título de la comunicación en times new roman 14 puntos

LA TRAMITACIÓN DEL PROYECTO POR LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UN PASO PREVIO A LA
CONSTRUCCIÓN DE LA OBRA
Eugenio Pellicer Armiñana(p)
RESUMEN
La comunicación plantea la transición de la fase de diseño a la fase de construcción del
proceso proyectual. Se aborda la tramitación del proyecto por parte del promotor, desde
la perspectiva de las administraciones públicas, tal y como viene regulada por la
legislación vigente en materia de derecho administrativo (principalmente la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común y la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas). Esta tramitación del
proyecto implica, en el caso más extenso, seis pasos consecutivos:
Supervisión del proyecto.
Información pública del proyecto.
Visado del proyecto.
Aprobación del proyecto.
Replanteo del proyecto.
Licencia municipal de obra.
No siempre son necesarias estas seis actuaciones; de hecho, únicamente dos de ellas son
siempre obligatorias: la aprobación y el replanteo del proyecto. Otras dos se producen
en la mayor parte de casos en ingeniería civil, tanto por la magnitud de la obra como por
su afección al territorio: la supervisión y la información pública del proyecto.
Finalmente, el visado del proyecto y la licencia municipal de obra se tramitan,
generalmente, cuando el proyecto es de edificación. La comunicación define cada uno
de estos pasos y detalla las circunstancias en las que tienen que tramitarse.
También se destaca la conexión existente entre la tramitación del proyecto y la
preparación del expediente de contratación de la obra, dado que la mayor parte de
documentación generada durante la tramitación del proyecto pasa a formar parte del
expediente de contratación de la obra.
ABSTRACT (ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF DESIGN PROJECTS BY
PUBLIC AGENCIES: A PREVIOUS STEP TO CONSTRUCTION)
The paper outlines the transition from the design phase to the construction phase of the
project cycle applied to civil engineering. The procedure is approached from the
perspective of the public agencies, as it is regulated by the Spanish legislation. This
administrative procedure implies, in the most extensive case, six serial steps:
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Supervision of the design project.
Public involvement of the design project.
Professional certification of the design project.
Approval of the design project.
Geometric record of the site.
Municipal permit.
These six steps are not always necessary; in fact, only two of them are always
mandatory: approval of the design project and geometric record of the site. Other two
take place in most of the cases in civil engineering because of their work magnitude and
their territorial impact: supervision and public involvement of the design project.
Finally, certification of the design project by the engineering professional society and
the municipal permit are processed when the design is a building, generally. The paper
defines and details each one of these steps.
It also stands out the connection between the administrative procedure of design
projects and the entitlement and preparation of the construction contract; most of the
documents generated during the administrative procedure of design projects become
part of the entitlement and preparation of the construction contract.
1. SUPERVISIÓN DEL PROYECTO.
Una vez finalizada la redacción del proyecto por el técnico competente o por la empresa
consultora adjudicataria se encuadernan dos ejemplares completos del proyecto, como
mínimo, y se entregan al servicio correspondiente del órgano de contratación.
Los departamentos de la administración pública que tienen a su cargo la realización de
obras disponen de oficinas de supervisión de proyectos (artículo 135 del Reglamento
General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, R.D. 1098/2001, en
adelante RGLCAP). La supervisión de los proyectos municipales se puede llevar a cabo
a petición del ayuntamiento, si éste no dispone de oficina propia, por las
correspondientes oficinas de supervisión de proyectos de las respectivas diputaciones
provinciales o comunidades autónomas (disposición adicional 9.3 RGLCAP).
El órgano de contratación remite uno de los ejemplares a la oficina de supervisión de
proyectos para que emita su informe preceptivo (artículo 128 de la Ley 2/2000 de
Contratos de las Administraciones Públicas, en adelante TRLCAP), cuando se cumplen
alguna de las tres condiciones siguientes:
La cuantía de las obras proyectadas es superior a 300.506,05 € (art. 128
TRLCAP).
Las actuaciones proyectadas afectan a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de
la obra, cualquiera que sea la cuantía del contrato (art. 128 TRLCAP).
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Es una variante propuesta por el posible adjudicatario al proyecto licitado por la
administración, cualquiera que sea la cuantía del contrato (art. 137 RGLCAP).
Los dos primeros casos incluyen la mayor parte de las actuaciones de ingeniería civil.
En los casos no explicitados previamente, la supervisión del proyecto y el informe
correspondiente son opcionales (art. 128 TRLCAP).
Las oficinas de supervisión de proyectos tienen las siguientes funciones (art. 136.1
RGLCAP):
Comprobar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter
legal o reglamentario, así como la normativa técnica aplicable a cada tipo de
proyecto.
Examinar que los precios de los materiales y de las unidades de obra son los
adecuados para la ejecución del contrato.
Verificar que el proyecto contiene el estudio de seguridad y salud (o el estudio
básico de seguridad y salud, en su caso).
Proponer al órgano de contratación criterios y orientaciones de carácter técnico
para su inclusión, en la norma o instrucción correspondiente.
Las demás funciones que les encomienden los titulares de los departamentos de la
administración pública.
Como puede observarse la legislación vigente no especifica el alcance de la supervisión
(ni en intensidad ni en magnitud), excepto en los tres casos citados previamente:
normativa, precios y seguridad y salud.
Las oficinas de supervisión de proyectos también tienen la obligación de examinar los
estudios informativos, anteproyectos y modificaciones de proyectos, recabando las
aclaraciones, ampliaciones de estudios o rectificaciones que crean oportunas y
exigiendo la subsanación de los defectos observados (art. 136.2 RGLCAP).
Los informes de las oficinas de supervisión de proyectos tienen que declarar
expresamente que el estudio, proyecto o modificación cuya aprobación se propone,
reúne los requisitos exigidos por la legislación vigente de aplicación (art. 136.3
RGLCAP). El plazo máximo para redactar el informe es un mes, contado a partir de la
recepción del proyecto. Si se advierten defectos en el proyecto, éstos pueden ser
subsanados por la propia oficina de supervisión (cuando son de poca importancia y
fáciles de rectificar) o se devuelve el proyecto a su autor para que proceda a la
rectificación. Una vez vez corregidos los defectos advertidos, el informe de supervisión
positivo se incorpora al expediente de contratación (art. 136.4 RGLCAP).
Una vez se dispone de informe de supervisión favorable, el órgano de contratación
puede realizar una aprobación provisional (también denominada inicial o técnica,
variando la nomenclatura según las administraciones).
Aunque se trata de un caso poco frecuente, algunas administraciones públicas (por
ejemplo, la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla – La
Mancha) utilizan empresas consultoras externas que actúan como oficinas de
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supervisión de proyectos, por medio del correspondiente contrato de consultoría y
asistencia.
2. INFORMACIÓN PÚBLICA DEL PROYECTO.
Si el proyecto afecta a terceros o su ejecución se realiza en suelo de dominio público el
artículo 86 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJAP) plantea la posibilidad
de dar audiencia a todos los posible afectados habilitando un período de información
pública. El citado artículo especifica: “El órgano al que corresponda la resolución del
procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de
información pública. A tal efecto se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la
comunidad autónoma o de la provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física
o jurídica pueda examinar el procedimiento... El anuncio señalará el lugar de exhibición
y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso puede ser inferior
a veinte días (hábiles)... Quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite
tienen derecho a obtener de la administración una respuesta razonada, que podrá ser
común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente
iguales...”.
Por otra parte, la Ley 6/2001 de Evaluación de Impacto Ambiental, en su artículo 3,
señala como preceptivo el sometimiento del estudio de impacto ambiental,
conjuntamente con el proyecto del que forme parte si así se prevé, al trámite de
información pública. Las modificaciones a la Ley introducidas como consecuencia de la
Directiva 97/11/CE, amplían sustancialmente los proyectos sujetos a evaluación de
impacto ambiental obligatoria. Los grupos 2, 6, 7, 8 y 9c del anexo I de la Ley incluyen
la mayor parte de las actuaciones de ingeniería civil.
Habitualmente, en grandes proyectos de ingeniería civil, el estudio de impacto
ambiental se redacta conjuntamente con el estudio informativo o con el anteproyecto (o
proyecto básico), lo cual presenta algunas ventajas:
El estudio de impacto ambiental influye en el planteamiento de las alternativas y
en la justificación de la solución adoptada.
En el posterior proyecto de construcción pueden recogerse las conclusiones de la
declaración de impacto ambiental, tanto en el diseño como en la valoración y
exigencia de las medidas correctoras y protectoras.
Es por ello que, en estos casos, el período de información pública tiene lugar,
habitualmente, durante la tramitación del estudio informativo o del anteproyecto (o
proyecto básico) y, por lo tanto, el proyecto de construcción no requiere un período de
información pública adicional.
La mayor parte de legislación administrativa referente a infraestructuras contempla y
regula la obligatoriedad de la información pública. A continuación, se incluye una
relación de las referencias que se han considerado más significativas, indicando el
período de exposición pública propuesto en cada una de ellas:
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Ley 16/1987 de Ordenación del Transporte Terrestre (art. 16) y Reglamento de la
Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (art. 228): 30 días hábiles.
Ley 22/1988 de Costas (art. 42): no especifica período.
Ley 25/1988 de Carreteras (art. 10): 30 días hábiles.
Ley 27/1992 de Puertos del Estado (art. 20 y 21): no especifica período.
Reglamento 849/1986 del Dominio Público Hidráulico (art. 109): 20 días hábiles.
Una vez superado el período información pública se procede a contestar razonadamente
las alegaciones efectuadas. Es posible que, algunas de ellas, tengan que ser asumidas e
incorporadas al proyecto. Por otra parte, hay que tener siempre en cuenta que la
declaración de impacto ambiental es la consecuencia del período de información pública
del estudio; tal y como hemos comentado previamente, las especificaciones incluidas en
la declaración también pueden afectar a la solución adoptada y, por lo tanto, pueden dar
lugar a modificaciones en el proyecto. En los casos en que estas alegaciones sean de
suficiente entidad, el proceso vuelve a retomarse desde su redacción y
dirección/revisión, lo que implica también la necesidad de un nuevo informe positivo de
la oficina de supervisión de proyectos.
La aprobación del expediente de información pública por el órgano de la administración
correspondiente supone, además, la finalización de la vía administrativa (art. 109
LRJAP).
Tal y como prevé el artículo 86 de la LRJAP, la información pública puede aparecer en
otras etapas del proceso proyecto-construcción. Así por ejemplo, en la fase de diseño
del proceso proyecto-construcción, la Ley 6/1998 de Régimen de Suelo y Valoraciones
(art. 6) y la diferente legislación autonómica obligan a un período de información
pública (normalmente de 30 días naturales) para la aprobación del correspondiente plan
general de ordenación urbana o de las normas subsidiarias de planeamiento municipal.
Por otra parte, en la fase de construcción del proceso proyecto-construcción, el artículo
18 de la Ley de Expropiación Forzosa (de 16 de Diciembre de 1954) establece como
preceptiva la información pública (15 días hábiles, en contradicción con la LRJAP)
previa a la expropiación de bienes y derechos afectados por un determinado proyecto;
además, establece la publicación paralela de la relación de bienes y derechos afectados
en un periódico de la provincia y en cada ayuntamiento afectado.
3. APROBACIÓN DEL PROYECTO.
El órgano de contratación puede proceder a la aprobación del proyecto una vez
superada, en su caso, la correspondiente información pública y supervisado
favorablemente el proyecto (art. 134 RGLCAP). La resolución aprobatoria contiene la
declaración expresa indicada en el informe emitido por la oficina de supervisión de que
el proyecto reúne todos los requisitos exigidos por la TRLCAP y el RGLCAP.
La aprobación del proyecto implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de
ocupación de bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de
expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres.
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La declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación se refiere también a los
bienes y derechos comprendidos en el replanteo del proyecto y en las modificaciones de
obras que puedan aprobarse posteriormente, tal y como viene indicado en la legislación
específica vigente (art. 130 y 131 de la Ley 1/2001 de Aguas, art. 45 de la Ley 22/1988
de Costas, art. 22 de la Ley 27/1992 de Puertos del Estado, art. 8 de la Ley 25/1988 de
Carreteras y art. 153 de la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres).
4. VISADO DEL PROYECTO.
La Ley 2/1974 de Colegios Profesionales afirma:
Artículo 3.2: “Es requisitio indispensable para el ejercicio de las profesiones
colegiadas hallarse incorporado al colegio profesional correspondiente”.
Artículo 5: “Corresponde a los colegios profesionales el ejercicio de las siguientes
funciones en su ámbito territorial:... q) Visar los trabajos profesionales de los
colegiados, cuando así se establezca expresamente en los estatutos generales. El
visado no comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales
cuya determinación se deja al libre acuerdo de las partes”.
Las “Normas de visado de trabajos profesionales del Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos” (aprobadas por el Consejo General del Colegio el 3 de Diciembre de
2002) incluyen entre otras, las siguientes prescripciones:
“Acreditación del visado por lo que se refiere al trabajo profesional en sí:
La figura de trabajo profesional de que se trata.
Que cumple los requisitos formales que le son propios, tiene la prestación
adecuada y define suficientemente su objeto.
Que es de la competencia técnica de los Ingenieros de Caminos.
Que de los documentos sometidos a visado existe constancia en el archivo
del Colegio.
Que cumple la normativa colegial de aplicación.
Que se ha invocado por el colegiado el cumplimiento de la normativa
específica aplicable al objeto del trabajo.
Con respecto a lo indicado en el apartado anterior, el Colegio obra en base a la
documentación facilitada por el autor, el cual es enteramente responsable del
trabajo realizado.
Obligación de visado: los colegiados someterán, de conformidad con los estatutos
vigentes, al visado colegial la totalidad de sus trabajos profesionales y sus
modificaciones, ya sean realizadas total o parcialmente.
Visado de trabajos: los trabajos que vayan a ser tramitados ante las
administraciones públicas deben ir visados.”
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Tal y como puede apreciarse, el Colegio obliga a sus asociados a visar los trabajos,
aunque el promotor sea una administración pública, amparado por la legislación vigente
sobre colegios profesionales. Es por ello que, el visado del proyecto plantea problemas
de competencia y de interpretación en función de la legislación vigente:
Por una parte, la Ley 2/1974 de Colegios Profesionales y la legislación
autonómica correspondiente, obligan a los profesionales a colegiarse; además los
estatutos y normas colegiales obligan al visado (amparados por la Ley 2/1974) de
todos los trabajos realizados por los profesionales colegiados, aunque sea el
cliente la administración pública.
Por otra parte, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su informe
64/1996 de 18 de diciembre afirma que “en cuanto a la necesidad o no de visado
del colegio profesional para los contratos de consultoría y asistencia que tienen
por objeto la elaboración íntegra de proyectos de obras,... en los supuestos de
obras del estado, organismo autónomos y entidades locales basta la intervención
de la oficina de supervisión de proyectos o la aprobación técnica de la entidad
correspondiente,... sin que, en estos casos, resulte procedente el visado del colegio
profesional, aunque las obras se dirijan por profesionales que no sean funcionarios
públicos”.
Dada esta contradicción legislativa, en la práctica real, sólo algunas administraciones
públicas exigen que el proyecto sea visado por el colegio profesional del técnico
redactor. En los restantes casos (que son mayoritarios) las administraciones públicas no
visan el proyecto, lo que supone un ahorro económico para la administración y,
también, para la empresa consultora, si es el caso.
5. REPLANTEO DEL PROYECTO.
El replanteo supone el contraste del proyecto con la realidad y, por lo tanto, consiste en
comprobar (art. 129.1 TRLCAP):
La realidad geométrica de la obra proyectada.
La disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución.
Cuantos supuestos figuren en el proyecto elaborado y sean básicos para el
contrato a celebrar.
La Ley 13/95 de Contratos de las Administraciones Públicas exigía la disponibilidad de
los terrenos previamente al inicio de la licitación, en todos los casos. Esto suponía, de
hecho, realizar el replanteo del proyecto al mismo tiempo que la expropiación, con la
consiguiente mejora en la exactitud del replanteo. Sin embargo, la promulgación de la
Ley 13/95 dio lugar a un período de estancamiento de las obras públicas debido a la
cuasi paralización de la actividad; las administraciones públicas no podían adjudicar y
formalizar contratos de obra sin disponer de la expropiación de la totalidad de terrenos
necesarios. Con el fin de agilizar la contratación administrativa en las grandes obras
lineales, se añadió el apartado 2 del artículo 129 a la TRLCAP. Esta incorporación ha
permitido que la tramitación de los expedientes de contratación referentes a obras de
infraestructura hidráulica y del transporte terrestre, esté dispensada del requisito previo
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de disponibilidad de los terrenos, si bien su ocupación efectiva debe ir precedida de la
formalización del acta de ocupación.
En los casos de cesión de terrenos o locales por entidades públicas es suficiente, para
acreditar la disponibilidad de los terrenos, la aportación de los acuerdos de cesión y
aceptación por los órganos competentes (art. 129.3 TRLCAP).
El replanteo del proyecto es un acto interno del órgano de contratación por el que se
examina la posibilidad de la contratación y la viabilidad de la ejecución. Es
indispensable para la adjudicación del contrato, independientemente del tipo de
procedimiento de contratación a emplear.
Estos tres aspectos (comprobación de la realidad geométrica, disponibilidad de los
terrenos y viabilidad del proyecto) deben quedar reflejados en el acta de replanteo del
proyecto. El acta la levanta, normalmente, el funcionario del órgano de contratación que
ha dirigido las operaciones indicadas en la misma e incluye la fecha y lugar de
celebración. En ocasiones también la firma el autor del proyecto.
6. LICENCIA MUNICIPAL DE OBRA.
La Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoración y la Ley 38/1999 de Ordenación de
la Edificación establecen que todo acto de edificación requiere la preceptiva licencia
municipal. Aunque el promotor sea otra administración pública, si la obra a ejecutar es
un edificio, es necesario solicitar licencia. Las restantes infraestructuras no están sujetas
a licencia municipal. El otorgamiento de la licencia municipal de obras produce
consecuencias de índole fiscal, dado que el promotor de la obra está obligado a pagar al
ayuntamiento una determinada cantidad en concepto de tasas, excepto en el caso de que
las ordenanzas fiscales municipales declaren la exención de pago.
REFERENCIAS
-
Martín Rebollo, L. Leyes Administrativas. Ed. Aranzadi, Cizur Menor (Navarra),
2002.
-
Pellicer Armiñana, E., Catalá Alís, J., Sanz Benlloch, A. La administración pública
y el proceso proyecto-construcción. Actas del VI Congreso Internacional de
Ingeniería de Proyectos, Departamento de Proyectos de Ingeniería de la Universidad
Politécnica de Cataluña y AEIPRO, Barcelona, 2002, página 35.
CORRESPONDENCIA
Eugenio Pellicer Armiñana, Profesor Titular de Universidad, Departamento de
Ingeniería de la Construcción y Proyectos de Ingeniería Civil, Universidad Politécnica
de Valencia, Camino de Vera s/n, 46022, Valencia, teléfono 963.879.562, fax
963.877.569, correo electrónico [email protected].
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