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Libertad y Desarrollo
El comercio internacional, que constituye un elemento fundamental en la estrategia de
desarrollo del país, es movilizado mayoritariamente a través de los puertos marítimos En el
sistema portuario chileno coexisten puertos privados y públicos. La empresa portuaria de Chile
(EMPORCHI) es la empresa estatal encargada de administrar los puertos públicos. Estos son:
Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, San Antonio, Talcahuano, San Vicente,
Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas. Si bien en cuanto a tonelaje los puertos privados
superan ampliamente a los puertos de EMPORCHI, el hecho que los productos de mayor valor
correspondan a carga no granel (de tipo general y contenedores) sitúa a EMPORCHI en una
posición relevante dentro del sistema portuario nacional.
Existe el diagnóstico generalizado de que hasta el momento la capacidad portuaria del
país no ha sido un factor limitativo para el comercio exterior. Sin embargo, ya estarían
apareciendo signos de saturación, especialmente en los puertos de Valparaíso, San Antonio y
San Vicente, lo que se hace más evidente en determinadas épocas del año y con determinadas
cargas. Por este motivo, se necesitaría aumentar la capacidad portuaria de manera significativa
en los próximos años en las zonas donde están ubicados estos tres puertos, para enfrentar los
incrementos previstos en el comercio exterior.
Hay cierto consenso respecto del grado aceptable de eficiencia que tienen los puertos
de EMPORCHI, tomando como un dato sus restricciones de infraestructura, si se compara con
empresas portuarias de Latinoamérica (aun cuando en los últimos años se han iniciado reformas en
estos países, las cuales pueden significar un retroceso en la eficiencia relativa de Chile). En todo caso,
la eficiencia de los puertos de EMPORCHI depende escasamente de ella, porque la transferencia y
el porteo, que son las faenas principales sobre las cuales descansa la eficiencia de un puerto (dada
su infraestructura y capacidad de los buques), son realizadas por empresas privadas.
En síntesis, un aumento en la capacidad de transferencia de los puertos públicos depende
fundamentalmente de un aumento de la infraestructura. En un contexto de restricción presupuestaria
fiscal, debiera profundizarse la participación del sector privado en las nuevas inversiones.
Un aspecto institucional que puede desalentar al sector privado a entrar a competir en
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infraestructura portuaria se refiere a ciertos privilegios especiales que tiene EMPORCHI por
ser una empresa pública. EMPORCHI participa directamente en los lineamientos de la política
portuaria; goza de garantía estatal para el financiamiento de sus inversiones; puede lograr, de
hecho, privilegios tales como un virtual monopolio de la función de almacenista de Aduanas;
y no paga por las concesiones marítimas de bienes nacionales de uso público en que están
situados sus puertos. Asimismo, la institucionalidad actual sobre tarifas permite que existan
subsidios cruzados entre los puertos de EMPORCHI, existiendo margen para una competencia
desleal con puertos privados.
Por otra parte, la legislación sobre concesiones marítimas para la creación de una nueva
infraestructura portuaria conduce a una institucionalidad bastante engorrosa, susceptible de
discrecionalidades y otorga derechos en extremo precarios.
Una propuesta integral para el sector portuario debiera apuntar a crear las condiciones
para que el ambiente en que se desarrolle la industria se acerque lo más posible a uno de
competencia.
En el aspecto institucional, parece razonable proponer una segmentación de la actual
EMPORCHI en tantas empresas como puertos administra en la actualidad, o incluso subdividiendo
los actuales puertos en empresas diferentes, toda vez que ello sea técnicamente factible. Tales
empresas debieran organizarse como sociedades anónimas abiertas, con patrimonios individuales,
ciñéndose, por tanto, a las mismas reglas que sus homónimas privadas.
El marco regulatorio debe también adecuarse a la nueva realidad. Las normas debieran :
a) contemplar mecanismos de fijación de tarifas en los casos donde la competencia entre
actividades portuarias o entre puertos sea escasa o inexistente (pero desmontable en cuanto se
pueda constatar el desarrollo de grados superiores de competencia ); b) garantizar equidad
competitiva en el sentido de que puertos que compiten entre sí deben estar sujetos a las mismas
regulaciones; c) dotar de autoridad a algún ente regulador-fiscalizador (por ejemplo, la propia
Subsecretaría de Obras Públicas) para que vele por el mayor grado de competencia posible en
la industria, incluyendo la ejecución de la política tarifaria, para que administre las concesiones
y para que verifique las diferentes externalidades que se derivan a partir de los puertos; y d)
inducir al servicio de aduanas para que delegue las labores de almacenamiento de mercaderías
en empresas privadas.
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I.
INTRODUCCIÓN
El comercio internacional constituye un elemento fundamental en la estrategia de
desarrollo del país, llegando a representar actualmente alrededor de un 60% del PGB. Los
puertos marítimos son responsables de una porción importante de ese flujo comercial con el
exterior, situación que se prevé debe mantenerse en el futuro. Luego, el buen funcionamiento
del sistema portuario tiene vital importancia para mantener la fluidez del comercio internacional
y así no entrabar el crecimiento del país.
En este trabajo se analiza la situación del sistema portuario chileno, identificando las
fuentes de potenciales problemas que puedan afectar el normal funcionamiento y desarrollo del
sector. A la luz de ellas, se entregan algunas propuestas con miras a mejorarlo y perfeccionarlo.
El trabajo está organizado de la siguiente manera: en la sección II se presenta una
descripción del sector. Se trata de cuantificar la situación actual de la disponibilidad de
infraestructura portuaria y la eficiencia con que ésta se emplea, y se presenta el marco
regulatorio en que se desenvuelve la actividad.
En la sección III se presenta un análisis de la situación actual de los puertos, en relación
a la disponibilidad de infraestructura y los problemas que se suscitan por la estructura tarifaria
existente y por la institucionalidad que regula las concesiones marítimas.
Por último, en la sección IV se presentan algunas proposiciones, con sus ventajas y
desventajas frente a la situación actual. Ante el convencimiento respecto de la importancia que
reviste para el futuro del sistema portuario la participación activa y masiva del sector privado,
se hace especial énfasis en una propuesta integral, la que abarca desde la reformulación del
entorno legal y regulatorio que hoy día limita la entrada de nuevos oferentes privados e impide
la equidad competitiva entre las empresas del sector, hasta la división de EMPORCHI y la
participación del sector privado en la propiedad de las empresas derivadas.
II.
EL SECTOR PORTUARIO CHILENO: SU SITUACIÓN 1.
CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR
En el sistema portuario chileno coexisten puertos privados y públicos1 La Empresa
Portuaria de Chile (EMPORCHI) es la empresa estatal propietaria y encargada de administrar
los puertos públicos, que son: Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, San
Antonio, Talcahuano/San Vicente, Puerto Montt, Chacabuco y Punta Arenas. El cuadro N° 1
'Esta clasificación se refiere a la propiedad de la infraestructura y no al tipo de servicio, el que también puede ser público o
privado. Así, por ejemplo, hay puertos de servicio público pero de propiedad privada, y viceversa.
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muestra la transferencia de carga por puertos de EMPORCHI para 1992 que creció en un 14% con
respecto al año anterior, concentrándose este crecimiento en la transferencia por comercio exterior,
la que aumentó en un 15,6% en ese período. Las estimaciones hechas por la propia empresa muestran
que se mantendría la tendencia al incremento en los próximos años. El gráfico N°l muestra la
transferencia histórica por operaciones de comercio exterior a través de los puertos de EMPORCHI
entre 1988 y 1992, especificando las operaciones de comercio exterior.
El cuadro N° 2 ilustra la situación para la carga movilizada por comercio exterior más carga
en tránsito, separándola por tipo de carga para 1992. En él se puede apreciar la enorme importancia
que tiene EMPORCHI en contenedores y en carga general, y la importancia bastante menor en
graneles, especialmente en los embarques de carga tipo granel. Si bien en cuanto a tonelaje los
puertos privados superan ampliamente a los puertos de EMPORCHI, el hecho que los productos de
mayor valor correspondan a carga no granel (de tipo general y contenedores) sitúa a EMPORCHI
en una posición relevante dentro del sistema portuario nacional.
Cuadro N° 2
Participación de los Puertos de EMPORCHI dentro de los Puertos Nacionales
en Carga Movilizada por Comercio Exterior (1992),
Exportaciones 42%
TIPO DE CARGA
General Contenedores
General Fraccionada
Granel Sólida Granel
Líquida Refrigerada
Contenedores Refrigerada
Fraccionada Total
Importaciones 52%
Comercio Exterior más Carga en Tránsito
EMBARQUES
DESEMBARQUES
97%
66%
25%
16%
100%
99%
43%
100%
95%
52%
35%
100%
100%
54%
Fuente: Cámara Marítima de Chile A;O,
2.
OCUPACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA PORTUARIA
Al hablar de infraestructura en el sector portuario, se debe tener en cuenta que para un puerto
hay tres tipos de infraestructura que inciden directamente en su capacidad para prestar servicios. La
primera es la infraestructura de las partes de mar, tales como muelles, molos, malecones, etc. La
segunda corresponde a los accesos camineros y ferroviarios que tenga el puerto y, la tercera,
corresponde a los espacios para almacenaje2 (patios, bodegas, etc.) que éste tenga. Cualquiera de
'• Aun cuando éstos pueden estar ubicados fuera del puerto, en cuyo caso hay que tener presente diferenciales de costo.
Cuadro N° 1
Transferencia en Puertos de EMPORCHI 1992
(toneladas)
Comercio Internacional Cabotaje
Exportaciones Importaciones
general
Arica
granel
94360 II4451
general
granel
Tránsito Internacional
Cargue
gral
Desembarque
granel
gral
granel
81672
32735
1712
O
5327
O
Iquique
135755
143930
346989
102169
2013
2468
8
O
Antofagasta
856046 212299
157403
61161
138
O
30559
78853
Coquimbo
151761
4071
21282
146
Valparaíso
2267192
386 1960879
500
106889
O
San Antonio
517892 308913
341091
1478082
22600
14153
Talcahuano
394695
53261
46652
11276
4969
2408
1604963 1327921
78916
18858
735
Puerto Montt
47847 567407
2640
28322
6968
Tcrm. P. Momi
0
0
Chacabuco
14880
72439
Temí Chacabuco
0
0
Punta Arenas
29920
Term P Natales
0
San Vicente
Total
78043
5
985
0
O
0
O
54456
0
6115311 2879050 3075759
Fuente: HMPORCHI
O
O
O
O
1754385
m
19064
327
27919
gral
106903 141997
7907
O
15734 167199
16928
00
gral
granel
gral
Total
Total
Desembarque
granel
gral
256448
300580
170854 538752
427302
966054
O 162050
146398
387788
102169 549838
249567
798405
20790 120168 891307
381711
231460
262395 1122767
644106
1766873
97107
8446
38210 1643%
135317
299713
386 2198461
500 4741165
886
4742051
360137 1587876 925631
1911126
2836757
198760 138119 238172
14237
00
155950
granel
gral
granel
66897
O
79693
O 2542704
99 108609
9961
O
3773
1000 565494
323250
149
O
507
O 401772
55669
80454
24916 482226
90585
I
2498
O 1612403
3277922
89688
151727 1702091
1479649
3181740
00
II
55046
567412
11219
80945 66265
648357
714522
13640
1227 132869
5
granel
Total
Desembarque Cargue
O
30987
O
Cargue
339
8344
52623
O
5628M
189883
65 100668
0
0
0
00
190085
65
100875
O 290960
65
291025
558
O 22067
0
0
0
00
15501
72459
23129
O 38630
72439
111069
72986
O 118605
0
0
0
00
72986
O
118605
O 191591
O
191591
O
210717
O 286773
O
286773
O
70681
O 103072
O
103072
43202
29335
482134
O
143331
O 67625
O
0
38163 557093 403522
1441
0
O
0
209331309197
10502
O
76056
00
32391
330771 259287 7011917
'
3228807 4192240 2419592 11204157
5638399
1682556
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ellos que se haga restrictivo, limita la capacidad del puerto. Por esta razón, al referirse a la
infraestructura portuaria se deben tener en cuenta estos aspectos.
El cuadro N° 3 muestra los porcentajes de ocupación de sitios por naves comerciales para
los puertos de Valparaíso, San Antonio, Talcahuano, San Vicente (todos de EMPORCHI) y para
Puerto Lirquén (privado), durante los años 1991 y 19923. Una alta tasa de ocupación de los puertos
puede interpretarse de dos modos: la infraestructura se está utilizando eficientemente casi a su plena
capacidad o la infraestructura es abundante pero no se está utilizando eficientemente. El cuadro N°
4 muestra las cifras de utilización de sitios para los mismos puertos en el mismo período4. Como se
puede apreciar en Talcahuano y San Vicente las cifras de utilización son también bastante elevadas,
superando los estándares aceptables internacionalmente. Para los otros dos puertos hay algún margen
todavía para mejorar la utilización de los sitios, excepto probablemente durante la temporada de la fruta.
Como se puede apreciar en el cuadro N° 3, la ocupación de sitios en Valparaíso tiene
una marcada estacionalidad, alcanzando una alta tasa en los meses de febrero y marzo por la
exportación de fruta fresca. Durante este período las vías de acceso camineras también se
vuelven restrictivas. Además, este puerto está restringido permanentemente por capacidad de
almacenaje, porque no existe espacio en la zona portuaria y se debe recurrir a puertos secos.En
los puertos de la VIII región del país, las tasas de ocupación son menos estacionales. San
Vicente y Talcahuano muestran tasas de ocupación por sobre el 90% durante aproximadamente
siete u ocho meses al año, con un promedio anual de cerca de 87% para el primero y 70% para
el segundo. Lirquén, en cambio, tuvo en 1992 una ocupación del 36%.
3
Las tasas de ocupación en el resto de los puertos del país son relativamente bajas.
La ocupación se define como la suma de horas sitio en que los sitios equivalentes del puerto fueron ocupados por naves que
permanecieron atracadas. La utilización, en cambio, son las horas en que las naves permanecen atracadas y además realizaron
faenas de embarque y/o desembarque.
4
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Gráfico N° 1
TRANSFERENCIA EMPORCHI (1988-1992)
(millones de toneladas/año)
2
3
4
5
1^88
1989
1990
1991
1992
1 exportaciones 1 I] importaciones H com. exterior • total
79%
San Vicente
1992
Bue»
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Jonio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
71%v.
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3.
EFICIENCIA DE LA INDUSTRIA
Resulta difícil pronunciarse sobre el grado de eficiencia logrado por los puertos
nacionales. En primer lugar, no es posible diferenciar claramente entre la capacidad de la
infraestructura y la eficiencia con que se utiliza esa infraestructura.
En segundo lugar, en la eficiencia técnica de un puerto incide una serie de factores, entre
los que destacan el tipo de carga que se moviliza, el tipo de faena (embarque y desembarque)
y la capacidad de transferencia de las naves, las que dependen, a su vez, del tipo de nave
(tamaño,tipo de bodegas, capacidad y el tipo de grúas que tenga, debido a que hoy en día las
grúas de los puertos prácticamente no se usan, porque las de los barcos son mejores y más
rápidas). Además, en general, el tipo de nave que pueda operar en un puerto dependerá de la
profundidad de los sitios disponibles en él y de la congestión que exista en el puerto (elementos
muy relacionados con la capacidad de la infraestructura). Cuando un puerto está muy
congestionado y los barcos tienen que esperar a la gira algunos días, los armadores prefieren
enviar a los barcos que tengan el menor costo de oportunidad, que son barcos antiguos y lentos.
También existen elementos ajenos al control de los puertos que influyen de manera importante
en su eficiencia, como son las vías de acceso camineras y ferroviarias.
En tercer lugar, indicadores de eficiencia técnica, como la velocidad media de
transferencia, nada dicen sobre la eficiencia económica, ya que, por ejemplo, siempre es posible
aumentar la velocidad de transferencia, invirtiendo en mejores equipos, sin que ello sea
económicamente rentable.
Hechas todas las consideraciones anteriores, a modo de ilustración se han estimado
algunas velocidades medias de transferencia de carga, como indicadores de eficiencia técnica.
Los resultados obtenidos señalan que en 1992 San Vicente movilizó carga a granel a una
velocidad media de 416,7 tons./hora y carga general a una velocidad media de 113,8 tons./hora.
A modo de comparación, Puerto Lirquén (privado), movilizó carga general a una velocidad
media de 137 tons./hora en 1992 5. Si se toma el caso de Valparaíso, la velocidad media de
movilización ese mismo año fue de aproximadamente 101 tons./hora. Se debe tener en cuenta
que Valparaíso moviliza fundamentalmente carga general y dentro de ésta, las exportaciones
de fruta, que son lentas de cargar.
4.
MARCO REGULATORIO EINSTITUCIONALIDAD VIGENTE
En esta sección se identifican los principales cuerpos legales que afectan, directa o
indirectamente al sector portuario en cuanto a la creación de infraestructura, en cualquiera de
sus componentes, a la operación propiamente tal y a la institucionalidad vigente.
5
En Lirquén, los graneles tienen un rendimiento muy parecido a la carga general, por lo que se puede comparar con los
rendimientos de la carga general en San Vicente.
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4.1 NORMAS REFERIDAS A LA CREACIÓN DE INFRAESTRUCTURA
a.
Concesiones marítimas
Las concesiones marítimas son las que dan derecho a ocupar, para uso particular, las
playas, rocas, terrenos de playa, porciones de agua y rocas, fondos de mar, dentro y fuera de
las bahías, todos ellos considerados por la legislación como bienes nacionales de uso público.
La institucionalidad que regula a las concesiones marítimas tiene su base legal en el
DFL 340 de 1960 y su reglamento de noviembre de 1988. Según el DFL 340, el otorgamiento
de concesiones es una facultad privativa del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de
Marina y deberá hacerse mediante Decreto Supremo. Dichas concesiones se rigen por el
señalado DFL, su reglamento, por las normas que establece el decreto de concesión y, en
subsidio por el DFL 336 de 1953. Esto es, la ley permite el establecimiento de regulaciones y
condiciones especiales caso acaso. El traspaso, cesión, modificación o arrendamiento debe ser
aprobado previamente por decreto dictado por la autoridad.
Se establecen, entre otras, como causales de caducidad, el incumplimiento de cualquiera
de las normas que establezca el DFL, su reglamento, o alguna de las condiciones establecidas
en el decreto de concesión. Por otra parte, el Estado se reserva el derecho de poner término a
cualquier concesión, sin necesidad de expresar causa alguna y sin responsabilidad para él.
El reglamento, por su parte, establece que, como norma general, las concesiones se
otorgarán por un plazo de cinco años, con la posibilidad de que se otorguen por plazos mayores
de 11 hasta 30 años, dependiendo de la cuantía de los capitales. También establece plazos para
el inicio (60 días a contar de la entrega) y término de las obras (el establecido en la concesión).
En el caso de que varios interesados soliciten una misma concesión, el reglamento
señala que tendrá preferencia la solicitud que represente mejor los factores de beneficio fiscal,
seguridad nacional, interés social, generación de empleos o producción de divisas. A igualdad
de factores, se otorgará por orden de presentación de solicitudes. El reglamento también establece
la obligación de contar con diversos estudios, trámites, permisos y autorizaciones. Establece
obligaciones específicas tratándose de muelles, malecones, atracaderos o de otras obras destinadas
a la movilización de personas o de carga. Por último, en su artículo 58, el reglamento estipula que
todo concesionario pagará una renta mínima equivalente al 16% anual del valor de tasación de los
terrenos practicada en cada caso por la oficina de Impuestos Internos correspondiente.
b.
Normas que regulan la construcción de puertos
La Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, en su artículo 18, establece que
corresponderá a la Dirección de Obras Portuarias la supervigilancia, fiscalización y aprobación
de los estudios, proyectos, construcciones, mejoramientos y ampliaciones de toda obra
portuaria, marítima, fluvial o lacustre y del dragado de los puertos y de las vías de navegación
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que se efectúen por los órganos de la administración del Estado, por entidades en que éste tenga
participación o por particulares.
4.2 NORMAS QUE REGULAN LA OPERACIÓN PORTUARIA. a.
Normas asociadas a la operación y seguridad
La ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y Marina Mercante
(DFL. 292 de 1953) establece entre otras materias, que corresponderá a la Dirección: i) Velar
por el desarrollo y eficiencia de la Marina Mercante, como asimismo por el estudio de la
organización y desarrollo del transporte marítimo; ii) Controlar y fiscalizar el material de las
naves y artefactos navales para asegurar su eficiencia y las condiciones de navegabilidad; iii)
Velar por el cumplimiento de las medidas de seguridad de las naves en los puertos y de las faenas
marítimas, fluviales y lacustres y; iv) Otorgar títulos, matrículas, licencias, permisos y libretas
en conformidad a la ley y en los demás casos, permisos de seguridad.
Se considera como parte de la jurisdicción de la Dirección, el mar que baña las costas,
los diques, varaderos, desembarcaderos, muelles, espigones de atraque y en general toda
construcción que se interne en las aguas marítimas fluviales o lacustres. En todo caso, en los
recintos portuarios artificiales, la Dirección tendrá jurisdicción en cuanto al mantenimiento del
orden, seguridad y disciplina.
Cuando las necesidades del servicio lo requieran, el Director podrá nombrar "prácticos
autorizados", quienes serán remunerados por los servicios prestados por el agente o armador
en conformidad a lo dispuesto en el Reglamento General de Prácticos.
El reglamento de la ley, por su parte, en sus 347 artículos, establece diversas
regulaciones de tipo específicas. Por ejemplo, contempla lo siguiente: a) el Capitán de Puerto
(dependiente de la Dirección) determinará el fondeadero de los buques al llegar éstos a puerto,
y el tiempo máximo de duración. Que ningún buque podrá hacer maniobra, atraque o
desatraque, ni movimiento alguno en la bahía, sin previa autorización del Capitán de Puerto,
b) Las naves que lleguen a los puertos estarán obligadas a tomar prácticos, c) Establece
regulaciones diversas respecto a la carga y descarga de las naves, d) Determina normas de
vigilancia y seguridad que deberán mantener las naves, e) Establece regulaciones, autorizaciones
y requisitos para la construcción y reparación de las naves, etc.
El Reglamento de los Servicios de EMPORCHI, a su vez, establece que el Administrador
de Puerto (funcionario de la empresa) asignará los sitios de atraque con un día de anticipación
del arribo de la nave y por estricto orden de anuncio de su llegada, pudiendo variarse en el caso
de naves hospital, de pasajeros o por razones de seguridad nacional. Si la llegada no se produce,
la prioridad para la asignación de sitios será de acuerdo al estricto orden de recalada y fondeo
en el puerto. Además, el Administrador del Puerto puede alterar la prelación de las naves con
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el objeto de propender a minimizar el costo del sistema o aminorar las naves-días de espera a
la gira en sus puertos. Podrá también disponer que una nave atracada sea trasladada a un sitio
diferente, a objeto de optimizar el aprovechamiento de la infraestructura portuaria.
b.
Normas laborales
El Código del Trabajo, en su capítulo tercero, establece normas que regulan los contratos
de trabajo de los trabajadores embarcados o gente de mar, que trabajan atendiendo naves, y de los
trabajadores portuarios eventuales, que trabajan atendiendo a la carga en un mismo puerto, tanto en
faenas de embarque, como de desembarque, aún en el interior de las naves.
En su párrafo primero (normas generales), se establece que se entenderá por trabajador
portuario a todo aquel que realiza funciones de carga y descarga de mercancías y demás faenas
propias de la actividad portuaria, tanto a bordo de naves y artefactos navales que se encuentren en
puertos de la República, como en los recintos portuarios. Además, se indica que el ingreso a las naves
y a los recintos portuarios y su permanencia en ellos será controlado por la autoridad marítima, la
cual, por razones de orden y seguridad, podrá impedir el acceso de cualquier persona.
Por otra parte, en el párrafo tercero, se establece que los contratos de los trabajadores
portuarios eventuales no podrán tener una duración superior a veinte días. Los contratos
deberán pactarse por escrito y con una anticipación no inferior a ocho horas ni superior a doce
horas para que la autoridad marítima autorice el ingreso de los trabajadores al recinto portuario. Sin
embargo, la referida notificación no será exigible cuando el contrato fuera celebrado en cumplimiento
de un convenio de provisión de puestos de trabajo suscrito entre un empleador y trabajadores
portuarios o con uno o más sindicatos de trabajadores transitorios (también se exime de dicha
anticipación en el caso de que los trabajadores afectos a convenio o acuerdo no cumplan).
c.
Normas de Aduanas
Históricamente, los almacenes de Aduana estuvieron localizados al interior de los puertos
y administrados en forma directa por el Servicio en conformidad a sus necesidades de cobrar tributo.
Posteriormente, se entregó la exclusividad a EMPORCHI para realizar funciones de almacenista.
Finalmente, en 1988 se eliminó la exclusividad y se otorgó la facultad para que, mediante licitación
pública, el Servicio de Aduanas pudiera delegar la función de almacenista en el sector privado en
la denominada área primaria (cuya definición es administrativa). La aplicación de esta modalidad
ha sido bastante restringida, ya que sólo ha sido aplicada a una empresa en Valparaíso y en el Puerto
Lirquén, por lo que EMPORCHI mantiene una posición dominante como almacenista.
4.3 LA INSTITUCIONALIDAD DE EMPORCHI
El DFL 290 de 1960 y sus modificaciones regulan el funcionamiento de EMPORCHI.
Entre otras cosas, el cuerpo legal establece que:
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a. EMPORCHI es un organismo autónomo del Estado que se relaciona con el gobierno a
través del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.
b Su objetivo principal es administrar, explotar y conservar los puertos de Arica, Iquique,
Antofagasta, Coquimbo, Valpo., San Antonio, Talcahuano, Puerto Montt, Punta Arenas y en
los demás puertos que determine el Presidente de la República, a solicitud de su Director6
c EMPORCHI no puede tener como objeto la entrega de servicios de estiba, desestiba y
transferencia y porteo de la carga. Sí se le faculta para que sea almacenista de aduana.
d Se prohíbe la enajenación y gravamen de los inmuebles en sus recintos portuarios. Fuera de
dichos recintos se requiere para la enajenación o gravamen, autorización por decreto supremo.
Se la faculta (por modificación de 1988), previa autorización presidencial, para dar en
arrendamiento u otorgar concesiones de uso de bienes portuarios hasta por treinta años7.
e La empresa será administrada por un Director de la confianza del Presidente de la
República, el que contará, entre otras, con las siguientes atribuciones:
i) Disponer el estudio, construcción, conservación de obras conforme a su objeto y el
dragado de puertos. En todo caso, las obras portuarias se realizarán en conformidad
a un programa anual de obras que se elaborará en conjunto con la Dirección de Obras
Portuarias del Ministerio de Obras Públicas y que aprobará el Presidente de la
República.
ii) Contratar al personal y poner término a sus servicios en cualquier instante.
iii) Establecer la organización y administración de la empresa.
iv) Delegar parcialmente, y en casos excepcionales y calificados, en los administradores
locales y otras instancias, las facultades que le competen.
Asimismo, el Director podrá, pero con la autorización previa del Presidente de la
República, realizar entre otras, las siguientes funciones: fijar tarifas, constituir sociedades,
contratar empréstitos y endeudamiento (conforme al decreto ley 1263).
f
Se establece la inembargabilidad de los bienes de la empresa.
g Se determina que, en materia presupuestaria, deberá someterse al decreto ley N° 1.263
de 1975.
h
Se establece que la empresa estará exenta de determinados impuestos y gravámenes.
6
En el año 1960 no existía San Vicente. Entró en funciones el año 1975.
'Esta facultad no ha sido ejercida por la Administración de EMPORCHI. Sin embargo, con fecha de mayo del presente año,
se publicó en el Diario Oficial una Resolución que establece los procedimientos para las inversiones el sector en los puertos
que administra.
13
Libertad y Desarrollo
Se debe hacer notar que las tarifas que se fijan para EMPORCHI son tarifas máximas,
pudiendo el Director establecer, mediante resolución fundada, tarifas inferiores. De hecho, el
reglamento de los servicios de la empresa establece que los Administradores de Puerto pueden,
bajo ciertas circunstancias, rebajar la tarifa de uso de muelle a la nave, hasta en un 70%.
Además, se establece, con respecto a los contratos de acopio, que el Administrador de Puerto,
podrá convenir con el dueño de una carga destinada a embarcarse o a ser desembarcada, que
ella permanezca en el puerto, en el área que él designe, como asimismo el precio de este servicio
y demás condiciones inherentes. Tales contratos sustituyen el servicio de almacenamiento en
cuanto a las tarifas.
III. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL Y PROBABLE EVOLUCIÓN
FUTURA
1.
INFRAESTRUCTURA
Existe el diagnóstico generalizado, compartido por EMPORCHI, que hasta el momento
la capacidad portuaria del país no ha sido un factor limitativo para el comercio exterior. Sin
embargo, ya estarían apareciendo signos de saturación, especialmente en los puertos (públicos)
de Valparaíso, San Antonio y San Vicente, lo que se hace más evidente en determinadas épocas
del año y con determinadas cargas. Por este motivo se necesitaría aumentar la capacidad
portuaria de manera significativa en los próximos años en las zonas donde están estos tres
puertos, para así enfrentar los incrementos previstos en el comercio exterior.
La Asociación de Exportadores de Chile ha estimado que se necesita aumentar la
capacidad portuaria a un ritmo de 10% anual en la zona central y centro-sur, considerando el
crecimiento en el movimiento de carga durante los últimos años. EMPORCHI, por su parte, ha dado
a conocer su plan de inversiones para los próximos años que, según la empresa, permitiría satisfacer
los requerimientos del país hasta el año 2000. Frente a esto, representantes del sector portuario
privado han señalado que dichas inversiones serían insuficientes y que, en consecuencia, debiera
abrirse la posibilidad para que el sector privado participe en la ampliación de la capacidad portuaria.
La principales razones por las cuales se han podido superar las restricciones en
infraestructura portuaria hasta el momento han sido los significativos aumentos en productividad
que se lograron al eliminarse los monopolios laborales, la modificación del sistema tarifario y
la entrada del sector privado a la prestación de servicios tales como la transferencia y el porteo
de carga y la existencia de mejores buques8.
Existen indicios que sugieren que en determinados puertos habría todavía algún espacio
8
Hoy día, los barcos tipo Bulk Carrier o tipo Open Hatch Gantry Granes, son muy veloces para cargar y descargar operando
con sus propias grúas, especialmente cuando se trata de carga uniforme tipo granel.
14
Libertad y Desarrollo
para aprovechar mejor aún la infraestructura existente. Por ejemplo, parte de la congestión
observada en San Vicente parece explicarse por tarifas rebajadas en almacenaje. La congestión
provoca aumentos en los tiempos de espera (giras más prolongadas) que tiene un efecto
retroalimentador, puesto que mientras mayor es el tiempo de espera se usan buques más viejos
y, por lo tanto, más lentos y con menor capacidad de transferencia.9
De cualquier manera, el margen para aumentos en productividad, dada la actual
infraestructura, parece no ser demasiado, por lo que se ve como inminente, en el corto y
mediano plazo, la necesidad de invertir en infraestructura portuaria en algunas regiones.
2.
EFICIENCIA
Existe cierto consenso respecto del grado aceptable de eficiencia que tienen los puertos
de EMPORCHI, tomando como un dato sus restricciones de infraestructura, si se compara con
empresas portuarias de Latinoamérica10. En todo caso, la eficiencia de los puertos de EMPORCHI
depende escasamente de EMPORCHI, porque la transferencia y el porteo, que son las faenas
principales sobre las cuales descansa la eficiencia de un puerto (dada su infraestructura y
capacidad de los buques), son realizados por empresas privadas.
Según la Cámara Marítima de Chile se han observado avances en los últimos años en
cuanto a la eficiencia del sistema que han sido notables. Dicha Cámara ha estimado que la fruta
movilizada a través de los puertos en 1990, unas 970.000 tons., tuvo un rendimiento para ese
año de 2000 toneladas/1 día/ 1 sitio. En 1981, el rendimiento era de 800 tons./l día/1 sitio.
En algunos productos de exportación, como los forestales, la fruta, cobre, etc., los
rendimientos son mayores que los estándares internacionales. En materia de contenedores, sin
embargo, los rendimientos de transferencia están muy por debajo de los niveles de los países
desarrollados. Las cifras para los puertos chilenos es de entre 10 y 14 contenedores por hora/
mano, mientras que en otros países se trabaja a un ritmo de entre 30 y 40 unidades por hora/
mano. La mayor limitación en este respecto está en que la infraestructura portuaria actual no
soporta el peso de las grúas más modernas que se requieren para la descarga. En Valparaíso hay
una sola grúa para contenedores y no es de propiedad de EMPORCHI.
Así, es posible sostener que el sistema portuario chileno es razonablemente eficiente
dada la infraestructura existente, excepto en contenedores, donde hay espacio para mejorar la
eficiencia de la infraestructura actual. En otras palabras, un aumento en la capacidad de
transferencia de los puertos depende fundamentalmente de un aumento en la infraestructura.
'Hasta el momento, EMPORCHI ha tratado de manejar el problema de congestión estableciendo rendimientos mínimos de
transferencia
(Resolución exenta No 746 de octubre de 1991).
10
En todo caso, en los últimos años se han iniciado reformas en estos países, las cuales pueden significar un retroceso en la
eficiencia relativa de nuestro país.
15
Libertad y Desarrollo
3.
EL MARCO INSTITUCIONAL
El primer aspecto que es importante abordar es el de la institucionalidad del sector en
lo que se refiere a la organización de EMPORCHI y la participación de privados en nuevas obras
dentro de los puertos de EMPORCHI y en nuevos lugares. Otro aspecto de la discusión se
refiere a la eventual descentralización de los puertos públicos y sus diversas modalidades.
La revisión de la institucionalidad realizada anteriormente muestra que las regulaciones y
legislación existente conciben a EMPORCHI como una institución pública centralizada en su
dirección.
Sobre este tema, EMPORCHI ha informado de la puesta en marcha de un proceso de
descentralización que otorgaría mayor autonomía a la administración local de los puertos, pero
bajo la estructura actual (unitaria) de la empresa.
La legislación vigente data de hace tres décadas y pese a reiterados esfuerzos para lograr
su modernización, sólo se han materializado cambios discretos. Quizás los cambios más
importantes han sido el de ampliar el plazo de las concesiones de uso que entrega EMPORCHI
para que los privados utilicen sus instalaciones y la entrada del sector privado en la prestación
de los servicios de transferencia y porteo.
En cuanto a la posibilidad de que EMPORCHI entregue concesiones de uso al sector
privado, esta opción se abrió en la práctica el año 1988, al ampliarse el plazo máximo de las
concesiones de 10 a 30 años.
Otro aspecto de la institucionalidad que puede afectar seriamente las posibilidades de
competencia en el sector, se refiere a ciertos privilegios especiales que tiene EMPORCHI por
ser una empresa pública. Por una parte, tiene la posibilidad real de afectar el marco normativo
que rige al sector, puesto que participa directamente en los lineamientos de la política portuaria.
Además, goza de garantía estatal para el financiamiento de sus inversiones; puede obtener
financiamiento no reembolsable; y puede lograr, de hecho, privilegios tales como el virtual
monopolio de la función de almacenista de Aduanas (con dos excepciones). Además no paga
por las concesiones marítimas por los bienes nacionales de uso público en que están situados
sus puertos, lo que crea una importante inequidad competitiva.
Con respecto a las concesiones marítimas para la creación de nueva infraestructura
portuaria, se puede concluir que la institucionalidad vigente es bastante engorrosa, susceptible
de discrecionalidades y otorga derechos en extremo precarios. Lo anterior será un factor que
desaliente la creación de oferta nueva, en particular si se considera la magnitud de los montos
que la creación de infraestructura portuaria requiere.
En relación al aspecto de las concesiones, se deben revisar los sistemas vigentes, tanto
de puertos, como de sitios de atraque al interior de un puerto de propiedad de EMPORCHI. En
16
Libertad y Desarrollo
el caso de la concesión de sitios de atraque, además de requerirse revisar el plazo de los mismos, es
necesario definir que las instalaciones semifijas deben ser de propiedad del concesionario.
En relación al tema de tarifas, dada la institucionalidad actual, existe la posibilidad de
que existan subsidios cruzados entre los puertos de EMPORCHI. En algunos de sus puertos,
la empresa podría rebajar la tarifa de almacenaje, por ejemplo, para atraer carga a ese puerto
si es que éste compite en esa zona con otros puertos privados. La ocurrencia de este tipo de
fenómenos sería un enorme desincentivo a la posible competencia entre puertos que pudiera
darse en determinadas zonas del país.
Las tarifas que cobra EMPORCHI en algunos puertos no responden a un criterio
económico y la razón fundamental para ello es que la empresa no se ve forzada a obtener una
rentabilidad positiva por el capital invertido, como tendría que hacerlo un privado que invirtiera
en puertos. Esto es grave si uno considera las fuertes inversiones que deben hacerse para
construir un puerto.
IV PROPOSICIONES
En esta sección se analizan distintas opciones concernientes al tema de los puertos bajo
la óptica de disponer hacia el futuro de una infraestructura portuaria adecuada a las necesidades
de nuestro comercio exterior, administrada con la eficiencia que la competitividad de nuestras
exportaciones y consumidores nacionales requieren. Como ya se ha mencionado, los niveles
de eficiencia en la operación de puertos alcanzados con la actual infraestructura son muy
razonables, tanto en el caso de los puertos de EMPORCHI como en los privados. Lo central es
anticiparse a las necesidades del futuro, donde existe consenso en que la participación del sector
privado debe ser creciente. Hacia el futuro es importante precaver el mayor riesgo que la actual
estructura de EMPORCHI posee en relación a presiones de grupos de interés. Asimismo, es
indispensable abrir espacio a una mayor participación del sector privado en el sector. Para que
esto pueda ocurrir se requieren dos tipos de modificaciones al status-quo: a) a las normativas
que rigen las concesiones al sector privado y b) a la organización de la "industria de los servicios
portuarios". Es posible que ambos tipos de modificaciones sean en sí necesarios para acercarse
al objetivo global planteado más arriba, pero ninguno de ellas sería suficiente por separado.
1.
CONCESIONES MARÍTIMAS
El problema en el caso de la legislación de concesiones marítimas tiene dos aspectos
principales: el largo de la concesión y la discrecionalidad administrativa para decidir los pagos
que debe realizar el concesionario privado, que corresponde a un porcentaje sobre un valor de
tasación de los terrenos hecha por el Servicio de Impuestos Internos en cada caso.
Como ha sido dicho, el reglamento del DFL 340 establece como norma general que las
17
Libertad y Desarrollo
concesiones se otorgarán por un plazo de cinco años, con la posibilidad de que se otorguen por
plazos mayores de hasta 30 años, dependiendo de la cuantía de los capitales. Sería conveniente
que el plazo sea indefinido o al menos más largo, y por cierto renovable, de manera que existiese
permanentemente, por parte del concesionario, el incentivo a invertir en la ampliación y
mantención del puerto u Asimismo, es posible mejorar en relación a la estabilidad y calidad de
los derechos de propiedad otorgados por las concesiones. A diferencia de una carretera o un
túnel, un puerto es una obra de infraestructura que requiere de una serie de inversiones en el
tiempo, tanto de ampliación como de instalaciones laterales, conforme se desarrolla su
actividad. La innovación tecnológica en materia de transporte, acopio, carga y descarga,
accesos, etc., puede ser vital si, además, se considera un entorno competitivo al puerto en
concesión, es decir, si existe(n) otro(s) puerto(s) en condiciones de competirle en el área
geográfica servida.
En cuanto a la discrecionalidad administrativa, parece prudente que las concesiones
sean otorgadas por el ministerio más afín al tema, como es el Ministerio de Obras Públicas,
dejándole al Ministerio de Defensa un rol más bien pasivo de verificar solamente aspectos
relacionados a la seguridad nacional. Este traspaso de responsabilidades permitiría también un
grado menor de discrecionalidad en lo que se relaciona a la caducidad de la concesión, la que
actualmente puede ser terminada por parte de la autoridad sin necesidad de expresar causa
alguna y sin responsabilidad para el Estado. Un régimen de concesiones similar al aprobado
recientemente para otras obras públicas, y que ya está caminando muy promisoriamente, sería
también aconsejable12. Ello, por ejemplo, mejoraría notablemente los criterios para asignar las
concesiones, dando mayor preponderancia a los objetivos propios de un puerto (movilizar
carga) y menos al propio tema de seguridad nacional u otros como "generación de divisas".
Finalmente, también sería útil revisar la plétora de permisos, estudios, trámites y autorizaciones
que se requieren para solicitar una concesión. Sin duda existe hoy bastante espacio para alguna
racionalización. No hay que olvidar que muy pronto se agregará además la necesidad de realizar
estudios de impacto ambiental.
2.
LA ORGANIZACIÓN DE LA INDUSTRIA
Aún si se mejora la normativa de las concesiones, el interés del sector privado por
participar en la gestación de nueva infraestructura portuaria (o en la ampliación de la existente)
podría no ser motivado si no se considera una serie de aspectos que tocan a la manera en que
se organiza la industria en la actualidad, lo que se relaciona tanto a la institucionalidad vigente
como al tema tarifario.
A la autoridad le interesa que se invierta en infraestructura y que la operación de puertos
"Desde un punto de vista de eficiencia económica se deben preferir las concesiones por tiempo indefinido por sobre las
concesiones cedidas por períodos de largo plazo, toda vez que, por largos que dichos plazos sean,
el incentivo para realizar
inversiones se verá mermado mientras más se acerque el plazo de vencimiento de la concesión. 12Asumiendo las
diferencias del caso, como en lo relativo al largo de las concesiones, como se mencionó anteriormente.
18
Libertad y Desarrollo
sea eficiente en cuanto a que ayude al comercio internacional. En este sentido, debiera ser
conciente que en la medida que las economías de escala y las condiciones naturales lo permitan,
un régimen de puertos competitivos sería conveniente para el país como un todo. Todo ello
significa que, al momento de implementar reformas a la industria, la autoridad debiera velar por
crear las condiciones para que al sector privado le interese participar, y al mismo tiempo, que
ello ocurra en un ambiente donde pueda desarrollarse algún grado de competencia, tanto entre
puertos, como al interior de ellos13
La institucionalidad vigente, como se ha dicho, contempla puertos públicos (bajo la
administración de EMPORCHI) y privados. Uno de los problemas que enfrenta la organización
de la industria es que, dada esa realidad, las condiciones en los que operan unos y otros no son
simétricas. EMPORCHI, como empresa del Estado de carácter nacional, cuenta con una serie
de limitaciones operativas, donde destacan su sometimiento en materias presupuestarias al
decreto ley N° 1.263 de 1975 y la prohibición a realizar labores de transferencia y porteo en sus
propios puertos14 . Pero al mismo tiempo, tiene una serie de prerrogativas otorgadas por ley (por
ejemplo, acceso a créditos con el aval el Estado, inembargabilidad de sus bienes, exención de
algunos impuestos, monopolio virtual como almacenista de aduana, etc.) que la ponen en
ventaja frente a una eventual competencia privada. Por su parte, los puertos privados cuentan
con la limitación de la forma en que se asignan y caducan las concesiones, como ya se ha
mencionado.
En el curso del debate frente al tema se han planteado algunas alternativas de
reorganización de EMPORCHI, aunque más bien en la línea de mejorar la eficiencia de la
misma o en orden a proveer más ingerencia regional, con el propósito de reorganizar la industria
para otorgarle un rol más relevante al sector privado. A continuación se presentan algunas
opciones, con sus respectivos méritos relativos.
2.1 DESCENTRALIZACIÓN DE EMPORCHI
EMPORCHI ha venido anunciando la puesta en marcha de un proceso de
descentralización administrativa. Ello parece indicar que la empresa estima beneficioso dotar
de mayor autonomía a los puertos locales, pero manteniendo su estructura unitaria actual. En
la práctica, este proceso podría tener algún efecto positivo en la eficiencia de algunos puertos; sin
embargo, como y a se argumentó, no habría mucho espacio para ganancias en eficiencia con la actual
infraestructura. Si no se altera la propiedad de los puertos este cambio sólo sería marginal y no
apuntaría, necesariamente, al objetivo de tener una infraestructura adecuada en el futuro.
Una opción de mayor descentralización consiste en el traspaso de la propiedad y de la
"Competencia al interior de los puertos debe entenderse aquí como la subdivisión de un puerto en dos o más empresas que
compitan entre sí con infraestructura propia. El otro tipo de competencia intraportuaria es aquella que actualmente existe y que
está referida solamente a las labores de transferencia y de porteo.
14
La imposición de este tipo de restricciones obedece a una necesidad de eficiencia en el actual contexto institucional.
19
Libertad y Desarrollo
administración de los puertos a los correspondientes gobiernos regionales o municipales. Un
primer punto, teórico, a favor de la regionalización sería la mayor adecuación del funcionamiento
de los puertos a la realidad de cada zona. Esto no sólo se refiere a aspectos operativos directos,
sino también a elementos que alteran el desenvolvimiento de los habitantes, tales como
contaminación, trastornos estéticos, influencia sobre el turismo, utilización de infraestructura
vial y/o ferroviaria de acceso, etc.
Un segundo aspecto en favor de la descentralización de los puertos es la delimitación
de los conflictos al ámbito local. Por ejemplo, los costos de una huelga sólo afectarían al puerto
en conflicto, sin extenderse a otros. El ámbito local de los puertos también reduce los costos,
aunque no los elimina, de una utilización de la empresa con fines distintos a aquellos que le
corresponde (por ejemplo, políticos), en particular considerando su condición de empresa
pública. De hecho, mientras más pequeña es la empresa, menores son los "beneficios" para
quienes deseen utilizarla con otros fines.
Estos argumentos en favor de la descentralización también pueden convertirse en argumentos
en contra. En efecto, un puerto enfocado a resolver los problemas locales puede generar problemas
a nivel nacional. Podría ocurrir que, dando razones -eventualmente injustificadas- de externalidades
(contaminación, uso excesivo de caminos de acceso), las autoridades locales decidan aumentar las
tarifas por la utilización del puerto. Por su condición de monopolio espacial esta práctica podría ser
rentable para la zona, pero no para el país.
Es cierto que existen alternativas de fijar sus tarifas, en virtud de su condición de monopolio,
pero resulta muy difícil distinguir si son justificadas o no las razones de externalidades, porque son
bienes que no se transan en mercados y, por lo tanto, no es fácil asignarles un precio. Aquí el punto
es que el responsable de la administración del puerto tiene como objetivo maximizar el bienestar de
la localidad, teniéndolo como una de sus herramientas. Por otra parte, también puede ocurrir que
después de cierto tamaño, una entrega centralizada pierda los beneficios de escala debido a que los
cotos de administrar una empresa más compleja son crecientes.
Además, el traspaso de un puerto de propiedad pública al gobierno regional podría ser
perjudicial para la competencia si éste favorece al puerto que administra mediante la construcción
de infraestructura de tipo caminera, ferroviaria, etc.
En síntesis, no son evidentes las bondades de la descentralización de EMPORCHI, en
cuanto empresa pública creada y que opera bajo el amparo de una ley ad-hoc.
Con todo, no se aprecia, en esta alternativa, una reflexión más global frente a la
organización de la industria de manera de facilitar una inserción mayor del sector privado, con
el propósito de aumentar la infraestructura portuaria y mantener o mejorar los actuales niveles
de eficiencia operativa.
20
Libertad y Desarrollo
2.2 UN ENFOQUE INTEGRAL
Una propuesta integral debiera considerar que en beneficio de la mayor eficiencia del
sector el esquema debe promover la competencia donde ésta pueda existir. Para ello debieran
considerarse dos aspectos: a) una reformulación de la institucionalidad para que todas las
empresas portuarias, privadas o públicas, operen bajo las mismas reglas generales y ojalá lo más
simples posible y; b) el diseño de un esquema regulatorio que vele por el desarrollo de la
competencia, allí donde sea posible y por la aplicación de un esquema de tarifas que no dé
margen a ganancias monopólicas en aquellos casos donde la competencia no tenga posibilidades
de fructificar por razones naturales.
En cuanto a lo institucional, parece razonable proponer una segmentación de la actual
EMPORCHI en tantas empresas como puertos administra en la actualidad, o incluso
subdividiendo los actuales puertos en empresas diferentes toda vez que ello sea técnicamente
factible. Tales empresas debieran organizarse como sociedades anónimas abiertas, con
patrimonios individuales, y ceñirse, por tanto, a las mismas reglas que sus homónimas privadas.
Esta sugerencia tiene como ventajas evidentes la desvinculación de las nuevas empresas
derivadas (ED's) de la administración central del Estado, con las ventajas operativas que ello
puede implicar en materias tanto administrativas como de inversión, uso de utilidades,
financiamiento y flexibilidad. Asimismo, es una forma efectiva de descentralización de las
decisiones, lo que, a pesar de lo dicho en la subsección anterior respecto de las bondades de la
descentralización, parece ser un paso en la dirección que señalan las tendencias modernas de
administración. Por cierto, también se perderían algunas de las ventajas con las que actualmente
cuenta EMPORCHI, de las que vale la pena destacar dos: a) el acceso a financiamiento del
Estado, o con el aval del Estado y; b) la posibilidad de establecer esquemas de tarifas que
permitan llevar a cabo políticas de subsidios cruzados entre puertos, desde aquellos donde se
goza de algunas ventajas monopólicas hacia otros en que debe enfrentar competencia. La
pérdida de estas ventajas, sin embargo, apuntaría justo en la dirección de lograr un ambiente
de mayor competencia, en que las ED's se encontrarían en condiciones similares a otras
empresas portuarias, actuales o por formarse.
El marco regulatorio también debe adecuarse a la nueva realidad. Las normas debieran:
a) contemplar mecanismos de fijación de tarifas en los casos donde la competencia entre
actividades portuarias o entre puertos sea escasa o inexistente (pero desmontables en cuanto se
pueda constatar el desarrollo de grados superiores de competencia I5), b) garantizar equidad
competitiva, en el sentido de que puertos que compiten entre, sí deben estar sujetos a las mismas
15
En la medida que subsistan los monopolios espaciales, es decir existan las condiciones de competencia entre puertos, el Estado
debe velar por corregir las distorsiones. En la actualidad parece darse esta característica en el caso de varios puertos chilenos,
pero la situación puede cambiar bajo el esquema propuesto. Un ejemplo de esto podría ser la concesión del puerto de Quintero,
que podría ser una opción competitiva de Valparaíso.
21
Libertad y Desarrollo
regulaciones; c) dotar de autoridad a algún ente regulador-fiscalizador que incluya la ejecución
de la política tarifaria, la administración de las concesiones y la verificación de las diferentes
externalidades que se derivan a partir de los puertos; y d) inducir al Servicio de Aduanas para
que delegue el almacenamiento de mercaderías en empresas privadas no necesariamente
vinculadas a las ED's.
Dentro de este marco general, las ED's pueden asociarse con otras empresas para
ampliar los actuales puertos, e incluso pueden postular a las concesiones por nuevos puertos.
En este último sentido, sin embargo, sería conveniente que, en general, si quienes desean
postular a concesiones de nuevos puertos fueran empresas ya existentes, ellas deban hacer su
postulación a través de empresas subsidiarias o coligadas (y no ellas mismas), para que, en caso
de ganar, fuera más sencillo hacer respetar los principios de la competencia entre puertos
(evitando subsidios cruzados u otras formas de discriminación). Esto naturalmente es válido
tanto para las ED's como para empresas de puertos privados en operación al momento de la
licitación o cuando se solicita la concesión.
3.
OTROS ASPECTOS QUE TOCAN LA EFICIENCIA
Existen algunos aspectos regulatorios actualmente vigentes, que si bien no se relacionan
necesariamente con un buen funcionamiento del esquema competitivo en la industria, sería
conveniente revisar para establecer si traban o no la eficiencia de los puertos y operadores en
general. Estos aspectos serían de dos tipos: aquellos que se relacionan a las normas de operación
y seguridad de los puertos; y aquellos que se relacionan a las normas laborales.
En materia de operación y seguridad, parece exagerado atribuir a la Dirección General
del Territorio Marítimo que vele por el "desarrollo y eficiencia de la Marina Mercante, como
asimismo por el estudio de la organización y desarrollo del transporte marítimo", cuando buena
parte de este último es de iniciativa exclusivamente privada. Asimismo, algunas de las
atribuciones que el reglamento de la ley le otorga al Capitán de Puerto pueden ser usadas
discrecionalmente con objetivos reñidos con la igualdad de oportunidades para los distintos
operadores. Aunque en la práctica rara vez se han producido conflictos a raíz de estas
atribuciones legales o reglamentarias, vale la pena tener presente que existe el espacio para un
problema. Tal vez la explicitación de un proceso judicial justo y expedito para quienes se
pudieran sentir perjudicados por la aplicación de esas atribuciones podría resolver en buena
forma el problema. No se trata, por cierto, de eliminar los objetivos de seguridad y de orden en
el tránsito, tan necesarios para un adecuado funcionamiento de los puertos.
En cuanto a las normas laborales, ellas sólo parecen restrictivas en cuanto se vinculan
a normas de seguridad. Si éstas se hacen menos exigentes, se justificarían en menor medida
algunas de las razones que "justifican" una mención especial a los trabajadores portuarios en
el Código del Trabajo. Por otra parte, la legislación crea un ligero sesgo hacia la celebración
de contratos con organizaciones de trabajadores establecidas, pero parece ser de menor
importancia relativa.
22
Libertad y Desarrollo
4.
PRIVATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS DERIVADAS (ED'S)
En un esquema como el propuesto en la sección anterior, el debate sobre privatización
tiene dos caras. Por un lado, existe un propósito evidente de hacer espacio al sector privado para
que aporte al desarrollo de una infraestructura portuaria que aparece como deficitaria en unos
pocos años más, y para la que el Estado no cuenta con suficientes recursos presupuestarios. Para
hacer este espacio, se han planteado modificaciones a las normas de concesiones y a la
organización de la industria de los servicios portuarios que tienden a igualar las condiciones
competitivas de los actuales y futuros puertos privados frente a EMPORCHI.
La otra cara del debate se relaciona directamente con el tema de la propiedad de las ED' s
propuestas. En el esquema planteado en este trabajo, no se ha señalado que las ED's debieran
ser privadas o estatales, toda vez que el entorno en que se desenvuelven permite la entrada de nuevos
competidores privados o el desarrollo de actuales empresas en manos privadas. Las ED's, por lo
demás, estarían sujetas a normas universales y actuarían bajo las mismas condiciones que otras
empresas portuarias. De manera que, en la decisión de si privatizar o no las ED's, habría que
considerar factores adicionales, tanto técnicos como políticos en tomo al tema.
Dentro de los factores técnicos, habría que ver si el directorio de las nuevas ED's tiene
los mismos incentivos que su equivalente en una empresa privada. En este sentido, la idea
generalizada es que la empresa privada tiene ventajas sobre la empresa de propiedad estatal, por
cuanto el resultado de su gestión empresarial afecta de modo directo al patrimonio personal de
los dueños de la empresa privada, a diferencia de la empresa estatal en que los resultados afectan
de modo muy indirecto el patrimonio de unos dueños escasamente identificables. En otras
palabras, bajo propiedad estatal los problemas de "agente" (administrador de la empresa) y
"principal" (dueño de la empresa) son más serios.
Otro elemento a considerar en la definición de propiedad de las ED's es la posibilidad real
de quiebra bajo ambos esquemas. En este sentido, cabe preguntarse si el Estado dejaría quebrar una
ED de su propiedad, de igual forma como permitiría la quiebra bajo propiedad privada.
En el terreno de lo político, es posible decir que existe hoy en día un principio
ampliamente aceptado que establece que el rol del Estado moderno no contempla la producción
de bienes o servicios que el sector privado esté en condiciones de realizar. Claramente existe
un mercado por servicios portuarios, tal como existe un mercado por energía eléctrica y por
servicios de telecomunicaciones, sectores estos últimos de donde el Estado se ha retirado casi
completamente en los últimos años. Tampoco parece un buen argumento el de la seguridad
nacional, porque también se habría aplicado al caso de los otros servicios recién mencionado.
En este sentido, no habría argumentos políticos a nivel teórico como para evitar la privatización
de las ED' s. Sí quizás los habría en términos prácticos, si el gobierno de turno resulta susceptible
a las presiones gremiales de los trabajadores de EMPORCHI que se sientan eventualmente
perjudicados por el proceso, o si se teme una concentración de la propiedad de los puertos en
muy pocas manos. Pero seguramente esas presiones aflorarían de todas maneras en el proceso
23
Libertad y Desarrollo
de creación de ED's, en tanto la concentración de la propiedad podría mantenerse a un nivel
razonable con una regulación adecuada.
Con todo, un adecuado marco de organización del mercado de los servicios portuarios,
que involucre normas de equidad competitiva - o regulatorias, en caso de dificultades naturales
a la competencia - y la posibilidad de entrada de nuevos y más oferentes al negocio vía
concesiones, parece conveniente contemplar la privatización de las nuevas ED' s. Naturalmente,
el mecanismo a través del cual se lleve a cabo la privatización debe ser transparente e intentar
condiciones de venta convenientes para el erario nacional. Un aspecto importante, que no debe
ser olvidado en este proceso, es la necesidad de que los traspasos que se hagan de los puertos
de EMPORCHI se realicen a valor económico, de modo que no exista un subsidio implícito para
los adquirentes de los puertos, al no tener que exigir al negocio portuario un retorno para el
capital invertido en infraestructura.
5.
UN ESQUEMA DE TRANSICIÓN
Para avanzar en la dirección de la propuesta integral presentada anteriormente, sería
conveniente diseñar un plan de transición dividido en etapas consecutivas. Dicho plan
contemplaría:
PRIMERA ETAPA
EMPORCHI se transformaría en un holding, con tantas sociedades anónimas como sea
técnicamente posible subdividir a los puertos que actualmente administra. Las empresas deben
operar como empresas independientes y asumir un presupuesto único no transferible entre
ellas. Deben quedar sujetas a las obligaciones de informar a que están sometidas las sociedades
anónimas abiertas. La nueva empresa portuaria debe adecuarse a los siguientes cambios
institucionales:
i) El marco normativo que regirá el sector debe decidirse sin la intervención de EMPORCHI,
y lo mismo debe ocurrir en la definición de los lineamientos de la política portuaria
nacional.
ii) Debe ser una empresa autofinanciada y en materia de inversiones sus proyectos deben
concursar en términos de rentabilidad con los demás proyectos del sector público, en
tanto la empresa siga siendo de propiedad estatal.
iii) Mientras sea estatal la empresa debe quedar sujeta a un sistema tarifario uniforme, que
deberá ser controlado por el Estado.
iv)
Deben desaparecer todas las exenciones tributarias que hoy le favorecen, dejándola en
igualdad de condiciones con las potenciales competidoras privadas del sector. v)
Se mantendrá su prohibición para realizar labores de porteo y transferencia dentro de sus
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Libertad y Desarrollo
puertos, y se obligará al servicio de aduanas a transferir las labores de almacenamiento al
sector privado.
Mientras la nueva EMPORCHI se reorganiza y se adapta a las nuevas condiciones del
mercado se deben precisar algunos aspectos regulatorios de especial importancia. No podrán
quedar fuera de este proceso lo que es materia de: concesiones marítimas, normas laborales, y
las materias de la Ley Orgánica del Territorio Marítimo y Marina Mercante.
SEGUNDA ETAPA:
Una vez consolidada la etapa inicial, en el período de tiempo razonable, más corto que
se pueda , se debe proceder a sustituir el esquema de holding por uno de empresas
independientes (las ED' s), cada una de las cuales podrá estructurarse como sociedad anónima
según sus propias características y necesidades y pudiendo acceder a la venta de parte o todo su
patrimonio o bien a aportes de capital frescos del sector privado para financiar nuevas obras
de infraestructura. Cualquier transferencia de los activos de EMPORCHI debe ser realizada a
valor económico, sin que existan subsidios implícitos por este concepto.
Se entregan, mediante sistemas de licitación ya definidos en la etapa inicial, concesiones
al sector privado para que participe intensamente en la actividad. Debe existir una jurisprudencia
mínima que le garantice la posibilidad de apelar por actitudes monopólicas de sus competidoras.
En esta etapa también se materializa la venta de la participación estatal en las ED' s. La
liberalización de la estructura tarifaria procedería, caso a caso, sólo cuando se verifique la posibilidad
real de competencia entre los puertos.
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