Constante
-1.6962
(-24.4769)
-1.6437
(-22.6495)
-1.9098
(-12.1991)
-1.897
(-12.337)
Corrupción
0.4187
(29.1777)
0.4134
(28.797)
0.4074
(25.3573)
0.3991
(24.7297)
-1.7279
(-10.2252)
0.3425
(11.498)
0.0031
(1.5194)
0.0037
(1.8631)
Alfabetización
América Latina
(Dummy)
-0.1952
(-2.1482)
-2.2184
(-2.4041)
PIB per cápita
R 2 ajustado
Observaciones
0.8692
129
0.8728
129
0.8705
129
0.8752
129
0.0026
(1.3035)
-0.1986
(-2.2105)
1.62E -05
(2.2476)
0.8791
129
Finalmente, del Cuadro 3 se deriva también una
relación significativa entre un menor nivel de
corrupción y un mayor cumplimiento de la ley. En
general, una corrupción más extendida contamina
no sólo la confianza de los individuos en torno a
las normas, sino que también resta capacidad a las
instituciones encargadas de crear dichas normar y
hacerlas cumplir. Bajo altos niveles de corrupción,
el poder judicial suele no ser independiente y, por
lo tanto, su actuación puede verse comprometida.
Se observa que la tasa de alfabetización no
resulta significativa en las regresiones en que se
incluye, a diferencia de lo que sucede en los casos
anteriores. En sentido inverso, el hecho de que el
país sea latinoamericano sí incide negativamente
en el cumplimiento de la ley. Esto puede deberse
a factores idiosincráticos que determinan una
baja confianza en las normas establecidas lo que
genera un menor nivel de compromiso con su
cumplimiento. Esto último, a su vez, puede deberse
a la trayectoria de los gobiernos latinoamericanos,
que en su mayoría han estado marcadas por
altos niveles de ineficiencia y una escasa cultura
democrática. De la misma manera, esto puede
indicar también, para este grupo de países, una
capacidad limitada de las instituciones para hacer
cumplir las regulaciones vigentes.
Por último, un mayor PIB per cápita incide
positivamente en el nivel de cumplimiento de la ley,
aunque la capacidad explicativa de esta variable es
bastante reducida en el modelo considerado, por las
razones explicadas en lo relativo a la efectividad
del gobierno.
Conclusiones
En síntesis, la evidencia empírica avala la intuición
que vincula a la calidad de la regulación con la
corrupción y el nivel de educación.
En primer lugar, puede concluirse que la calidad de
la regulación se ve significativamente afectada por
los niveles de corrupción. Una mayor corrupción
determina que la efectividad del gobierno para
implementar políticas sea más baja, al igual
que la adecuación de las normas regulatorias
y el cumplimiento de la ley. Bajo un ambiente
corrupto, los funcionarios públicos, tanto de alto
como de bajo rango, no cuentan con un esquema
de incentivos adecuado, lo que favorece que cedan
a las presiones de los grupos o individuos que
buscan alterar las decisiones gubernamentales y
el cumplimiento de las normas para su beneficio
propio. Estos agentes, lejos de desear el entorno
de competencia que busca establecer el regulador,
hacen de la corrupción el vehículo para sacar
partido de las imperfecciones de los mercados que
merman el bienestar social.
Es interesante también resaltar que la calidad de
la regulación se ve igualmente influenciada por el
nivel de educación de la población. Como ya se
comentó, la educación posibilita a los individuos
la capacidad de interpretar adecuadamente el
accionar gubernamental, sabiendo discriminar
entre las políticas que los benefician y las que no.
Adicionalmente, aumenta su capacidad para exigir
a los agentes gubernamentales que rindan cuenta
de sus acciones, a la vez que tienen un mayor
Banco Central de la República Dominicana
210
criterio para interpretar las normas establecidas.
Sin embargo, de acuerdo a los resultados
observados, el nivel de educación no parece afectar
el cumplimiento de la ley.
Por otro lado, resulta significativo para este estudio
el hecho de que la condición de país latinoamericano
afecta negativamente la efectividad de las políticas
gubernamentales, así como el cumplimiento de la
ley. En su gran mayoría, los países latinoamericanos
tienen una trayectoria de desempeño institucional
muy débil, motivada por la persistente inestabilidad
política, una cultura democrática muy pobre y
altos niveles de corrupción que afectan no sólo a
la clase política y a la burocrática, sino también al
conjunto de la población.
La importancia de estos resultados reside en
hacer explícito el vínculo entre la calidad del
desempeño del estado regulador y el nivel de
corrupción existente, al determinarse que a mayor
corrupción menor será la calidad de la regulación.
Adicionalmente, se resalta la importancia de la
educación y, por lo tanto, la necesidad de que los
gobiernos hagan énfasis en las políticas dedicadas
a este sector, lo que contribuiría a mejorar el
entorno institucional.
No obstante, debe tenerse presente que el alcance
de estos resultados está limitado por la metodología
utilizada. Por un lado, implica aceptar variables
cargadas de subjetividad, debido a que el método
de encuestas utilizado para construirlas puede
determinar cierto sesgo. Por otro lado, el método
de regresión que evidencia el vínculo entre las
variables en juego no ofrece por sí sólo un sentido
de causalidad, por lo que a las especulaciones
comentadas en los párrafos anteriores pueden
oponerse otras que encuentren la relación en el
sentido inverso, como se comentó anteriormente.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
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211
Reformas y Economía Política: Apuntes sobre Negociaciones
entre los Poderes del Estado
Por Tomás Roa
principios de los años noventa, la República
Dominicana realizó una serie de reformas
económicas orientadas a restaurar el
crecimiento de la economía y a reducir y controlar
la inflación. A pesar de que en principio logró estos
dos objetivos, las reformas se implementaron de
forma parcial y no contribuyeron al diseño de
instituciones con la solidez necesaria para mantener
su implementación secuencial.
A
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
213
Como en otros países de América Latina, las
reformas económicas en la República dominicana
se iniciaron siguiendo las recomendaciones del
llamado Consenso de Washington. Cabe decir que
el Consenso de Washington puede considerarse
la Agenda del Reformador, es decir, el parámetro
respecto al cual se mide el grado de éxito en la
aplicación de un programa de reformas.
Tanto en República Dominicana como en el resto de
los países reformadores de América Latina, una gran
parte de las reformas fueron discutidas y finalmente
aprobadas en las Asambleas Legislativas. Las
relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo,
en este espacio, es el centro del interés del resto
del artículo.
2,000
1,000
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
-
La crisis económica en que se encontraba el país
a principios del año 1990 generó un conjunto
de incentivos que hicieron posible el diseño y la
implementación de las reformas. Asimismo, las
reformas se ejecutaron en un entorno político e
institucional que marcó el proceso, dejando ver la
alta concentración de poder que se produjo durante la
implementación de las mismas.
Aunque es mucho lo que se ha escrito sobre las
reformas económicas dominicanas, el debate sobre sus
efectos positivos, el costo de su implementación, sus
ganadores y perdedores aún se mantiene inconcluso.
En este artículo se trata de contribuir a ese debate
analizando los costos que enfrenta el Poder Ejecutivo
(PE) al negociar reformas económicas con los
miembros del Poder Legislativo (PL).
Las reformas económicas en el contexto de este
trabajo son aquellas políticas que establecen al
mercado como el principal mecanismo de asignación
de recursos. En esa línea, estas políticas desmantelan
regulaciones y procedimientos estatales, reducen
la protección efectiva y disminuyen o eliminan
los subsidios a sectores particulares, entre otras
medidas.
I. Relación Ejecutivo-Legislativo en los
procesos de reforma
Al abordar las relaciones entre los poderes
Ejectivo y Legislativo en el contexto de la
aprobación de un conjunto de reformas económicas
es necesario establecer la importancia del costo
de producir mayorías legislativas. Como en
el proceso de aprobación de cualquier ley, las
reformas económicas enfrentan la oposición de
fuertes grupos de interés.
En la República Dominicana, las reglas establecidas
para los procesos de toma de decisiones están bien
definidas. Por un lado, una parte de las decisiones
de políticas son responsabilidad exclusiva del
Poder Ejecutivo. Por otro lado, otras reformas
necesitan aprobación legislativa, bien sea por
mayoría simple o por mayorías especiales y con
ratificación legislativa o aprobación municipal.
El régimen institucional que existe en la República
Dominicana genera conflictos entre el PE y el PL,
los cuales solo pueden ser resueltos a través de la
negociación política. Estos conflictos, según la
teoría política, pueden aumentar o disminuir por la
influencia del sistema de partidos. En resumen, los
niveles de conflicto deberían disminuir cuando el
PE es ejercido por un gobierno unificado o cuando
existe baja fragmentación del sistema de partidos.
214
Banco Central de la República Dominicana
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Por el contrario deberían aumentar cuando el
sistema de partido está compuesto por muchas
organizaciones políticas o cuando existen bajos
niveles de disciplina partidaria.
una tasa de ITBIS de solo 6% al sector de la
publicidad mientras todos los otros sectores de
la economía enfrentaban una tasa de 12 por
ciento.
El estudio de cómo lograr mayorías legislativas
puede abordarse a partir de diferentes teorías. En
el caso particular de este estudio, se trata de analiza
una visión sobre como se realiza la búsqueda
de votos legislativos por parte del Ejecutivo.
El argumento principal es que en un sistema
institucional basado en la división de poderes, el
apoyo legislativo a las iniciativas del Ejecutivo
debe ser buscado en cada paso y en cada ley que el
Ejecutivo quiere aprobar.
Otro ejemplo durante la misma reforma, es el
caso de los pequeños comerciantes y el pago del
llamado Anticipo sobre el Impuesto a la Renta de las
Empresas. Esta comisión de 1.5% sobre los ingresos
brutos mensuales fue propuesta inicialmente para
ser cobrada a todas las empresas cuya venta anual
excediera RD$2 millones. Sin embargo, luego que
la ley fue promulgada, los comerciantes como grupo
de presión, lograron que el gobierno (mediante
amenazas de huelga) incrementara el margen de
excepción hasta los RD$6 millones.
Es evidente que la producción de mayorías
legislativas depende de la capacidad de negociación
que tenga el PE. En consecuencia, este poder debe
asumir la negociación como un proceso dinámico
en el cual influyen las preferencias de políticas
de los diferentes grupos de interés en diferentes
momentos del tiempo.
Cuando el legislador es del partido de gobierno,
la búsqueda de mayoría legislativa en el Congreso
presenta costos asociados a un componente spot y
costos asociados a un componente inter-temporal.
Este último tiene que ver con las posibilidades
de futuros beneficios en la carrera política del
legislador dentro del partido, para lo cual la
influencia del Ejecutivo pudiera ser relevante.
II. Algunas precisiones sobre el caso
dominicano
El análisis de las reformas dominicanas en este
estudio procura identificar las concesiones que
desde el Poder Ejecutivo se han realizado a fin
de poder asegurar la aprobación exitosa de las in
ciativas del gobierno. Estas concesiones dan
origen a un conjunto de enclaves no liberales,
cuya aceptación es fundamental para poder impl
mentar las reformas en otras áreas de política.
Un ejemplo que ilustra este fenómeno es lo
ocurrido durante la reforma tributaria del año
2001. En esta reforma se otorgó la concesión de
Estos casos son evidencia de que a lo largo del
proceso de una reforma se produce un conjunto
de “intercambios” que son la expresión de
negociaciones que permiten la aprobación de leyes
en el Congreso, y que de otro modo, hacen más
difícil y a veces hasta no posible, su proceso de
debate y aprobación.
Para el PE, es imprescindible tomar en consideración
el costo de producir mayoría legislativa en el Congreso
a la hora de aprobar iniciativas económicas. Por esta
razón debe considerar aspectos tales como: 1) La
cuantía de legisladores necesaria para aprobar leyes
en el Congreso; 2) Los mecanismos de que dispone
el Ejecutivo para retribuir el apoyo legislativo; y 3) La
composición partidaria de las Cámaras Legislativas.
Al analizar estos elementos, es posible estimar el costo
que significa para el Poder Ejecutivo la presencia de
cada legislador con el objetivo de producir mayoría
legislativa en el momento en que debaten las leyes de
reformas, y al mismo tiempo, de qué recursos y en
que cuantía, el Ejecutivo dispone para hacer frente a
la situación.
III. En torno a la aprobación de reformas
En la República Dominicana la aprobación de
reformas legales requiere del voto del 50% + 1 de
los legisladores. Es en base a esta premisa que el
Oeconomia
215
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Ejecutivo debe decidir su estrategia de busqueda
de votos legislativos. Es importante tomar en
cuenta que bajo esta estrategia, el PE solo debe
concentrarse en los votos necesarios para aprobar la
reforma y no en el apoyo de todo el Congreso.
Es obvio que el PE puede hacer uso de diferentes
formas de retribuir a los Congresistas con el fin de
obtener mayoría. Una de estas vías es retribuir al
Congresista su apoyo aceptando modificaciones
a los proyectos originales o comprometiéndose
el Presidente con la sanción de alguna iniciativa
que proceda del Congreso. Otra vía posible es
ofrecer concesiones en regulaciones, lo cual es una
atribución del Gobierno Central. Una tercera forma
de negociar votos sería realizar obras o ejecutar
transferencias a las provincias de donde provenga
el legislador.
El PE también puede recurrir a su capacidad de
incidir en la carrera política del legislador. Con
su poder e influencia, podría premiar al legislador
de su partido dentro de la estructura partidaria. En
caso que los congresistas pertenezcan a partidos de
oposición, el PE podría evaluar la posibilidad de
realizar nombramientos convenientes al legislador
en el tren gubernamental. Una posibilidad que
descartamos y preferimos no tocar por razones
éticas, es la corrupción o la posibilidad de aplicar
mecanismos de transferencias individuales en
beneficio del Congresista.
En general existen dos tipos de concesiones que
pueden ser realizadas por el Ejecutivo. Unas,
implican transacciones que producirían una
variación de importancia en el curso de las políticas
que el gobierno busca implementar. Las otras,
son concesiones que no afectan la estrategia del
Programa de Gobierno del PE. El PE debe mantener
las negociaciones con los legisladores dentro del
ámbito de las segundas concesiones.
Al negociar con miembros de su partido, el
PE dispone de más instrumentos para realizar
retribuciones y de este modo afectar favorablemente
el curso de las reformas. Por tanto, es de vital
importancia conocer la composición partidaria
del Congreso, pues este elemento va a influir
poderosamente en el costo del voto legislativo y
a la vez, en la importancia y participación de los
diferentes partidos en el proceso de transacción
de las reformas. En el proceso de negociación, el
Ejecutivo debe tener en cuenta que el costo del
voto legislativo de los legisladores de su partido es
el único que está compuesto por un precio spot y
por un componente estructural. Este precio spot es
la capacidad que posea el Ejecutivo para afectar, la
carrera política del legislador.
Asimismo, el Presidente puede valerse de por lo
menos dos elementos que harían económico el voto
legislativo del legislador del partido de gobierno.
Por un lado, los intereses políticos del legislador
del partido de gobierno están colocados próximo a
los del Ejecutivo por lo que se asume que no es una
tarea muy costosa hacer creíble para el legislador,
el compromiso del Ejecutivo. Por otro lado, existen
estructuras institucionales en el seno del partido que
facilitan este nivel de negociaciones.
El PE también puede hacer mayoría legislativa
con legisladores de los partidos de oposición. El
proceso, sin embargo, es más costoso por el hecho
de que es necesario tomar en consideración el
costo de oportunidad del legislador en términos
de su carrera política en la organización a la que
pertenece. Esto hace que el precio spot de este
legislador sea mas elevado y que el PE se concentre
inicialmente en obtener los votos de los Congresistas
de su partido.
IV. Conclusión
Se puede afirmar que en las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo durante el proceso
de aprobación de reformas económicas, existen dos
puntos extremos claves. En un punto, el PE cuenta
con el necesario 50% + 1 de legisladores dispuesto
a proveer mayoría legislativa. En el otro punto,
al menos el 50% de los legisladores es renuente a
proveer mayoría legislativa, incrementando el costo
de manera tan alta, que el PE carece de instrumentos
para perseguir esa mayoría.
Banco Central de la República Dominicana
216
El costo de la aprobación de reformas que se
encuentren en el primer punto es virtualmente cero. El
costo de pasar reformas que se discutan en un contexto
como el descrito en el segundo punto de este escrito es
muy alto. En consecuencia, las reformas en el primer
punto serán aprobadas. Todo lo contrario ocurrirá con
las reformas del segundo punto. A final de cuentas,
desde el punto de vista de la economía política, estos
puntos extremos no son interesantes.
Los casos más relevantes se encuentran en los infinitos
puntos intermedios localizados entre ambos extremos.
Todos estos puntos conllevan costos diferentes para el
Ejecutivo y de acuerdo a los beneficios potenciales de
la reforma, el Gobierno estaría dispuesto a cubrirlos.
Sí el Ejecutivo cuenta con los instrumentos que le
permitan solventar los costos que representan el 50%
+ 1 de los legisladores, con los cuales se hace mayoría,
entonces las reformas pasarán en el Congreso Nacional
y el Poder Ejecutivo obtendrá el objetivo de llevar a
cabo su Programa Económico de Gobierno.
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Proceso de Crisis y Reforma del Sistema Financiero:
El Caso Uruguayo
Por Julio Alfredo Victoria N.
217
L
a economía uruguaya ha venido
experimentando una transformación gradual
en el ámbito de su política económica,
pasando de un modelo de crecimiento bastante
cerrado, que hizo crisis en la década de los
sesenta, hacia un modelo más abierto, tanto en
términos comerciales como financieros a partir
de la década de los setenta. Luego de la crisis
bancaria de los años ochenta (1981-1985), Uruguay
emprendió importantes reformas financieras, que
se ejecutaron junto con un fortalecimiento de las
normas prudenciales regulatorias y la estabilización
monetaria.
Sin embargo, al ser una economía pequeña y expuesta
a las dificultades de los países vecinos, la bonanza
que llegó a experimentar se fue desvaneciendo a
medida que finalizaba el siglo XX e iniciaba el siglo
XXI. Esto se verifica con los sucesos ocurridos en
Brasil y Argentina a partir del 1999 y del 2001,
los cuales modificaron el panorama económico
uruguayo y confluyeron en una inédita debacle
financiera, cuyas consecuencias se expresaron en
una importante fuga de capitales y depósitos, en un
alza desmedida del riesgo-país y en la eventualidad
de ingresar a un período de “default”, o cesación de
pagos de su deuda externa.
¿Cómo era el comportamiento económico que
antecedió la crisis?, ¿De qué forma estaba
constituido el sistema bancario de Uruguay en el
momento del estallido?, ¿Cuáles fueron las acciones
que la desencadenaron?, ¿Qué medidas se tomaron
a la hora de transformar el sistema financiero?
Para responder a cada una de estas interrogantes
nos damos la tarea de realizar este sencillo pero
completo análisis sobre el proceso de crisis y
reforma del sistema bancario y financiero de la
República Oriental del Uruguay.
I. Descripción Del Entorno Macroeconómico
Antes De La Crisis
La década del noventa fue un período de crecimiento
económico que contrastó con la evolución de largo
plazo del país: entre 1991 y 1998 el PIB aumentó a
una tasa promedio anual de 4.4% (Cuadro 1).
El crecimiento alcanzado entre 1990 y 1994 el PBI
registró valores crecientes, permitió un importante
aumento de las exportaciones tradicionales. El
repunte inflacionario que se registraba desde la
década anterior, paulatinamente se fue reduciendo
a instancias de la estabilidad cambiaria y el marco
externo favorable. En particular, si bien el logro
de la estabilidad de precios, se sujetó a un tipo
de cambio “ancla”, ello no perjudicó el flujo
más importante de exportaciones, ya que éstas se
concentraban principalmente en la región (Brasil
y Argentina), quienes también llevaban adelante
planes de estabilización con apreciación cambiaria.
De modo que en comparación con sus socios
comerciales, el tipo de cambio no dificultaba el
comercio uruguayo.
Sin embargo, la conjunción de la política cambiaria
y la de apertura redujeron la capacidad de
competir de las exportaciones uruguayas y además
estimuló el crecimiento de las importaciones. En
consecuencia, se produjo un significativo déficit
de Balanza Comercial y de Cuenta Corriente, sólo
contablemente financiado con ingresos de capitales
desde el exterior. Desde el punto de vista de la
política comercial y la cambiaria, y por ello de la
Banco Central de la República Dominicana
218
fiscal, la captación de capitales se tornó un factor
central. Por lo tanto, el éxito de este modelo quedó
muy condicionado por el sector externo.
Para la segunda mitad de la década, los ejes de
la política económica siguieron con el mismo
patrón, con la salvedad de que se realizaron en
circunstancias más favorables. En este contexto, se
hizo más énfasis en la profundización de los lazos
comerciales con los países vecinos y la entrada de
capital financiero para cubrir el déficit externo.
La década se cerró con un nivel de inflación de
un dígito, por lo que desde esta perspectiva,
la Política de Estabilización tuvo un resultado
exitoso. En cuanto al nivel de actividad, si bien
sufrió una retracción hacia 1995 retomó la senda
de crecimiento hasta 1999.
Sin embargo, cuando la economía de los socios
comerciales comenzó a atravesar mayores
dificultades y se interrumpieron los flujos de capital
hacia la región, las repercusiones en la actividad
interna del país fueron inmediatas y determinantes.
La pérdida de dinamismo de la economía uruguaya
hacia 1999, como reflejo de los problemas externos,
evidenció la vulnerabilidad del estilo de crecimiento
del conjunto de la década.
II. Descripción del Entorno Bancario al
Momento de Crisis.
Como consecuencia de los programas de ajuste
estructural de los noventa, Uruguay presentó un
alto grado de “bancarización” que se mantuvo
durante todo el período. La suma de los créditos y
depósitos de residentes en relación al PIB que era
67% en 1990, se elevó a 78% en 1998 y en el 2000,
se ubicó en 90%.
El nivel de actividad de los bancos, medido tanto
a través de la evolución de los depósitos como
de los créditos al sector privado, se expandió
significativamente. Los depósitos totales en el
sistema bancario casi se duplican entre 1995 y
2000, pasando de US$8.000 a más de US$13.000
millones.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Los depósitos en moneda extranjera determinaron
la evolución de los depósitos totales: durante casi
toda la década pasada representaron entre el 80 y
85% de los depósitos totales. Ello responde tanto a
la dolarización de los depósitos de residentes (hasta
1995 entre el 22 y 24% de los depósitos de residentes
se encontraban en moneda nacional) como al
incremento de los depósitos de no residentes. Entre
1995 y 2000, éstos últimos se incrementaron a una
tasa acumulativa anual de 19%, los de residentes a
una tasa del 10% y los depósitos en moneda nacional
sólo variaron al 3,3% acumulativo anual.
La banca privada captaba cerca del 60% de
los depósitos totales, incrementándose dicha
participación al 64% hacia el año 2001. El
Banco República (BROU) captaba el 30% de los
depósitos totales hasta 1998. Entre 1999 y 2001 esa
participación se reduce al 24%.
Del total de depósitos en moneda extrajera, 60%
llegó a estar en manos de no residentes en los años
2000 y 2001 ubicándose posteriormente en torno
al 40-50%. La banca privada captaba el 85% del
total de depósitos de no residentes (sin considerar
la actividad de las Instituciones Financieras
Extranjeras). En el BROU el nivel de depósitos en
moneda extranjera es similar al de la banca privada:
85% del total en 1990 y 89% en 2001. Los depósitos
de no residentes correspondieron aproximadamente
a 10% de ese total, y dicha proporción se redujo a
lo largo del período 1990 – 2000.
Tanto en el BHU como en las cooperativas de
ahorro y crédito, los depósitos en moneda extranjera
representan una proporción inferior que en la banca
privada y el BROU durante todo el período. Por
La banca pública la integraba el Banco Central del Uruguay, quien cumple
la función de autoridad monetaria y ejerce el control del sistema financiero
a través de áreas especializadas (Superintendencia de Instituciones de
Intermediación Financiera, de Seguros y Reaseguros, Área de Control de
Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional y Gerencia de Mercado
de Valores); el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), banco
comercial del Estado y que participa con el 30% del mercado financiero; el
Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) cuya Carta Orgánica (1915) determina
que actúe como institución financiera especializada en el crédito hipotecario
y el Banco de Seguros del Estado (BSE). La banca privada (incluyendo las
casas financieras o casas bancarias) en su gran mayoría corresponde a bancos
internacionales (de origen estadounidense o europeo).
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
lo tanto, puede decirse que la evolución de los
depósitos por institución está determinada por
su participación en la captación de depósitos en
moneda extranjera y de no residentes. Durante toda
la década, la banca privada incrementó sus depósitos
en 50% y la banca pública en 22%.
El crédito acompaña la evolución de los depósitos,
por lo que durante la segunda mitad de la década
del noventa se expande en moneda extranjera (entre
1995 y 2000 los créditos pasan de US$ 7.000 a US$
11.000 millones), debido al mayor costo de los
créditos en pesos, que cubría el riesgo cambiario.
Los créditos representan entre el 55 y 60% de los
depósitos en la primer mitad de la década, el 70%
en el año 2000.
La participación de las instituciones en el mercado
del crédito, al igual que en los depósitos, se
caracteriza por una creciente importancia de la
banca privada.
III. Descripción De La Crisis
Hacia fines de 1998 el proceso de crecimiento
comenzó a revertirse y, cuando Brasil devaluó su
moneda en enero de 1999, afectando fuertemente
a las exportaciones uruguayas, se inició una
prolongada recesión. La participación de las
exportaciones de Uruguay hacia Brasil bajó desde
más de un tercio en 1998 a poco más de 20% en
2001. A pesar de la severa pérdida de competitividad
con respecto a Brasil (principal socio comercial
en ese entonces) Uruguay mantuvo su política
cambiaria.
Durante 2001, la economía uruguaya sufrió un
agravamiento de la recesión y un deterioro de
las perspectivas de corto plazo. A las tendencias
recesivas predominantes se agregó la crisis
financiera en Argentina que tuvo un gran impacto
sobre su desempeño macroeconómico. En diciembre
de 2001, luego de muchos meses de sufrir un drenaje
de depósitos bancarios, Argentina congeló todos
los depósitos bancarios y su gobierno declaró el
“default” de la deuda pública. En medio de una
gran inestabilidad política Argentina dejó flotar su
219
moneda, lo que provocó una fuerte depreciación
de la misma y una mejora significativa en su
competitividad.
Estos acontecimientos afectaron a la economía
uruguaya de dos maneras. En primer lugar, la
reducción del nivel de actividad en Argentina, las
restricciones al acceso al crédito y los cambios en
los precios relativos con dicho país tuvieron un
impacto negativo sobre las exportaciones uruguayas
de bienes y servicios. En segundo lugar, la crisis
Argentina tuvo efectos relevantes sobre la actividad
financiera en Uruguay. Durante la segunda mitad
de 2001, el stock de depósitos de no residentes en
el sistema bancario uruguayo había alcanzado su
máximo histórico, puesto que ante la inestabilidad
y las restricciones argentinas, los inversionistas
buscaban refugio en Uruguay. Sin embargo, la
desconfianza sobre la solvencia en el país hizo
que también en Uruguay comenzara la fuga de
depósitos, a través del retiro de los depósitos de no
residentes. Esta salida de capitales fue magnificada
por gigantescos fraudes cometidos en tres de los
principales bancos privados (muy involucrados en
negocios con Argentina). Hacia el mes de agosto, el
stock de depósitos en el sistema bancario uruguayo
se había reducido en 50% en comparación con el de
comienzos del año.
A partir del 2002, la economía uruguaya experimenta
su mayor episodio de crisis, que afectó de múltiples
formas a la sociedad, principalmente a través de su
impacto en el empleo, la emigración y los ingresos
reales de los hogares. El persistente retiro de
depósitos de argentinos debilitó la liquidez de los
bancos y la posición de reservas internacionales
del Banco Central. La corrida se extendió luego
a los depósitos de residentes y afectó cada vez
más a los bancos públicos. El país perdió la
calificación “investment grade” y el riesgo-país
creció vertiginosamente y determinó el cierre de
los mercados de financiamiento voluntario. Ante el
debilitamiento de las reservas internacionales, el 20
de junio el gobierno abandonó la política de “ancla
cambiaria” que se venía aplicando desde diciembre
de 1990. La pronunciada devaluación del peso
que se verificó en los meses siguientes agudizó la
Banco Central de la República Dominicana
220
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
recesión, golpeó a los deudores en dólares y afectó
la situación patrimonial de los bancos acreedores.
Todo ello aceleró aún más la corrida bancaria y la
pérdida de reservas internacionales.
para la resolución eficaz de crisis financieras 2
y, para comienzos de 2004, el programa de
reestructuración lograba importantes avances en la
dirección correcta.
En estas condiciones, el gobierno dispuso un feriado
bancario entre el 30 de julio y el 2 de agosto, para
evitar una quiebra masiva del sistema financiero.
Durante el transcurso del mismo, alcanzó un nuevo
acuerdo con el FMI (el tercero del año) y definió una
nueva estrategia para enfrentar la crisis bancaria,
que contó con el apoyo del departamento del Tesoro
de Estados Unidos y del FMI.
El punto crucial para la recuperación de la crisis
fue la disposición mostrada por los organismos
multilaterales de propiciar respaldo financiero a
Uruguay. Esto se debió a dos razones: en primer
lugar, se percibía que la crisis uruguaya era un
contagio de la argentina; en segundo lugar, y quizá
más importante, Uruguay no declaró la cesación
de pagos de sus obligaciones de deuda externa con
el sector privado, sino que mantuvo un enfoque
amigable con los acreedores que culminó en un canje
exitoso de deuda en mayo de 2003. Este se planteó
en términos voluntarios, lográndose el acuerdo de
los tenedores de más del 90% del total de la deuda
con agentes privados (aunque el endeudamiento
con las instituciones financieras internacionales
continuó siendo muy elevado y con vencimientos
muy importantes en los años 2005 y 2006). También
influyó que las autoridades uruguayas pudieron
adoptar decisiones de política económica que no
penalizaron a los bancos extranjeros.
Los resultados negativos no se hicieron esperar.
Durante el 2002 el PIB cayó 11.0%, reduciéndose
la actividad de todos los sectores productivos. La
cuenta corriente de la balanza de pagos registró
un superávit de 10 millones de dólares en el
primer semestre de 2002, como consecuencia de
la disminución de las importaciones de bienes y
servicios. La inflación se aceleró notoriamente
desde julio, debido a la devaluación de la moneda
uruguaya, a una mayor emisión monetaria y por el
significativo incremento del precio internacional del
petróleo. El desequilibrio fiscal global ascendió a
5% del PBI en los últimos doce meses terminados
en mayo de 2002 como consecuencia del déficit
del Gobierno Central, afectado por la fuerte
caída de la recaudación como consecuencia de la
recesión. La cotización del dólar en el mercado
local experimentó un marcado incremento y una
elevada volatilidad, debido a la decisión de adoptar
el régimen de flotación cambiaria. Finalmente, las
restricciones de liquidez que afectaron a los bancos,
así como los cambios bruscos de las tasas de interés
determinaron una brusca reducción del crédito al
sector privado.
IV. Resolución De La Crisis Y Reformas
Implementadas
Contrario al caso argentino, las autoridades
de Uruguay, si bien enfrentaron importantes
dificultades, se ajustaron a tres principios esenciales
Las autoridades uruguayas asignaron prioridad a
preservar el sistema de pagos y contener la pérdida
de confianza de los depositantes. No obstante, un
importante error de la respuesta de política inicial
fue tratar la crisis como un problema de liquidez
y no como un problema de solvencia sistémica.
Por lo tanto, los principales esfuerzos se centraron
en proporcionar liquidez a los bancos mediante
distintos instrumentos que el banco central en su
carácter de prestamista de última instancia tenía
a su disposición. Durante las tres olas de corridas
bancarias que tuvieron lugar de febrero a junio
de 2002, el banco central proporcionó asistencia
significativa en materia de liquidez, sobre todo a
los bancos identificados como cruciales para el
funcionamiento del sistema de pagos. Este grupo
incluía los dos bancos públicos, cuatro bancos
2
Voluntad política para canalizar fondos no inflacionarios a la resolución de
la crisis, asegurar que los responsables de la crisis absorban la mayor parte de
los costos de la reestructuración y tomar medidas inmediatas para evitar que
los bancos del sistema no sufran un contagio sistémico.
Oeconomia
221
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
privados y algunas cooperativas. Los bancos
extranjeros autofinanciaron sus salidas de depósitos
con activos líquidos que tenían en el exterior.
Sin embargo, pese a que se amplió la banda
cambiaria móvil, la provisión de liquidez se tradujo
en grandes pérdidas de reservas de divisas, un tipo
de cambio debilitado y un aumento de la tasa de
inflación. A medida que las reservas internacionales
registraban una abrupta caída, se intensificaron los
temores del mercado de que pudiera producirse
un resultado similar al de Argentina. Es más, la
función del banco central como prestamista efectivo
de última instancia perdió credibilidad a medida
que se desplomaba la razón entre las reservas
internacionales y los depósitos.
Las autoridades, que todavía pensaban que estaban
enfrentando una crisis de liquidez, crearon el Fondo
de Fortalecimiento del Sistema Bancario (FFSB) en
junio de 2002. Este fondo, inicialmente financiado
con recursos del Fondo Monetario Internacional
(FMI), tenía por objeto complementar la provisión de
liquidez del banco central. Dado que algunos bancos
estaban experimentando problemas de solvencia,
el fondo también tenía por objeto proporcionar
respaldo a la capitalización. No obstante, poco
después de su creación se hizo evidente que la
magnitud del FFSB no era suficiente para resolver
los problemas. Cuando las reservas internacionales
bajaron a menos de US$1.000 millones, fue evidente
que el sistema bancario estaba padeciendo una crisis
de solvencia sistémica.
El FFSB sentó las bases para ordenar la devolución
de depósitos y evitar así la desintegración del
sistema financiero. Este nuevo orden legislativo
dictó entre otras cosas, una reprogramación de la
devolución de los depósitos a plazo fijo en dólares
en los bancos estatales, fijada a 3 años. Con el
objetivo de reducir el gasto publico, se decretó la
supresión de algunas agencias estatales, la fusión
entre ministerios, la reubicación de personal y el
cierre de algunas embajadas. Esta Reforma buscó
modificar exclusivamente los niveles de gasto, no
así los ingresos del país.
A partir de este hecho, las autoridades uruguayas
pudieron conseguir fondos creíbles para financiar la
ejecución de un programa integral de reestructuración.
El éxito de la estrategia de estabilización de los
depósitos radicó en la capacidad de las autoridades
uruguayas para negociar rápidamente un programa
con el FMI. El programa tenía los siguientes
objetivos: i) financiar el FFSB con suficientes
recursos para respaldar plenamente los depósitos
a la vista y de ahorro en dólares de los principales
bancos nacionales; ii) reprogramar los vencimientos
de los depósitos a plazo en dólares en los bancos
públicos y iii) reestructurar los bancos nacionales
intervenidos. El cambio de marcha de las acciones
de política de las autoridades uruguayas, que pasaron
de un programa que utilizaba la liquidez del banco
central como fuente principal de financiamiento
a un programa destinado a reestructurar el sector
bancario con fondos no inflacionarios, cumplió con
los principios básicos para la resolución exitosa de
crisis. A principios de 2003 se creó un nuevo banco
con los activos solventes de tres bancos liquidados.
Este nuevo banco fue diseñado como un banco
totalmente comercial, temporalmente en manos del
gobierno pero bajo administración privada.
Con el fin de celebrar el compromiso con los
organismos internacionales, el Presidente Jorge
Batlle presentó un proyecto de Ley de Rendición
de Cuentas que se concentró en un drástico recorte
del gasto público. También se aprobó a mediados
de diciembre del 2003 el proyecto de Reforma
Financiera destinada a dar un corte definitivo a la
crisis. Esta reforma estableció un marco normativo
transparente, único en América Latina, en el que
destaca la entrega de poderes “extraordinarios” a
la Superintendencia del Banco Central. Además se
decretó la obligación, por parte de los empleados
de empresas controladas por el Banco Central,
de informar en caso de infracción a la ley o
conocimiento de irregularidades en el marco del
ejercicio de sus funciones.
V Conclusiones
Julio María Sanguinetti, Presidente de Uruguay
entre 1985 y 1995, comentó en una ocasión que
Banco Central de la República Dominicana
222
el sistema bancario nunca conduce al paraíso pero
sí puede llevarnos al infierno en una sola tarde,
palabras que aún tienen eco en una América Latina
que trata de hacer más resistentes sus sistemas
financieros y evitar o minimizar los costos de las
crisis.
Al examinar la experiencia de este episodio de crisis
bancaria en la República Oriental del Uruguay, se
extrae una lección importante. La buena gestión
de una crisis bancaria debe comenzar con los
tres principios básicos expuestos. El repaso de
las experiencias de reestructuración de bancos en
América Latina indica que la clave de un programa
exitoso es el firme compromiso de observar estos
tres principios.
Por otra parte, los bancos extranjeros también
pueden desempeñar un importante papel durante
una crisis bancaria sistémica. En la medida en
que se perciba que los bancos extranjeros son
relativamente más fuertes que los bancos locales,
las corridas bancarias pueden limitarse a un traspaso
de depósitos de bancos locales a extranjeros, lo
que reduce la fuga de capitales. Y la experiencia
demuestra que si las políticas de las autoridades
locales tienen por objeto preservar el sistema de
pagos y lograr una rápida resolución de la crisis sin
cambiar las reglas de juego, las casas matrices de los
bancos extranjeros podrían proporcionar servicios
de prestamista de última instancia a sus subsidiarias
e incluso fondos para capitalizarlas, con lo que se
limita el costo de la crisis. Así ocurrió en Uruguay
y pudiera ser un patrón a seguir para los países que
presenten crisis en sus sistemas financieros.
Sin embargo, la economía uruguaya todavía
tiene retos por delante. El grado en que se logre
plenamente la solución de la crisis dependerá
de las cuestiones aún no resueltas, ligadas a la
reestructuración de los bancos públicos y a la
venta de los activos remanentes de la liquidación
de los bancos insolventes. En Uruguay es esencial
mejorar la solidez de los bancos públicos para que
la restauración del sistema bancario se convierta en
un logro permanente.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
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La República Dominicana y los Acuerdos con el Fondo
Monetario Internacional (Primera parte)
Por: Ivanhoe Núñez Méndez*
a idea de crear un Fondo Monetario
Internacional (FMI) surge en julio de 1944,
en una conferencia de las Naciones Unidas
celebrada en Bretton Woods, New Hampshire.
En ésta se sostuvo que era necesario evitar
que se repitieran las políticas económicas que
contribuyeron a provocar la Gran Depresión de
los años treinta. Para esto, 45 gobiernos acordaron
establecer un marco mutuo de cooperación
económica.
L
El FMI se creó en 1945 para promover una economía
mundial sólida. Tiene su sede en la ciudad de
Washington y es administrado por los gobiernos de
los 185 países miembros a los cuales rinde cuentas
sobre su desempeño. Está conformado por las
cotizaciones de cada uno de los países miembros
cuyo monto de contribución es proporcional a la
capacidad financiera y productiva del país. Entre
las complejas actividades del Fondo, la principal
consiste en conceder ayuda financiera a los países
miembros que afrontan dificultades de balanza de
pagos.
Los países miembros deben fomentar condiciones
fundamentales y ordenadas, tanto económicas
como financieras, y un sistema monetario que no
tienda a producir perturbaciones erráticas. Deben
también evitar manipular los tipos de cambio o el
sistema monetario internacional para impedir el
ajuste de la balanza de pagos u obtener ventajas
competitivas desleales frente a otros países
miembros.
225
diciembre de 1945. A partir de esta fecha ha firmado
acuerdos en diversas ocasiones, con el objetivo de
corregir distorsiones en la economía.
En 1959, durante la tiranía de Rafael Leonidas
Trujillo, República Dominicana firma el Acuerdo
de derecho de giro (Stand-by), mediante el cual
obtuvo US$9.0 millones. Este acuerdo no tuvo
muchas repercusiones en el país. Para esta fecha el
país aún no había entrado en el proceso acelerado
de endeudamiento y la balanza comercial y de
pagos estaba más o menos equilibrada; aunque ya
la economía entraba en crisis.
Fue a partir de la muerte de Trujillo cuando la
República Dominicana comenzó a incrementar su
deuda externa y tener diferencias negativas entre
las importaciones y las exportaciones.
Durante el primer cuatrimestre de 1964, en el
gobierno de Donald Reid Cabral, el país había
acumulado atrasos por el monto de unos US$60.8
millones en el pago de las cobranzas en el marco
de una verdadera crisis cambiaria en la que ya el
Banco Central no estaba captando las divisas que
ingresaban a la economía nacional. Es por esto que
se recurre al FMI, negociándose un Acuerdo de
derecho de giro o Stand-by de cierta importancia
para el país, en el que el gobierno recibió del
Fondo US$20.0 millones.
Entre las funciones principales del Fondo están:
fomentar la cooperación monetaria internacional,
facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado
del comercio internacional, fomentar la estabilidad
cambiaria, procurar que los países miembros
mantengan regímenes de cambios ordenados, y
aminorar el grado de desequilibrio de las balanzas
de pagos de los países miembros.
Se acordó un período de duración de un año. Esto
permitió que la República Dominicana tenga
acceso a un paquete financiero mediante tres
préstamos contratados, uno con el FMI por US$25.0
millones, otro con la pool de bancos comerciales
extranjeros por US$30.0 millones y el tercero con
el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos
de América por US$6.3 millones, representando
un total de US$61.3 millones de recursos con los
cuales el Banco Central debería limpiar los atrasos
en el pago de las cobranzas, acumuladas hasta
finales del mes de mayo de 1964.
La República Dominicana inició las relaciones
con el Fondo Monetario Internacional el 28 de
Dentro del programa de estabilización, el gobierno
se comprometió a financiar los presupuestos de los
años 1964 y 1965, sin recurrir al crédito bancario
∗
El autor agradece la colaboración de Anais Peña y Joan C. Henríquez
Banco Central de la República Dominicana
226
y sin disminuir sus depósitos en el Banco de
Reservas. Se comprometió también a no exceder
los gastos mensuales en RD$15.0 millones y a
pagarle al Banco Central la suma de RD$650.0
millones, como parte de la amortización de la
deuda que tenía con esa institución.
A finales del 1982, en el gobierno de Salvador
Jorge Blanco, se inicia el proceso de ajuste de
la economía dominicana, debido al deterioro
financiero en que se encontraba el país. Las
principales manifestaciones consistían en que las
reservas internacionales netas del Banco Central
eran negativas en DEG 615.2 millones, el crédito
externo estaba prácticamente paralizado y las
finanzas públicas debilitadas.
La actividad económica del país, medida a
través de las Cuentas Nacionales, mostraba una
reducción en su ritmo de crecimiento. En 1982 la
tasa de crecimiento promedio del Producto Interno
Bruto (PIB) en términos reales alcanzó un escaso
aumento de 1.6%.
Se adoptaron una serie de medidas importantes
entre las cuales se encuentra la limitación de los
gastos corrientes del gobierno, que incluyó una
reducción en los salarios; también la aplicación de
nuevos impuestos tendentes a evitar la dependencia
presupuestal de los ingresos provenientes del
comercio exterior y la flexibilización de la política
cambiaria para lograr institucionalizar el mercado
paralelo de divisas y reducir la brecha de la balanza
de pagos.
Luego, para 1983, República Dominicana firma un
tercer acuerdo, el Acuerdo de Facilidad Ampliada,
que permitiría girar DEG 123.75 millones anuales
y durante tres años (DEG 371.25 millones). En este
se buscaba renegociar el pago de la deuda externa.
Se pautó su vigencia desde el 21 de enero de 1983
al 20 de enero de 1986, pero se canceló el 17 de
enero de 1985.
Se continuó controlando el déficit fiscal a través
de una limitación en los gastos corrientes y
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
aumento de los ingresos por nuevos impuestos.
Entre esos nuevos impuestos surge el Impuesto de
Transferencias de Bienes Industrializados (ITBI).
El país se comprometió a contraer la demanda y
modificar la estructura tributaria para restaurar la
viabilidad de pagos internacionales y fortalecer
las finanzas públicas. Las principales medidas
adoptadas, del lado de la demanda, fueron el
traspaso al mercado libre de ciertas importaciones
de bienes y servicios.
Algunas de estas metas no pudieron ser alcanzadas
al finalizar 1983. No se logró estabilizar el tipo de
cambio ni el nivel de precios. El 25 de enero de
1984, la Junta Monetaria tomó la medida de dejar
flotar oficialmente la moneda nacional para que
la tasa de cambio dependiera de las fuerzas del
mercado y se institucionalizó un nuevo mercado
cambiario, permitiéndoles a los bancos comerciales
operar en el mercado libre y creando la figura de
los bancos de cambio.
En abril de 1984, el aumento de los precios de ciertos
productos básicos, trajo como consecuencia serios
disturbios sociales y políticos. Es por esto que el
24 de mayo se dio a conocer la suspensión de las
relaciones con el FMI. Para agosto del mismo año
el Gobierno Dominicano asumió un compromiso
al que el Fondo denominó “Acuerdo Puente”;
este representó el programa de política económica
preparado por las autoridades nacionales, y
aceptado por el FMI, pero sin recursos de ese
organismo.
El programa transitorio o “Acuerdo Puente”
se estructuró con el propósito de dar tiempo a
las autoridades dominicanas para formular un
programa financiero que pudiera ser apoyado en
1985 con los recursos del FMI. Trataría de frenar
las emisiones inorgánicas y reducir el déficit
fiscal.
El 28 de febrero de 1985 se firma nuevamente un
acuerdo con el Fondo. Esta vez se acuerda que
durante el período comprendido entre el 15 de
abril de 1985 y el 14 de abril de 1986, la República
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
227
Dominicana tendría derecho a efectuar compras
al Fondo por un monto equivalente a DEG 78.5
millones.
23 de enero de 1985 los productos del petróleo
se vendieran con precios que tienen en cuenta el
costo de importación.
Se buscaba iniciar el proceso de volver a una
situación financiera externa e interna viable para
de esta forma, facilitar la movilización de los
recursos necesarios para financiar las operaciones
corrientes y las actividades de inversión.
Para aminorar el crecimiento de la liquidez interna,
este programa prevé que no habrá una expansión
neta del crédito del sistema bancario al sector
público durante 1985, y se prevé una contracción
importante de los activos internos netos del Banco
Central.
Entre los objetivos principales del programa
financiero para 1985 se encontraba el reducir la
proporción del déficit de cuenta corriente de la
balanza de pagos con respecto al PIB a 0.6%, en
lugar del 4.3% registrado en 1984, y conseguir
un aumento en las reservas internacionales netas
de 109 millones de dólares. Además, reducir la
relación entre el déficit fiscal consolidado y el PIB
a 4.9% en 1985, en lugar del 7.5% registrado en
1984.
En la política fiscal, un elemento clave del
programa fue una mejora importante en la hacienda
pública. La principal medida que se tomó con
relación al ingreso fue la aplicación de impuestos
a las exportaciones tradicionales y no tradicionales
de bienes y servicios, a razón de 36% y 5%
respectivamente. Esa medida permitiría generar
RD$712.0 millones, o aproximadamente un tercio
del ingreso fiscal central total en 1985. Por el lado
del gasto, se buscaba controlar estrictamente las
erogaciones corrientes y de capital, y se estableció
que no habría aumentos de sueldo a menos que el
Congreso aprobara medidas compensatorias por el
lado del gasto o del ingreso.
Este programa financiero prevé reformas
fundamentales en el sector de las empresas
públicas, con el objeto de restablecer la viabilidad
financiera a mediano plazo.
Se efectuaron varios aumentos de precios que
afectaron a los productos alimenticios vendidos
por el Instituto de Estabilización de Precios
(INESPRE), a los productos del petróleo, y a otros
bienes y servicios sujetos a control de precios.
Esto trajo como consecuencia que a partir del
Para favorecer la movilización del ahorro interno,
se ajustó al alza los tipos de interés sobre los
certificados financieros, y se redujeron las
denominaciones mínimas.
En cuanto al sector externo, la principal medida
fue la unificación del sistema de cambios y la
aprobación de un sistema de tipo de cambio de
flotación libre. El Banco Central indicó que no
intervendría en el mercado de divisas. Como la
República Dominicana enfrentó un problema
grave de deuda, el programa colocó límites
estrictos a los desembolsos de préstamos no
concesionarios garantizados por el sector público
o por el Gobierno.
El 5 de julio de 1991 se firmó un Acuerdo de
facilidad ampliada (Stand-by) con el FMI por un
período de 19 meses (del 28 de agosto de 1991 al
27 de marzo de 1993) y por un monto de DEG
39.2 millones, equivalente a 35% de la cuota de
nuestro país.
Este acuerdo permitiría refinanciar pagos de deuda
externa por unos US$1,516.9 millones. Planearon
financiar el déficit global de balanza de pagos
proyectados en US$148.1 millones, y mejorar las
reservas internacionales en US$80.0 millones.
Los elementos centrales de ese programa son una
notable mejoría en las finanzas del sector público
y el establecimiento de un sistema cambiario
unificado, flexible y sin restricciones, apoyado por
las políticas monetarias y salariales adecuadas.
Banco Central de la República Dominicana
228
Dentro de los beneficios derivados del acuerdo con
el FMI están: la reducción importante del nivel
de inflación, la estabilidad de la tasa cambiaria,
la estabilización del Producto Interno Bruto en
1991 y su recuperación y crecimiento a partir del
próximo año.
Asimismo permitiría realizar operaciones de
reducción de la deuda externa a través de recompra
o cambio de deuda; eliminándose de esta forma la
brecha financiera de la balanza de pagos a partir
del año 1993 hacia delante. Todas esas acciones
permitirían también restablecer y mejorar
sustancialmente la posición crediticia del
país internacionalmente.
El uso del Crédito Interno Neto, medido como
los flujos resultantes del crédito neto a depósitos
del sector público en el Banco Central y el Banco
de Reservas, alcanzó a fines de 1990 un nivel de
RD$6,301.6 millones. El límite establecido para esta
variable fue de no crecimiento durante el año sobre
los niveles registrados en 1990.
Se esperaba que los activos internos netos del
Banco Central, medidos como la diferencia entre
los incrementos de los billetes de circulación y de
las variaciones en las reservas internacionales netas,
redujeran en RD$500.0 millones durante enerodiciembre de 1991.
Las estimaciones en las cuentas del Gobierno Central,
para fines de 1991, permitirían un incremento del
gasto corriente en RD$1,804.7 millones, y en el gasto
de capital un incremento de RD$721.5 millones, con
relación al monto ejecutado durante el año 1990.
En el sector público consolidado se contemplaba
una reducción importante del déficit global como
porcentaje del Producto Interno Bruto, del 5.1% del
PBI (RD$3,101.8 millones) en 1990, a un 2.1% en el
1991 (RD$2,006.6 millones).
Se esperaba también un aumento en el ahorro
nacional, a 13% del PBI en 1991 y a un 15.5% en
1992.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
En 1991 no habría financiamiento del déficit público,
sino que más bien se tendría un superávit después
de reprogramar los intereses a pagar por la deuda
externa.
Se notó una tendencia a la baja en las tasas de interés,
con la menor inflación que se observaba en esos
momentos.
El Banco Central dispuso una sustancial rebaja en
sus tasas activas y pasivas; y de esta forma redujo el
pago de intereses en Certificados de Participación de
un 38% a un 24 % en las tasas pasivas y las activas
de un 43% a 30%. En el Banco de Reservas las tasas
activas y pasivas iniciaron un proceso de rebajas
sustanciales, pasando de un 43% a un 36%.
El Gobierno acordó que no intervendría en la
determinación de los sueldos y salarios del
sector privado, pero consideraba que las políticas
macroeconómicas que se estarían aplicando,
ayudan a moderar el ritmo del crecimiento en los
salarios.
Se reconoció la necesidad de reducir los controles de
precios para disminuir las distorsiones económicas
de la época, y en consecuencia de redujo el ámbito
de los controles de precios, particularmente en el
último año.
Las políticas financieras y estructurales para
aplicarse en 1992 buscarían consolidar los logros
alcanzados durante 1991. Se proyectaba que el
PBI en términos reales creciera en un 3% y que
la inflación se redujera en una tercera parte. El
déficit en la cuenta corriente externa se estrecharía
a un 1.9% del PBI y las reservas internacionales
netas en conjunto crecerían a un ritmo similar al
del año anterior. El ahorro interno se incrementaría
reflejando en parte un fortalecimiento adicional de
las finanzas públicas, en tanto que el déficit global
del sector público consolidado declinaría a un
1.6% del PBI.
En el 1993 se firma un Acuerdo Stand-By con el
FMI que tendría vigencia desde el 9 de julio de
1993 al 28 de marzo de 1994. Firmado por el
gobierno del doctor Balaguer, por un monto de DEG
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
31.8 millones, de los cuales sólo desembolsaron
DEG 16.8 millones, el cual estableció limites de
cumplimiento de algunas variables monetarias hasta
los montos que permitieran mantener la estabilidad
interna, cumpliendo con los compromisos de pagos
externos, mientras se continuaba dando curso
al proceso de renegociación de la deuda externa
con aquellos acreedores que, por la naturaleza de
la misma, fuera preciso realizar negociaciones de
pagos a presente y futuro. En este año se incremento
el ITBIS de 6% a 8% (no se explica si fue por el
acuerdo con el FMI). Este buscaba reducir la deuda
pública externa global, incrementar las reservas
de divisas y corregir el déficit de la Balanza de
Pagos.
Las cifras preliminares del 1993 presentan
un balance para la deuda pública externa
de US$4,523.5 millones, que representa un
incremento de 2.5%, con respecto al 1992. Estas
cifras determinan un flujo neto positivo de US$37.0
millones, contrario a lo ocurrido en 1992, cuando
las amortizaciones superaron los desembolsos en
US$41.2 millones, principalmente por el aumento
de los recursos recibidos por el Acuerdo con el
FMI, tanto por el acuerdo Stand-by como por el
Acuerdo Compensatorio.
Después de un periodo de fuerte crecimiento y
baja inflación durante la última década, desde
2001 se desarrollaron tensiones en la economía
como resultado de un deterioro en el entorno
externo y, seguido de esto, debido a la quiebra
por acciones fraudulentas de un importante banco
privado (Baninter) y a las debilidades encontradas
en otros bancos del sistema. En este sentido, el
Banco Central tuvo que proveer de liquidez a los
bancos, en forma sustancial. En consecuencia en
el 2003, el peso se había depreciado y la inflación
había aumentado, mientras que la deuda del
sector público y el costo de su servicio, se habían
incrementado considerablemente.
Para enfrentar esta situación, el 5 de agosto de
2003, la República Dominicana solicita al FMI la
concertación de un acuerdo Stand-by de 24 meses,
por un monto de DEG$437.8 millones. Este
229
acuerdo estaba basado en tres pilares principales:
1) medidas para el fortalecimiento de la confianza
en el sistema bancario; 2) acciones para reformar
las finanzas públicas y asegurar la sostenibilidad
de la deuda; y 3) el funcionamiento de un régimen
de cambio flexible acompañado de una estricta
disciplina fiscal.
Para desarrollar estas medidas, se diseñó una
amplia estrategia para fortalecer la confianza
de los depositantes en el sistema bancario que
buscaba mejorar la transparencia y proporcionar
un marco jurídico de resolución bancaria que
proteja de manera efectiva a todos los depósitos
del sistema. Descansa en cuatro pilares: 1) abordar
los problemas de bancos débiles identificados; 2)
asegurar la buena gestión en el sistema bancario,
incluyendo buenas salvaguardias contra el fraude;
3) aplicar un marco mejoratorio de resolución
bancaria; y 4) fortalecer las regulaciones
prudenciales y la supervisión bancaria.
El primer pilar implica acciones inmediatas para
abordar los problemas de tres bancos débiles de
forma que se minimice el riesgo sistémico y se
limite el impacto fiscal. En el caso de Baninter,
los depósitos legítimos -no de partes vinculadasse transfirieron al Scotiabank. Todos los demás
depósitos estaban siendo compensados por el Banco
Central. Otros dos bancos, Bancrédito y Mercantil,
sufrieron deficiencias administrativas e incurrieron
en préstamos excesivos a partes vinculadas.
En el caso de Bancrédito, se sometió a un plan
de restructuración y vendido y el Mercantil, se
sometió a un plan de restructuración que implicaba
cambios en la alta gerencia, recapitalización y un
plan de negocios que permitiera el repago del
apoyo de liquidez del Banco Central.
El segundo pilar buscaba fortalecer la buena
gestión en las instituciones financieras, tomando
medidas inmediatas para asegurar que no
existiesen problemas de irregularidades contables
en otros bancos. Esto incluye una declaración
jurada de los principales accionistas en cuanto a
la exactitud y cobertura de los estados financieros.
También un amplio proceso de auditorías, con
Banco Central de la República Dominicana
230
asistencia internacional a todos los bancos, que
buscaba detectar malas prácticas contables. Otro
aspecto relevante es la decisión del Gobierno de
confrontar de manera decisiva los casos de fraude
y mala administración de instituciones financieras,
basado en la LMF, procesando judicialmente los
responsables de los fraudes bancarios.
El tercer pilar fortalece el marco legal para la
resolución bancaria, con el envío al Congreso
Nacional de un proyecto de Ley que buscaba
proteger la estabilidad bancaria. El proyecto
aplicaba a bancos considerados de importancia
sistémica. Los bancos que calificaran serían
disueltos de acuerdo con los procedimientos que
decidiera la Junta Monetaria tras un estudio de
viabilidad conducido por expertos externos que
reportarían a la Superintendencia de Bancos. Si el
banco se consideraba viable y poseía un coeficiente
de requerimiento de capital por encima del 50%
del requisito mínimo, los accionistas privados
conservarían su participación mayoritaria y se
utilizaría un fondo público de recapitalización para
llevar el capital del banco hasta el mínimo exigido
por las regulaciones. Se establecerían condiciones
estrictas para la recapitalización con fondos
públicos en un memorando de entendimiento
que definiría los procedimientos de salida con
limitaciones de tiempo para el sector público. En
caso de que el banco no fuese viable, este sería
cerrado y disuelto según los procedimientos
establecidos en la LMF.
El cuarto pilar fortalece las regulaciones prudenciales
y la supervisión bancaria, con asistencia del Fondo
y de otras organizaciones internacionales. Se
priorizaron los reglamentos relacionados con el
acceso a los mecanismos de prestamistas de última
instancia y a un fondo de garantía de depósito. Se
elaboró un plan para mejorar los recursos humanos,
tecnológicos y financieros. Como parte del esfuerzo
por mejorar la calidad de supervisión bancaria,
se nombró un panel de expertos independientes
para que reporten cualquier falla de parte de las
autoridades monetarias y supervisoras que pudo
haber contribuido a los problemas de ese entonces,
especialmente en Baninter.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Los problemas del sector bancario generaron un
aumento de la deuda pública. Es por esto que un
objetivo clave del acuerdo era estabilizar y reducir
la deuda a mediano plazo. Para garantizar la
sostenibilidad de la deuda se limitaría el déficit del
sector público al 3.5% del PIB en el 2003, al 2.5%
en el 2004 y al 1% en el 2005. El esfuerzo fiscal
se concentraría en el sector público no financiero,
puesto que el déficit cuasifiscal del Banco Central
permanecería alto durante ese período.
Se restringiría el gasto y se impusieron límites
estrictos a las compras de transferencias y de
bienes y servicios. Los proyectos de capital de baja
prioridad se recortaron a fin de limitar los gastos
de inversión pública a cerca del 5% del PIB en el
2003 y 2004. El salario mínimo del sector público
se ajustó en enero del 2003 y cualquier ajuste se
haría en 2004 acorde con la inflación esperada.
El gobierno buscaría la aprobación del Congreso
para una reforma impositiva en el 2004. El objetivo
era establecer una fuerte base de ingresos para
asegurar la sostenibilidad de la deuda a mediano
plazo. Para esto se trabajó en una propuesta de
reforma del sector público. Esta reforma buscaría la
reestructuración de la administración pública para
asegurar una fuerza laboral más profesional, bien
entrenada y eficiente, así como una racionalización
de la política salarial, incluyendo la eliminación
de los salarios múltiples en el sector público.
La reforma también estimularía la transferencia
de empleo del sector público al sector privado.
Además tendrían como objetivo realizar iniciativas
para fortalecer el manejo financiero público. Esas
iniciativas pretenderían asegurar la eficiencia,
transparencia y rendición de cuentas respecto a los
gastos de gobierno.
En cuanto a las políticas cambiarias y monetarias,
el gobierno debía unificar los mercados cambiarios
antes de finales del 2003 y estaba comprometido a
mantener un tipo de cambio de libre flotación. El
Fondo suministraba asistencia técnica respecto a
las regulaciones para el mercado cambiario privado
de forma que se asegure una transición ordenada
a un mercado unificado. La política monetaria se
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
restringió con el objetivo primario de asegurar la
estabilidad de precios. El crecimiento de la base
monetaria sería limitado a no más de 27% en el
2003 y 12% durante 2004. De acuerdo con esto, el
programa incluye topes cuantitativos que limitan
la expansión de los activos netos internos del
Banco Central.
La política monetaria será ejecutada mediante una
mayor dependencia de instrumentos indirectos
orientados al mercado. Una ventana de depósitos
de un día (overnight) y una ventana tipo Lombarda
serán creadas a finales de septiembre 2003.
Se espera que la salida de capitales disminuya en la
segunda mitad de 2003 y más aun en el año 2004.
Los desembolsos del Banco Mundial y del BID se
espera que sumen más de US$600.0 millones hasta
mediados de 2005. Las reservas internacionales
brutas serán de más del doble, por encima de
US$1,300 millones, para finales del programa.
El Gobierno trabajaba para mitigar los efectos
adversos de la crisis sobre los grupos sociales
vulnerables. La estrategia de reducción de la
pobreza ayudaba a mejorar la coordinación de los
programas sociales de la época, particularmente
programas de educación, salud y nutrición, redes
de seguridad social e infraestructura básica para
los hogares pobres.
El acuerdo de 24 meses sería monitoreado
sobre la base de ocho revisiones, en forma
bimensual en el 2003 y trimestral posteriormente.
Un asesor de supervisión bancaria del FMI
suministraba asistencia técnica al Gobierno para
la implementación de las reformas del sector
financiero y se solicitó que se ubique un miembro
del equipo del Fondo en Santo Domingo para
ayudar a monitorear la ejecución del programa.
Una continuación de este acuerdo es solicitado
al fondo en el 2004, debido que en el 2003
no se cumplieron con algunas de las metas ya
establecidas para ese año y sobre esta base la
Republica Dominicana solicita ciertas dispensas
por el incumplimiento de estas.
231
Desde el principio de su ejecución surgieron
desviaciones significativas con respecto a las
metas del programa original. Las dificultades
legales para poner en ejecución algunas medidas
fiscales consideradas en el programa, junto con
una demanda interna más débil de lo previsto,
contribuyeron a un déficit en el gobierno. La
adquisición de dos compañías de distribución de
electricidad y la necesidad de proporcionar ayuda
adicional a los bancos también contribuyeron a
generar nuevas presiones fiscales.
Un déficit en los desembolsos externos deterioró
aun más la posición de liquidez del gobierno, no
pudiéndose evitar la acumulación de atrasos con
los acreedores y los generadores de electricidad, ni
tampoco se pudo acumular reservas internacionales
según lo programado. La falta de confianza, salidas
de capitales privados y la presión sobre el peso incluyendo la aparición temporal de un mercado
cambiario paralelo- han agravado los problemas
financieros del sector energético y se han sumado
presiones fiscales.
Aunque se han hecho progresos considerables para
aliviar las preocupaciones que dieron origen a la
crisis en el 2003, el Gobierno reconoce que aun
queda mucho por hacer para lograr una restauración
más amplia de la confianza en la economía y en el
marco de las políticas económicas.
Para lograr los nuevos objetivos trazados, el
programa se enfoca en las políticas fiscales y la
sostenibilidad de la deuda.
En la parte fiscal el objetivo clave, es asegurar
una reducción de la deuda del sector público
consolidado, la cual ha crecido hasta llegar al
57% del PIB en el 2003 como resultado de la
ayuda del Banco Central a los bancos comerciales,
el apoyo del gobierno al sector energético y la
depreciación real del peso. Se pusieron en vigencia
(I) medidas impositivas, como el aumento del
impuesto selectivo al consumo de alcohol, tabaco
y otros productos, eliminación de las exenciones
del impuesto sobre la renta a los intereses que
devengan las empresas de los certificados del
Banco Central de la República Dominicana
232
Banco Central y en la renta de las asociaciones
de ahorros y préstamos, un impuesto de 5% sobre
las exportaciones de bienes y servicios durante 6
meses, un 2% de recargo a la importación y un
aumento del impuesto de salida de los aeropuertos.
(II) Medidas sobre Gastos, reducción en los gastos
de capital y del gasto corriente con respecto al
PIB, limitando el gasto público a que se encuentre
por debajo del 16% del PIB, sin embargo se ha
protegido el gasto social respaldándolo con
préstamos del BID para que este permanezca cerca
del 7% del PIB, por otra parte se plantea mejorar la
administración tributaria para enfrentar la evasión
fiscal. (III) Se eliminaron los subsidios en el gas y
en la electricidad para negocios y usuarios de alto
consumo, en el programa se estipula un subsidio al
sector energético de un 0.9% del PIB, que todavía
deja un déficit de 0.6% a las distribuidoras estatales
pero que esta contemplado dentro de la meta
de déficit global del sector público. La política
monetaria se enfocó en mantener los niveles de
inflación en un solo dígito, tomando medidas
decisivas para desacelerar el crecimiento de la
base monetaria, elevando la tasa de interés de los
depósitos a corto plazo (overnight) al 45% y la de
sus préstamos Lombard al 55%, pero el control de
la base monetaria dependía considerablemente de
la emisión de certificados de participación a corto
plazo del Banco Central, a sus vez este procurará
alargar el vencimiento de sus certificados con
operaciones de mercado.
En el mercado cambiario la unificación se
producirá a finales de enero 2004, luego de
que algunos atrasos externos del Gobierno no
reprogramables, sean liquidados utilizando las
reservas del Banco Central. La tasa de cambio
para estas transacciones estará acorde con la del
mercado privado, garantizándose así que no se
cree una práctica de tipo de cambio múltiple.
El Gobierno se comprometió a tomar medidas
administrativas informales o de otra índole que
conciernan al mercado cambiario, tendentes a
influir en la tasa de cambio a través de mecanismos
que no sean de mercado.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Se continuo poniendo en ejecución la agenda de
reformas bancarias para garantizar el retorno de la
confianza en el sistema, como la aprobación de los
reglamentos de la ley monetaria y financiera en las
áreas de sanciones, fondo de contingencia para la
resolución bancaria y condición de prestamista de
última instancia, y se fortaleció la administración
de activos y la superintendencia de bancos, entre
otras.
Referencias
Documento del Fondo Monetario Internacional.
Banco Central de la República Dominicana.
Santana, Santiago 1992. “Evaluación y proyecciones
de la economía dominicana bajo el acuerdo
Stand-by con el FMI”.
Serrulle, José y Boin, Jacqueline. “Fondo Monetario Internacional: Capital Financiero - Crisis
Mundial.”, Gramil, tercera edición, Memoria
Anual.
Banco Central de la República Dominicana. Años
1959-60, 1993-94.
Saladín Selin, Roberto B. 1990, noviembre, “¿Cómo
fue la RD al Fondo?”, Periódico Hoy.
Lorenzo, David R. (11 diciembre, 1990) “RD
firmó acuerdo FMI en 1959 por primera vez”,
Periódico La Noticia.
Guiliani Cury, Hugo. “Políticas de Estabilización”.
“Programa de Estabilización Económica de la
República Domincana: Acuerdo Stand-By
con el Fondo Monetario Internacional.”, 2003,
agosto.
Fuente de Datos: Fondo Monetario Internacional,
www.imf.org.
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
233
Banco Central de la República Dominicana
234
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
La República Dominicana y los Acuerdos con el Fondo Monetario
Internacional (Segunda parte)
Por: Ivanhoe Núñez Méndez
P
oco después de instaurarse en el 2004, el
gobierno implementó un conjunto de medidas
de ajuste dirigidas a corregir el desequilibrio
fiscal heredado, los atrasos en el servicio de la
deuda pública y los problemas de liquidez. Estas
medidas incluyeron entre otras: a) promulgación
con efectividad al 1ro. de octubre 2004, aumento
de la tasa del ITBIS del 12% al 16% y elevar los
impuestos selectivos al alcohol y los tabacos; b)
actualización en el ajuste por inflación del impuesto
selectivo al consumo de gasolina; c) focalización
del subsidio al GLP; y d) reducción de la nómina
del Gobierno Central.
Ya en el período de transición, el gobierno electo
inició los contactos para un acuerdo con el FMI.
En enero de 2005, somete a la consideración del
Director Gerente de ese organismo un programa
económico por un período de 28 meses y un monto
equivalente a DEG$437.8 millones (US$670
millones). Además solicitan la cancelación del
acuerdo existente al ser aprobado este acuerdo.
Los principales supuestos del programa son:
crecimiento del PIB en 2.5%, para 2005 y 4.3%,
para 2006. La meta de inflación se fija entre 11%
-13%, para 2005 y 8%, para el 2006. El resultado
de la cuenta corriente sería de 1.8% para 2005 y
de 0.4%, para 2006. Las reservas internacionales
netas, según definición del Acuerdo serian de
US$350 millones para 2005 y de US$650 millones
para 2006. Además el compromiso del gobierno
de mejorar el balance global del SPNF a -0.7% del
PIB en 2005, hasta un superavit de 0.7% del PIB
en 2006.
Este nuevo acuerdo incluía políticas y ajustes en
diferentes aspectos de la economía nacional: sector
fiscal, políticas de financiamiento, políticas cambiaria
y monetaria. También reformas estructurales en el
sector fiscal, reformas del sector financiero y el
sector energético.
En el aspecto fiscal, el Congreso Nacional aprobó el
presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos
para 2005 consistente con un balance global de
-0.7% del PIB para el SPNF. Las políticas principales
235
que sustentaban el presupuesto son las siguientes:
incremento de 30% en los salarios en al Gobierno
Central, en dos pagos parciales; aumento del gasto
social en términos reales (programas de ayuda social
Comer es Primero y Desayuno Escolar); aumento
en las transferencias corrientes al sector energético,
pago de pensiones y a entidades públicas, además,
el subsidio al GLP y la implementación de unas
500,000 tarjetas magnéticas a familias de escasos
recursos. El gasto de capital se destinará a proyectos
prioritarios.
Por su lado la política de financiamiento se centra
en resolver el problema de liquidez a corto plazo,
compatible con la sostenibilidad de la deuda, al
tiempo que se cumplía el compromiso del país
con los acreedores del Club de París para obtener
un tratamiento comparable de la deuda que no
pertenece al Club de París. El Gobierno planeaba
abordar la brecha financiera proyectada para 200405 de aproximadamente US$330 millones a través
de: (i) la reestructuración del perfil de pago de los
bonos externos; (ii) la reprogramación de deudas
con bancos comerciales y suplidores externos;
(iii) la reprogramación de las obligaciones con los
acreedores del Club de París previas a la fecha límite
que vence en 2005, y (iv) la obtención de nuevos
financiamientos provenientes de un consorcio de
bancos privados nacionales. El gobierno liquidó la
mayor parte de los atrasos con acreedores oficiales
y liquidaría los atrasos restantes en los próximos
días. Los únicos atrasos externos restantes eran con
un puñado de bancos y suplidores extranjeros, y
ascendían a menos de US$50 millones. El gobierno
había desarrollado e iniciado una estrategia para
regularizar estos atrasos mediante un proceso de
reprogramación negociada.
El Gobierno sometió al Congreso un proyecto de
ley que permitía el refinanciamiento de ciertas
obligaciones internas que vencían en 2005,
incluyendo el refinanciamiento parcial de bonos
emitidos a suplidores nacionales en 1999 y la
emisión de bonos para cubrir atrasos con suplidores
nacionales acumulados hasta 2003. El proyecto de
ley sobre financiamiento también permitía el uso de
bonos para la recapitalización del Banco Central y
Banco Central de la República Dominicana
236
del Banco de Reservas. Se esperaba que el Congreso
apruebe este proyecto de ley en febrero de 2005.
El Gobierno había identificado medidas posibles
para mitigar los efectos de la expiración de
las cuotas textiles bajo el ATC (Acuerdo sobre
Textiles y Vestidos), principalmente mediante la
negociación, ratificación e implementación del
CAFTA, para garantizar un acceso continuado
al mercado. Sin embargo, simultáneamente a la
solicitud de un nuevo Acuerdo Stand-by de parte del
FMI, el Gobierno estaba solicitando la activación
del Mecanismo de Integración Comercial (TIM) del
Fondo en caso de que el efecto de la eliminación de
estas cuotas resultara ser mayor de lo proyectado.
Por el lado de la política monetaria, el Banco Central
continuaría conduciendo dentro de un régimen
cambiario flexible. El programa monetario sería
compatible con la reducción de la inflación a una
tasa de 11–13 % durante 2005 y a 8 por ciento
durante 2006, observando límites estrictos sobre los
agregados monetarios, al mismo tiempo permitiría
un aumento de las reservas internacionales. El
instrumento principal de la política monetaria
seguirían siendo las subastas de los certificados
del Banco Central. El Banco Central establecería
su política de tasas de interés según sus objetivos
de crecimiento monetario e inflación, y seguiría
aplicando sus facilidades permanentes (ventanilla
Lombarda y depósitos de corto plazo) para indicar
la dirección de su política monetaria.
Para fomentar la competencia y transparencia en
el mercado cambiario, el Banco Central apoyaría
la adopción de una plataforma electrónica de
transacciones para septiembre de 2005, que
dispondría de cotizaciones sólidas y datos públicos
sobre las transacciones cambiarias.
En un esfuerzo para reducir el déficit cuasifiscal
del Banco Central y los riesgos de renovación
de sus certificados, la Junta Monetaria aprobó el
uso de certificados indexados a más largo plazo.
Los nuevos instrumentos, con vencimientos que
oscilaban desde 1½ a 5 años, serían indexados a
la inflación o tendrían una tasa flotante vinculada
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
a las tasas bancarias pasivas. La emisión de estos
instrumentos se realizaría principalmente mediante
subastas públicas, y la colocación directa sería
limitada en volumen y llevaría como referencia la
tasa de subasta.
Para fortalecer la capacidad del Banco Central para
alcanzar los objetivos inflacionarios, el Gobierno
desarrollaría para marzo de 2005 un plan detallado
para recapitalizar el Banco Central y reducir su
déficit cuasifiscal. Como primer paso, el Gobierno
sometió al Congreso un proyecto de ley para
emitir un bono que devengaba interés equivalente
a US$65 millones, efectivo al 1ro. de enero de
2005. Además, el gobierno estaba comprometido
a cumplir su obligación de transferir al Banco
Central una porción (1.75 puntos porcentuales) de
los ingresos provenientes del impuesto a la comisión
cambiaria para ayudar a reducir el déficit cuasifiscal.
Finalmente, las ventas de activos del Banco Central,
incluyendo los transferidos desde el gobierno,
también desempeñarían un papel para reducir la
carga de deuda del Banco Central y restaurar su
patrimonio neto.
El acuerdo también contemplaba un paquete de
reformas estructurales tanto en el sector fiscal como
en el sistema financiero y energético.
En el aspecto fiscal, el Gobierno desarrollaría, con
la asistencia técnica del FMI, los detalles de un
paquete de reforma tributaria para marzo de 2005,
y para junio de 2005 acordaría una estrategia para
su implementación, que podría ser adelantada
dependiendo de la fecha de la aprobación del
CAFTA.
El Gobierno desarrollaría un programa detallado
de reformas, con la asistencia técnica del Fondo
y de otras instituciones, para abril de 2005.
La reforma incluirá medidas para fortalecer la
capacidad institucional de la autoridad tributaria
(mediante, entre otras cosas, capacidades mejoradas
de planificación y control en las sedes, y la
automatización de los procedimientos básicos), si
bien fortaleciendo los procedimientos de auditoria
y ejecución y mejorando la valoración e inspección
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
aduanales. El Gobierno presentará un proyecto de
ley que convierten el fraude y la evasión fiscal en
delitos criminales para marzo de 2005.
Para mejorar la eficiencia, transparencia y
responsabilidad al rendir cuentas de la gestión fiscal,
el Gobierno ha desarrollado, en colaboración con el
BID, un proyecto de ley para reformar las actuales
prácticas de presupuesto, compras gubernamentales,
Tesorería, deuda pública y Sistemas de Gestión
Financiera.
Los objetivos principales de la agenda de reforma
aparecen a continuación: La reforma de la Ley
Orgánica de Presupuesto garantizará que la
responsabilidad sobre todos los aspectos de la
gestión presupuestaria, incluyendo ingresos,
gastos y financiamiento, esté centralizada bajo una
determinada secretaría de Estado; La reforma de
la Ley sobre Compras Gubernamentales impondrá
a todas las compras públicas de financiamiento
interno y externo, los contratos y otras adquisiciones
públicas, reglas estrictas de oferta pública, basadas
en las normas internacionales; El objetivo de la
reforma de la Tesorería es mejorar, mediante el uso
de una sola cuenta del Tesoro, la administración de
flujos de caja y el proceso de proyección y ejecución
del presupuesto; entre otros.
La estrategia bancaria se propone fortalecer (i) el
sistema financiero, a través, entre otras cosas, de
un programa bien estructurado de re-capitalización
bancaria; y (ii) el marco institucional, así como
fomentar una mejor gestión de gobierno, que incluye
el otorgar al Banco Central y a la Superintendencia
de Bancos una mayor independencia y rendición de
cuentas. Para lograr estos objetivos, las autoridades
monetarias y financieras han desarrollado una
estrategia para la re-capitalización de los bancos,
sobre la base de la regulación actual sobre la
evaluación de activos locales (vigente hasta el 31
de diciembre de 2004), sin gradualidad. En este
sentido, la Superintendencia de Bancos emitió
recientemente una circular que especifica los
criterios que se aplicarán para calcular el patrimonio
neto regulador de los bancos, correspondiente a
finales de diciembre de 2004.
237
Esta estrategia, que es compatible con el marco
legal, se basa en los principios fundamentales que
siguen: para fines reguladores, todas las pérdidas
determinadas sobre la base de las reglas existentes,
sin gradualidad, han sido registradas desde el
principio; los bancos sub-capitalizados deberán ser
llevados, por los accionistas, a un coeficiente de
capital del 10 por ciento de los activos ponderados
en función del riesgo para diciembre de 2004;
las contribuciones de capital deberán satisfacer
plenamente las mejores prácticas internacionales,
las normas contables internacionales y las
regulaciones nacionales, incluyendo el trato
de buen nombre; entre otros.
Desde enero de 2005 hasta diciembre de 2007,
el sistema bancario hará una transición de las
mejoras prácticas nacionales a las mejoras prácticas
internacionales para valoración de activos.
La transición de las reglas nacionales a las reglas
internacionales para valoración de activos requerirá
de la adhesión al cronograma siguiente: para abril
de 2005, todos los bancos deberán entregar sus
estados financieros a diciembre de 2004 (auditados
por una firma contable de renombre internacional,
con la participación de un socio de un país de grado
inversión); Para mayo de 2005, todos los bancos
deberán entregar planes de negocios a cinco años,
basándose en el suplemento a los estados financieros,
que demuestren su solvencia y viabilidad durante
un período de transición de tres años; para julio de
2005, la Superintendencia de Bancos concluirá la
evaluación de los planes de negocios (con ayuda de
asesores externos de renombre internacional) y las
negociaciones de memoranda de entendimiento con
los altos gerentes de los bancos, comprometiéndoles
a mantener el coeficiente de solvencia requerido;
entre otros.
En un esfuerzo por fortalecer la Junta Monetaria y
aumentar la independencia y la capacidad de rendir
cuentas del Banco Central y la Superintendencia de
Bancos, el gobierno entregará al Congreso para julio
de 2005 un proyecto de modificaciones a la Ley
Monetaria y Financiera, dirigido principalmente a:
(i) alargar el mandato de los miembros de la Junta
Banco Central de la República Dominicana
238
Monetaria, incluyendo al Gobernador del Banco
Central y al Superintendente de Bancos, a por lo
menos cinco años; (ii) someter la designación del
Gobernador del Banco Central y del Superintendente
de Bancos a la ratificación del Senado; y (iii) lograr
la armonización de la Ley Monetaria y Financiera
y la Ley sobre Riesgo Sistémico. Los detalles del
proyecto de ley serán desarrollados en consulta con
el equipo del FMI.
En el sector energético, a pesar del reciente
considerable aumento de la tarifa eléctrica, las
finanzas permanecen bajo presión debido a las
altas pérdidas en la distribución, las bajas tasas de
cobro de facturas, los altos precios de importación
de combustibles y las dificultades financieras
del gobierno para hacer transferencias al sector.
Como resultado, el sector ha venido generando
pérdidas importantes -que, en ausencia de medidas
correctivas, estarían en exceso de US $600 millones
anualmente- lo que conduce a largos apagones
y escasez de electricidad a nivel nacional que
han sometido a la población a grandes penurias.
Además, los subsidios energéticos le han creado
una carga pesada a las finanzas públicas, reduciendo
así la capacidad del Gobierno para satisfacer otras
necesidades sociales importantes.
Para abordar la crisis del sector de electricidad, el
gobierno ha desarrollado un plan amplio de reforma
del sector energético, en consulta con el Banco
Mundial, el BID y la USAID. Este plan tiene el
propósito de reducir sustancialmente a corto plazo el
déficit del sector y asegurar su viabilidad financiera
a mediano plazo. El desafío más importante
descansa en la estabilización del suministro de
electricidad, una condición necesaria para mejorar
las tasas de cobranza.
Para este fin, y para evitar una carga excesiva
a las finanzas públicas, el gobierno procurará
satisfacer cerca del 70 por ciento de la demanda
diaria de electricidad. El plan a corto plazo incluye
un calendario para: mejoramiento del índice de
recuperación de efectivo de las compañías de
distribución mediante la reducción de las pérdidas
de las líneas de transmisión a alrededor de 30 por
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
ciento y el mejoramiento de las tasas de cobranza
a cerca de 90 por ciento hacia finales del año
2005; aumento del promedio de ingresos de las
compañías de distribución en cerca de 30 por ciento
(en términos de dólares de EUA) con relación
a septiembre de 2004; mejoramiento del marco
regulador; renovación del monto de los atrasos
con los operadores privados; administración del
racionamiento del suministro de electricidad; y
reducir el costo de generación de electricidad.
Servicios Financieros del FMI
Con los años el FMI ha creado varios instrumentos
de crédito o “servicios financieros”, acordes a las
circunstancias específicas de sus países miembros.
Los países de bajo ingreso pueden obtener
préstamos a una tasa de interés concesionaria por
medio del Servicio para el Crecimiento y la Lucha
contra la Pobreza (SCLP) y el Servicio para Shocks
Exógenos (SSE). Se otorgan asimismo préstamos no
concesionarios principalmente mediante los acuerdos
de derecho de giro (stand-by), y ocasionalmente a
través del Servicio Ampliado del FMI (SAF), el
Servicio de Complementación de Reservas (SCR)
y el Servicio de Financiamiento Compensatorio
(SFC). Además, el FMI proporciona asistencia de
emergencia para apoyar la recuperación del país con
posterioridad a un desastre natural o un conflicto,
en algunos casos a tasas de interés concesionarias.
Salvo el SCLP y el SSE, todos los servicios
financieros están sujetos a la tasa de interés del
FMI, denominada “tasa de cargos”, que está basada
en el mercado; en algunos servicios se cobra una
“sobretasa”. La tasa de cargos se basa en la tasa de
interés del DEG, que se revisa semanalmente para
tener en cuenta las fluctuaciones de las tasas de
interés de corto plazo en los principales mercados
monetarios internacionales. Los préstamos de
gran cuantía están sujetos a una sobretasa. El
monto que un país puede obtener en préstamo del
FMI -su “límite de acceso”- varía con el tipo de
préstamo, pero por lo general es un múltiplo de la
cuota que aporta el país al FMI. En circunstancias
excepcionales, algunos préstamos de la institución
pueden exceder estos límites.
Oeconomia
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la
Pobreza (SCLP). Es el servicio mediante el cual el
FMI ofrece préstamos a los países de bajo ingreso
a bajo interés. Los programas respaldados por el
SCLP se basan en estrategias integrales de reducción
de la pobreza formuladas por los países mismos. El
mayor número de préstamos del FMI en los últimos
años fue concedido en el marco del SCLP. Estos
préstamos están sujetos a una tasa de interés de
solo 0,5% y su plazo de reembolso es de 5½ a 10
años. Un país habilitado normalmente puede recibir
un préstamo máximo de 140% de su cuota en el
FMI en virtud de un acuerdo a tres años, aunque
puede incrementarse hasta el 185% de la cuota en
circunstancias excepcionales.
Servicio para Shocks Exógenos (SSE). Proporciona
apoyo a la política económica y asistencia financiera
a los países de bajo ingreso que enfrentan shocks
exógenos. Pueden utilizar este servicio los países
habilitados en el marco del Servicio para el
Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP)
-el instrumento primordial del FMI para prestar
asistencia financiera a los países de bajo ingresopero que no cuentan con un programa respaldado
por el SCLP. Las condiciones de financiamiento
son equivalentes a las de un acuerdo en el marco
del SCLP y más concesionarias que en el marco
de cualquier otro servicio de financiamiento de
emergencia del FMI. Como en el caso del SCLP, la
tasa de interés anual de los préstamos en el marco
del SSE asciende al 0,5%. Los reembolsos se
efectúan semestralmente a partir de los 5½ años del
desembolso y terminan a los 10 años del mismo.
Acuerdos de derecho de giro (stand-by). Forman el
núcleo de la política de crédito del FMI. Un acuerdo
de derecho de giro ofrece la seguridad al país
miembro de que podrá girar hasta una determinada
cantidad, para hacer frente a un problema de balanza
de pagos a corto plazo. En general, tienen una
duración de 12 a 24 meses, y el reembolso debe
efectuarse en un plazo de 2¼ a 4 años. Se aplican
sobretasas cuando los montos son elevados.
239
Servicio Ampliado del FMI (SAF). Este servicio fue
creado en 1974 para ayudar a los países a resolver
problemas de balanza de pagos de más largo plazo
que requieren reformas económicas fundamentales.
Por consiguiente, el plazo de los acuerdos ampliados
es más largo (3 años por lo general) y el reembolso
debe efectuarse en un plazo de 4½ a 7 años. En
el acuerdo ampliado, los países deben presentar,
al inicio de un acuerdo, un programa de ajustes
de mediano plazo, detallando los objetivos del
programa y las políticas a ser aplicadas a lo largo
del período contemplado en el acuerdo. Se aplican
sobretasas cuando los montos son elevados.
Servicio de Complementación de Reservas (SCR).
Este servicio fue establecido en 1997. Ofrece a los
países miembros financiamiento adicional a corto
plazo si experimentan dificultades excepcionales
de balanza de pagos debido a una pérdida súbita
y amenazadora de confianza del mercado que
conduzca a una salida de capital. Se prevé que los
países reembolsen los préstamos en un plazo de 2
a 2½ años, pero pueden solicitar una prórroga de
hasta seis meses. Todos los préstamos en el marco
del SCR están sujetos a una alta sobretasa de 3 a 5
puntos porcentuales.
Servicio de Financiamiento Compensatorio (SFC).
El SFC fue creado en 1963 para proporcionar
asistencia a los países afectados por una insuficiencia
repentina de sus ingresos de exportación o por un
aumento del costo de las importaciones de cereales,
con frecuencia como resultado de la fluctuación
de los precios mundiales de los productos básicos.
Las condiciones financieras de este servicio son
semejantes a las que se aplican a los acuerdos
de derecho de giro, excepto que no se aplican
sobretasas.
Asistencia de emergencia. Surge en 1962 para ayudar
a los países miembros a superar los problemas de
balanza de pagos debidos a catástrofes naturales
repentinas imprevisibles; el servicio se amplió
en 1995 para tener en cuenta ciertas situaciones
surgidas en un país miembro tras un conflicto
que haya alterado su capacidad institucional y
administrativa.
Banco Central de la República Dominicana
240
Los préstamos de emergencia están sujetos a la tasa
de cargos básica, aunque los países con derecho al
SCLP pueden solicitar una posible subvención de
la tasa de interés, y deben reembolsarse en un plazo
de 3¼ a 5 años. Desde mayo de 2001, en el caso de
los países en situación de posconflicto que pueden
participar en el Servicio para el Crecimiento y la
Lucha contra la Pobreza (SCLP) del FMI, se otorgan
subvenciones que han reducido la tasa de interés de
los préstamos al 0,5% anual; la subvención de los
intereses está financiada por donaciones de fuentes
bilaterales.
Referencias
Documento del Fondo Monetario Internacional.
Banco Central de la República Dominicana
Santana, Santiago 1992. “Evaluación y
proyecciones de la economía dominicana bajo el
acuerdo Stand-by con el FMI”.
Serrulle, José y Boin, Jacqueline. “Fondo
Monetario Internacional: Capital Financiero - Crisis
Mundial.”, Gramil, tercera edición,.
Memoria Anual
Banco Central de la República Dominicana.
Años 1959-60, 1993-94.
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Saladín Selin, Roberto B. 1990, noviembre,
“¿Cómo fue la RD al Fondo?”, Periódico Hoy.
Lorenzo, David R. (11 diciembre, 1990) “RD
firmó acuerdo FMI en 1959 por primera vez”,
Periódico La Noticia.
Guiliani Cury, Hugo.
Estabilización”.
“Políticas de
“Programa de Estabilización Económica de la
República Domincana: Acuerdo Stand-By con el
Fondo Monetario Internacional.”, 2003, agosto.
Fuente de Datos: Fondo Monetario
Internacional, www.imf.org
Oeconomia
241
Breves ensayos sobre Economía y Finanzas
Anexos
Acuerdos de la República Dominicana con el Fondo Monetario Internacional (FMI)
Facilidad
Financiera
Stand-by
Fecha
29 de
agosto
de 2003
al 31 de
enero de
2005
Monto
Aprobado
437.80
Desembolsado
131.34
Principales Características
Este acuerdo se basaba en tres pilares: 1) medidas para el fortalecimiento de
la confianza en el sistema bancario; 2) acciones para reformar las finanzas
públicas y asegurar la sostenibilidad de la deuda y 3) el funcionamiento
de un régimen de cambio flexible acompañado de una estricta disciplina
fiscal. Dentro de los cuales se destacan:
• Abordar los problemas de bancos débiles identificados.
• Asegurar la buena gestión en el sistema bancario, incluyendo buenas
salvaguardias contra el fraude.
• Aplicar un marco mejoratorio de resolución bancaria.
• Fortalecer las regulaciones prudenciales y la supervisión bancaria.
• El déficit del sector público al 3.5% del PIB en el 2003 al 1% en el 2005
• Se restringiría el gasto y se impusieron límites estrictos a las compras de
transferencias y de bienes y servicios
• Propuesta de reforma del sector público que buscaría la reestructuración de
la administración pública para asegurar una fuerza laboral más profesional,
así como una racionalización de la política salarial, incluyendo la eliminación de los salarios múltiples en el sector público. También estimularía
la transferencia de empleo del sector público al sector privado. Además de
realizar iniciativas para fortalecer el manejo financiero público.
• En cuanto a las políticas cambiarias y monetarias, el gobierno debía
unificar los mercados cambiarios antes de finales del 2003 y estaba comprometido a mantener un tipo de cambio de libre flotación. El crecimiento
de la base monetaria sería limitado a no más de 27% en el 2003 y 12%
durante 2004.
• La política monetaria será ejecutada mediante una mayor dependencia de
instrumentos indirectos orientados al mercado. Una ventana de depósitos
de un día (overnight) y una ventana tipo Lombarda serán creadas a finales
de septiembre 2003.
• Se espera que la salida de capitales disminuya en la segunda mitad de 2003
y más aun en el año 2004. Las reservas internacionales brutas serán de más
del doble, por encima de US$1,300 millones, para finales del programa.
Banco Central de la República Dominicana
242
Stand-by
Stand-by
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
• PIB caerá -1.0% en el 2004 y crecerá fuertemente después de eso
• En la medida que la confianza aumente y la demanda empiece a recuperarse el superavit de la cuenta corriente deberá moderarse.
• La inflación llegará a menos de 14% en el 2004 y a un solo dígito en el
2005.
• Recuperación moderada de las RIN
• Reducción de la deuda el sector público consolidado.
• Modificación al alza de varios impuestos (selectivo al alcohol y tabaco,
impuesto sobre la renta, entre otros).
• Reducción del gasto de capital con relación al PIB y del crecimiento del
gasto corriente discrecional.
• Se incorpora un subsidio a la electricidad.
• Incremento de las tasas overnight y Lombard.
• Se procurará alargar el vencimiento de los certificados con operaciones
de mercado.
• Unificación el mercado cambiario y tasa de cambio de libre flotación.
2004
31 de
enero
2005 al
30 de
enero
2008
Aprobado
DEG
437.8
Desembolsado
DEG
437.8
• Políticas macroeconómicas y estructurales dirigidas a fortalecer la estabilidad de precios y asegurar la reactivación del crecimiento sostenido:
crecimiento del PIB en 2.5%, para 2005 y 4.3%, para 2006. La meta de
inflación se fija entre 11%-13%, para 2005 y 8%, para el 2006.
• Un ajuste en la política fiscal para mejorar las cuentas públicas y reducir
la deuda pública, que garantice su sostenibilidad a mediano plazo: el
compromiso del gobierno de mejorar el balance global del SPNF a -0.7%
del PIB en 2005, hasta un superavit de 0.7% del PIB en 2006.
• Una estrategia de financiamiento que permita al sector público superar
su déficit de liquidez a corto plazo, conforme a la sostenibilidad de la
deuda a mediano plazo: El Gobierno planea abordar la brecha financiera
proyectada a través de: (i) la reestructuración del perfil de pago de los
bonos externos; (ii) la reprogramación de deudas con bancos comerciales
y suplidores externos; (iii) la reprogramación de las obligaciones con
los acreedores del Club de París previas a la fecha límite que vence en
2005, y (iv) la obtención de nuevos financiamientos provenientes de un
consorcio de bancos privados nacionales.
• Estrategia de fortalecimiento del sistema bancario para establecer una
sólida intermediación financiera;
• Un plan para mejorar la eficiencia del sector energético para asegurar
así su viabilidad financiera.
• Reforma de las instituciones en el área de finanzas públicas para mejorar
el diseño y la ejecución de las políticas fiscales y permitir el logro de los
grandes y necesarios ajustes fiscales.
• Mayor fortalecimiento del banco central y de la entidad supervisora de
bancos, a fin de mejorar la implementación de la política monetaria y de
garantizar la estabilidad de un sistema financiero que funcione bien.