capitulo primero notas generales sobre la suspensión del

CAPITULO PRIMERO
NOTAS GENERALES SOBRE LA
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO
DE LICENCIAS
Antes de desmenuzar el régimen jurídico de la suspensión de licencias, resulta inevitable la aproximación a sus
rasgos definitorios, sin cuyo conocimiento sería harto difícil entender aquél. Este recorrido previo pasa por el tratamiento de su fundamento, antecedentes, naturaleza jurídica, distinción de figuras afines y ubicación normativa, y
concluye con una propuesta de definición.
I. FUNDAMENTO
Resulta incontestable que la suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas por formación de instrumentos de planeamiento, al margen de su elaboración doctrinal, es una realidad legislativa asumida en los últimos
años por numerosos textos normativos.
Pero, ¿qué hay tras la suspensión?, ¿cuál es su fundamento? Para dar respuesta a estas preguntas partiremos de
una nota que, en su breve evolución histórica, dentro y
fuera de nuestras fronteras, ha conservado siempre: su
carácter cautelar.
La categoría de las medidas cautelares acoge, si tomamos como referencia la variada gama que ofrece el Derecho administrativo, infinidad de matices, en función de
qué es lo que se pretende garantizar, pues no tiene el
mismo sentido, por ejemplo, una suspensión decretada en
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JUAN BARREDA BARBERÁ
el ámbito jurisdiccional con la finalidad de salvaguardar
los derechos de los particulares ante los efectos irreparables de la actuación administrativa (que suele gozar de prerrogativas vedadas a los particulares), que una suspensión
propiciada por la Administración que pretende evitar que
el planeamiento pendiente de aprobación vea tan comprometida en el futuro su ejecución, que se convierta en una
mera proclamación de intenciones baldías.
En el primer caso, parece que el fundamento de las
cautelas y prevenciones se halla en la defensa de los legítimos intereses y derechos de los ciudadanos mediante la
protección de otro con rango constitucional: la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la CE). En el segundo, lo que
se pretende proteger son los resultados de la actuación
administrativa. Y si pensamos que esa actuación administrativa, por imperativo igualmente constitucional, debe
hallarse guiada por el interés público 1 , al producto final
que acabe alumbrando deberá reconocérsele una presunción, ya no sólo de legalidad (artículo 57.1 de la LPAC),
sino también de adecuación a los fines que dan sentido a
la Administración y sus potestades.
Desde esta última perspectiva, defender el planeamiento futuro es defender el interés público, porque cuando se
aprueba un plan destinado a concretar usos y destinos del
suelo o se reforma el ya existente, debe presumirse que el
interés de la ciudadanía demandaba un cambio de la normativa urbanística (bien ante retos o circunstancias sobrevenidas que no pudo tener en cuenta el anterior planificador, bien ante la fuerza de los hechos que ha puesto de
relieve las lagunas y defectos del planeamiento vigente).
A la función legitimadora de la actividad administrativa que desempeña el
interés general se refiere BLANQUER, quien pone igualmente de relieve su condición de concepto jurídico indeterminado (D. BLANQUER CRIADO, Introducción al Derecho administrativo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1998, págs. 177-184).
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SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
El fundamento de la suspensión se halla recogido, en
los términos señalados, en nuestra jurisprudencia 2 . Para
RODRÍGUEZ-ARANA, del propio interés público deriva un
principio de igualdad que determina que alcance a todos
los afectados por la medida, y cuya manifestación es su
retroactividad 3 .
Pese a todo, la primacía del interés público tampoco
debe suponer una interpretación laxa de las posibilidades
de adoptar esta medida, ya que ésta constituye "una excepción al carácter reglado del otorgamiento de licencias adecuadas y conformes a la legislación vigente en el momento
de su otorgamiento o, en su caso, en el de su solicitud"
(STS de 1 de julio de 1996, Ar. 6126)4.
La STS de 4 de junio de 1996 (Ar. 5137) señala que el interés público justifica la adopción de la medida cautelar para hacer viables las determinaciones
del planeamiento futuro. Con todo, según esta misma Sentencia, el interés del
administrado exige la correlativa indemnización a quien, confiando en unas
legítimas expectativas, ha efectuado un desembolso económico que no le¡ha permitido, en última instancia, obtener licencia.
La STS de 28 de abril de 1997 (Ar. 3918), en la misma línea, añade que con la
suspensión 'se intenta lograr la efectiva satisfacción de los intereses generales
que siempre ha de servar la Administración pública (art. 103.1 CE) y específicamente en su actividad desordenación urbanística del territorio".
3
J. RODRÍGUEZ-ARANA, La suspensión del otorgamiento de las licencias
de urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial", en RJDU, núm.
102, 1987, pág. 19.
Entiendo, no obstante, que la citada retroactividad,, concebida como la aplicación de la suspensión a las solicitudes presentadas con anterioridad a la
misma, no es tal, sino tan sólo la consecuencia natural del juego de la teoría
sobre la normativa aplicable al otorgamiento de las licencias,: que analizaremos
con mayor profundidad en su momento.
El interés general no debe convertirse, por preeminente que pueda ser frente a los derechos de los particulares, en una patente de corso para que la Administración pueda cometer abusos a su amparo; no olvidemos que el propio artículo 103.1 de nuestra Constitución determina que esos intereses generales serán
iservidos "con objetividad1'. Hay en esta previsión una apuesta decidida por hacer
del interés general un criterio de actuación fundamental, pero no excluyente de
otros, como la ecuanimidad. Si el sacrificio de los particulares no se reparte de
forma equilibrada y proporcionada, no puede resultar legítimo el ejercicio de
una potestad administrativa, que no debe dar desigual respuesta a situaciones
sustancialmente iguales.
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II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Para abordar con un mínimo rigor la naturaleza y finalidad de una institución jurídica parece indispensable
tener en cuenta sus antecedentes históricos, que nos descubrirán cómo y para qué ha nacido.
El régimen legal vigente de la suspensión de licencias
es también, por descontado, el resultado de una evolución
histórica, que se inicia más allá de nuestras fronteras (concretamente, en el Derecho francés) y culmina, al menos en
España, con la aprobación del Real Decreto Ley 16/1981,
de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de
Ordenación Urbana 5 . Su origen es relativamente reciente,
pues no nos hallamos ante una institución de larga tradición, ya que se trata de una categoría del Derecho urbanístico, que es una de las disciplinas jurídicas de más
reciente aparición.
Los antecedentes históricos que se reseñan a continuación se exponen combinando criterios cronológicos y espaciales, pues en el primer apartado se habla de las figuras
que, fuera de nuestras fronteras, precedieron la recepción
en España de la suspensión, y en el segundo apartado se
aborda la evolución legislativa de la institución hasta la
entrada en vigor del último texto normativo estatal constitucionalmente válido.
1. Derecho comparado
La introducción de la suspensión del otorgamiento de
licencias urbanísticas en el Derecho español por Ley de 12
de mayo de 1.956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, no constituyó una novedad en el panorama internacional de la disciplina, pues en esta fecha ya existían en
Aunque formalmente el TRLS de 1992 cierra la citada evolución, debe tenerse presente que su artículo 102 ha sido declarado inconstitucional en virtud de
STC 61/1997.
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SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
el Derecho francés e italiano dos medidas orientadas a proteger la efectividad de instrumentos de planeamiento en
elaboración: el "sursis a statuer" y la "misure de salvaguardia", respectivamente 6 :
Otros ordenamientos europeos acogieron también en
su momento esta figura, revistiéndola de particulares
características (por ejemplo, la Ley federal alemana del
suelo, de 29 de junio de 1.9607), pero han sido los dos anteriormente referidos los que han aportado regulaciones
que, por razones cronológicas, constituyen antecedentes
jurídicos de la suspensión del otorgamiento de licencias
presente en la legislación española.
ElCode de l'urbanisme, de 2 6 d e julio de 1.952, es la
primera norma de aplicación general que recoge la "sursis
a statuer". Se trata de una medida facultativa que aplaza la
decisión final en torno a una demanda de autorización
para el ejercicio de actuaciones urbanísticas cuando éstas
comprometen las previsiones del planeamiento.
La particularidad de esta figura, sobre todo si la comparamos con la regulación española del instituto de la suspensión, radica en que se configura como un acto singular
a adoptar caso por caso, sin que precise encontrar amparo
en un acto general del que aquélla sea una derivación.
El aplazamiento de la decisión que origina la medida
tiene límites temporales, aunque éstos toman como referencia la propia fecha de adopción de la "sursis à statuer".
Por otra parte, sus efectos sobre el procedimiento de
concesión de la autorización la aproximan a una denegación, pues, extinguida su vigencia, el solicitante puede
verse obligado a replantear su demanda. En tal caso, mal
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid, 1987, págs. 57-71.
A. CARCELLER FERNANDEZ, Instituciones de Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1992, 5 a ed., pág. 243.
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puede hablarse de una interrupción del procedimiento,
que operaría propiamente en el caso de que la Administración, transcurridos sus efectos, decidiera de oficio resolver,
en sentido estimatorio o desestimatorio, la solicitud del
interesado.
En Italia las "misure de salvaguardia" fueron introducidas por Ley de 3 de noviembre de 1.952, con carácter igualmente facultativo (aunque posteriormente pasaron a ser
obligatorias). Su finalidad era muy parecida a la de la figura presente en el Derecho francés. Asumieron también la
condición de actos singulares de efectos temporalmente
limitados, si bien el cese de los mismos se computaba en
relación con la fecha de la deliberación para adoptar el
plan.
Frente al "sursis a statuer", la Administración quedaba
obli-gada a resolver sobre la solicitud planteada una vez
transcurrido el plazo de la suspensión, por lo que realmente se producía una mera interrupción del procedimiento, aspecto que aproxima la institución italiana a la
concepción española de la figura que analizamos.
Además, las "misure de salvaguardia" llegaban a adquirir connotaciones auténticamente revisoras, pues podían
afectar a las licencias concedidas y no utilizadas. En estos
casos, no existía propiamente una suspensión del otorgamiento, pues éste se había producido ya.
2. Derecho español
Con los antecedentes que acabamos de reseñar sucintamente, se promulga en España la Ley de 12 de mayo de
1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Esta
norma inicia un camino legislativo que continúan otras
tres (Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y
Zonas de Interés Turístico Nacional, Ley 19/1975, de 2 de
mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y
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Ordenación Urbana, y Real Decreto 1346/1976, de 9 de
abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), que preceden a su vez al Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación
Urbana (última norma de origen estatal de entre las que
pueden considerarse, aunque con carácter supletorio,
vigentes) y al Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de
junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Pasemos
a analizar, pues, algunas de sus aportaciones.
A) Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana
La LS de 1956 supone el punto de partida del Derecho
urbanístico moderno en España 8 . En este contexto poder
mos situar la institución de la suspensión de licencias, que
aparece por primera vez en nuestro Derecho con motivo de
la aprobación de esta Ley9.
En esta norma, la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación quedaba condicionada a la
Como FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ indica, la Ley convierte el urbanismo en
una función pública indeclinable y perfila un nuevo estatuto jurídico de la propiedad del suelo, que queda limitada en función de lo preceptuado por las normas y planes de ordenación, así como de las cargas que los mismos establecen.
Ponderando las virtudes; de la LS de 1956. añade que su singularidad se acrecienta todavía más si se parte del hecho de que, careciendo de un soporte doctrinal autóctono, no se recurrió a la importación mecánica de técnicas del Derecho comparado, sino que se creó una norma, auténticamente original que
conjugó las experiencias foráneas y las propias (T.R. FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ, Manual de Derecho urbanístico, Abella, Madrid, 1998, 13a ed.,
págs. 23-24).
Su artículo 22 introdujo, con carácter marcadamente cautelar, las siguientes determinaciones:
1. Los órganos competentes para la formación de un plan podrán acordar, y
habrán de publicar en el Boletín Oficial de la Provincia, la suspensión por
un año del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos y edificación, en sectores comprendidos en un perímetro determinado, con el fin de
estudiar el plan de ordenación o su reforma.
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adopción facultativa (no olvidemos que la Ley utiliza el término "podrán") de un acuerdo general cuya eficacia dependía de su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia.
La competencia para acordar la suspensión se vincula
a la capacidad de formación del planeamiento. Tal circunstancia propició en la doctrina de la época el debate
sobre la legitimación de los particulares para acordar la
suspensión 10 .
La doctrina y la jurisprudencia no tuvieron dificultades
en identificar la causa y el fin del acuerdo de suspender; la
primera se relacionó con el estudio de un plan o su reforma, ya fuera comarcal (STS de 26 de abril de 1980, Ar.
2656), especial, general o de reforma interior (STS de 16 de
diciembre de 1977, Ar. 5048), mientras que la finalidad de
la medida se asoció a la necesidad de impedir actuaciones
que imposibilitaran la ejecución del plan en estudio11.
Otros aspectos del régimen jurídico de la suspensión
dignos de mención son los siguientes:
- La suspensión afecta, por el carácter genérico con que
se plantea, a solicitudes que no van a comprometer el planeamiento futuro, aunque tal circunstancia no sea de apreciación inmediata.
2. El expresado plazo será ampliado a otro cuando, dentro de aquél, se hubiere efectuado la información pública dispuesta en el artículo 32, y no cabrá
acordar nuevas suspensiones hasta que transcurriesen cinco años.
3. Los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación
en el Boletín Oficial de la Provincia tendrán derecho a ser indemnizados
del coste oficial de los proyectos.
10
La cuestión, como recuerda RODRÍGUEZ-ARANA, fue resuelta por la doctrina mayoritaria en sentido negativo, sin perjuicio de reconocer la posibilidad
de que el ente público asumiera la solicitud en tal sentido de los particulares (J.
RODRÍGUEZ-ARANA, "La suspensión del otorgamiento de las licencias de
urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial", en RDU, núm. 102,
1987, pág. 27).
11
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid, 1987, pág. 75.
22
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- La perimetración de la zona afectada constituye el
límite territorial de la suspensión. Fuera de ella, no resulta
admisible la suspensión de las licencias de parcelación y
edificación.
- Se reconoce el derecho a un indemnización (tasada
legalmente) a los peticionarios de licencias solicitadas
con anterioridad a la publicación del acuerdo de suspensión12.
- La suspensión es susceptible de prórroga.
- La identidad de ámbitos territoriales puede propiciar
por sí misma la prohibición de reiteración de la suspensión, ya que se prescinde de la trascendencia de la finalidad que se persiga.
- La jurisprudencia admitió sólo la impugnación directa, en función de la naturaleza no normativa del acuerdo.
general13.
La dimensión de esta indemnización aparece claramente reflejada en la
STS de 24 de noviembre de 1977 (Ar. 4643), que dice al respecto: ''La presunción
contenida en el artículo 22 de la Ley del Suelo, al declarar indemnizable el costo
de los proyectos técnicos, en el supuesto de suspensión de licencias, no constituye, en esencia, más que una ¡aplicación particular del principio general sobre
indemnización que impone a la Administración pública la obligación de reparar las lesiones causadas en los derechos particulares, cuando éstos cedan ante
el ejercicio de potestades administrativas, pero con la especialidad en este caso
de la Ley urbanística de que es la propia norma la que presume la existencia de
la lesión, por el simple hecho de la elaboración del proyecto y su presentación
ante la Corporación, con anterioridad al acuerdo de suspensión de licencias,
fijándose al propio tiempo la mensurabilidad del daño, equivalente al costo de
dicho proyecto".
13
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid, 1987, pág. 88. Se cita, entre otras, la STS de 27
de febrero de 1964 (Ar. 1135); de la misma se deduce que la ausencia de interposición de un recurso de alzada frente al acuerdo de suspensión inhabilita a
los interesados para su impugnación indirecta, lo que se oponía a las previsiones del artículo 39.4 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956.
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B) Ley 197/1963, de 28 de diciembre, sobre Centros y
Zonas de Interés Turístico Nacional
El artículo 8 de esta norma preveía la adopción de
medidas de suspensión de la edificación, a adoptar a partir de la iniciación de un expediente de declaración de un
centro o zona como "de interés turístico", exigiéndose la
indicación del ámbito territorial afectado y de la duración de la suspensión, que no podía sobrepasar los seis
meses14.
Esta norma, que ha ido perdiendo paulatinamente su
funcionalidad en virtud de la asunción por las Comunidades Autónomas de competencias en materia de turismo, ha
sido formalmente derogada por la Ley 28/1991, de 5 de
diciembre.
C) Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
La LRLS introdujo en su artículo 22 importantes novedades en relación con el propio artículo 22 de la LS de
Decía este precepto:
1. Al iniciarse el expediente de declaración de Centro o Zona de Interés Turístico Nacional podrá el Ministerio de Información y Turismo interesar al
Ministerio de la Vivienda y éste acordará la aplicación con carácter provisional de las normas previstas en la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, por las cuales se restrinja o suspenda
la edificación en el Centro o zona cuyo interés turístico se pretende declarar, hasta la aprobación de su respectivo Plan de Ordenación. Dichas restricciones ó suspensiones tendrán una duración máxima de seis meses.
Cuando se trate de bienes del Estado, las correspondientes medidas restrictivas serán adoptadas por el Ministerio de Hacienda.
2. Las Órdenes ministeriales dictadas por los distintos departamentos, según
su competencia, por las que se aprueben las medidas a que alude el número anterior se publicarán en el Boletín Oficial del Estado y en el de la provincia o provincias a que dichas medidas afecten, debiendo aparecer claramente delimitado el ámbito territorial de aplicación, de dichas Órdenes.
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195615. Éstos son los aspectos más destacables de la reforma:
- Junto a la única suspensión contemplada por la LS de
1956, de carácter facultativo, su punto tercero añadía una
suspensión "automática" derivada de la aprobación inicial
de los Planes. Esta medida suponía una incontestable
defensa de la viabilidad futura de los instrumentos en formación frente a la mera posibilidad de ejercicio de la
potestad de suspensión que preveía la Ley de 1956. Se asumió por el legislador una práctica administrativa ciertamente consolidada, pues los Ayuntamientos solían ejercitar ya sus facultades suspensorias con motivo de la
aprobación inicial de los planes16.
Decía así el referido precepto:
1. Los órganos competentes para la aprobación provisional de los planes
Generales Municipales, Parciales, Especiales o Estudios de Detalle, podrán
acordar por el plazo máximo de un año la suspensión del otorgamiento de
licencias de parcelación de terrenos y edificación en sectores comprendidos en una zona determinada, con el fin de estudiar el Plan o su reforma.
Dicho acuerdo habrá de publicarse en los Boletines Oficiales de la provincia o provincias afectadas y en uno de los diarios de mayor difusión de cada
una de ellas.
2. El expresado plazo será ampliable, como máximo, a otro año, cuando, dentro de aquél, se hubiere completado el período de información pública prevista en el artículo 32. No será posible acordar nuevas suspensiones en la
misma zona por idéntica finalidad hasta que transcurrieren cinco años,
contados a partir del término de la suspensión. El acuerdo de ampliación
del plazo se publicará en la forma prevista en el apartado anterior.
3. La aprobación inicial de un Plan o Proyecto o de su reforma determinará
por sí sola la suspensión del otorgamiento de licencias para aquellas zonas
del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones
supongan modificación del régimen urbanístico vigente. Los efectos de
esta suspensión se extinguirán con la aprobación definitiva y, en todo caso,
por el transcurso de dos años desde la aprobación inicial.
Con la publicación del acuerdo por el que se somete a información pública el
Plan aprobado inicialmente se expresarán necesariamente las zonas del
territorio objeto de planeamiento afectadas por la suspensión del otorgamiento de licencias.
4. Los peticionarios de licencia solicitada con anterioridad a la publicación de
la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de los
Proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas municipales.
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid, 1987, pág. 95.
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- Con la redacción de la LRLS se desvanece definitivamente la posibilidad de que los particulares puedan acordar la suspensión de licencias, pues esta potestad se vincula necesariamente con la propia para la aprobación inicial
o provisional del planeamiento, deslindándose de la competencia para la formación de aquél17.
- Por lo que respecta a los planes objeto de suspensión
facultativa, debe señalarse que la enumeración contenida
en el artículo 22.1 de la LRLS (con posterioridad, artículo
27.1 del TRLS de 1976) fue ampliada por el artículo 117.1
del RP, al añadirle la mención a "Normas" y "Programas",
lo que planteó la consiguiente polémica en torno a una
posible extralimitación reglamentaria 18 .
- Se introdujo la publicación del anuncio del acuerdo
de suspensión facultativa en uno de los diarios de mayor
difusión de la provincia, alabada por la doctrina, al mejorar las posibilidades de su conocimiento 19 .
- Se reitera, en relación con la LS de 1956, la posibilidad de prórroga de la suspensión facultativa por el período máximo de un año (artículo 22.2), aspecto a su vez
desarrollado por el artículo 119.1 del RP. Sin embargo, la
introducción de una suspensión automática y el supuesto
de aplicación de la referida prórroga (haberse completado
el período de información pública dentro del año de vigencia de la suspensión facultativa) diseñaron una presunta
17
J.L. CASTRO TRONCOSO, "La suspensión del otorgamiento de licencias en
el nuevo artículo 22 de la Ley de Reforma", en RDU, núm. 45, 1975, pág. 62.
No obstante, la posterior entrada en vigor del artículo 8.1 del DLAP despejó algunas dudas, eliminando la referencia a los programas y dando entrada, por
el contrario, a las normas subsidiarias de planeamiento municipal. PERALES
MADUEÑO y SANZ BOIXAREU habían apostado ya por la suspensión motivada por las normas subsidiarias de planeamiento municipal, al constituir un instrumento alternativo de ordenación urbanística (F. PERALES MADUEÑO y P.J.
SANZ BOIXAREU, "El derecho a la licencia y la suspensión de su otorgamiento", en RDU, núm. 70, 1980, págs. 43-44).
19
J.L. CASTRO TRONCOSO, "La suspensión del otorgamiento de licencias en
el nuevo artículo 22 de la Ley de Reforma", en RDU, núm. 45, 1975, pág. 64.
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compatibilidad entre ambas modalidades de suspensión
que complicó enormemente su articulación, dificultad que
fue superada tras la refundición posterior de las modalidades de suspensión 20 .
- El régimen de las indemnizaciones también fue alterado, extendiéndose, en su caso, a la devolución de las
tasas municipales satisfechas 2 '.
- Finalmente, el artículo 22.2 de la LRLS introduce una
importante matización en relación con el mismo ordinal
de la LS de 1956: la prohibición de reiteración de la suspensión facultativa se condiciona a que aquélla persiga
"idéntica finalidad".
D) Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
En uso de la autorización concedida por la Ley
19/1975, el Gobierno aprobó el Real Decreto 1346/1976,
que refunde las disposiciones legales vigentes en materia
urbanística, incluyendo la propia Ley de 12 de mayo de
1956, de Régimen del Suelo y Ordenación urbana, en lo
que de ella había quedado subsistente tras la entrada en
vigor de la Ley 19/1975.
El artículo 22 de la LRLS fue, por efectos propios de la
refundición, literalmente reproducido por el artículo 27
del TRLS de 1976. Tan sólo reseñamos dos cambios:
- En el número 1 se añade la mención "aprobación inicial" junto a la "aprobación provisional".
" J. RODRÍGUEZ-ARANA, "La suspensión del otorgamiento de las licencias
de urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial", en RDU, núm.
102, 1987, págs. 57-62.
21
A. CARCELLER FERNÁNDEZ. Instituciones de Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1992, 5" ed.. pág. 243.
27
JUAN BARREDA BARBERÁ
- Se sustituye la referencia a "un proyecto" por "un programa" en el número 322.
E) Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, de
adaptación de Planes Generales de Ordenación
Urbana: consolidación del régimen estatal vigente
Esta norma fue la primera que reguló tras la entrada en
vigor de la CE la materia de la suspensión de licencias, sustituyendo buena parte del contenido del artículo 27 del
TRLS de 1976, y de hecho, a raíz de la notable mutilación
que sufrió el TRLS de 1992 por efecto de la STC 61/1997,
continúa siendo el armazón del Derecho estatal supletorio
en el campo que estudiamos. Sus principales innovaciones
serán abordadas más adelante al analizar el régimen legal
vigente.
Por supuesto, el nuevo escenario creado por el Estado
autonómico nacido de la Constitución de 1978 ha condicionado desde sus orígenes el predominio que este Real
Decreto Ley podría haber ejercido en otros tiempos, pues
habiendo asumido todas y cada una de las Comunidades
Autónomas la competencia para legislar en el sector del
urbanismo y la ordenación del territorio, su destino parecía orientado hacia la aplicación supletoria, como así ha
sido.
F) Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana:
anulación de su artículo 102 en virtud de la STC
61/1997 y "resurrección" del Derecho anterior
La última norma dictada por el Estado en el ámbito de
la suspensión de licencias fue el Real Decreto Legislativo
22
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid, 1987, págs. 96-97.
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1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. En lo que nos concierne, esta norma unificaba en su artículo 110 lo dispuesto por el artículo 27 del
TRLS de 1976 y el artículo 8 del DLAP23.
Parecía evidente que este precepto constituía la base
del Derecho estatal supletorio a aplicar en defecto de normativa autonómica, condición que, por otra parte, proclama la Disposición final del propio TRLS de 1992.
Su tenor literal era el siguiente:
Artículo 102. Suspensión del otorgamiento de licencias.
1. Los órganos competentes para la aprobación inicial y provisional de los
Planes Generales Municipales, Normas subsidiarias del planeamiento
municipal, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle, podrán acordar la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos,
edificación y demolición para áreas o usos determinados, con el fin de estudiar su formación o reforma.
Dicho acuerdo habrá de publicarse en los 'Boletines Oficiales' de la provincia
o provincias afectadas y, en su defecto, en el de la Comunidad Autónoma y
en uno de los diarios de mayor difusión de cada una de ellas.
2. El acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos de ordenación enumerados en el apartado anterior determinará, por sí sólo, la suspensión del
otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente, debiéndose señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.
3. La suspensión a que se refiere el número 1, se extinguirá, en todo caso, en
el plazo de un año. Si se hubiera producido dentro de ese plazo el acuerdo
de aprobación inicial, la suspensión se. mantendrá para las áreas cuyas
nuevas determinaciones de planeamiento supongan modificación de la
ordenación urbanística y sus efectos se extinguirán definitivamente transcurridos dos años desde el acuerdo de suspensión adoptado para estudiar
el planeamiento o su reforma. Si la aprobación inicial se produce una vez
transcurrido el plazo del año, la suspensión derivada de esta aprobación
inicial tendrá también la duración máxima de un año.
Si con anterioridad al acuerdo de aprobación inicial no se hubiese suspendido el otorgamiento de licencias conforme a lo dispuesto en el número 1 de
este artículo, la suspensión determinada por dicha aprobación inicial tendrá una duración máxima de dos años.
En cualquier caso, la suspensión se extingue con la aprobación definitiva del
planeamiento.
4. Extinguidos los efectos de la suspensión en cualquiera de los supuestos
previstos, no podrán acordarse nuevas suspensiones en el plazo de cinco
años, por idéntica finalidad.
5. Los peticionarios de licencias solicitadas con anterioridad a la publicación
de la suspensión tendrán derecho a ser indemnizados del coste oficial de
los proyectos y a la devolución, en su caso, de las tasas municipales.
29
JUAN BARREDA BARBERÁ
Sin embargo, la regulación estatal de la suspensión del
otorgamiento de licencias (y de muchas otras materias
urbanísticas) se ha visto afectada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, pues el artículo 102 del TRLS de 1.992 ha sido declarado inconstitucional por aquélla, reinstaurando la vigencia del TRLS de
1976 y el DLAP.
3. Recapitulación
Hemos visto que las figuras presentes en el Derecho
comparado con anterioridad a la introducción en España
de la suspensión del otorgamiento de licencias presentan
significativas diferencias respecto del modelo posteriormente consolidado en nuestro país. Sin embargo, todas tienen un nexo común: se instauran para evitar las perniciosas consecuencias que para el planeamiento futuro puede
tener el otorgamiento de licencias ajustadas al vigente; en
definitiva, evidencian el carácter cautelar de la medida.
Por otra parte, dos son las normas que han contribuido
decisivamente a configurar el régimen jurídico estatal de la
suspensión actualmente vigente: la Ley de 12 de mayo de
1956 y la Ley de 2 de mayo de 1975, de reforma de la anterior. A la primera debemos reconocerle el innegable valor
de haber introducido, como norma pionera del Derecho
urbanístico español, la figura de la suspensión; a la segunda, la definición casi total de los rasgos que la institución
posee en la actualidad (no olvidemos que instaura la suspensión "automática", que se manifiesta como un mecanismo legal preventivo de inevitable aplicación, dejando de
ser un mero recurso en manos de la Administración), pues
el Real Decreto Ley 16/1981 no ha hecho más que matizar,
con la ventaja de contar con la experiencia derivada de los
años de aplicación de la suspensión, las previsiones susceptibles de provocar disfunciones.
30
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
III. NATURALEZA JURÍDICA
Vamos a afrontar el análisis de la naturaleza jurídica de
la suspensión del otorgamiento de licencias desde tres
puntos de partida: las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales, de gran utilidad para la fijación del concepto, el
carácter bidimensional de la suspensión y, finalmente, el
complicado encaje de la figura que estudiamos en la categoría de las medidas provisionales.
1. Interpretaciones doctrinales y jurisprudenciales
Nuestra doctrina científica y jurisprudencial conecta,
en líneas generales, la naturaleza jurídica de la suspensión
con su finalidad, incidiendo en su carácter cautelar. Así,
para PARADA, el carácter temporal de todo planeamiento
urbanístico, llamado a ser reemplazado por otro, exige una
regulación de las actividades de los particulares que, en el
límite de vigencia del antiguo, pudieran perjudicar o hacer
inviables las finalidades perseguidas por la reforma; consecuentemente, la suspensión de licencias es una medida
cautelar tendente a evitar situaciones de consolidación de
un planeamiento moribundo 24 .
Con otras palabras, y de forma muy gráfica, se ha dicho
que con la suspensión se trata de proteger al "nasciturus
24
J.R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho administrativo III (Bienes públicos.
Derecho urbanístico), Marcial Pons, Madrid, 199S, 7 a ed., pág. 521.
FERNANDEZ RODRÍGUEZ incide en la misma línea argumental cuando
concluye que la introducción de la suspensión en el TRLS de 1 .976 se debió al
propósito de evitar que las futuras determinaciones de los planes resultarán
hipotecadas por la vigencia de la normativa precedente que aquéllos pretendían
reformar (T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Manual de Derecho urbanístico,
Abella, Madrid, 1998, 13a ed., pág. 91).
GONZÁLEZ PÉREZ subraya también el carácter cautelar de la suspensión (J.
GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley del Suelo [Texto Refundido de 1992],
Civitas, Madrid, 1993, 6 a e d , pág 707) y refuerza su opinión citando la STS de
18 de diciembre de 1979 (Ar. 4443), que destaca, como propia de la medida, la
prevención de "situaciones aberrantes, como las creadoras de edificios inicialmente afectados por el régimen de fuera de ordenación".
31
JUAN BARREDA BARBERÁ
urbanístico", es decir, la futura ordenación, para que
durante su gestación no se vea obstaculizado por actuaciones que, aun cuando puedan ampararse en la ordenación
existente, sean susceptibles de comprometer su viabilidad25.
Al margen de su dimensión inequívocamente cautelar,
la suspensión puede ser también calificada como acto preparatorio de planeamiento, tanto por el encaje sistemático
de la institución en la Ley, como por la función que realiza, ya que articula medios para la solución de un problema26. No obstante, como tendremos ocasión de comprobar,
reducirla a un mero acto de trámite de la aprobación de los
planes puede entrañar una simplificación excesiva.
Sobre la finalidad de la suspensión, se pronuncian en el mismo sentido CARCELLER (A. CARCELLER FERNÁNDEZ, Instituciones de Derecho urbanístico,
Montecorvo, Madrid, 1992, 5 a ed., pág. 243), ESTÉVEZ GOYTRE (R. ESTÉVEZ
GOYTRE, Manual práctico de planeamiento urbanístico, Comares, Granada,
1998, pág. 264) y GARCÉS SANAGUSTÍN (J. BERMEJO VERA -director-, Derecho administrativo [Parte especial], Civitas, Madrid, 1996, 2 a ed., págs. 519520). Véase también al respecto la opinión de PAREJO (L. PAREJO ALFONSO,
A. JIMÉNEZ-BLANCO y L. ORTEGA ÁLVAREZ, Manual de Derecho administrativo, Ariel, Barcelona, 1994, 3 a ed., pág. 704).
Las elaboraciones jurisprudenciales tampoco se apartan de la pauta marcada
por la doctrina científica. "El Plan nace para ser ejecutado -sin ejecución es un
dibujo muerto-, y precisamente para hacer viable esa ejecución nuestro ordenamiento jurídico crea la figura de la suspensión del otorgamiento de licencias",
dice la STS de 18 de diciembre de 1990 (Ar. 9984).
Reiterando tales consideraciones, la STS de 19 de mayo de 1997 (Ar. 4453,
fundamentos de la apelada) señala que "la irretroactividad de los planes, adecuada al principio de seguridad jurídica que consagra nuestra Constitución en
su artículo 9.3, puede tener evidentes inconvenientes, pues la concesión de
licencias conforme a una normativa que se pretende derogar puede suponer, de
hecho, la inejecución de la normativa futura [...] abriéndose durante la etapa
inmediatamente anterior a su aprobación una etapa especulativa donde los interesados pugnarían por consolidar como derechos lo que hasta entonces no eran
sino meras expectativas jurídicas".
Desde una óptica global, la STS de 7 de noviembre de 1991 (Ar. 8797, fundamentos de la apelada) pone el acento en el peligro que representa el otorgamiento de licencias para el modelo territorial incorporado al nuevo planeamiento.
25
J. ARROYO GARCÍA, F. CHOROT NOGALES, F. LLISET BORRELL, J. A.
LÓPEZ PELLICER y la redacción de EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS, Comentarios a la Ley del Suelo y sus Reglamentos (Tomo I), Abella,
Madrid, 1987, pág. 265.
26
J.L. LASO MARTÍNEZ, Derecho urbanístico (Tomo II), Madrid, 1982, pág. 223.
32
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
Apartándose de la tesis mayoritariamente sostenida
por la doctrina, FERNANDO PABLO realiza una interesante aportación en torno a la naturaleza jurídica de la suspensión de licencias. Para este autor, más que una medida
propiamente cautelar es una normativa transitoria del
derecho a la licencia que regula su aspecto reglado por
remisión a otro régimen, cuando el vigente está en trance
de ser sustituido 27 .
A mi juicio, este esfuerzo doctrinal por caracterizar la
institución de la suspensión no tiene en cuenta algunas cirr
cunstancias:
a) En primer lugar, es difícilmente aplicable a la suspensión facultativa, situación en la que no hay propiamente un régimen urbanístico nuevo al que remitirse. Se decreta la suspensión para evitar que el planeamiento que se
proyecta aprobar quede frustrado por la ejecución de la
normativa vigente, pero debe recordarse que en el momento en que aquélla se produce no hay planeamiento (ni
siquiera aprobado inicialmente) que proteger.
b) En otro orden de cosas, debemos tener en cuenta
que el Derecho transitorio es el conjunto de reglas destinadas a resolver los conflictos entre la ley nueva y la anterior derogada por ella, adaptando los preceptos de la
nueva a los estados de Derecho nacidos al amparo de la
anterior 25 . Considerando lo que es el Derecho intertemporal o transitorio, no podemos decir, en puridad, que la suspensión del otorgamiento de licencias constituya Derecho
transitorio, porque éste parte de la existencia de una normativa nueva vigente que se armoniza con la anterior, y en
21
M. FERNANDO PABLO, Suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas, Montecorvo, Madrid. 1987, pág. 114. Se apoya el autor en que la suspensión participa de las notas esenciales del Derecho intertemporal: regula la
sucesión de normas en el tiempo y carece de contenido material, configurándose como ''norma en blanco'' o norma de remisión.
28
J. CASTÁN TOBEÑAS, Derecho civil español, común y foral, Tomo I, Volumen I, Reus, Madrid, 1991, 12a ed., pág. 613.
33
JUAN BARREDA BARBERÁ
el caso de la suspensión la nueva normativa no está realmente vigente (pensemos que en el supuesto de suspensión automática existe tan sólo una aprobación inicial,
que no determina la entrada en vigor del instrumento de
planeamiento como norma, pues es la definitiva la que
produce tal efecto).
c) Además, en el Derecho intertemporal late la idea de
que el nuevo régimen legal debe ser modulado para proteger lo dispuesto por el anterior, mientras que en el instituto de la suspensión de licencias es la normativa vigente la
sacrificada en beneficio de la aplicación de la futura.
Por todo ello, pienso que resulta más adecuado optar
por la concepción de la suspensión como medida cautelar,
matizada con las objeciones que se expondrán más adelante.
Otro enfoque original es el aportado por GUAITA MARTORELL, para quien la suspensión es una figura expropiatoria, en la medida en que supone una privación singular,
acordada imperativamente, del ejercicio de facultades del
propietario 29 . Puede objetarse a esta afirmación que el
derecho a obtener licencia es difícilmente susceptible de
conceptuación como patrimonial, por lo que entiendo que
no debe ser inscrito en el ejercicio de la potestad expropiatoria que, en definitiva, es una privación imperativa de bienes o derechos, total o parcial, que sufre un particular
como consecuencia de una decisión pública30.
Con todo, hay que reconocer que la suspensión determina una limitación de los derechos dominicales reconocidos en el artículo 33 de la CE, por lo que debe interpretarse restrictivamente; de ahí su doble limitación espacial
A. GUAITA MARTORELL, Derecho Administrativo Especial, Zaragoza,
1962, pág. 259.
J. BERMEJO VERA, "Expropiación forzosa" en Enciclopedia Jurídica Básica (Volumen II), Civitas, Madrid, 1995, pág. 3004.
34
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
y temporal (STS de 19 de mayo de 1997, fundamentos de
la apelada, Ar. 4453)31.
Finalmente, digamos que la suspensión es, para
RODRÍGUEZ-ARANA, una institución general del Derecho
urbanístico, dada su funcionalidad en la teoría general del
planeamiento urbanístico 32 . Se está reconociendo, como es
obvio, que su papel en el desenvolvimiento de la actividad
urbanística va más allá del alcance meramente instrumental o adjetivo que podría desprenderse de su configuración
como acto preparatorio.
2. Régimen de suspensión y acto de suspensión.
El principio de inderogabilidad singular de los
reglamentos
Creo que ya no resulta necesario recalcar más, so pena
de incurrir en una excesiva reiteración, la finalidad preventiva de la suspensión. Pero puede ser un buen momento para exponer lo que, desde una perspectiva jurídica;
conforma la suspensión.
La idea del instituto de la suspensión del otorgamiento
de licencias remite a dos realidades jurídicas diferentes,
que, aunque puedan considerarse caras de una misma
moneda, por su profunda interrelación, poseen sustantividad propia. Esta circunstancia es perceptible en la regulación positiva de la suspensión de licencias, que permite la
instauración de lo que vamos a denominar un régimen de
Incidiendo en esta idea, CARCELLER apunta que su naturaleza limitadora de derechos exige, aparte de la lógica interpretación restrictiva, generalidad
y una explícita cobertura legal (A. CARCELLER FERNÁNDEZ, Instituciones de
Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1992, 5 a ed., pág. 244).
Asimismo, la STS de 7 de noviembre de 1998 (Ar. 8455) proclama, frente a las
suspensiones indebidamente contempladas por el planeamiento, que la única
posibilidad de suspender el otorgamiento de licencias ha de ajustarse a los
mecanismos legales.
J. RODRÍGUEZ-ARANA, ''La suspensión del otorgamiento de las licencias
de urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial", en RDU, núm.
102, 1987, pág. 18.
35
JUAN BARREDA BARBERÁ
suspensión de licencias, articulado en torno a unos límites
objetivos (licencias afectadas), espaciales (ámbito territorial) y temporales (plazo de duración). Este régimen puede
ser adoptado de formas diferentes (suspensión facultativa
p automática), restringiéndose su reiteración, y nace de un
acto general que emana de los órganos con potestad de planeamiento, produciendo el efecto inmediato de (y ahí radica la segunda dimensión) paralizar la tramitación de los
procedimientos afectados por el mismo 33 .
Por mi parte, y por las razones que se manifestarán a lo
largo de este trabajo, creo conveniente (potenciando esa
doble dimensión) disociar adecuadamente, cuando proceda, la competencia para suspender el otorgamiento de
licencias concretas de la competencia para generar el referente normativo que habilita la adopción de tal decisión,
para atribuir con plena autonomía la primera al órgano
concedente de licencias, y la segunda, a los órganos encargados de la formación del planeamiento.
En definitiva, propugno que la suspensión preventiva
nazca en última instancia del acto singular dictado en el
seno de un procedimiento administrativo concreto de
otorgamiento de licencia urbanística, sin perjuicio de que
tome su cobertura jurídica y sentido del régimen de suspensión34.
Entiendo que el acto singular de suspensión del otorgamiento de licencia debe ser susceptible de recurso, ya
que no se trata de un mero acto de trámite. La dicción del
artículo 107.1 de la LPAC en su redacción primitiva (y más
Algunos autores, como ESTÉVEZ GOYTRE, definen la institución estudiada teniendo en cuenta los efectos sobre el procedimiento (R. ESTÉVEZ GOYTRE, Manual práctico de planeamiento urbanístico, Comares, Granada, 1998,
pág. 264).
Por consiguiente, me permito discrepar del criterio asumido por la STS de
18 de junio de 1998 (Ar. 4557), para la que "la suspensión de licencia no deriva
del acto singular de interrupción, sino de la publicación de la aprobación inicial"., aunque pueda considerarse que encuentra amparo en la letra de la Ley.
36
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
aún en la dada por Ley 4/1999), avalan este argumento 35 ; el
acto de suspensión determina de forma explícita la imposibilidad de continuar el procedimiento, aunque sea temporalmente, pues no en vano lo que se resuelve es su paralización, y además, en la medida en que supone la
aplicación del peculiar régimen jurídico de suspensión de
licencias, condiciona la decisión futura del fondo del asunto.
Por su parte, la faceta de la suspensión que hemos concebido como régimen urbanístico, participa, según establece una STS de 7 de noviembre de 1988 (Ar. 8637), del
carácter reglamentario de los planes, precisamente porque
puede determinar su inaplicación. La consecuencia inmediata de esta tesis, como veremos más adelante, es la posibilidad de impugnación indirecta a través de sus actos de
aplicación (dictados ya en un procedimiento administrativo concreto)36.
En cualquier caso, por la propia complejidad de la figura prefiero su conceptuación como técnica urbanística de
carácter cautelar en lugar de medida cautelar, expresión
esta última que parece reconducirla al terreno de lo particular37.
La concepción de la suspensión como un fenómeno
bidimensional que, más allá de las, vicisitudes que enmarcan la decisión administrativa de paralizar en abstracto el
35
El tenor literal del primer inciso del artículo 107.1 de la LPAC es el siguiente: "Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos
e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de
alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley".
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la impugnación directa en vía
administrativa de las disposiciones generales ha quedado proscrita por el artículo 107.3 de la LPAC, en su nueva redacción dada por Ley 4/1999, de 13 de
enero.
Me adhiero de esta manera a los términos utilizados por la STS de '6 de septiembre de 1991 (Ar. 6806, fundamentos de la apelada).
37
JUAN BARREDA BARBERÁ
otorgamiento de determinadas licencias urbanísticas,
engloba la materialización, en un concreto procedimiento
administrativo, de tal decisión, puede plantear una interesante cuestión: ¿estamos atacando con esta caracterización de la suspensión, el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos? En otras palabras, ¿se corre el
riesgo de desvirtuar la suspensión de licencias definida por
las normas al postular el refuerzo de la dimensión procedimental de la institución? 38
Opino que no. No pretendo dar a entender que el régimen jurídico de la suspensión establecido por la Ley debe
mejorarse a través de una aplicación distorsionada del
mismo, introduciendo efectos que no son los queridos por
las normas. Tal cosa sí conduciría a una intolerable extralimitación de la práctica administrativa y a la consiguiente
vulneración del principio de inderogabilidad singular de
ese reglamento sui generis que es el acuerdo de suspensión
de licencias. Sencillamente, me limito a proponer en este
trabajo interpretaciones o alternativas a dicho régimen
jurídico que, a mi entender, resultan plenamente compatibles con la naturaleza de la institución.
Antes de responder a esta pregunta, conviene recordar que el principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos tiene su principal expresión normativa en el artículo 52.2 de la LPAC, que señala: "Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas".
En el ámbito urbanístico, este principio tuvo su concreción en el artículo 57.3
del TRLS de 1976, que estableció que "serán nulas de pleno derecho las reservas
de dispensación que se contuvieren en los Planes u ordenanzas, así como las
que con independencia de ellos se concedieren".
BLASCO ha puesto de relieve con toda claridad el doble fundamento del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos en el campo urbanístico.
Por una parte, la dispensa misma atentaría contra el principio de legalidad que
vincula a la Administración frente a todo el Derecho y que, consecuentemente,
hace prevalecer la norma sobre el acto; por otra, la existencia de reservas de dispensación, aunque se hallaran contempladas por la propia norma, chocarían
frontalmente contra el principio constitucional de igualdad ante la Ley (A.
BLASCO, "Las dispensas y reservas de dispensación contenidas en los Planes de
urbanismo", en RDU, núm. 126, 1992, págs. 81-83).
38
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
Por tanto, cualquier tesis respecto de la forma de afrontar la materialización de la suspensión de licencias en ün
procedimiento concreto pasará por dar por sentado que
tiene (o podría tener) una adecuada cobertura normativa.
En definitiva, creo que es exigible que el régimen normativo de la suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas por formación de instrumentos de planeamiento
adquiera el adecuado rigor y sintonía con el fin último de
la institución, que, por otra parte, deberá transmitirse
necesariamente a sus actos de aplicación.
3. Suspensión de licencias y medidas provisionales
La suspensión del otorgamiento de licencias presenta,
por su tantas veces repetido carácter cautelar, estrechas
conexiones con las medidas provisionales que el artículo
72 de la LPAC regula en relación con el procedimiento
administrativo común 39 .
Por mi parte, entiendo que la consideración de la suspensión como medida provisional adoptada en el seno del
procedimiento administrativo especial de otorgamiento de
licencias merece, cuando menos, algunas matizaciones.
Un primer reparo puede derivar del propio tenor literal
del artículo 72.1 de la LPAC40, teniendo en cuenta que es el
39
GONZÁLEZ NAVARRO nos recuerda que tales medidas se caracterizan por
encontrar su sentido en un procedimiento principa] que concluirá en una resolución administrativa cuya eficacia persiguen asegurar, y bajo tales premisas,
encuadra sin dificultad la suspensión de licencias en su ámbito, añadiendo que
se halla sometida a un plazo establecido con la intención de evitar desviaciones
de poder y que, consecuentemente, se extingue con el tiempo (J. GONZÁLEZ
PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO, Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común [Ley 30/1992, de 26 de
noviembre], Civitas, Madrid, 1993, págs. 814-822).
El artículo 72.1 de la LPAC establece que, "iniciado el procedimiento, el
órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a
instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello".
39
JUAN BARREDA BARBERÁ
órgano decisor del procedimiento principal el que, en principio, ha de adoptar la medida provisional. Si consideramos que la suspensión es inicialmente decidida por el
órgano competente para la formación del planeamiento,
encontramos ya un elemento de divergencia en relación
con lo preceptuado por la normativa del procedimiento
administrativo común.
Pero, además, ¿es realmente la eficacia de la resolución
a adoptar lo que pretende garantizar la suspensión del
otorgamiento de licencias? Tal afirmación resulta, a mi juicio, discutible, pues sin la suspensión de licencias el procedimiento administrativo podría concluir con la concesión de una habilitación administrativa para el ejercicio de
una actividad urbanística (la licencia), susceptible de
desenvolverse sin mayores problemas. Por eso opino que la
suspensión va más allá en su función garantizadora, puesto que pretende que "la resolución que pudiera recaer" (utilizando la terminología legal) responda a los intereses de la
política de planeamiento, que es algo que trasciende con
creces la noción de la mera eficacia41.
Por tanto, me parece acertado concluir que la suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas por formación del planeamiento es una medida provisional sui generis.
Por esta razón, la extinción de la suspensión no puede conectarse con "la
eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento" (artículo 72.4 in fine de la LPAC), sino con la prevención de las desviaciones de
poder a las que alude GONZÁLEZ NAVARRO o, en todo caso, con la entrada en
vigor del planeamiento que se quiere proteger.
40
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
4. Recapitulación
La naturaleza jurídica de la suspensión del otorgamiento de licencias por formación del planeamiento es, en
su núcleo, una cuestión pacífica. Al margen de construcciones que ponen el acento en alguno de sus efectos, resulta difícil negar su carácter cautelar.
Más problemático puede resultar, habiendo asumido
tal condición, determinar en qué actos debe concretarse el
mecanismo de garantía, porque la suspensión de licencias,
acordada inicialmente en fase de elaboración del planeamiento, actúa sobre otros procedimientos administrativos
y, pese a ello, las normas parecen convertir la suspensión
del otorgamiento de una licencia urbanística concreta en
una aplicación mecánica de las consecuencias jurídicas del
acto preparatorio del planeamiento, lo que impide tener en
cuenta las peculiaridades del caso concreto. Por consiguiente, desconocer el papel que el órgano concedente de
licencias puede jugar como ente decisor de la suspensión,
convirtiéndolo en un mero fedatario de una situación jurídica propiciada por el estudio o la aprobación inicial del
planeamiento, me parece un error.
El encaje sistemático de la suspensión en la categoría
de las medidas provisionales es también discutible, probablemente por la misma razón que acabo de apuntar: la suspensión se desenvuelve en dos frentes y, por tanto, no
puede ser conceptuada como medida cautelar típica del
procedimiento de aprobación del planeamiento ni del procedimiento de concesión de licencias.
Por otro lado, tampoco debe olvidarse que el acto general de suspensión de licencias es, como ya se ha dicho, un
reglamento, lo que contribuye a incrementar todavía más
la complejidad y matices del encuadre de la institución
como categoría jurídica.
41
JUAN BARREDA BARBERÁ
IV. DISTINCIÓN DE FIGURAS AFINES
La suspensión del otorgamiento de licencias por formación de instrumentos de planeamiento no es la única
figura de proyección cautelar que nos ofrece el Derecho
urbanístico. Existen otras, de inequívoco peso específico
en la práctica urbanística, que presentan similitudes con
aquélla: a) suspensión del planeamiento; b) suspensión de
licencias; y c) suspensión del otorgamiento de licencias por
causa de reparcelación.
No obstante, un estudio mínimamente detenido de sus
rasgos nos permite diferenciarlas, sin mayores esfuerzos,
de la que es objeto del presente trabajo.
1. Suspensión del planteamiento
Medida drástica donde las haya, no tiene por objeto, en
primera instancia, las licencias urbanísticas, sino la ordenación á cuyo amparo se otorgan.
El artículo 51 del TRLS de 197642 regula esta medida
con perfiles de excepcionalidad. La suspensión de la vigencia de los planes, además de originar un déficit de normativa urbanística aplicable (efecto que se trata de paliar con
la introducción de un planeamiento transitorio) impide
Este precepto debe considerarse vigente tras la anulación del artículo 130
del TRLS de 1992 en virtud de la STC 61/1997. Su número 1 dice así: "El Consejo de Ministros por Decreto, a propuesta del Ministro de la Vivienda, o, en su
caso, a propuesta de éste y del titular o titulares de otros Departamentos interesados, y previo informe de la Comisión Central de Urbanismo y audiencia de
las Entidades Locales interesadas, podrá suspender la vigencia de los Planes a
que se refiere esta Ley, en la forma, plazos y efectos señalados en el artículo 27,
en todo o en parte de su ámbito, para acordar su revisión. En tanto no se apruebe el Plan revisado, se dictarán Normas Complementarias y Subsidiarias del
Planeamiento en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión".
En todo caso, las referencias a los órganos de la Administración del Estado
deberán ser sustituidas por remisiones a los equivalentes de la Comunidad
Autónoma correspondiente.
42
SUSPENSIÓN DEL,OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
por derivación el otorgamiento de las licencias que se
pudieran conceder al amparo de tan limitada regulación43.
La STS de 16 de febrero de 1993 (Ar. 528), por su parte,
aun reconociendo que la suspensión de la vigencia del planeamiento es una medida cautelar que persigue la misma
finalidad que la concurrente en la suspensión que nos
ocupa, pone de relieve que aquélla tiene diferente alcance
y contenido (indudablemente más extenso) y unos requisitos de procedimiento y competencia especiales.
Para CARCELLER la medida es enormemente desproporcionada y contraria al principio de seguridad jurídica,
entendiendo que su finalidad puede conseguirse con la
simple suspensión del otorgamiento de licencias44.
2. Suspensión de licencias
La figura de la suspensión de licencias no debe en ningún caso confundirse con la suspensión de obras, aunque
la segunda sea consecuencia de la primera; la suspensión
de licencias es de actos jurídicos, no materiales 45 .
La suspensión de licencias parte de un presupuesto que
no concurre en la institución que estamos estudiando: la
existencia previa de un acto administrativo nacido con la
apariencia de legalidad que le concede el Derecho y, consecuentemente, productor de efectos, que se traducen en
una serie de actos urbanísticos cuya ejecución se paraliza.
La STS de 22 de; diciembre de 1997 (Ar. 9614), diferenciando ambas figuras, señala: "La suspensión de licencias es una medida cautelar que tiende a evitar que durante el proceso de elaboración de un plan puedan llegar a consolidarse situaciones incompatibles con las determinaciones previsibles del nuevo
planeamiento, mientras que la suspensión de licencias derivada de la suspensión de vigencia del plan es la consecuencia inevitable de la inexistencia de una
normativa de contraste para las solicitudes presentadas".
A. CARCELLER FERNÁNDEZ, Instituciones de Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1992, 5 a ed., pág. 282.
45
A. CARCELLER FERNÁNDEZ, Instituciones de Derecho urbanístico, Montecorvo, Madrid, 1992, 5 a ed., pág. 576.
43
JUAN BARREDA BARBERÁ
La suspensión del otorgamiento de licencias, por el contrario, se configura como un obstáculo para el nacimiento
del acto administrativo de concesión de licencia, pues no
en vano lo que se paraliza es su otorgamiento.
RODRÍGUEZ-ARANA matiza acertadamente que la
suspensión del otorgamiento de licencias es una actuación
previa al planeamiento, mientras que la suspensión de los
efectos de las mismas es un elemento de protección de la
legalidad urbanística 46 .
El artículo 186 del TRLS de 197647 configura la suspensión de licencias como una medida cautelar complementaria de la revisión de licencias u órdenes de ejecución
que constituyen una infracción urbanística manifiestamente grave.
Se pretende, por consiguiente, que la actividad realizada al amparo de una orden de ejecución o licencia que
atenta clara y gravemente contra la ordenación urbanística vigente, no se siga desarrollando, evitando, por una
parte, que se agrave todavía más la contradicción entre la
norma y los hechos y, por otra, el ahorro de indemnizaciones por la demolición de las obras ejecutadas si la presunción de ilegalidad se confirma definitivamente48.
J. RODRÍGUEZ-ARANA, "La suspensión del otorgamiento de las licencias
de urbanismo: una aproximación histórica y jurisprudencial", en RDU, núm.
102, 1987, pág. 22.
Este precepto ha recobrado la vigencia perdida tras la anulación del artículo 253 del TRLS de 1992 por la tantas veces citada STC 61/1997. Su número
1 dice así: "El Alcalde dispondrá la suspensión de los efectos de una licencia u
orden de ejecución y consiguientemente la paralización inmediata de las obras
iniciadas a su amparo, cuando el contenido de dichos actos administrativos
constituya manifiestamente una infracción urbanística grave".
En cualquier caso, como señala la STS de 21 de marzo de 1994 (Ar. 1813),
"el artículo 186 del Texto Refundido supone siempre un previo y razonado examen de la cuestión por parte de la Autoridad -el Alcalde- para suspender los
efectos de una licencia y la paralización inmediata de las obras, quedando en
todo caso a los Tribunales el dilucidar si existe nulidad o no".
44
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
3. Suspensión del otorgamiento de licencias por
causa de reparcelación
La suspensión del otorgamiento de las licencias por
causa de reparcelación presenta, si cabe, mayores similitudes con la figura regulada por los artículos 27 del TRLS de
1976 y 8 del DLAP, pues los efectos aparentemente son los
mismos, aunque varíen los motivos de su adopción.
El artículo 98.2 del TRLS de 197649 contempla una suspensión que opera de una manera realmente automática
("sin necesidad de declaración expresa"), no pretendiendo
garantizar la efectividad de un planeamiento futuro, sino
la adecuada equidistribución de derechos y cargas en fase
de gestión urbanística. Podría decirse que en este caso la
suspensión limita los derechos de los particulares (lógicamente interesados en obtener licencia), no ya en defensa
de un interés público abstractamente considerado, sino del
propio beneficio de los afectados por el ámbito reparcelable50.
Por último, y al margen de las tres figuras comentadas,
digamos que se ha llegado a identificar la suspensión de
licencias en ciertos supuestos de falta de desarrollo de la
ordenación urbanística prevista, circunstancia que impide
su concesión. Mas, en puridad, y a semejanza de la suspensión del planeamiento, se trata de casos en que lo que
49
Su vigencia deriva de la anulación del artículo 165 del TRLS de 1992 en virtud de la STC 61/1997, y prescribe que ''la iniciación del expediente de reparcelación llevará consigo, sin necesidad de declaración expresa, la suspensión del
otorgamiento de licencias de parcelación y edificación en el ámbito del polígono o unidad de actuación hasta que sea firme en vía administrativa el acuerdo
aprobatorio de la reparcelación".
50
La STS de 6 de febrero de 1996 (Ar. 898) , al intentar fundamentar la aplicación de la suspensión del otorgamiento de licencias por causa de reparcelación al sistema de compensación, pone indirectamente de relieve la, función y
finalidad de esta institución: "[...] la suspensión de licencias será un mecanismo
propio de dichos sistemas (cooperación y compensación) cuando sin ella es
imposible la consecución de la finalidad de distribución de los beneficios y cargas que del planeamiento se derivan, o, también, cuando sin la suspensión sea
estructuralmente imposible que pueda existir el sistema de actuación contemplado".
45
JUAN BARREDA BARBERÁ
realmente procede es la denegación de la licencia por falta
de cobertura normativa de los actos cuya autorización se
pretende. Es harto significativa, en este sentido, la dicción
del artículo 96.1 del TRLS de 197651.
V. UBICACIÓN NORMATIVA DE LA SUSPENSIÓN
DE LICENCIAS
A pesar de que, por encima de consideraciones excesivamente formalistas, la ubicación normativa del tratamiento de una institución debe ceder ante una regulación
materialmente correcta y acertada, no es una labor, ni
mucho menos gratuita, hallar los epígrafes o los textos
bajo los que debe ser encontrada la ordenación de la materia de referencia, pues un encaje adecuado de la misma en
el complejo sistema que configura el entramado normativo puede ayudar a rellenar lagunas y facilitar la interpretación del aplicador del Derecho, que aprehenderá mejor
su esencia y naturaleza.
Los preceptos del Derecho estatal (y de los ordenamientos autonómicos, como tendremos ocasión de comprobar más. adelante) que rigen la suspensión del otorgamiento de licencias presentan, por lo general, un
denominador común: forman parte, donde aparecen, de
un mismo apartado estructural (llámese capítulo, sección,
etc.), y se hallan conectados con la noción de actos preparatorios de la formación y aprobación del planeamiento, o
En efecto, este artículo determina que "no se podrá efectuar ninguna parcelación urbanística sin que previamente haya sido aprobado un Plan General
cuando afecte a suelo urbano, o sin la previa aprobación del Plan Parcial del
sector correspondiente para el suelo urbanizable".
Con todo, opino que no resultaría ilógico articular la suspensión del otorgamiento de licencias por causa de reparcelación como un supuesto más de denegación de licencias, pues tampoco existe en este caso un planeamiento que permita, -precisamente al incluir la finca afectada en un ámbito sujeto a
equidistribución- su concesión.
46
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
similares52. Esta situación, a mi juicio, no es casual, sino
que responde a una concepción uniforme de la institución.
No obstante, ya se ha tenido ocasión de demostrar que
la suspensión del otorgamiento de licencias es un fenómeno complejo que trasciende las fronteras del procedimiento de elaboración de los planes. Es cierto que su arranque
debe ser situado en la fase de formación del planeamiento,
pero sus efectos acaban materializándose en los procedimientos administrativos de solicitud de otorgamiento de
licencias urbanísticas, cuya resolución puede verse drásticamente alterada por las diferencias que el planeamiento
que se elabora marque respecto del vigente.
Por tanto, entiendo que no sería descabellado que las
leyes urbanísticas que se ocupan de la suspensión no regularan de manera conjunta todos los aspectos y derivaciones de la misma. De esta forma, podría abordarse, entre las
cuestiones relacionadas con el planeamiento, el régimen
relativo a las modalidades de suspensión, sus límites y
forma de acordarla con carácter general, esto es, la vertiente "abstracta" o "genérica" de la suspensión, llevando
por otro lado al terreno de la disciplina urbanística la problemática y los efectos procedimentales de la suspensión,
así como el derecho a indemnización derivado de la
misma, es decir, su vertiente "concreta". Este tratamiento
independiente podría hacerse especialmente patente en los
ordenamientos que acogen por separado normas de planeamiento y disciplina53.
52
Recordemos que el! propio Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, se
define como "de adaptación de planes generales de ordenación urbana".
De manera también significativa, el artículo 57 de la Ley 6/1994, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística, encabeza un capítulo denominado "Otras disposiciones relativas a los Planes".
3
Ya sabemos que el Derecho estatal optó, por el contrario, por centrar en su
Reglamento de Planeamiento el desarrollo de las previsiones del TRLS de 1976.
47
JUAN BARREDA BARBERÁ
VI. UNA PROPUESTA DE CONCEPTO
Tras lo expuesto en el presente capítulo, pasamos a proponer un concepto de la suspensión del otorgamiento de
licencias por formación del planeamiento o su reforma que
asuma y recapitule lo dicho hasta el momento.
Así, podríamos decir de la institución que nos ocupa
que es aquella técnica cautelar que permite la paralización
del procedimiento administrativo de concesión de licencias urbanísticas al amparo de un acuerdo adoptado por
órgano competente para la formación del planeamiento,
con la finalidad de garantizar la efectividad de los planes
que se pretende aprobar.
Con el propósito de incidir en los rasgos característicos
de la suspensión, analicemos detenidamente el contenido
de esta definición:
- Técnica cautelar. He prescindido deliberadamente del
término "medida" con la intención de remarcar que la suspensión no se agota con la adopción de una simple decisión, pues implica la existencia de un mecanismo del que
también forma parte un acto legitimador de aquélla con
connotaciones normativas.
Su condición cautelar evoca, por otra parte, una vertiente garantizadora o protectora; lo que protege o garantiza la suspensión se expone más adelante.
- Permite la paralización del procedimiento administrativo de concesión de licencias urbanísticas al amparo de
un acuerdo adoptado por órgano competente para la formación del planeamiento. He aquí la doble dimensión de
la suspensión, lo que, como ya he avanzado, permite su
consideración como un mecanismo complejo: en primera
instancia, un órgano dotado de potestad para la aprobación del planeamiento determina, a través de un acto
administrativo, el inicio de una situación jurídica peculiar
cuyos efectos van a extenderse a las licencias urbanísticas
48
SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS...
que se van a solicitar a partir de ese momento o cuya solicitud se halla pendiente de resolución; y en segunda instancia, el órgano administrativo que instruye y resuelve el
procedimiento de concesión de una licencia urbanística
concreta, decide o debería decidir (si entiende que a la solicitud planteada le son aplicables las consecuencias jurídicas del acto dictado por el órgano competente para la formación del planeamiento) paralizarlo hasta que se
produzcan los hechos que, según la Ley, habilitan el levantamiento de tal paralización 54 .
No hay, por tanto, ni una suspensión del planeamiento
vigente ni una suspensión de los efectos de las licencias ya
otorgadas, lo que permite ejecutar los actos que aquéllas
autorizan sin mayores incidencias.
- Su finalidad es la de garantizar la efectividad de los
planes que se pretende aprobar. Esta nota de la suspensión refleja con claridad la singularidad de la institución
estudiada y de su propia naturaleza jurídica, que se desmarca de la de las medidas cautelares típicas. Su originalidad no radica tan sólo en la doble dimensión en que se
desenvuelve (acto general-acto singular), sino también en
el objeto de su protección, pues lo que se garantiza con la
suspensión no es la eficacia de la autorización administrativa que reviste la forma de licencia, sino la eficacia de
un instrumento normativo que puede quedar convertido
en "papel mojado" si los actos cuya ejecución consiente la
licencia se materializan. Dicho de otro modo, la suspensión del otorgamiento de licencias por formación del planeamiento podría ser, por su finalidad, una medida cautelar típica del procedimiento administrativo de aprobación
No obstante, justo es reconocer que la normativa vigente dificulta la operatividad de esa doble dimensión al obviar una distinción competencial que en
mi opinión, es necesaria.
49
JUAN BARREDA BARBERÁ
de los planes55, pero al precisar para el logro de sus fines
que sus efectos se irradien sobre otros procedimientos
administrativos, su plasmación sobre los mismos ya es
ciertamente atípica, por exorbitante.
La finalidad de la suspensión, por último, se relaciona
inevitablemente con su fundamento. ¿Qué puede impulsar
al legislador a articular un mecanismo que pretende, soslayando la aplicación del planeamiento vigente, garantizar
la efectividad del que todavía se halla en fase de gestación?
Sencillamente, el interés público, que exige la protección
del planeamiento que se elabora (sobre todo a partir de su
aprobación inicial), pues se ve en éste la materialización
del bien común.
55
Desde este punto de vista, resulta razonable que sea un órgano con competencias en la formación del planeamiento el que la acuerde, aunque no sea (y
en este aspecto se separa de la línea establecida por el artículo 72.1 de la LPAC)
el encargado de su aprobación definitiva.
50