A.R. 569/2015. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 569/2015.
QUEJOSA: **********.
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
SECRETARIA:
GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ.
Vo. Bo.
Sr. Ministro.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS, para resolver el amparo en revisión identificado al
rubro; y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Demanda de amparo. Mediante escrito presentado
el veintisiete de noviembre de dos mil catorce, en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, **********, por
conducto de su apoderado legal, solicitó el amparo y la protección de
la Justicia Federal en contra de las autoridades y respecto de los actos
que a continuación se transcriben:
“(…).
III. Autoridades responsables:
a) El H. Congreso del Estado de Jalisco.
b) El C. Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco.
c) El C. Secretario General de Gobierno del Estado de Jalisco.
d) El C. Secretario de Planeación Administración y Finanzas del
Estado de Jalisco.
IV. Ley o acto que de cada autoridad se reclama:
Amparo en Revisión 569/2015
[2]
De las autoridades señaladas con los incisos a) y b) (ordenadoras)
se les reclama, en lo que respecta a las atribuciones legales de
cada una de ellas, la discusión, expedición y aprobación y la
promulgación de:
1. La Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, publicada
mediante decreto 11558, así como todos los Decretos reformatorios
de la misma (específicamente el Decreto 16912), en lo que hace a
los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de dicho
ordenamiento que regulan lo relativo al impuesto sobre
transmisiones patrimoniales.
2. El Decreto 24194/LX/12 que contiene la aprobación de las Tablas
de Valores Unitarios de Suelo y Construcción de Guadalajara,
Jalisco para el ejercicio fiscal de 2013, aplicable para el ejercicio
fiscal 2014 y los anexos que se acompañan los cuales forman parte
íntegra y, por ende, el artículo 26 primer párrafo y su Tabla N° 1 de
la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el
ejercicio fiscal del año 2014.
De las autoridades señaladas con los incisos c) y d), se le reclama
como actos por vicios propios, en lo que respecta a las
atribuciones legales de ellas:
3. La omisión de refrendar de manera conjunta el Decreto 11558
que contiene la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco,
asimismo se reclama la omisión de refrendar de manera conjunta
los decretos números 14131, 14235, 14568, 15029, 15311, 15315,
15463, 16138, 16912, 16975 y 17824 por los que se crean, reforman,
derogan y adicionan diversas disposiciones de la referida
legislación, específicamente en lo que hace a los artículos relativos
al Impuesto Sobre Transmisiones Patrimoniales.
(…)”.
SEGUNDO. Derechos fundamentales violados. La quejosa
señaló como derechos fundamentales violados los contenidos en los
artículos 16 y 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; relató los antecedentes del caso y expresó los
conceptos de violación que estimó pertinentes.
TERCERO. Admisión. La demanda se turnó al Juzgado Primero
de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo en el Estado de
Jalisco, cuyo titular la admitió a trámite por acuerdo de veintiocho de
noviembre de dos mil catorce, y ordenó su registro con el número
**********.
Amparo en Revisión 569/2015
[3]
CUARTO. Celebración de la audiencia
constitucional
y
sentencia.
Seguidos
los
trámites legales, el Juez de Distrito celebró la
audiencia constitucional el día trece de enero de dos mil quince, en la
que dictó resolución en la que determinó sobreseer en el juicio con
apoyo en el artículo 61, fracción XV de la Ley de Amparo, pues
consideró que la parte quejosa no promovió el juicio constitucional
dentro del plazo de quince días siguientes a aquél en que tuvo
conocimiento del primer acto de aplicación de los preceptos
combatidos, esto es, a partir del momento en que suscribió la escritura
pública de la que derivó la aplicación y cobro del impuesto sobre
transmisiones patrimoniales, por lo que existe un consentimiento tácito
de las disposiciones que regulan esa contribución.
QUINTO. Interposición del recurso de revisión. En contra de
la resolución referida la quejosa interpuso recurso de revisión, del cual
tocó conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Tercer Circuito, cuyo Presidente por acuerdo de once de febrero
de dos mil quince, lo admitió a trámite y registró con el número
**********.
SEXTO. Resolución del Tribunal Colegiado y remisión de los
autos a este Alto Tribunal. En sesión de treinta de marzo de dos mil
quince, el Tribunal Colegiado dictó resolución en la que revocó el
sobreseimiento en el juicio decretado por el Juez de Distrito, y puso a
consideración de esta Suprema Corte la posibilidad de que reasumiera
su competencia originaria para conocer del recurso de revisión; en
dicha resolución sostuvo en síntesis lo siguiente:
1. En el considerando segundo tuvo por presentado de manera
oportuna el recurso de revisión.
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[4]
2. En el diverso considerando cinco calificó como fundados los
agravios aducidos por la quejosa, esto es, determinó que el juicio de
amparo se promovió de manera oportuna, bajo el argumento toral de
que si bien la Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 5/2006,
determinó que la retención que efectúa el notario público respecto del
impuesto sobre adquisición de inmuebles constituye el primer acto de
aplicación de las normas que regulan esa contribución, también lo es
que el documento respectivo se puede tomar en cuenta para los
efectos de la promoción oportuna del amparo, siempre y cuando se
encuentre plenamente demostrado el momento en el cual el quejoso
tuvo conocimiento de la liquidación y retención del impuesto, aun y
cuando ese acto de aplicación corresponda a un acto jurídico
celebrado entre particulares.
Así como apuntó que de la lectura a la escritura pública que dio
lugar al pago de la contribución, se desprende que en el cálculo
respectivo no se señalaron los fundamentos legales de ello, por tanto,
no es válido tomar en cuenta para efectos del cómputo del amparo, la
fecha en que se protocolizó el contrato de compraventa, pues en la
escritura ni siquiera se citan los fundamentos correspondientes; de ahí
que contrariamente a lo considerado por el Juez de Distrito, no ha
lugar a tener por actualizada la causal de improcedencia que invocó,
por lo que revocó el sobreseimiento en el juicio.
3. Como consecuencia de lo anterior, con apoyo en el artículo
93, fracción I de la Ley de Amparo, procedió al estudio de las causales
de improcedencia que se hicieron valer en el juicio; y así desestimó la
aducida por las autoridades responsables relativa a la falta de interés
jurídico, pues los argumentos planteados en ese sentido se involucran
con el fondo del asunto, supuesto en el cual se privilegia el estudio de
éste.
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[5]
4. Por último, en el considerando sexto
sometió a consideración de la Suprema Corte la
posibilidad de que ejerciera la facultad de
atracción o reasumiera su competencia originaria para conocer del
recurso de revisión, en virtud de que la Primera Sala atrajo un asunto
similar, esto es, un expediente en el que debía definirse si los decretos
expedidos por un gobernador deben ser firmados por el secretario
general de gobierno y por el titular del ramo a que el asunto
corresponda, o únicamente por los dos primeros.
SÉPTIMO. Trámite ante este Alto Tribunal. Recibidos los autos
en esta Suprema Corte, su Presidente por acuerdo de trece de mayo
de dos mil quince registró el expediente con el número 569/2015; así
como determinó que este Alto Tribunal reasumiera su competencia
originaria para conocer del medio de impugnación referido, sobre la
base de que se combatieron normas de carácter general y porque la
Segunda Sala en sesión privada seis de mayo de dos mil quince,
adoptó una determinación similar. Asimismo turnó el expediente al
Ministro Alberto Pérez Dayán para la elaboración del proyecto de
resolución respectivo; y ordenó su envío a la Sala a la que se
encuentra adscrito, a fin de que su Presidente dictara el acuerdo de
radicación respectivo.
OCTAVO. Avocamiento. Por acuerdo de nueve de junio de dos
mil quince, el Ministro Presidente de la Segunda Sala ordenó que ésta
se avocara al conocimiento del asunto, así como que se remitieran los
autos a su Ponencia para la formulación del proyecto correspondiente.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para
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[6]
conocer de este recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por
los artículos 107, fracción VIII, inciso a) y penúltimo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I,
inciso e), de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso b) de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y conforme a lo previsto
en el punto tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de
que se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de una
resolución dictada por un Juez de Distrito, respecto de la cual se
determinó reasumir competencia originaria para conocer del recurso
de revisión, sobre la base de que en la demanda de amparo se
reclamó la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco,
concretamente los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121, y el
Decreto 24194/LX/12 que contiene la aprobación de las Tablas de
Valores Unitarios de Suelo y Construcción del Municipio de
Guadalajara, Jalisco, para el ejercicio fiscal dos mil trece.
SEGUNDO. Oportunidad y Legitimación. Por lo que hace a la
presentación oportuna del recurso de revisión, debe decirse que
resulta innecesario analizar ese aspecto de la litis, porque ya fue
motivo de pronunciamiento por el Tribunal Colegiado que previno en el
conocimiento del asunto.
Y por lo que toca a la legitimación del autorizado de la quejosa
hoy recurrente, éste tiene debidamente reconocida su personalidad en
el presente asunto, tal y como se advierte de los autos del juicio de
origen1, por lo que está legitimado para hacer valer el recurso de
revisión en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo.
TERCERO. Antecedentes. A fin de resolver los planteamientos
aducidos en la demanda de amparo, resulta conveniente referirse a los
1
Foja setenta y tres vuelta del juicio de amparo.
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[7]
antecedentes que el propio quejoso expuso en la
demanda de amparo, que son del tenor siguiente:
“(…).
Primero. El día 7 de agosto del 2014, comparecí en representación
de la Sociedad ‘**********’, ante la fe del Notario Público número 15
del Municipio de Tlaquepaque, Jalisco a celebrar un contrato de
compra-venta, mediante el cual la sociedad a quien represento
adquirió la propiedad del inmueble ubicado en el Municipio de
Guadalajara, Jalisco; acto que quedó debidamente consignado en
la escritura pública número **********.
Segundo. En virtud de ello, fue hasta el día 4 de noviembre de 2014
en el que en representación de la sociedad quejosa enteré el pago
del impuesto sobre transmisiones patrimoniales causado ante la
Tesorería Municipal del Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco,
pago que quedó consignado en el recibo oficial de pago número
********** mismo que se acompaña al presente en copia
certificada.
Tercero. De la lectura que Usted Juez realice del recibo de pago
aludido, constatará que el mismo se encuentra expedido a nombre
de la sociedad parte Quejosa y que en el mismo se hace referencia
de la escritura pública por concepto de la cual se realiza el pago.
Por tanto, es evidente que la sociedad promovente se encuentra
dentro de los supuestos fácticos que prevén los artículos 112, 113,
114, 115, 116, 117 y 121 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado
de Jalisco.
Se dice que la parte quejosa se autoaplicó el Decreto 24194/LX/12
que contiene la Aprobación de las Tablas de Valores Unitarios de
Suelo y Construcción de Guadalajara, Jalisco para el ejercicio
fiscal de 2013, aplicables para el 2014 (y, por ende, el artículo 26
primer párrafo y su TABLA N° 1 de la Ley de Ingresos del Municipio
de Zapopan (sic), Jalisco, para el ejercicio fiscal del año 2014),
aplicables por disposición expresa del artículo 115 fracción IV,
tercer párrafo de nuestra Constitución Federal, 89 de la
Constitución Política del Estado de Jalisco, 75 fracción I de la Ley
del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de
Jalisco, y 112 fracción I de la Ley de Hacienda Municipal del Estado
de Jalisco, a partir de lo cual resulta incuestionable que las
disposiciones de dicho Decreto que contiene las Tablas de Valores
se aplicaron en perjuicio del impetrante de garantías al momento
de calcular y pagar con el valor catastral actualizado con los
valores unitarios vigentes en la fecha de causación del inmueble
descrito en la escritura pública número **********.
(…).”
Amparo en Revisión 569/2015
[8]
CUARTO. Precisión de la litis. En este apartado es necesario
aclarar que los actos reclamados en la demanda de amparo
consistieron en:
1. La Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco,
publicada mediante Decreto 11558, así como todos los Decretos
reformatorios de ésta (14131, 14235, 14568, 15029, 15311, 15315,
15463, 16138, 16912, 16975 y 17824), en lo que hace a los artículos
112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de dicho ordenamiento que regulan
el impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Concretamente, la
omisión de refrendar esos Decretos de manera conjunta por el
Secretario General de Gobierno y por el Secretario de Finanzas del
Gobierno de esa Entidad Federativa.
2. El Decreto 24194/LX/12 que contiene la aprobación de las
Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcción del Municipio de
Guadalajara, Jalisco para el ejercicio fiscal de 2013, aplicables para el
ejercicio fiscal 20142.
3. El Decreto 24714/LX/13 por el que se aprueba la Ley de
Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el ejercicio fiscal
2014, concretamente el artículo 26 primer párrafo y su tabla número 1.
Asimismo, es importante indicar, que esos actos fueron
calificados como ciertos por el Juez de Distrito, en el considerando
tercero de la resolución recurrida.
QUINTO. Conceptos de violación. En virtud de que el Tribunal
Colegiado que previno en el conocimiento del asunto revocó el
sobreseimiento en el juicio, esta Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, con apoyo en el artículo 93, fracción V de la
2
La vigencia de esas Tablas a 2014, como lo indica la quejosa, se desprende de la consulta a la página de
internet del Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco, identificada como: http://catastro.guadalajara.gob.mx/.
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[9]
Ley de Amparo, procede al estudio de los
conceptos de violación aducidos por la quejosa,
quien argumentó en síntesis, lo siguiente:
1. Que los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de la Ley
de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, publicada en el Decreto
“11558” y los distintos Decretos que la reformaron, específicamente el
diverso “16912”, que regulan el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales, es un acto viciado desde su creación, en virtud de que
ninguno de esos Decretos satisfizo uno de los requisitos para la
formación del acto legislativo, como lo es el refrendo del Secretario de
Finanzas del Estado de Jalisco, hoy Secretario de Planeación,
Administración y Finanzas; en otras palabras, las normas reclamadas
son inconstitucionales porque los Decretos que las contienen no
debieron ser refrendados únicamente por el Secretario General de
Gobierno, sino también por el Secretario de Finanzas al corresponder
a un asunto de su ramo y en estricta aplicación de lo dispuesto en el
artículo 46 de la Constitución Política del Estado de Jalisco, que prevé
como requisito de validez que todas las disposiciones que el
Gobernador del Estado emita en uso de sus facultades, deberán estar
firmadas por el secretario de despacho a que el asunto corresponda y
que sin este requisito no serán obedecidas.
Que del análisis sistemático de los artículos 46 con el 50,
fracción I de la Constitución del Estado, se advierte que el Gobernador
tiene entre otras facultades, las de promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso local, función que lleva a cabo a través de la
realización de uno de los actos que señala el artículo 46, a saber, la
emisión de un decreto mediante el cual ordena la publicación de la ley
o decreto que le envía la legislatura, lo que significa que los decretos
promulgatorios, en cuanto actos del gobernador, les resulta aplicable
lo dispuesto en ese precepto constitucional, en el caso, la obligación
Amparo en Revisión 569/2015
[10]
de contener el refrendo del Secretario General de Gobierno y por el
funcionario del ramo al que el asunto corresponda.
Y que no es óbice a lo anterior, lo dispuesto en los artículos 5 y
30, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de
Jalisco, que aluden exclusivamente al refrendo del Secretario General
de Gobierno, pues ello implicaría desatender el numeral 46 de la
Constitución local; por ende, aduce, el Decreto por el que se expidió la
Ley reclamada y los diversos que contienen modificaciones a ésta son
inconstitucionales, pues de su lectura se aprecia con claridad que sólo
fueron refrendados por el Secretario General de Gobierno, no obstante
lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política del Estado que
alude al refrendo del funcionario del ramo; máxime que en atención al
contenido de la Ley reclamada se advierte que debió ser refrendada
por el Secretario de Finanzas, cuya entidad se encuentra prevista en
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco,
concretamente en su artículo 31, lo que evidencia sin duda, el vicio en
el procedimiento legislativo que originó las disposiciones reclamadas y
que se refiere a un aspecto de constitucionalidad formal que no se
respetó y que provoca la concesión del amparo.
Agrega que refuerza lo esgrimido, el criterio sustentado por la
Primera Sala en el amparo en revisión ********** de donde derivó la
tesis
de
rubro:
“REFRENDO
DE
LOS
DECRETOS
PROMULGATORIOS DEL GOBERNADOR DEL
ESTADO DE
ZACATECAS. PARA LA OBSERVANCIA Y VALIDEZ DE LEYES,
DECRETOS,
REGLAMENTOS
Y
DEMÁS
DISPOSICIONES
GENERALES, CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE
GOBIERNO Y AL TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO
CORRESPONDA.”.
Amparo en Revisión 569/2015
[11]
2. El Decreto 24194/LX/12 que contiene las
Tablas
de
Valores
Unitarios
de
Suelo
y
Construcciones de Guadalajara, Jalisco, y el
artículo 26, primer párrafo y la Tabla número 1 de la Ley de Ingresos
del Municipio de Guadalajara, Jalisco, violan el principio de legalidad
tributaria porque dichas Tablas no prevén los elementos para calcular
la base del impuesto sobre transmisión patrimonial, concretamente los
parámetros o criterios para clasificar el inmueble en determinado valor
unitario; que lo anterior es así, porque el principio de legalidad
tributaria exige que la carga impositiva esté prevista en una ley, esto
para evitar que quede a criterio de la autoridad exactora la fijación del
tributo y el particular pueda en todo momento conocer la forma cierta
de contribuir al gasto público, pues estará en la ley el método y
requisitos a observar.
En el caso, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales es
una contribución cuyo objeto grava la riqueza manifestada por la
adquisición de la propiedad o de los derechos de propiedad sobre un
bien inmueble, por lo que se ubica en lo que se conoce como impuesto
directo y real, supuesto en el cual se observa lo previsto en el artículo
115 constitucional, que alude a las tablas de valores unitarios de suelo
y construcciones que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de donde se advierte
que revisten una importancia fundamental en la integración de los
elementos que conforman el impuesto de que se trata, ya que impacta
en su base gravable; por tanto, aduce, las normas que contengan
dichas tablas deben respetar los derechos que protege la fracción IV
del artículo 31 constitucional.
Que la lectura integral de los artículos 89 de la Constitución
Política del Estado de Jalisco, 112, 113 y 114 de la Ley de Hacienda
Municipal y 75 de la Ley del Gobierno y la Administración Pública
Amparo en Revisión 569/2015
[12]
Municipal del Estado de Jalisco, demuestran la vinculación que existe
entre las tablas de valores unitarios del suelo o de construcción y la
base del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, consistente en
el valor catastral actualizado con los valores unitarios vigentes en la
fecha de causación, ya que este último se obtiene mediante la
aplicación de los valores contenidos en las tablas, lo que evidencia
que éstas forman parte de la base gravable y, por tanto, en su emisión
se debe respetar el principio de legalidad tributaria.
En ese contexto, argumenta que de la lectura a las Tablas de
Valores que reclama, se advierte que en una primera fila se clasifican
los tipos de construcción en siete categorías: a) moderno, b) semi
moderno, c) antiguo, d) provisionales, e) alberca, f) áreas de piso sin
techar, y, g) instalaciones deportivas. En una segunda fila se clasifica
la calidad de la construcción en cinco categorías: a) lujo, b) superior, c)
media, d) económica y e) austera. En la tercera fila se hace referencia
al estado de conservación de la construcción en tres categorías: a)
bueno, b) regular y c) malo. Por lo que siguiendo el método de
selección de categorías en el orden señalado, se llega a la cuarta fila
de la Tabla reclamada, la cual señala el valor unitario por metro
cuadrado que le corresponde al bien respectivo.
Agrega que en las propias Tablas se define lo que debe
entenderse por tipo de construcción moderno, semi moderno y
austero, según los años de edad de la construcción; también se define
lo que es el estado de conservación, bueno, regular y malo, según lo
que ahí se precisa; sin embargo, en cuanto a la clasificación de la
calidad de la construcción (lujo, superior, media, económica y austera),
en ninguna parte de las Tablas de Valores Unitarios se especifican los
parámetros que se deben tomar en consideración para clasificar un
determinado inmueble según su calidad, lo que genera incertidumbre e
inseguridad jurídica al contribuyente, pues subraya, los criterios para
Amparo en Revisión 569/2015
clasificar
o
seleccionar
la
[13]
calidad
de
las
construcciones no se prevé en las Tablas
reclamadas, ni en ninguna otra ley formal y
materialmente legislativa.
Asimismo argumenta que si bien las leyes no son diccionarios,
también lo es que dicha clasificación no es clara y, por tanto, permite
un margen de arbitrariedad a favor de la autoridad administrativa, en lo
relativo a la determinación de un elemento que incide en la base
gravable del impuesto sobre transmisiones patrimoniales, por lo que
se viola la garantía de legalidad tributaria; incluso, consultando las
definiciones que de esos términos contiene el Diccionario de la Lengua
Española de la Real Academia Española, se advierte la dificultad para
clasificar determinada construcción en su categoría según la calidad.
Que resultan aplicables por analogía las jurisprudencias de la
Segunda Sala 2a./J. 65/2011 y 2a./J. 17/2012, de rubro: “IMPUESTO
PREDIAL.
LAS
TABLAS
DE
VALORES
UNITARIOS
DE
CONSTRUCCIÓN PARA LOS MUNICIPIOS DE CORREGIDORA,
QUERÉTARO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2010 Y EL
MARQUÉS, QUERÉTARO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2009,
CONTENIDAS
EN
LOS
DECRETOS
PUBLICADOS
EN
EL
PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 17 DE DICIEMBRE DE
2009 Y EL 24 DE DICIEMBRE DE 2008, RESPECTIVAMENTE,
TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.” y
“PREDIAL.
UNITARIOS,
MUNICIPIO
EJERCICIOS
LAS
TABLAS
BASE
DE
DEL
VALORES
IMPUESTO
TIJUANA,
FISCALES
DE
BAJA
2010
Y
CATASTRALES
RELATIVO
CALIFORNIA,
2011,
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.”
PARA
PARA
TRANSGREDEN
EL
LOS
EL
Amparo en Revisión 569/2015
[14]
Precisa que en el caso, en las Tablas de Valores Unitarios
reclamadas se observa que los valores fueron fijados por el legislador,
sin embargo, los criterios para su aplicación a los distintos inmuebles
según la calidad no fueron definidos por aquél, de ahí la violación al
principio de legalidad tributaria.
Y que no resulta óbice el hecho de que el artículo 21 del
Reglamento de la Ley de Catastro Municipal del Estado de Jalisco,
establezca los criterios para clasificar las construcciones según su
calidad, toda vez que dicha circunstancia ya ha sido superada y
declarada como inconstitucional por violación al principio de legalidad
tributaria, esto en la jurisprudencia 2a./J. 25/2007, en cuya ejecutoria
la Segunda Sala determinó que al tratarse de un elemento que incide
en la base del impuesto, su regulación requiere encontrarse en una ley
formal y material para cumplir con las exigencias del principio que se
alega como violado, por lo que resulta aplicable esa jurisprudencia de
rubro: “PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DEL
SUELO, CONSTRUCCIONES E INSTALACIONES ESPECIALES,
CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y 184, PARA
EL MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN,
PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD
FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE
DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA”.
En relación con lo anterior, insiste que en la ejecutoria de la que
derivó esa jurisprudencia, se acredita que la Suprema Corte determinó
tajantemente, en criterio firme y obligatorio, que aun y cuando en un
artículo de un reglamento se establezca la clasificación de lo que debe
entenderse por un determinado elemento o categoría para efecto de
calcular el valor catastral, ello sigue contraviniendo el principio de
legalidad tributaria, ya que al tratarse de un elemento que incide en la
Amparo en Revisión 569/2015
[15]
base del impuesto, su regulación requiere
encontrarse necesariamente, en una ley formal y
material para cumplir con las exigencias del
principio de legalidad tributaria, de ahí que en el caso las Tablas
reclamadas violen dicho principio y, por tanto, se deba conceder el
amparo ante la violación aducida.
3. El Decreto 24194/LX/12 que contiene las Tablas de Valores
Unitarios de Suelo y Construcciones de Guadalajara, Jalisco, y el
artículo 26, primer párrafo y la Tabla número 1 de la Ley de Ingresos
del Municipio de Guadalajara, Jalisco, en relación con los diversos
114, fracción I y 115 de la Ley de Hacienda Municipal son
inconstitucionales por violar el principio de legalidad tributaria, porque
de su lectura se advierte que los valores de construcción fueron
determinados por tipo, estado de conservación y calidad, esto es, los
únicos
elementos
que
fueron
tomados
en
cuenta
para
la
determinación de los valores unitarios de construcción fueron tres: a)
edad, b) estado de conservación y c) calidad en la mano de obra y
acabados,
pero
no
se
alude
a
la
“vida
útil”,
de
ahí
la
inconstitucionalidad aducida.
Que para sustentar lo anterior, es necesaria la lectura de los
artículos 54 y 58 de la Ley de Catastro Municipal del Estado de
Jalisco, de los que se desprende que para la determinación de los
valores unitarios de construcción se tomarán en cuenta todos y cada
uno de los siguientes elementos: 1. Edad (tipo: moderno, semi
moderno, antiguo, provisional, etcétera); 2. Vida útil; 3. Estructura y
estado de conservación (bueno, regular, malo); y, 4. Materiales
empleados en la edificación, calidad en la mano de obra y acabados
(lujo, superior, media, económica, austera), lo que se corrobora con el
Reglamento Interior del Consejo Técnico Catastral del Municipio de
Guadalajara, Jalisco, cuyo artículo 10, fracción III, dispone que, para
Amparo en Revisión 569/2015
[16]
el estudio, revisión y evaluación de los proyectos de nuevos valores
unitarios de suelo, el Consejo Técnico Catastral Municipal actuará con
base en la Ley y además, analizará toda clase de datos estadísticos,
poblacionales, socioeconómicos, de infraestructura y equipamiento
urbano, a fin de proceder a un cálculo más objetivo y preciso de los
valores unitarios.
Que no obstante lo anterior, la Legislatura del Estado de Jalisco
para la determinación de los valores unitarios de suelo urbano,
únicamente tomó en cuenta tres elementos o características
cualitativas, esto es, la edad, estado de conservación y calidad, que si
bien pueden influir en los valores de mercado o reales del bien,
también lo es que no son todos y cada uno de los elementos o
características que el legislador dispuso y que debieron tomarse en
cuenta en el decreto de referencia, pues influyen en los valores de
mercado otros conceptos, como lo es el de la vida útil de la
construcción.
SEXTO. Sobreseimiento en el juicio. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en el artículo
62 de la Ley de Amparo, determina de oficio, que debe sobreseerse en
el juicio por lo que hace al artículo 26, primer párrafo de la Ley de
Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el ejercicio fiscal
2014, por configurarse la causa de improcedencia del juicio prevista en
la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el diverso 108, fracción
VIII de la citada Ley, la que se procede a estudiar, sin que por tal
motivo tengan que devolverse los autos del juicio al Tribunal
Colegiado, en atención al principio de celeridad en la impartición de
justicia, con base en el cual este Órgano Jurisdiccional se ocupa de
resolver el asunto de manera integral, respetando con ello los
principios de justicia pronta y expedita consignados en el artículo 17
de la Constitución Federal.
Amparo en Revisión 569/2015
[17]
En relación con lo anterior, es aplicable la
jurisprudencia P./J. 122/99, del Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor siguiente:
“IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE
REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA
SENTENCIA COMBATIDA. Es cierto que las consideraciones
expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía
de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse
firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no
opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se
advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la
que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o,
incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con
una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal
revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el
particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia
de la acción constitucional de orden público, su análisis debe
efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en
cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad
con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de
Amparo. Este aserto encuentra plena correspondencia en el
artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas
para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran,
según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia
expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla infundada,
confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo
legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo
supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales
apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los
motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en
realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por
actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede
abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por
diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la
misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista
que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos
motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es
dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al
respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme”.
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Pleno, jurisprudencia, tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 122/99,
página 28, número de registro IUS: 192902).
Amparo en Revisión 569/2015
[18]
Ahora bien, los artículos 61, fracción XXIII y 108, fracción VIII de
la Ley de Amparo, establecen lo siguiente:
“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
(…).
XXIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de
alguna disposición de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, o de esta Ley”.
“Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse
por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo
autorice, en la que se expresará:
(…).
VIII. Los conceptos de violación”.
Los artículos transcritos prevén que el juicio de amparo es
improcedente en los distintos supuestos que enumera el artículo 61
referido, así como en los demás casos en que la improcedencia
resulte de alguna disposición constitucional o de la propia Ley de
Amparo; y que entre los requisitos de la demanda de amparo está,
entre otros, la formulación de conceptos de violación.
Por otro lado, de la lectura integral a la demanda que corre
agregada a fojas dos a cincuenta y nueve del expediente de amparo,
se desprende que la parte quejosa si bien, señaló como acto
reclamado el artículo 26, primer párrafo de la Ley de Ingresos del
Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el ejercicio fiscal 2014,
también lo es que esa disposición no la reclamó por vicios propios, ya
que no expresó conceptos de violación específicos en su contra, lo
que claramente se confirma con la síntesis que, de los conceptos de
violación, se formuló en el considerando quinto de esta ejecutoria.
Por tanto, procede sobreseer en el presente juicio de
conformidad con el artículo 63, fracción V, en relación con los diversos
61, fracción XXIII y 108, fracción VIII de la Ley de Amparo, por lo que
se refiere al artículo 26, primer párrafo de la Ley de Ingresos del
Amparo en Revisión 569/2015
[19]
Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el
ejercicio fiscal 2014, ya que en su contra no se
expresaron conceptos de violación.
En relación con lo anterior, resultan aplicables en lo conducente
los criterios que a continuación se reproducen:
“CONCEPTOS DE VIOLACION, FALTA DE. DEBE SOBRESEERSE
EL AMPARO Y NO NEGARSE. Si se omite en la demanda de
amparo expresar los conceptos de violación o sólo se combate el
acto reclamado diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado,
que no se cumplieron las formalidades del procedimiento u otras
expresiones semejantes, pero sin razonar porque se considera así,
tales afirmaciones, tan generales e imprecisas, no constituyen la
expresión de conceptos de violación requerida por la fracción VII
del artículo 166 de la Ley de Amparo, y la Suprema Corte no puede
analizar el acto de autoridad combatido, lo cual determina la
improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del
artículo 73, en relación con el 166, fracción VII, de la Ley de
Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley,
debe sobreseerse el juicio y no negarse el amparo”. (Semanario
Judicial de la Federación, Octava Época, Segunda Sala, tipo de tesis:
aislada, tomo IV, primera parte, julio-diciembre de 1989, página 171,
número de registro IUS: 206488).
“CONCEPTOS DE VIOLACION. NO EXPRESADOS, DEBE
SOBRESEERSE EL AMPARO Y NO NEGARSE. Que el particular
quejoso no exprese en la demanda ningún concepto de violación
enderezado a impugnar el procedimiento que reclama, es causa de
improcedencia al no ser posible, jurídicamente, hacer el examen de
la constitucionalidad de dicho acto en caso de que el promovente
sea un particular, en que el asunto es de estricto derecho; por ello
se debe sobreseer el juicio y no pronunciar sentencia negando el
amparo”. (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época,
Segunda Sala, tipo de tesis: aislada, volumen 91-96, tercera parte,
página 63, número de registro IUS: 238238).
SÉPTIMO. Estudio. Los conceptos de violación referidos son en
parte infundados y por otra, fundados, por las siguientes razones:
En efecto, es infundado el primer concepto de violación en el
cual la quejosa argumenta que los artículos 112, 113, 114, 115, 116,
Amparo en Revisión 569/2015
[20]
117 y 121 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco
publicada en el Decreto “11558” y los distintos Decretos que la
reformaron, específicamente el diverso “16912”, que regulan el
impuesto sobre transmisiones patrimoniales, es un acto viciado desde
su creación, en virtud de que ninguno de esos Decretos satisfizo uno
de los requisitos para la formación del acto legislativo, como lo es el
refrendo del Secretario de Finanzas del Estado de Jalisco, hoy
Secretario de Planeación, Administración y Finanzas; en otras
palabras, las normas reclamadas son inconstitucionales porque los
Decretos que las contienen no debieron ser refrendados únicamente
por el Secretario General de Gobierno, sino también por el Secretario
de Finanzas al corresponder a un asunto de su ramo y en estricta
aplicación de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política
del Estado de Jalisco que prevé como requisito de validez que todas
las disposiciones que el Gobernador del Estado emita en uso de sus
facultades, deberán estar firmadas por el secretario de despacho a
que el asunto corresponda y que sin este requisito no serán
obedecidas.
Lo anterior es así, porque esta Segunda Sala al resolver el
amparo en revisión **********3, en sesión de once de febrero de dos mil
quince, determinó que el artículo 46 de la Constitución Política del
Estado de Jalisco, no puede servir como fundamento para afirmar que
todas las leyes emitidas por la legislatura de esa Entidad, deben ser
refrendadas por el Secretario General de Gobierno y por el secretario
del despacho del ramo correspondiente, toda vez que el acto de
refrendo corresponde únicamente al primero de los nombrados, lo que
tiene sustento en el artículo 50 de la propia Constitución local, y en los
diversos 11, fracción III y 13 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
del Estado de Jalisco, así como 1 y 4 del Reglamento Interior de la
Secretaría General de Gobierno del Estado de Jalisco.
3
Bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por unanimidad de 4 votos, con salvedades
del Ministro Alberto Pérez Dayán.
Amparo en Revisión 569/2015
[21]
Al respecto, el Decreto “11558”, en el
segmento conducente, es del tenor siguiente:
Decreto 11558
“Enrique Álvarez del Castillo, Gobernador Constitucional del
Estado Libre y Soberano de Jalisco, a los habitantes del mismo
hago saber;
Que por la Secretaría del H. Congreso del Estado se me ha
comunicado el siguiente:
DECRETO
Número 11558: El Congreso del Estado decreta:
LEY DE HACIENDA MUNICIPAL
DEL ESTADO DE JALISCO
(…).
Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido
cumplimiento.
Dado en Palacio del Poder Ejecutivo del Estado, a los diecinueve
días del mes de marzo de mil novecientos ochenta y cuatro.
El Gobernador Constitucional del Estado
Lic. Enrique Álvarez del Castillo
El Secretario General de Gobierno
Lic. Eugenio Ruiz Orozco”.
Cabe agregar que el resto de Decretos combatidos presenta la
misma redacción, con la consecuente modificación por lo que hace al
nombre de los funcionarios que los suscribieron.
Ahora bien, en el precedente ya indicado, esta Segunda Sala
formuló las siguientes consideraciones por lo que toca al problema
jurídico que se analiza, las cuales son del tenor siguiente:
“(…).
SEXTO. Acorde al considerando precedente, debe analizarse el
Decreto 21804 que contiene la Ley del Agua del Estado de Jalisco y
sus Municipios, únicamente por lo que hace al artículo 99, así como
del Decreto 24364 publicado en el Periódico Oficial del Estado de
Jalisco el veintidós de diciembre de dos mil doce, que contiene la
Ley de Ingresos del Municipio de Puerto Vallarta, Jalisco,
específicamente el artículo 62, pues además de que dicho Decreto
fue el impugnado, es el que efectivamente se aplicó.
Amparo en Revisión 569/2015
Antes de dar respuesta a los agravios debe conocerse su texto, a
saber:
Decreto 21804
(Se transcribe).
Decreto 24364
(Se transcribe).
Como puede advertirse, el Congreso de esa entidad federativa
emitió los Decretos en comento los cuales establecen que los
derechos por el abastecimiento del agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales
deben pagarse conforme a las cuotas y tarifas aprobadas por los
Consejos Tarifarios Municipales u organismos operadores, las
cuales comprenderán todos los servicios y usos referidos en la Ley
del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios.
Como previamente se había expuesto, la quejosa ahora recurrente
esgrime que tomando en consideración que dichos Decretos
fueron refrendados sólo por el Secretario General de Gobierno y no
por el Secretario de despacho que correspondía, resultan
inconstitucionales, pues el artículo 46 de la Constitución Política
del Estado de Jalisco exige que las disposiciones que emita el
Gobernador del Estado deben estar firmadas por el Secretario de
despacho a que el asunto corresponda; por ende, señala la
inconforme, no son aplicables las jurisprudencias en las que se
apoyó el Juez de Distrito de rubros: ‘REFRENDO DE LOS
DECRETOS PROMULGATORIOS. CORRESPONDE ÚNICAMENTE
AL SECRETARIO DE GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES
APROBADAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN’ y ‘REFRENDO DE
LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DE LAS LEYES. EL
ARTÍCULO 13 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
FEDERAL
NO
VIOLA EL
ARTÍCULO
92
CONSTITUCIONAL’, y sí lo es el criterio sostenido por la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
jurisprudencia de rubro: ‘REFRENDO DE LOS DECRETOS
PROMULGATORIOS DEL TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO
DE QUERÉTARO. CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO
Y AL SECRETARIO DEL RAMO RELATIVO’, así como la tesis de la
Primera Sala de ese Alto Tribunal de rubro: ‘REFRENDO DE LOS
DECRETOS PROMULGATORIOS DEL GOBERNADOR DEL ESTADO
DE ZACATECAS, PARA LA OBSERVANCIA Y VALIDEZ DE LEYES,
DECRETOS, REGLAMENTOS Y DEMÁS DISPOSICIONES
GENERALES, CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE
GOBIERNO Y AL TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO
CORRESPONDA’.
En este sentido, afirma la recurrente, el Secretario de Finanzas y el
de Desarrollo Urbano debían haber refrendado los Decretos
impugnados y al no haberlo hecho, transgreden los derechos de
legalidad y seguridad jurídicos contenidos en los artículos 14 y 16
constitucionales.
[22]
Amparo en Revisión 569/2015
Como punto de partida debe precisarse que si
bien pueden resultar orientadores para la
Segunda Sala, los criterios emitidos por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, lo cierto es que no son obligatorios, motivo por el cual
su existencia no puede sustentar la revocación de la sentencia
sujeta a revisión, máxime si como en el caso, la tesis citada por la
recurrente alude a Decretos de una entidad federativa distinta a la
problemática que ahora se presenta y a supuestos diferentes.
Asimismo, debe ponderarse que la jurisprudencia de la Segunda
Sala citada en el escrito de agravios como aplicable, fue emitida
con una integración diferente de los Ministros integrantes de dicho
órgano jurisdiccional, motivo por el cual puede determinarse no
idónea para resolver el presente recurso, o bien en una reflexión
diferente, abandonarse el criterio ahí sostenido, pese a que el
criterio haya sido reiterado en diversos asuntos.
Aclarado ese aspecto resulta indispensable señalar que en la
jurisprudencia 95/2011, la Segunda Sala de este Alto Tribunal
sostuvo:
‘REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL
TITULAR DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO.
CORRESPONDE AL SECRETARIO DE GOBIERNO Y AL
FUNCIONARIO DEL RAMO RELATIVO’. (Se transcribe).
De la ejecutoria relativa se advierte que la decisión se sustentó
básicamente en el análisis de los siguientes artículos:
(Se transcribe).
Del estudio de esas normas jurídicas se arribó a la conclusión de
que tanto las leyes y decretos expedidos por la Legislatura del
Estado de Quintana Roo, como los decretos, reglamentos y
acuerdos de carácter general expedidos por el titular del Ejecutivo
de dicha entidad federativa, debían ser refrendados por el
secretario de Gobierno y por el encargado del ramo al que el
asunto correspondiera para ser obligatorios; por ende, si el artículo
91, fracción II y 93 de la Constitución Política del Estado de
Quintana Roo, disponía que el gobernador del Estado tenía, entre
otras facultades, la de publicar las leyes y decretos que expidiera la
Legislatura Estatal, función ésta que llevaba a cabo a través de la
realización de uno de los actos señalados en el artículo 93 del
citado ordenamiento, a saber, la emisión de un decreto mediante el
cual ese alto funcionario ordenara la publicación de la ley o decreto
que le enviara la Legislatura del Estado; luego, los decretos
mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de
Quintana Roo disponía la publicación de leyes o decretos
expedidos por la legislatura de dicha entidad federativa, constituían
actos de los comprendidos en el artículo 93 en cita, pues al utilizar
este precepto la locución: "Toda ley o decreto será refrendada por
el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo.",
era incuestionable que su texto literal no dejaba lugar a dudas
[23]
Amparo en Revisión 569/2015
acerca de que también a dichos decretos promulgatorios, en
cuanto actos del gobernador, era aplicable el requisito de validez
previsto en el referido precepto, a saber, que para ser obedecidos
debían estar firmados o refrendados por el secretario de Gobierno
y por el funcionario del ramo relativo al que el asunto o materia del
decreto correspondía.
La jurisprudencia en cuestión fue aplicada también por la Segunda
Sala al resolver los amparos en revisión **********, ********** y
********** referentes a ordenamientos legales del Estado de
Querétaro, resaltando que también en esta entidad federativa se
señalaba en la Constitución local y en la Ley Orgánica de la
Administración Pública estatal, de manera expresa, que todos los
decretos promulgatorios del Gobernador del Estado de Querétaro
se encuentran comprendidos dentro de la obligación constitucional
local de ser ‘firmados por el Secretario de Gobierno y por el
secretario o secretarios del ramo que correspondan’.
Con base en esas consideraciones es que la ahora recurrente
sostiene que debe concederse la protección constitucional
solicitada, pues afirma que la Constitución Política del Estado de
Jalisco, en su artículo 46, establece la ineludible obligación de que
las leyes deben estar refrendadas por el Secretario competente en
la materia y sin ese requisito no deben ser obedecidas, pues todas
las disposiciones mediante las cuales el titular del Poder Ejecutivo
del Estado de Jalisco manda a la promulgación de leyes o decretos
expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa,
constituyen actos comprendidos en el referido artículo 46, pues su
texto literal no deja lugar a dudas.
En las relatadas condiciones, señala, a diferencia del ámbito
federal en que el refrendo por parte del Secretario de despacho a
que el asunto corresponda se exige para reglamentos, decretos,
acuerdos y órdenes del Presidente de la República, en el caso de
Jalisco se extiende a las leyes o decretos expedidos por la
Legislatura estatal.
A fin de verificar si es o no correcta esa afirmación, es
indispensable atender al texto del referido artículo 46 de la
Constitución Política del Estado de Jalisco y de los preceptos
legales relacionados, a saber:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE JALISCO
REFORMADO,
P.O.
28
DE
ABRIL
DE
1997)
‘Artículo 46’. (Se transcribe).
De esa transcripción se aprecia, de manera opuesta a lo que afirma
la recurrente, que no se establece de manera literal que no deje
lugar a dudas, que las leyes o decretos que emita tanto el titular del
Poder Ejecutivo como la legislatura estatal, deban ser refrendadas
por el secretario del despacho del ramo que se les encomiende.
En efecto, lo único que señala ese precepto constitucional es que
las disposiciones que el Gobernador del Estado emita en uso de
sus facultades deberán estar firmadas por el secretario de
[24]
Amparo en Revisión 569/2015
despacho a que el asunto corresponda, y sin este
requisito no serán obedecidas.
En esa tesitura, el referido artículo 46 de la
Constitución Política del Estado de Jalisco no
puede servir como fundamento para la determinación tocante a que
todas las leyes emitidas por la Legislatura de dicha entidad
federativa, deben estar refrendadas no sólo por el Secretario
General de Gobierno, sino también por el Secretario del despacho
del ramo correspondiente; por tanto, resultan infundados los
argumentos expresados en lo particular en el escrito de agravios.
Aunado a esa precisión, resulta conveniente enfatizar que la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco dispone que las
Secretarías tienen dentro de sus atribuciones refrendar
reglamentos, decretos y acuerdos emitidos por el Gobernador del
Estado, pero la Secretaría General de Gobierno tiene obligación de
refrendar todas las leyes, decretos, reglamentos y demás
disposiciones que el Gobernador promulgue o expida para que
sean obligatorias, requisito sin el cual no pueden surtir efecto
legal, tal como se aprecia del artículo 11, que establece:
‘Artículo 11’. (Se transcribe).
Además, el artículo 13 de ese ordenamiento legal prevé de manera
literal que corresponde al Secretario General de Gobierno refrendar
las leyes y decretos del Congreso del Estado, como se demuestra
de su texto, a saber:
‘Artículo 13’. (Se transcribe).
En este sentido es innegable que en términos de la legislación del
Estado de Jalisco, corresponde únicamente al Secretario General
de Gobierno refrendar los decretos promulgatorios de las leyes o
decretos expedidos por el Congreso de esa entidad federativa, tal
como en la especie sucedió.
Encuentra sustento a dicha afirmación lo previsto en los artículos
1° y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno
que sobre el particular señala:
‘Artículo 1’. (Se transcribe).
(REFORMADO, P.O. 4 DE SEPTIEMBRE DE 2010)
‘Artículo 4’. (Se transcribe).
De esa transcripción se aprecia que las atribuciones conferidas al
Secretario General de Gobierno del Estado de Jalisco son las que
expresamente están señaladas en la Constitución local y en la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco dentro de las
cuales se encuentra la citada con antelación, es decir, la de
refrendar las leyes y decretos del Congreso del Estado.
En las relatadas condiciones, si conforme lo previsto en el artículo
50 de la Constitución local, el Gobernador del Estado tiene dentro
de sus facultades la de promulgar, ejecutar y hacer que se ejecuten
las leyes y hacer observaciones a éstas; y, la ley orgánica a la que
se ha venido haciendo referencia establece de manera expresa que
corresponde al Secretario General de Gobierno refrendar las leyes
[25]
Amparo en Revisión 569/2015
y decretos del Congreso del Estado; resulta indudable que no
puede sostenerse que las leyes emitidas por la legislatura estatal,
para ser obligatorias, deban indefectiblemente estar refrendadas
por el secretario del despacho que corresponda al ramo, pues esta
última obligación sólo está referida a las disposiciones que emita el
Gobernador del Estado, y no a los actos del Congreso.
En otras palabras, las órdenes que dicte el Gobernador del Estado
de Jalisco para la promulgación de las leyes y decretos que expida
la legislatura estatal, requieren para su obligatoriedad de la firma
del Gobernador del Estado y del refrendo del Secretario General de
Gobierno.
En efecto, de la lectura integral de los Decretos impugnados se
aprecia que constan de dos partes fundamentales: la primera, que
se limita a establecer por parte del Gobernador del Estado de
Jalisco, que el Congreso de la entidad le dirigió un decreto por el
que se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos de
la Ley de Ingresos del Municipio de Puerto Vallarta Jalisco para el
ejercicio fiscal de dos mil trece y de la Ley del Agua del Estado de
Jalisco y sus Municipios, y la segunda parte, a ordenar su
publicación. Dichos Decretos promulgatorios se encuentran
firmados por el Gobernador y por el Secretario General de
Gobierno, ambos del Estado de Jalisco.
Esta precisión pone de manifiesto que la materia de estos Decretos
promulgatorios está constituida en rigor por la orden del titular del
Poder Ejecutivo para que se publique o dé a conocer los Decretos
que le dirigió el Congreso de la entidad; de ahí que conforme a las
disposiciones de la Constitución local mencionadas, para su
obligatoriedad se requiere, además de la firma del Gobernador del
Estado, la del Secretario General de Gobierno, pues por identidad
de razones, resulta particularmente aplicable al caso la
jurisprudencia visible en el Semanario Judicial de la Federación,
Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 160, IUS:
206091, Octava Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que enseguida se reproduce:
‘REFRENDO
DE
LOS
DECRETOS
PROMULGATORIOS.
CORRESPONDE
ÚNICAMENTE
AL
SECRETARIO
DE
GOBERNACIÓN EL DE LAS LEYES APROBADAS POR EL
CONGRESO DE LA UNIÓN’. (Se transcribe).
El análisis del criterio reproducido conduce a sostener lo siguiente:
El Presidente de la República (que para los efectos que se analizan
se equipara al Gobernador del Estado) tiene como facultad y
obligación promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso
de la Unión (que en la especie se equipara a la legislatura estatal).
Esa función la lleva a cabo ordenando la publicación de la ley o
decreto que le envía el Congreso de la Unión.
La materia del decreto promulgatorio se constituye por la orden del
Presidente de la República para que se publique o dé a conocer la
ley o decreto para su debida observancia, por lo que no puede
[26]
Amparo en Revisión 569/2015
afirmarse que se rija por la materia de la ley o
decreto aprobado por el Congreso de la Unión.
Si la materia del decreto promulgatorio no se
constituye por la materia de la ley, sólo requiere
para su validez de la firma del Secretario de Gobernación (que se
equipara en la especie al Secretario General de Gobierno) cuyo
ramo administrativo resulta afectado por dicha orden de
publicación, toda vez que es el acto que emana de la voluntad del
titular del Ejecutivo y, por ende, el que debe ser refrendado.
No debe exigirse además, la firma del secretario o secretarios de
estado a quienes corresponda la materia de la ley o decreto que se
promulgue o publique (se equiparan a los secretarios del despacho
del ramo a que corresponda) porque implicaría refrendar un acto
que ya no proviene del órgano ejecutivo, sino del legislativo.
Es corolario de lo anterior, que si en términos del artículo 46 de la
Constitución Política del Estado de Jalisco se faculta y obliga a los
secretarios del despacho a que el asunto corresponda, a refrendar
sólo las disposiciones del Gobernador del Estado y no los decretos
o leyes expedidos por la legislatura estatal, atribución que sí se
otorga en forma expresa al Secretario General de Gobierno,
conforme lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del
Estado de Jalisco; resulta innegable que los Decretos 24364 y
21804 emitidos por el Congreso del Estado de Jalisco que se
impugnan que contienen respectivamente la Ley de Ingresos del
Municipio de Puerto Vallarta Jalisco (artículo 62) y la Ley del Agua
del Estado de Jalisco y sus Municipios (artículo 99), que como
puede corroborarse se encuentran firmados por el Gobernador del
Estado y por el Secretario General de Gobierno, respetan los
derechos fundamentales que la recurrente estima violados.
Lo anterior pues además, la materia del decreto promulgatorio se
constituye por la orden del Gobernador para que se publique la ley
para su debida observancia, mas no por las materias de los
decretos aprobados por la legislatura estatal; de ahí que para su
validez requiera sólo de la firma del Secretario General de Gobierno
y no la del o los secretarios del despacho de la materia respectiva.
En esas condiciones, son infundados los agravios que se expresan
en el escrito de revisión en cuanto sostienen que fue incompleto el
proceso legislativo del que surgieron los decretos que se
combaten, pues se insiste, si bien el artículo 46 de la Constitución
Política del Estado de Jalisco señala que todas las disposiciones
que el Gobernador emita en uso de sus facultades deben estar
firmadas por el secretario de despacho, las leyes contenidas en los
Decretos reclamados se emitieron por el Poder Legislativo y no por
el Ejecutivo estatal; y si el refrendo referido opera para las
disposiciones que emita el Gobernador en uso de sus facultades,
en la especie no era obligatorio el refrendo por parte del secretario
del ramo, ya que fueron aprobadas y emitidas por el Congreso,
acorde a lo previsto en el artículo 35, fracción I, de la Constitución
[27]
Amparo en Revisión 569/2015
[28]
Política del Estado de Jalisco y el diverso numeral 109 de la
Constitución Federal, consecuentemente no requería el refrendo de
mérito, sino el del Secretario General de Gobierno, de conformidad
con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo del Estado de Jalisco.
(…)”.
De la transcripción que antecede se desprende con claridad que
esta Segunda Sala consideró que, si conforme a lo previsto en el
artículo 50 de la Constitución local, el Gobernador del Estado tiene
dentro de sus facultades las de promulgar, ejecutar y hacer que se
ejecuten las leyes y hacer observaciones a éstas; y, la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco establece de manera
expresa que corresponde al Secretario General de Gobierno refrendar
las leyes y decretos del Congreso del Estado, resulta indudable que no
puede sostenerse que las leyes emitidas por la legislatura estatal, para
ser obligatorias, deban indefectiblemente estar refrendadas por el
secretario del despacho que corresponda al ramo, pues esta última
obligación sólo está referida a las disposiciones que emita el
Gobernador del Estado, y no a los actos del Congreso.
No es óbice a lo antedicho, el criterio que invoca la quejosa en
apoyo de sus argumentos, emitido por la Primera Sala en la tesis de
rubro: “REFRENDO DE LOS DECRETOS PROMULGATORIOS DEL
GOBERNADOR
DEL
ESTADO
OBSERVANCIA
Y
VALIDEZ
REGLAMENTOS
Y
DEMÁS
DE
DE
ZACATECAS.
PARA LA
LEYES,
DECRETOS,
DISPOSICIONES
GENERALES,
CORRESPONDE AL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO Y AL
TITULAR DEL RAMO A QUE EL ASUNTO CORRESPONDA.”4
Esto porque esa tesis no obliga a este Órgano Colegiado pero,
sobre todo, porque en relación con el problema jurídico específico,
4
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Primera Sala, tipo de tesis: aislada, libro
V, febrero de 2012, tomo 1, tesis 1a. VI/2012 (10a.), página 661, número de registro IUS: 2000271.
Amparo en Revisión 569/2015
[29]
existe criterio de esta Sala que se refiere a la
interpretación de la legislación del Estado de
Jalisco en materia de refrendo.
Por tanto, el concepto de violación de que se trata resulta
infundado, porque contrariamente a lo que aduce la quejosa, los
Decretos combatidos no adolecen del vicio formal que les atribuye, por
lo que ha lugar a negar el amparo respecto de la Ley de Hacienda
Municipal del Estado de Jalisco, publicada mediante Decreto 11558,
así como todos los Decretos reformatorios de ésta (14131, 14235,
14568, 15029, 15311, 15315, 15463, 16138, 16912, 16975 y 17824),
en lo que hace a los artículos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de
dicho ordenamiento que regulan el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales.
Cabe agregar que el criterio referido, fue reiterado por esta
Segunda Sala al resolver el diverso amparo en revisión **********5, en
sesión de cinco de agosto de dos mil quince.
En cambio, es fundado el segundo de los conceptos de violación
en el que se aduce que el Decreto 24194/LX/12 que contiene las
Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcciones de
Guadalajara, Jalisco, y el artículo 26, primer párrafo y la Tabla número
1 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, viola el
principio de legalidad tributaria porque no prevén los elementos para
calcular la base del impuesto sobre transmisión patrimonial; es decir,
las Tablas definen lo que debe entenderse por tipo de construcción
moderno, semi moderno y austero, según los años de edad de la
construcción; también se define lo que es el estado de conservación,
bueno, regular y malo, según lo que ahí se precisa; sin embargo, en
cuanto a la clasificación de la calidad de la construcción (lujo, superior,
5
Bajo la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por unanimidad de votos.
Amparo en Revisión 569/2015
[30]
media, económica y austera), en ninguna parte de las Tablas de
Valores Unitarios se especifican los parámetros que se deben tomar
en consideración para clasificar un determinado inmueble según su
calidad, lo que genera incertidumbre e inseguridad jurídica al
contribuyente.
Los actos reclamados en la demanda de garantías que refiere la
quejosa en su concepto de violación, son del tenor siguiente:
Decreto 24194/LX/12 que contiene la aprobación de las Tablas de
Valores Unitarios de Suelo y Construcción del Municipio de
Guadalajara, Jalisco para el ejercicio fiscal de 2013, aplicables para
el ejercicio fiscal 2014.
(Tabla) **********
Decreto número 24714/LX/13, que contiene la Ley de Ingresos del
Municipio de Guadalajara, Jalisco, para su ejercicio fiscal 2014
“CAPÍTULO II
Impuestos sobre la producción, el consumo y transacciones
SECCIÓN PRIMERA
Del impuesto sobre transmisiones patrimoniales
Artículo 26. Este impuesto se causará y pagará, de conformidad
con lo previsto en el capítulo correspondiente de la Ley de
Hacienda Municipal del Estado de Jalisco, aplicando la siguiente:
Tabla N° 1
Límite
inferior
Límite
superior
Cuota fija
Tasa marginal
sobre
excedente
límite inferior
$0.01
$373,658.00
$0.00
2.50%
$373,658.01
$622,763.00
$7,473.16
2.55%
$622,763.01
$1'245,525.00
$12,579.81
2.60%
$1'245,525.01
$1'868,290.00
$25,657.81
2.65%
$1'868,290.01
$2'491,050.00
$39,047.26
2.70%
$2'491,050.01
$3'113,815.00
$52,747.98
2.80%
$3'113,815.01
$3'736,575.00
$67,071.58
2.90%
$3'736,575.01
En adelante
$82,017.82
3.00%
Amparo en Revisión 569/2015
[31]
(…)”.
El concepto de violación de que se trata es
fundado, porque esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión
**********6, en sesión de cinco de agosto de dos mil quince, analizó la
misma problemática jurídica y determinó que las Tablas de Valores
Unitarios reclamadas violan el principio de legalidad tributaria porque
el criterio para clasificar los tipos de construcción, atendiendo a su
calidad de: lujo, superior, media o económica, no se encuentra
establecido en las Tablas reclamadas.
Para
evidenciar lo
anterior,
es necesario
reproducir
lo
considerado por esta Sala, en el precedente referido, en el que se
sostuvo lo siguiente:
“(…).
SEXTO. En el agravio segundo el recurrente esgrime que nunca se
quejó de que no se haya contemplado un procedimiento de
creación y elaboración de las tablas unitarias de construcciones,
sino que reclamó la falta de definición en éstas y en cualquier otro
ordenamiento legal, de las clasificaciones de calidad a) Lujo, b)
Superior, c) Media, d) Económica y e) Austera, lo que evidencia una
violación al principio de legalidad que exige que todos los
elementos de la contribución se encuentren establecidos en una
ley en sentido formal y material, sin que obste, afirma, que el
artículo 21 del Reglamento de la Ley de Catastro Municipal del
Estado de Jalisco establezca los criterios para clasificar las
construcciones según su calidad, pues la segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el
sentido de que por tratarse de un elemento que incide en la base
del impuesto, su regulación requiere encontrarse en una ley formal
y material para cumplir con el principio tributario de mérito.
Para resolver ese planteamiento, es necesario precisar en primer
término en qué consiste el principio que se estima vulnerado.
El artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal, establece que
es obligación de los mexicanos, contribuir al gasto público de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
expresado el contenido y alcance del principio de legalidad
tributaria, entre otras, en las jurisprudencias, cuyos rubros
6
Bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por unanimidad de votos.
Amparo en Revisión 569/2015
establecen: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS.
DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’ e
‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE,
CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’.
De acuerdo con las consideraciones plasmadas en esos criterios,
el respeto a la garantía de legalidad tributaria exige que la carga
impositiva esté prevista en una ley, por las siguientes razones:
- Para evitar que quede margen para la arbitrariedad de las
autoridades exactoras, en la fijación del tributo, quienes sólo
deberán aplicar las disposiciones generales de observancia
obligatoria dictadas antes de cada caso concreto.
- Para evitar el cobro de impuestos imprevisibles.
- Para evitar el cobro de impuestos a título particular.
- Para que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma
cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro
órgano quien precise los elementos del tributo.
Como ya se había hecho mención, el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales es una contribución que grava la adquisición o
transmisión de la propiedad o de derechos de copropiedad de
bienes inmuebles, por cualquier acto o contrato, ya sea que
comprendan el suelo, las construcciones, o el suelo y las
construcciones adheridas a él, incluyendo los accesorios y las
instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble, por lo que
dicha contribución encuadra en la clasificación de los
denominados ‘impuestos reales’.
La estructura normativa que regula la integración de sus elementos
no se encuentra exclusivamente en la legislación ordinaria, sino
que además tiene fundamento en el artículo 115 constitucional.
Por su parte, la fracción IV del artículo referido, establece la
integración y libre administración de la hacienda de los municipios,
la cual se conforma entre otros ingresos, de las percepciones
obtenidas por las contribuciones que los Estados impongan a la
propiedad inmobiliaria, entre las cuales destaca el impuesto sobre
transmisiones patrimoniales.
Asimismo, el referido precepto dispone que los ayuntamientos en
el ámbito de su competencia propondrán a las legislaturas
estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Cabe señalar que las tablas de valores unitarios a las que hace
referencia el precepto mencionado, revisten una importancia
fundamental en la integración de los elementos que conforman el
impuesto de que se trata, ya que impactan la base gravable de la
contribución, por lo que las normas que contengan dichas tablas
deben respetar las garantías constitucionales de justicia tributaria
previstas en el artículo 31, fracción IV, constitucional.
[32]
Amparo en Revisión 569/2015
En el asunto que nos ocupa, el artículo 26 de la
Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara,
Jalisco, establece que para efectos del cálculo
del impuesto debe remitirse a la Ley de Hacienda
Municipal de esa entidad federativa, la cual prevé que la base del
impuesto será el valor catastral actualizado con los valores
unitarios vigentes en la fecha de causación, incluyendo en su caso,
el valor de los accesorios y las instalaciones especiales que
pertenezcan al inmueble; y, que el impuesto referido se causará y
liquidará aplicando la tasa o tarifa que establezca la ley de Ingresos
de cada municipio a la base determinada en los términos citados.
De lo anterior, se advierte claramente la estrecha vinculación que
existe entre las tablas de valores catastrales unitarios y la base del
impuesto sobre transmisiones patrimoniales consistente en el
valor catastral del inmueble, ya que éste último se obtiene
mediante la aplicación de los valores unitarios vigentes en la fecha
de causación, contenidos en las tablas referidas, de ahí que estas
últimas, al formar parte integrante de la base gravable, deban
respetar los principios constitucionales que rigen a las
contribuciones.
Resulta importante destacar que el impuesto referido, al tratarse de
una contribución que grava el traslado del dominio de una
propiedad o de los derechos de copropiedad sobre bienes
inmuebles, refleja en su base gravable una cuantificación
numérica, que es expresión de la capacidad contributiva de los
sujetos pasivos, y que se aprecia atendiendo a las características
del bien inmueble de que se trate, lo que se concreta por medio del
establecimiento de las referidas tablas de valores catastrales
unitarios.
Sobre esas premisas, resulta indispensable reproducir los artículos
de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco que
establece el impuesto sobre transmisiones patrimoniales; las
Tablas de Valores de Construcción (para dos mil trece, aplicables
también, como se aclaró, para dos mil catorce) y el artículo 26 de la
Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara, Jalisco, para el
ejercicio fiscal de dos mil catorce, a saber:
Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco (vigente en dos
mil catorce)
Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
(…).
Art. 112. (Se transcribe).
(…).
‘Art. 113’. (Se transcribe).
(…).
‘Art. 114’. (Se transcribe).
(…).
‘Art. 115’. (Se transcribe).
(…).
[33]
Amparo en Revisión 569/2015
‘Art. 116’. (Se transcribe).
(…).
‘Art. 117’.- (Se transcribe).
‘Art. 121’. (Se transcribe).
Decreto 24194/LX/12
(Se transcribe).
DECRETO NÚMERO 247141 LXI 13.
LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUADALAJARA, JALISCO,
PARA SU EJERCICIO FISCAL 2014
CAPITULO II
Impuestos sobre la producción, el consumo y transacciones
SECCIÓN PRIMERA
Del impuesto sobre transmisiones patrimoniales
Artículo 26. (Se transcribe).
Del análisis de las tablas de construcción se advierte que en la
primera fila se clasifican los tipos de construcción en siete
categorías: a) Moderno; b) Semi moderno; c) Antiguo;
d) Provisionales; e) Alberca; f) Áreas de piso sin techar y
g) Instalaciones deportivas.
En la segunda fila se clasifica la Calidad de la construcción en
cinco categorías a) Lujo; b) Superior; c) Media; d) Económica y e)
Austera.
En la tercera fila se clasifica el Estado de Conservación de la
construcción en tres categorías: a) Bueno, b) Regular y c) Malo.
La cuarta fila de la tabla señala el Valor Unitario por metro
cuadrado que le corresponde al bien respectivo.
En esas condiciones, siguiendo el orden referido es innegable que
debe conocerse primero qué tipo de construcción está adherida al
predio; moderno, semi moderno, antiguo, provisional, alberca, área
de piso sin techar o instalación deportiva; segundo, determinar la
subclasificación según su calidad; lujo, superior, media económica
o austera, y tercero, determinar a su vez la subclasificación que
corresponde según su estado de conservación: bueno, regular o
malo.
En las propias Tablas de Valores de Construcción se define lo que
debe entenderse por tipo de construcción moderno, semi moderno
y austero acorde a los años de la construcción, y también se aclara
lo que debe entenderse por estado de conservación bueno, regular
o malo, atendiendo a si el inmueble es nuevo, remodelado,
construido, requiere reparaciones sencillas o reparaciones
importantes; sin embargo, por lo que respecta a la calidad, sólo se
señala que la calidad de austero se aplica para inmuebles que
carezcan de acabados y que sin reunir requisitos mínimos de
habitabilidad, se encuentren habitados.
Lo anterior evidencia que el criterio para clasificar los tipos de
construcción, atendiendo a su calidad de lujo, superior, media o
económica no se encuentra establecido en las Tablas de Valores
Catastrales Unitarios analizadas, y si bien es cierto que las leyes no
[34]
Amparo en Revisión 569/2015
son diccionarios, también lo es que dicha
clasificación no es clara, puesto que permite un
margen de arbitrariedad a favor de la autoridad
administrativa en lo relativo a la determinación de
un elemento que incide en la base gravable del impuesto sobre
transmisiones patrimoniales, lo que resulta violatorio del principio
de legalidad tributaria.
A efecto de demostrar lo anterior, se estima pertinente tomar en
consideración la definición que en relación con los conceptos de
lujo, superior, media y económica contiene el Diccionario de la
Lengua Española de la Real Academia Española, que en las partes
que interesan, se transcriben a continuación:
Lujo. Del lat. luxus).
1. m. Demasía en el adorno, en la pompa y en el regalo.
2. m. Abundancia de cosas no necesarias.
3. m. Todo aquello que supera los medios normales de alguien para
conseguirlo.
Superior. (Del lat. superĭor).
1. adj. Dicho de una cosa: Que está más alta y en lugar preeminente
respecto de otra.
2. adj. Dicho de una cosa: Más excelente y digna, respecto de otras
de menos aprecio y bondad.
3. adj. Que excede a otras cosas en virtud, vigor o prendas, y así se
particulariza entre ellas.
4. adj. Excelente, muy bueno.
Mediano, na. (Del lat. mediānus, del medio).
1. adj. De calidad intermedia.
2. adj. Moderado, ni muy grande ni muy pequeño.
Económico, ca. (Del lat. oeconomĭcus, y este del gr. οἰκονομικός).
1. adj. Poco costoso, que exige poco gasto.
De las definiciones anteriores se advierte la dificultad para
clasificar determinada construcción en cada una de las categorías
previstas, pues los parámetros que debe observar la autoridad
administrativa para efecto de clasificar determinado bien por lo que
hace a la calidad de los tipos básicos de construcción (lujo,
superior, media o económica) no están establecidos en la norma, lo
que genera incertidumbre e inseguridad jurídica al contribuyente,
pues no se establecen en la ley los factores necesarios para
determinar a qué categoría de calidad corresponde la edificación
de que se trate, provocando que uno de los elementos de la
contribución pueda ser elegido discrecionalmente por la autoridad
administrativa.
En efecto, los criterios para clasificar la construcción adherida a un
predio no están definidos en la norma, lo que implica que el
contribuyente del impuesto sobre transmisiones patrimoniales no
pueda saber en qué tipo de construcción se ubica su inmueble, ni
los criterios que toma en cuenta la autoridad administrativa para
efecto de clasificar determinado bien en su categoría, lo que genera
[35]
Amparo en Revisión 569/2015
incertidumbre e inseguridad jurídica al gobernado, provocando que
uno de los elementos de la contribución pueda ser elegido
discrecionalmente por la referida autoridad administrativa.
En este sentido, tomando en consideración que la garantía de
legalidad tributaria exige que todos los elementos de la
contribución se encuentren establecidos en una ley en sentido
formal y material y, por otra parte, tal como se analizó en párrafos
anteriores, los valores unitarios por metro cuadrado de
construcción constituyen un elemento que incide en la base
gravable del impuesto en comento, por ser uno de los factores que
se integran al cálculo del valor catastral, resulta lógico concluir que
los criterios conforme a los cuales resulta aplicable uno u otro
monto, también deben estar contenidos en ley.
Sirven de apoyo a lo anterior, por identidad de razones, las
jurisprudencias 2ª./J.65/2011, 2ª./J.25/2007 y 2ª./J.17/1012,
sustentadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, cuyos rubros establecen: ‘IMPUESTO PREDIAL. LAS
TABLAS DE VALORES UNITARIOS DE CONSTRUCCIÓN PARA LOS
MUNICIPIOS DE CORREGIDORA, QUERÉTARO, PARA EL
EJERCICIO FISCAL DE 2010 Y EL MARQUÉS, QUERÉTARO, PARA
EL EJERCICIO FISCAL DE 2009, CONTENIDAS EN LOS DECRETOS
PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 17
DE DICIEMBRE DE 2009 Y EL 24 DE DICIEMBRE DE 2008,
RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA.’, ‘PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES
UNITARIOS DEL SUELO, CONSTRUCCIONES E INSTALACIONES
ESPECIALES, CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y
184, PARA EL MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO
LEÓN, PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD
FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE
DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.’ y ‘PREDIAL. LAS
TABLAS DE VALORES CATASTRALES UNITARIOS, BASE DEL
IMPUESTO RELATIVO PARA EL MUNICIPIO DE TIJUANA, BAJA
CALIFORNIA, PARA LOS EJERCICIOS FISCALES 2010 Y 2011,
TRANSGREDEN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA’.
Cabe destacar que la Segunda Sala ha sostenido que la facultad
otorgada a la autoridad administrativa para obtener un valor que
incida en la base del impuesto, no implica una violación a la
garantía de legalidad tributaria, siempre que se trate de un valor
obtenido por un órgano técnico con base en los datos observados
a lo largo del tiempo y mediante un análisis comparativo.
No obstante lo anterior, en el caso no debe perderse de vista que
como se señaló anteriormente, la facultad para establecer los
valores catastrales unitarios se encuentra regulada en el artículo
115 constitucional y deriva de una coordinación entre los
Ayuntamientos y las legislaturas estatales, aunado a que del
análisis de las tablas de valores catastrales unitarios de mérito se
[36]
Amparo en Revisión 569/2015
[37]
observa que dichos valores fueron fijados por el
legislador; sin embargo, los criterios para su
aplicación, a efecto de determinar la calidad que
corresponde a determinado inmueble, no fueron
definidos.
De lo hasta aquí expuesto se advierte que las tablas de valores de
construcción para el Municipio de Guadalajara, Jalisco, para los
ejercicios fiscales de dos mil trece y dos mil catorce, emitidas
mediante decreto 24194/LX/12, transgreden la garantía de legalidad
tributaria, razón por la cual resulta innecesario dar respuesta al
tercero y último agravio que se expresa en relación a que procedía
la reposición del procedimiento, en atención a que no se dio vista
al quejoso con el contenido del informe justificado rendido por el
Congreso del Estado de donde se advertía la intervención de las
autoridades que emitieron las tablas de valores de construcción,
con la finalidad de poder ampliar la demanda de amparo y
señalarlas como responsables, toda vez que aunado a que en
realidad carecen de tal carácter, pues sólo proponen al Congreso
del Estado las tablas en cuestión, éstas se han declarado
violatorias del principio de legalidad.
No obstante la inconstitucionalidad mencionada, no implica que los
contribuyentes dejen de pagar el impuesto sobre transmisiones
patrimoniales, sino que atendiendo a que la violación
constitucional se genera por virtud de la falta de certeza en cuanto
a la base aplicable a un determinado inmueble, el efecto de la
declaratoria referida consiste en que se aplique el monto de menor
cuantía.
En términos casi idénticos la Segunda Sala resolvió, por
unanimidad de cinco votos, las Contradicciones de Tesis **********
(siete de febrero de dos mil siete); ********** (dieciséis de marzo de
dos mil once), y ********** (uno de febrero de dos mil doce).
(…)”.
De la lectura a la transcripción que antecede se evidencia la
declaratoria de inconstitucionalidad de las Tablas combatidas en el
segmento indicado, esto es, porque en ellas no se establece criterio o
parámetro alguno para clasificar los tipos de construcción atendiendo
a su calidad de lujo, superior, media o económica, lo que provoca que
uno
de
los
elementos
de
la
contribución
sea
determinado
discrecionalmente por la autoridad administrativa.
Cabe agregar que no es óbice, como lo apunta la quejosa, que
en el artículo 21 del Reglamento de la Ley de Catastro Municipal del
Amparo en Revisión 569/2015
[38]
Estado de Jalisco, se establezcan los criterios para clasificar las
construcciones según su calidad. El precepto referido es del tenor
siguiente:
“Artículo 21. La edad y calidad de las construcciones se clasifican
según las siguientes tablas de elementos de construcción:
Amparo en Revisión 569/2015
[39]
De la lectura a la reproducción que antecede, se desprende que
en las tablas respectivas se formula una clasificación de elementos
característicos
consistentes
en
acabados,
instalaciones,
Amparo en Revisión 569/2015
[40]
complementos y estructuras, por cada calidad, es decir, por lujo,
superior, medio, económico y austero, sin embargo, como se apuntó
esos elementos se encuentran contenidos en un Reglamento y, en
este sentido, rige el criterio consistente en que al tratarse de
elementos que inciden en la base del impuesto, su regulación requiere
encontrarse en una ley formal y material, para respetar así, el principio
de legalidad tributaria. En este sentido, resulta aplicable por analogía
y en lo conducente la jurisprudencia de esta Segunda Sala que a
continuación se reproduce:
“PREDIAL. LAS TABLAS DE VALORES UNITARIOS DEL SUELO,
CONSTRUCCIONES
E
INSTALACIONES
ESPECIALES,
CONTENIDAS EN LOS DECRETOS NÚMEROS 292 Y 184, PARA EL
MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN,
PUBLICADOS EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD
FEDERATIVA EL 30 DE DICIEMBRE DE 2002 Y EL 31 DE
DICIEMBRE DE 2004, RESPECTIVAMENTE, TRANSGREDEN EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. Las tablas de valores
unitarios contenidas en los Decretos referidos, establecen en la
segunda y tercera columna las características del inmueble objeto
del impuesto predial que permiten su clasificación en un tipo
determinado de bien, mientras que en la cuarta columna se señala
el valor unitario por metro cuadrado de suelo o construcción que le
corresponde al bien respectivo, conforme a tres posibles montos
aplicables que corresponden a una mínima, media y máxima
revelación de capacidad contributiva; sin embargo, los parámetros
que la autoridad administrativa debe observar para el efecto de
clasificar determinado bien en su categoría no se encuentran
establecidos en ley, por lo que queda al arbitrio de la autoridad
administrativa establecer los criterios de clasificación respectivos,
lo que resulta violatorio de la garantía de legalidad tributaria
prevista en la fracción IV del artículo 31 constitucional, pues se
permite un margen de arbitrariedad para la determinación de la
base gravable del impuesto. Lo anterior no implica que los
contribuyentes dejen de pagar el impuesto predial sino que,
atendiendo a que la violación constitucional se genera por la falta
de certeza en cuanto a la base aplicable a un determinado
inmueble, el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad
consistirá en que, en cada rango de la tabla de valores, se aplique
el monto de menor cuantía establecido en la cuarta columna, a los
inmuebles con las características detalladas en dicho rango”.
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Amparo en Revisión 569/2015
[41]
Segunda Sala, jurisprudencia, tomo XXV, marzo de
2007, tesis 2a./J. 25/2007, página 493, número de
registro IUS: 172956).
Por último, es importante subrayar que al igual y como se
sostuvo en el precedente que se invoca, la inconstitucionalidad de las
Tablas reclamadas, no implica que los contribuyentes dejen de pagar
el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, sino que atendiendo
que la violación constitucional se genera por virtud de la falta de
certeza en cuanto a la base aplicable a un determinado inmueble, el
efecto de la declaratoria referida consiste en que se aplique el monto
de menor cuantía.
Como consecuencia de lo razonado, resulta innecesario el
estudio del resto de argumentos que se hicieron valer en la demanda
de amparo, pues la conclusión alcanzada no variaría con el análisis de
estos.
Al respecto, resulta aplicable la tesis que a continuación se
reproduce:
“CONCEPTOS DE VIOLACION, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si
al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda
de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente
para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo
de la justicia federal, resulta innecesario el estudio de los demás
motivos de queja”. (Semanario Judicial de la Federación, Séptima
Época, Tercera Sala, tipo de tesis: aislada, volumen 175-180, cuarta
parte, página 72, número de registro IUS: 240348).
Por las razones expuestas, lo procedente es negar el amparo por
lo que hace a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco,
publicada mediante Decreto 11558, así como todos los Decretos
reformatorios de ésta (14131, 14235, 14568, 15029, 15311, 15315,
15463, 16138, 16912, 16975 y 17824), en lo que hace a los artículos
Amparo en Revisión 569/2015
[42]
112, 113, 114, 115, 116, 117 y 121 de dicho ordenamiento que regulan
el impuesto sobre transmisiones patrimoniales.
Y conceder la protección constitucional en contra del Decreto
24194/LX/12 que contiene la aprobación de las Tablas de Valores
Unitarios de Suelo y Construcción del Municipio de Guadalajara,
Jalisco para el ejercicio fiscal de 2013, aplicables para el ejercicio
fiscal 2014, en los términos precisados en los párrafos que anteceden.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO. Se sobresee en el juicio respecto del artículo 26,
primer párrafo de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara,
Jalisco, para el ejercicio fiscal 2014.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, contra los Decretos que contiene la Ley de Hacienda
Municipal del Estado de Jalisco.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********,
contra el Decreto 24194/LX/12 que contiene la aprobación de las
Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcción del Municipio de
Guadalajara, Jalisco para el ejercicio fiscal de 2013, aplicables para el
ejercicio fiscal 2014, en los términos fijados en el último considerando
de esta ejecutoria.
Notifíquese; y con testimonio de esta resolución, devuélvanse
los autos al Juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca.
En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión
del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13,
14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así
como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la
Amparo en Revisión 569/2015
[43]
Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información
considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra
en esos supuestos normativos.