Reformas tributarias y la política comercial: Veracruz, un

Reformas tributarias y la política comercial: Veracruz, un puerto en
construcción, 1872-1881
Dora Sánchez Hidalgo Hernández1
En esta ponencia estudio la recuperación de los mercados urbanos del puerto
de Veracruz en la década de 1870, cuando el tránsito comercial hacia la Ciudad de
México empezó a recuperarse. El objetivo es explicar cómo las tensiones entre la
reforma tributaria del Ministro de Hacienda Matías Romero y el arancel de 1872
transformaron, por un lado, los mecanismos de recaudación en la ciudad y, por otro,
el tráfico comercial más pujante de la región del Golfo de México: el cabotaje.
La historiografía sobre el diseño de la política tributaria en el siglo XIX se ha
centrado en las dificultades de distintos estados para eliminar los impuestos indirectos
al comercio, al mismo tiempo de impulsar sus propias industrias.2 Con base en estas
investigaciones, voy explicar los conflictos en los procesos de la comercialización que
surgieron entre el gobierno del estado de Veracruz y el Ayuntamiento.3 Esto en el
contexto de la legislación federal sobre las contribuciones federales basadas en
nuevos mecanismos para recaudar derechos locales y aduanales.4 En este sentido el
1
Candidata a Doctor por la Universidad de Chicago. Esta ponencia es el primer capítulo de mi tesis
doctoral por lo que no es definitivo. Favor de no citar sin autorización. Todos los comentarios serán
bienvenidos ([email protected]).
2
Aboites, “Alcabalas”, 2001, pp. 363-393, Jáuregui, Riqueza, 2006. Sánchez, Alcabalas, 2009.
3
Las desigualdades en la concentración de la recaudación en el país “… se dan entre las
administraciones principales de alcabalas de Veracruz y Guadalajara, que son claramente dispares con
el monto de recaudación obtenido. El fenómeno de la presencia de un núcleo urbano o portuario
articulador del comercio regional… es la razón básica del desequilibrio y reproduce, en otro nivel, el
papel que desempeñaba la Ciudad de México en el centro del país”. En: Sánchez, Alcabalas, 2006,
Ibid., p. 81
4
Como discute Marcello Carmagnani, una de las tensiones fundamentales para entender la
recodificación de los mecanismos recaudatorios entre estados y federación fue la normalización de
éstos tipo de derechos ya que: “… el fundamento de los recursos del Estado central no está constituido
por la producción, de exclusiva propiedad de los estados, sino del comercio exterior… no simplemente
los derechos aduaneros, sino más bien la internación de derechos aduaneros-préstamos, o sea de la
anticipación de fondos sobre fondos a futuro, puede durar bajo la condición de que se establezca una
sólida ligazón entre capital mercantil y el Estado central… pueda obtener recursos del estamento
mercantil, restituibles por medio de la cesión de la recaudación de los derechos aduaneros…” en
Carmagnani, “Finanzas”, 1998, p.142.
argumento aquí es que los impuestos indirectos fueron una herramienta fiscal del
Ayuntamiento para armonizar los ciclos de comercialización con la operatividad del
puerto. Para mostrarlo, en la primera parte de la ponencia analizo un proyecto de
ampliación del puerto que buscaba facilitar el tráfico marítimo bajo la nueva lógica de
la política comercial. En la segunda parte explico cómo la capacidad del
Ayuntamiento para mantener un porcentaje de los derechos municipales ligados al
comercio marítimo, se fortaleció cuando los intereses en los mercados urbanos de
consumo empezaron a coincidir con aquellos que visualizaron la importancia de la
modernización del puerto en la reforma del sistema de alcabalas. En ese momento la
legislación del estado de Veracruz y la política tributaria a nivel local quedaron
ligadas a los impuestos al comercio dependiendo del tipo de mercancías: de
importación, nacionales, nacionalizadas y de tránsito.
I. Las primeras propuestas de ampliación del puerto de Veracruz
Meses antes de la llegada del ferrocarril a Veracruz, el 27 de agosto de 1872,
el Presidente Sebastián Lerdo de Tejada giró una orden al departamento de Ingenieros
en la ciudad de Veracruz, para estudiar la posibilidad de utilizar la fortaleza de San
Juan de Úlua como “depósito de mercancías nacionales cuya exportación debe
facilitar inmediatamente la conclusión de aquella obra”5 (la construcción del
ferrocarril). En su respuesta, Carlos Ramírez—ingeniero en jefe de las obras de
reparación del muelle de Veracruz—fue tajante: “…la localidad no es apropósito para
el fin que se desea.”6 La mala ventilación y alto grado de humedad contenida en las
paredes de coral en las bodegas dañaba la mercancías. La fortaleza que durante siglos
5
Carta-proyecto, México, 15 de septiembre 1872, AGN, Fondo Fomento, Puertos y Faros, caja 10,
exp. 520, f. 1.
6
Carta-proyecto, f. 1. Ibid, f. 4.
2
había almacenado el oro y plata para salir a la travesía intercontinental resultaba el
peor depósito. Esto aunado a la baja profundidad del canal y la estrechez del local de
descarga—donde sólo cabían dos lanchas a la vez—hacía imposible un alijo eficiente,
sobre todo si se pensaba en las voluminosas pacas de los productos agrícolas. Por lo
tanto, “llevar estos efectos a Úlua y de ahí a bordo ocasionaría gastos enormes y
diarios en Veracruz, donde es tan caro el trabajo personal.”7 (Ilustración 1). En
segundo lugar, tomando en cuenta el desarrollo comercial del Golfo, Ramírez pensaba
que la exportación sería aún menos redituable porque las “exportaciones mejicanas
serán en gran parte cereales que, como efectos de poco valor, tienen que luchar con la
inmensa competencia que les hacen los E.U. en las Antillas, único mercado con el que
cuentan”.8
En la nota de Lerdo no era claro a qué se refería con ‘mercancías nacionales’
si a ‘cereales’ o a otro tipo de productos agrícolas más competitivos en la
comercialización del Golfo, como café o algodón. Aquí lo interesante es que la
construcción del depósito y la tecnología, no sólo era el intento de mantener una
balanza comercial favorable a las exportaciones. Lo que se buscaba además era evitar
que el incremento de los productos de importación afectara directamente al comercio
regional de cabotaje, pues competirían por el espacio en el depósitos de mercancías
que esperaban ser embarcadas en buques para su exportación.9 Pero Ramírez era un
ingeniero liberal, y como tal, su enfoque apelaba al libre mercado; para él la discusión
no era si se debía aumentar el arancel a las importaciones para proteger las
exportaciones. Su proyecto buscaba más bien agilizar la descarga y separar los
7
Carta-proyecto, Ibid, f. 6.
Loc. Cit., el subrayado es mío.
9
El predominio de las exportaciones en esa época—vainilla, grana y añil—continuaban siendo
productos agrícolas bien valorados pero que ocupaban poco espacio. Sin embargo, sí necesitaban de los
mejores lugares en los almacenes para proteger dichas mercancías, que empezaban a competir con el
café, azúcar, algodón. En: Kuntz, Exportaciones, 2010, pp. 314 y 372.
8
3
espacios donde se realizaría el comercio regional y el internacional. Desde su primer
dictamen es posible rastrear cómo la construcción de los almacenes sería uno de los
sitios donde surgirían los desacuerdos durante las obras del puerto.
Los problemas creados por la aglomeración de mercancías en la Plazuela del
Muelle se exacerbaron bajo la presión de la llegada del ferrocarril.10 Ramírez describe
cómo a principios de noviembre los productos regionales para exportación “como
metales preciosos e industriales, café, tabaco y maderas”11 se acumulaban en la
plazuela donde no tenían protección alguna ante los vientos y lluvias propiciados por
los nortes.12 Ante el aumento de la circulación de mercancía y la imposibilidad de
construir un depósito en San Juan de Úlua (donde fondeaban los buques y algunas
embarcaciones medias esperando ser descargadas), Ramírez propuso construir un
malecón como primer eslabón del sistema portuario, cuyo objetivo sería facilitar el
embarque al ferrocarril directo del mar.13 Este se construiría como una prolongación
del muelle fiscal hacia el “muelle que se supone construirá el Ferrocarril Mexicano en
‘La Caleta’, cerca del baluarte de “Concepción” (Plano 1). Debido a su amplitud y
profundidad los lancheros se harían cargo de todo el proceso de carga y descarga. Los
almacenes se construirían en línea paralela al malecón, para que siempre hubiera
suficiente espacio para el ir y venir de lanchas. Del lado de la ciudad dichos
almacenes estarían “inmediatos al desembarcadero del ferrocarril… [así] los wagones
fácilmente podrían penetrar en ellos… permitirá que muchas veces los efectos vayan
directo de los wagones a las lanchas”. A la vez que esto anularía la necesidad de
10
Uno de los tramos más importantes para esta economía en la región central fue aquel que unió en
1873 Veracruz, Tejería, Soledad, Camarones, Paso del Macho, Atoyac, Córdova, Fortín de las Flores y
Orizaba.
11
Blázquez, Breve, 2000, p. 170.
12
“Por consecuencia, proporcionar a la industria nacional almacenes secos y ventilados, baratura en los
transportes y almacenages [sic] es el punto esencial de que debe partirse”. AGN, Fondo Fomento,
Puertos y Faros, caja, 10, exp. 520, f. 6.
13
El problema fue que la construcción del malecón se relegó y no se concretó hasta que la Cía. Pearson
& Sons recuperó estas ideas. Ver: Casasola, Apuntes, 2006, p. 144.
4
establecer una estación central del ferrocarril, los “almacenes estarían situados cerca
de la Aduana Marítima, para las mercancías de importación que hoy ya reclaman
mayor lugar donde colocarse.”14
En el plano de Ramírez la construcción del malecón ahorraba recursos y
separaba la descarga del comercio local y el que entraría por los almacenes
conectados al ferrocarril. En términos políticos ésta distribución del espacio pretendía
dividir las obligaciones de dos autoridades cruciales para la coordinación de la
organización del puerto: el Capitán de Puerto y el Jefe de Aduana. La preocupación
del Jefe de Aduana era la vigilancia de las mercancías comerciales, pues, al no tener
control de la Plazuela, ni almacenes adecuados, dependía de la habilidad del Capitán
para controlar a los hombres de mar (marinos, lancheros y estibadores); quienes a
final de cuentas podían aprovechar su posición en la organización ocupacional para
comerciar en el mar. Por su parte, el Capitán pidió a la jefatura de hacienda los
instrumentos para “romper una laja que corre al norte hacia la caleta y avanza hacia la
punta del muelle”, pues el bajo de arena que formaba era una trampa para los buques
y marineros. Para este trabajo el capitán aseguraba que no sería necesario “pagar
jornal alguno, comprometiéndose los prácticos y la matrícula a hacer la operación
aprovechando los mares bajos”.
Los problemas para regular el tránsito respondían más al incremento del
tráfico comercial en la bahía donde se mezclaban mercancías nacionales y de
importación, que a un desacuerdo con la política comercial del arancel de 1872. Pero
cuando Lerdo de Tejada propuso a San Juan de Ulúa como almacén, los problemas
operativos dejan ver otras tensiones en el movimiento comercial regional. Si su
intención era preparar el terreno para que cuando llegara el ferrocarril el puerto se
14
AGN, Fondo Fomento, Puertos y Faros, caja 10, exp. 520, f., 8.
5
convirtiera en uno de exportación, en esa época los obstáculos no estaban sólo
relacionados a los intereses de importación de bienes terminados vía buques, ya fuera
de Europa o Estados Unidos. En realidad si la agro-exportación no pudo penetrar el
puerto en este periodo, fue mucho porque el comercio de cabotaje movilizaba la
mercancía de importación y los productos regionales.
Es cierto que desde centros agrícolas como Orizaba y Córdoba, los
comerciantes pudieron haber presionado más vehementemente por sacar sus
productos al mercado internacional vía marítima una vez que el ferrocarril permitió
llegar a Veracruz.15 Sin embargo, esto no ocurrió debido a que su salida al mar fue el
movimiento marítimo de cabotaje. Les costaba más caro llegar al puerto y pagar el
almacenaje—que por sus malas condiciones no les aseguraba sus cargamentos—que
bajar al mar por ríos como el Papaloapan. No sucedió lo mismo con su demanda de
bienes importados, como herramientas y maquinaria industrial ligera que llegaba por
el puerto y requería mucha mano de obra para su descarga antes de poder ser
embarcada al ferrocarril. Fue este punto donde el proyecto de Ramírez del malecón
que facilitaría la descarga y carga directo al ferrocarril era muy tentador para los
comerciantes y productores. Además, beneficiaría igual al tránsito de los buques,
como al comercio de cabotaje, pues todo el procedimiento se podría realizar con
lanchas.
Mientras estas posiciones se definían a nivel local la regulación del comercio
de cabotaje acentuó los problemas espaciales en el puerto. Esto se debió a la creciente
importancia del puerto en el tránsito del Golfo de México como centro de conexión
regional y de paso hacia distintos puertos internacionales.16 La contradicción más
delicada para el desarrollo de este tipo de comercio y los primeros intentos por
15
16
Schmidt Jr., Social, 1987.
Grafenstein, Golfo-Caribe, 2006.
6
agilizar el tránsito, estaba en que el cabotaje—por definición—es el comercio entre
puertos de un país pero que llevara mercancías tanto ‘nacionales’ como ‘extranjeras’.
Con esto en mente es más claro entender el por qué del primer conflicto hacendario
entre la administración federal y la aduana de Veracruz sobre el porcentaje de los
impuestos aduanales para cada una. En el año fiscal de 1870-71, el conflicto estuvo
relacionado a los bienes que se debían reportar, a los procedimientos administrativos
y en la definición de la autoridad que debía supervisar el cobro establecido.17 La
confusión se acentuó con el incremento del tráfico marítimo, pues en realidad no se
diferenciaban los mecanismos para cobrar los derechos de internación de ésta carga
que llegaba principalmente por cabotaje, pero también en pequeñas embarcaciones
que venían de la misma manera ‘costeando’ en diferentes puntos del Golfo de
México.18
La clave en gran medida estaba en el control de la mercancía de importación
desde sus puntos de embarque en el exterior. En el plan de la administración federal
las boletas emitidas en los consulados servirían para cotejar la mercancía transportada
en los puntos intermedios de las costas del Golfo de México.19 El éxito dependía de
regular el comercio de cabotaje; es decir, de la capacidad del gobierno federal para
establecer sus límites en una legislación marítima y aduanera, pero sin modificar sus
dinámicas, evitando así detener demasiado tiempo a las embarcaciones extranjeras
17
AGN, Fondo Gobernación, Movimiento Marítimo.
“Las necesidades locales de comunicación interregional fueron satisfechas por las numerosas y
frágiles embarcaciones, movidas por la fuerza de los canoeros y el impulso de las corrientes. Este ir y
venir bajo la protección de la cercanía de las costas cumplía de forma complementaria las necesidades
de abastecimiento e intercambio de la población ribereña y territorios interiores. El comercio de
cabotaje respondía, fundamentalmente, a la demandas internas, pero también contribuía al proceso de
concentración, en los grandes puertos, de productos nacionales demandados por el comercio
extranjero… Tuxpan, al igual que muchas otras pequeñas radas, tuvo la tarea de alimentar de productos
regionales a los almacenes de Veracruz para ser colocados en los mercados nacional e internacional.
En: Gómez, “Dominios”, pp. 327-328.
19
En el arancel de 1872, se incluyó una circular para aclarar que aún las mercancías con procedencia
distinta al último puerto de embarque en cualquier país extranjero debían contar con la aprobación del
cónsul mexicano en dicho puerto, o en caso de ausencia por algún diplomático de país amigo o dos
comerciantes mexicanos. (13 de junio de 1873).
18
7
que transportaran mercancías nacionales. Como se haría evidente unos años después
el tiempo de alijo era crucial para evitar conflictos entre las autoridades portuarias.
Con miras a solucionar la separación de mercancías extranjeras y nacionales,
el artículo 100 del arancel de 1872 prohibía a los buques extranjeros realizar comercio
de cabotaje. Por lo tanto, los efectos debían llenar los requisitos aduanales en el
primer punto—ya fuera de altura o cabotaje—al que arribaran y allí embarcarse en los
embarcaciones habilitadas para ello.20 En cuanto a los efectos extranjeros, la aduana
marítima expediría los documentos que los amparara, mientras que para los
nacionales sería el interesado quien debía acudir al administrador de rentas (en el caso
del puerto el Jefe Político) para obtener los documentos que posteriormente
presentaría en la aduana. Esa autoridad debería estar presente en la descarga, el
despacho e internación de la mercancía.21 Los documentos que avalaran estos
procedimientos se entregarían en Veracruz—que era el puerto de altura—y desde allí
continuarían su viaje o se internaría por la Plazuela del Muelle.
A pesar de todas estas especificaciones, agilizar el tránsito seguía siendo el
problema. Por ello el 5 de noviembre de ese mismo año, el Presidente dictó en una
circular que todos los buques de cabotaje—fueran de mercancías o de lastre—
“verifiquen con toda diligencia a fin de que no se detengan ni se demoren en los
referidos puertos, sino el tiempo absolutamente necesario para llenar los requisitos
aduanales”. La prioridad era que “embarcaciones que solo vienen al país, usando de la
franquicia que les concede el artículo 8 del arancel vigente para cargar metales,
ganado, palo de tinte u otros efectos nacionales queden despachados en el día de su
arribo para evitarles mayores gastos y prejuicios.”22
20
“Arancel de Aduanas Marítimas y Fronterizas”, Arancel, p. 57. Ibid., 103.
“Aduanas de Cabotaje”, p. 103. Ibid., pp. 108-109.
22
Circular del 5 de noviembre, p. 103. Ibid. Anexo.
21
8
Pero en Veracruz el problema del espacio, la ineficiencia, los altos costos del
trabajo y el traslape de las autoridades locales encargadas de la descarga,
obstaculizaban el procesos de carga y descarga. Al no contar con los almacenes
suficientes, ni con un sistema de créditos que sustituyera las fianzas (que se
conseguían dejando la mercancía equivalente al costo de lo que ya se hubiera
despachado), la aglomeración de mercancías era una razón del contrabando. A pesar
de las dificultades, la construcción del malecón y los almacenes a lo largo de su orilla
fue un proyecto que quedó fuera de la planificación del puerto por muchos años. De
manera que las soluciones a la repartición de los recursos generados por la
comercialización, bajo la lógica de la política comercial, quedó en el terreno de las
leyes. Con la intención de influir las reglamentaciones con alcance regional el
gobierno federal buscaba tener mayor control de la política fiscal. Sin embargo le “fue
imposible en el mediano plazo hacer cumplir el artículo que prohibía a los estados
imponer cualquier clase de gravámenes a las importaciones”.23
II. La regulación del comercio local: Leyes y Decretos para pago de derechos
municipales en el estado de Veracruz la Llave
A continuación voy a explicar cómo las leyes que se dictaron en el congreso
estatal con miras a desarticular el sistema de alcabalas en su territorio afectaron la
lógica tributaria de la ciudad de Veracruz. El mayor reto fue crear los mecanismos de
recaudación para los derechos municipales a la importación y a las mercancías
nacionales. En un principio, en el Congreso federal se intentó marcar esta diferencia
bajo el cobro de patente de giro para los primeros y de derechos de consumo para los
últimos. Sin embargo, no se hizo un reglamento para el cobro de patentes sino hasta
23
Kuntz, Comercio, p. 197.
9
1886, cuando se empezó a cobrar en los establecimientos comerciales que vendían
ambos tipos de mercancías y se realizó un ‘padrón especial’ para los vendedores
ambulantes.24 Fue en los congresos locales donde se ajustó la legislación para regular
el tránsito de mercancías.
***
Para principios de 1870 la vida en la ciudad amurallada giraba en torno al
comercio del puerto, cuya vida se activaba por ciclos a través de rutas—terrestres y
marítimas, tanto de ultramar como de cabotaje—bien establecidas donde el circular de
gente, mercancías y productos se mantenía latente a lo largo del año, aún cuando el
flujo fuera tenue en temporadas de bajo tráfico comercial ultramarino. La
comercialización y transacciones mercantiles sustentadas por estos flujos generaba
fuertes cantidades de capital mercantil, riqueza que contrastaba con los niveles de
urbanización de la ciudad. En realidad, la ciudad no era un centro urbano que
impulsara el desarrollo productivo y económico de las poblaciones cercanas; sin
embargo, si analizamos el tipo de bienes que los viajeros enlistaban en sus
descripciones, es claro que la diversidad de mercancías, bienes de consumo y
productos locales que atraía a compradores y vendedores de muchos lugares de la
región, hacían a Veracruz un núcleo articulador que abastecía a la región.
El paisaje social de este mercado debe visualizarse como un espacio integrado
a los vuelcos que daba la ciudad en los momentos en que llegaban los buques.
Entonces Veracruz se convertía en una ciudad que hospedaba a viajeros, marinos,
comerciantes, arrieros, comisionistas de las casas que regularmente vivían en Xalapa
o en la Ciudad de México; además de los consignatarios y capitanes de los buques
extranjeros. En este mundo no sólo el comercio mercantil de ultramar aumentaba,
24
Blázquez, Colección, 1997, pp. 268-301.
10
sino también el intercambio y comercialización de todos los bienes y servicios
necesarios para esta gente y de quienes les atendían. Estos momentos seguían
marcados por ciclos, pero al hacerse más frecuentes acabaron por diversificar las rutas
para distribuir estos bienes en los mercados de la ciudad. Un ejemplo claro son las
telas que empezaron a venderse tanto en las casas comerciales más grandes de la
ciudad, como en los puestos que se instalaban en la Plaza del Mercado de San
Antonio.
En este contexto, el gran problema para el gobierno local en el día a día fue
que la aceleración del flujo de mercancías y productos afectó el ordenamiento
espacial de los mercados y plazas comerciales. Esto significó más responsabilidades
ante los vecinos y ciudadanos en términos de servicio de limpia, vigilancia y
mantenimiento de los edificios públicos en dichas plazas. Para que los recursos del
erario pudieran cubrir estos gastos en materia urbana las autoridades locales tenían
que redefinir qué porcentaje de los impuestos al comercio serían para el erario de la
ciudad y cuánto sería parte de las contribuciones federales. Fue en la redefinición de
estos mecanismos de recaudación local (qué autoridad cobraría a los distintos
comerciantes; cómo establecerían el monto del impuesto y, cuáles serían las reglas
para cobrarlo) donde las reformas tributarias al sistema de alcabalas entraron en
conflicto con las problemáticas locales para regular un mercado urbano cada vez más
dinámico. En Veracruz los cambios que este proceso implicó fueron particularmente
violentos porque alteraron los ritmos y ciclos de circulación de dinero y productos en
la ciudad.
a) Derechos municipales a mercancías nacionales y derechos de mercados: el efecto
de la Ley Hacendaria de 1861 en la ciudad
11
Los productos que entraban por cabotaje directamente a la Aduana Marítima,
y aquellos que pagaban derecho de puerta, muchas veces eran el mismo tipo de
‘efectos’ y se mezclaban en el mercado local. Estos flujos comerciales se aceleraron
con la llegada del ferrocarril en 1873, cuando la barrera impuesta por los médanos y
lagunas pantanosas fue vencida y el tortuoso camino desde ‘Tierra Caliente’ se
convirtió tal vez hasta en un viaje placentero. Hacia ese año el ir y venir de
vendedores de frutas, verduras y otros productos desde Paso del Macho o desde
Córdoba, Orizaba y Puebla también se convertiría en una escena cotidiana.25 Sin
embargo, aún con la agilización de estas antiguas rutas comerciales, los pequeños
comerciantes que llegaban por tierra debían pagar distintos derechos locales por
vender sus productos al igual que las mercancías traídas por cabotaje al puerto.26
Estaban los impuestos que se cobraban desde siempre: los derechos de puerta o
portazgo, de mercado y aquellos recaudados en las alcabalas interiores. Una vez
introducidas al mercado más grande de la ciudad—el de San Antonio—todas las
mercancías debían pagar derechos de consumo y de mercado. No obstante, bajo la
distribución de funciones administrativas en el puerto, ninguna oficina del gobierno
del estado estaba involucrada en el cobro de derechos relacionados al comercio
exterior.27 Su ámbito estaba en la política tributaria del cobro a las mercancías de
25
Ya para 1873 los productos que llegaban desde estas ciudades se transportaban en ferrocarril, y por
lo tanto, estaban sobrecargados con el costo del flete. Aún con este aumento, de acuerdo con un
cronista de la ciudad, los precios de los “artículos eran bastante módicos y en especial los de las frutas
y legumbres”. Estrada, Heroica, p. 58.
26
Debido a que la estación del ferrocarril se encontraba fuera de los límites de la ciudad todos los
efectos seguían pagando derecho de puerta. Antes del derrumbe de la muralla en 1880, el único camino
férreo que conectaba directamente intramuros era el que llegaba a la Plaza de la Caleta, al norte de la
ciudad y su función era introducir mercancía desembarcada de las embarcaciones más grandes.
Pacheco, Crónica del Puerto de Veracruz, Xalapa, Gobierno del Estado de Veracruz, 1986.
27
De acuerdo con la ley del 16 de diciembre 1861 los estados asignarían un 25% de su recaudación
fiscal como contribución federal en un intento por ‘unificar’ al mercado interno. Esta contribución se
recargaba a todo lo cobrado por las oficinas federales y estatales. Aunque tenía el Segundo Imperio
tuvo el control de la aduana de Veracruz, y del centro del país, nunca hizo realmente efectivo su poder
ni en el norte, ni en la costa del Pacífico y en las zonas ocupadas por la guerrilla republicana. Ver: Pani,
“Ministro”, p. 35.
12
tránsito una vez que salían de la ciudad de Veracruz. De esos cobros, debían transferir
el 25% a las contribuciones federales.
Cuando la ley hacendaria fue aprobada en 1861, la debilidad del gobierno
federal en medio de las guerras liberales y las intervenciones extranjeras daba mayor
flexibilidad al gobierno estatal para estructurar en sus bases tributarias los ramos
administrativos y los impuestos que se gravarían con la contribución federal.28 Pero
para 1873, con los ajustes en el equilibrio de competencias entre el gobierno federal y
estatal, esta ley cobró otras tonalidades con relación a la distribución de competencias
tributarias. La problemática para distribuir ‘los dineros’ en el presupuesto pasó del
nivel estatal al local, cuando los gobernadores Francisco Hernández y Hernández,
Francisco Landero y Cos y José María Mena buscaron la reunificación fiscal. Los tres
eran miembros del grupo liberal local y provenían de familias de las nuevas facciones
emergentes de hacendados-empresarios, propietarios e industriales. Con miras a
integrar la economía regional bajo la dirección de estos hombres se buscó la
reunificación fiscal al dejar en manos de las corporaciones municipales la
recaudación, siempre y cuando cumplieran con entregar el 20% al gobierno estatal.29
Esta nueva legislación podría favorecer al Ayuntamiento de Veracruz en sus
intentos por reconstruir la ciudad en el periodo de posguerra, pues le daba mayor
libertad para aumentar su gasto presupuestal. El problema fue que los cambios
políticos en la balanza entre el estado y la federación fueron mucho más lentos. Antes
de la rebelión Tuxtepec de 1876 iniciada por Porfirio Díaz contra Sebastian Lerdo de
Tejada, los Ayuntamientos no tenían autonomía política para decidir la distribución
28
La Ley de Hacienda de 1861 sustituía el llamado contingente que tenían señalados los estados para
atender los gastos a la federación.” En: Pi-Suñer, “José,” p. 35. Ibid., p. 23.
29
Anteriormente, en una ley expedida en 1857 para clasificar las rentas estatales y federales, se
estableció que los estados que recaudaban “impuestos de aduanas y caminos internos, y una serie de
impuestos indirectos, debían entregar un contingente correspondiente al 20% de sus rentas”. En esa
época la federación no tuvo éxito en recaudar dicho contingente. Sánchez, Alcabalas, p. 91.
13
de ese presupuesto. A pesar de la ventaja de este mecanismo de recaudación, aún
había otros retos que vencer. Esto porque el poder de dicha corporación estaba
restringido por la influencia de los Jefes Políticos, quienes durante los años de guerra
ganaron espacios de decisión importantes en el gobierno.30 En este punto fue donde
los intentos del gobierno del estado por establecer una política fiscal para impulsar la
unificación del mercado nacional empezaron a cambiar los mecanismos para regular
el comercio local en la ciudad. Esto porque el incremento del flujo marítimo afectó
directamente el cobro de los derechos de mercados, pues la falta de mecanismos para
cobrar los derechos municipales de internación a las mercancías nacionales en el
puerto puso en desventaja a todo lo que entraba por las puertas de la ciudad.
Los Jefes Políticos del municipio llevaban a cabo la recaudación de derechos
municipales, sobre de propiedad (fincas rústicas y urbanas); los impuestos personales,
de bulto y consumo municipal (a efectos nacionales) que se cobraban a la mercancía
llegada por cabotaje e internada por el Capitán de Puerto a la Plazuela del Muelle.
Desde ahí era transportada por cargadores y carreteros hacia diferentes puertas de la
ciudad y al Mercado de San Antonio. Este era el punto de comercialización más
importante, y por ser un edificio público quien tenía la obligación de cobrar los
“derechos de mercado” era el Regidor representante del Ayuntamiento.
Ante esta división de funciones en medio de las nuevas políticas tributarias
diseñadas en el congreso del estado de Veracruz, el éxito del gobierno de la ciudad
dependía de la reactivación comercial en el puerto y la recaudación efectiva de
impuestos locales. Para ello habría que coordinar a la Tesorería Municipal, el Jefe
Político, el Capitán de Aduana y el Jefe de Puerto.31 Era necesario regular el comercio
30
García, Memorias, 1991.
Desde 1868, José María Iglesias quien fuere el ministro de hacienda, pensaba que el problema del
erario no se debía tanto a la insuficiencia de ingresos, sino “que respondían a su indebida reducción, la
31
14
de mercancías nacionales o ‘nacionalizadas’ en el puerto sin entraran en conflicto con
las reglas de tránsito en el estado. Principalmente por el vacío legal para calcular el
porcentaje del cobro de servicios portuarios y aduanas de dicha mercancía que sería
parte de las contribuciones federales (pero vía derechos adicionales como parte de los
derechos de importación). La regulación de la comercialización implicaba cambiar las
formas de operar el puerto para así reducir el poder del Jefe Político. Participar de los
recursos generados por el comercio exterior era una estrategia para recuperar los
recursos estatales vía alcabalas.
Paralelo al esfuerzo por reducir el poder del Jefe Político y dejar en manos de
las corporaciones municipales la recaudación, en septiembre de 1875 la Ley estatal
173, estableció en el artículo 5º que el porcentaje del cobro de derechos de consumo
de bienes nacionales destinado al erario del estado y el municipio sería de 75% y
25%, respectivamente. Para el cobro de derechos de consumo a “los géneros, frutos y
efectos nacionales” en el Estado de Veracruz la Llave los administradores y
Recaudadores de Rentas del Estado transferirían los porcentajes a los gobiernos
correspondientes, después de descontar el 3% por honorarios.32 Esta ley establecía
que las mercancías que “se introduzcan en las oficinas de renta con escala” no
pagarían ningún derecho por almacenaje durante el primer mes, el segundo se
negociaría una tarifa diaria por bulto y, si al concluir éste no se pagaban los derechos
de almacenaje, la mercancía se vendería en almoneda pública.33
En el puerto éste procedimiento representaba un adelanto en términos de
costos de introducción con relación a la Ordenanza de 1856, por el hecho de no tener
cual se derivaba de dos factores o prácticas: en primer lugar, con tal de solucionar emergencias, el
gobierno se proporcionaba pronto recursos sin importarle el porvenir de la nación (por ejemplo,
reduciendo los derechos aduanales); en segundo, por la costumbre de las “autoridades locales o jefes
militares ‘indisciplinados y codiciosos’, que ‘disponían a cada paso de los fondos de la Federación” En:
Speckman, “Gestión”, pp. 65-66.
32
Ley de 1875, 173, artículo 5to. En: Blázquez, Colección, p. 170.
33
Blázquez, Colección, p. 170. Ibid., artículos 7º y 8º, p. 171.
15
que pagar costos de almacenaje durante el primer mes. Además favorecía los ingresos
al erario municipal vía transacciones mercantiles en el puerto, sobre todo comparado
con otras ciudades que no contaban con aduanas. A pesar de ello, la aplicación de ésta
ley encontró resistencias entre los comerciantes porteños porque el alto porcentaje
para la contribución federal terminaría afectando los precios al consumidor final o
reduciría el ingreso fiscal del erario local. La opción del Ayuntamiento fue defender
la recaudación de derechos locales en la Plazuela del Muelle, ya que ese espacio le
pertenecía a la corporación municipal.34 Desde allí coordinaría con el Jefe Político los
procesos de internación. Debido a la falta de almacenes aduanales apropiados, este
espacio cobraría cada vez más importancia. En el puerto las autoridades estatales no
tuvieron la capacidad para cobrar los derechos de consumo (ley 173, por lo que 1879)
y dicha facultad quedó en manos del Jefe Político. Además no especificaba el pago de
‘derechos de almacenaje’, pues buscaba “causarle menos trabas al causante.” Era en
las bodegas de la Aduana donde el Jefe Político y los administradores del puerto
negociaban las formas de recaudación, aforo y fianzas.
Al Ayuntamiento le convenía este arreglo por varias razones. En primer lugar,
los cambios en los costos de almacenaje en las aduanas interiores eran un avance que
reflejara las reducciones de las tarifas de importación. Dos, si el Jefe Político lograba
agilizar la internación de mercancías a los mercados de la ciudad, esto incrementaría
los flujos comerciales y, por lo tanto, aumentaría los recursos tributarios del ramo de
mercados donde se tasaban las mercancías y productos vendidos en la ciudad. Dicha
política benefició a los comerciantes en pequeño de la región, no sólo para vender,
34
Prueba de ello fue que cuando los ingenieros a cargo de las mejoras en el puerto intentaron enrejar el
perímetro de dicha área, el gobierno local se opuso con éxito, pues ésta no era parte de la Aduana, sino
del gobierno de la ciudad. En este conflicto el Ejecutivo federal reconoció que efectivamente todos los
derechos generados en dicha Plazuela pertenecían al Ayuntamiento. Plazuela del Muelle relativo a que
se diluciden los derechos que sobre ella tiene la ciudad, Veracruz, 1879-1880, en ABHMV, Archivo
Correspondencias, caja, 260, vol. 365, f. 698).
16
sino para abastecerse en el mercado de consumo local. Al quedar el cobro bajo las
autoridades de la ciudad podrían negociar la regulación de los procesos de
comercialización en los puntos de compra-venta con el gobierno de la ciudad.
b) Derechos de importación: comercialización y consumo
En respuesta al arancel de julio 1872 (ad valorem, por tarifa y peso) se
publicaron tres leyes para gravar las mercancías importadas. De los impuestos al
comercio exterior esos derechos, el cobro de almacenaje y carretaje seguirían siendo
federales. Además, con tarifas ad valorem, el gobierno federal podría definir los
productos que gozarían de protección y aquellos que no. Para alcanzar estos objetivos,
las alcabalas de tránsito debían reformarse paulatinamente hasta ser sustituidas por
impuestos directos. Así es que, aún cuando el artículo 19 del arancel dictaba que “los
derechos establecidos en la tarifa precedente serán los únicos que pagarán las
mercancías extranjeras en la República y, en consecuencia, ninguna autoridad de los
Estados o municipios podrá recargar o imponer otros derechos a las mercancías
extranjeras, sea cual fuere el objeto a que se destinten”. Sin embargo, aclaraba
enseguida “a no ser que para esto obtenga el consentimiento del Congreso de la
Unión…”35
El reto para el Ayuntamiento y el sector comercial era evitar afectar el
crecimiento del comercio local y las redes de comercialización de mercancías
importadas a la ciudad. La manera más viable de hacerlo era conciliar los
procedimientos de internación en el puerto con la legislación estatal de cobro al
tránsito. Para ello, el primer paso fue homologar las alcabalas cobradas a “los efectos
35
Ante la presión de los estados de la República, éste artículo fue derogado por decreto en mayo de ese
mismo año. Ver: Arancel de Aduanas Fronterizas y Marítimas de los Estados Unidos Mexicanos, 1 de
enero de 1872, Imprenta del gobierno en el Palacio, 1872, p. 57.
17
extranjeros”; de manera que las tarifas ad valorem fijadas en el puerto en un acuerdo
federal se respetaran para evitar la variación en los precios finales. Esta intención la
podemos inferir con base al artículo 1º de la ley 45 del 7 de julio de 1872, “los efectos
extranjeros pagaran en el lugar de su consumo el 10% bajo la base que hoy se cobra el
artículo 2º.”36 Este último se refería al impuesto de ‘seguridad pública’ de lo que
entonces se cobraba para todos los artículos que transitaban en el Estado como parte
del sistema de alcabalas. Pero, en el siguiente artículo se especificaba que “se
exceptúa en los puertos porque ahí no es posible cobrarlos.”37 Allí los contribuyentes
pagarían el 50% de patente de giro, más las cuotas establecidas y sería cobrado por las
Tesorerías Municipales, pero éstas las remitirían a la Tesorería General del Estado. El
gobierno estatal pretendía evitar que el puerto tuviera ventaja sobre otras ciudades
donde sí se aplicaría esta ley. Sin embargo, en la ciudad de Veracruz dicha ley afectó
a los dueños de establecimientos comerciales, desde casas importadoras, hasta los
abarroteros. Comercio que al final del día era el más tradicional y que más recursos
tributarios generaba al erario local. Asimismo, debido al incremento del 50%, las
casas comerciales también pagarían el impuesto sobre giro y consumo. Con ello los
precios para los comerciantes regionales que se surtían en esas casas o en
establecimientos aumentarían considerablemente.
Con ‘lugar de consumo’ este artículo se refería al último punto de venta; es
decir, a la población donde el artículo o producto fuera finalmente vendido ‘para su
consumo’. Controlar algo así en un mercado como el del puerto era crucial para evitar
el contrabando y sacar ventajas tributarias del aumento en el tráfico marítimo. No
obstante, sin una infraestructura portuaria que lo permitiera era más fácil cobrar
directo a los comerciante y a las casas de comercio. Esto significaba clasificar a los
36
37
Blázquez, Colección, p. 171. Ibid., Ley 45 del 7 de julio.
Loc. cit.
18
establecimientos comerciales con base a su negocio (por ejemplo, talleres o tiendas de
sastrería, zapatería, o mueblerías; hoteles, cantinas, abarrotes, mercerías o ropa); a su
capital y su clase (que dependía de su ubicación, afluencia de clientela y del ‘estado’
del establecimiento).
En Veracruz había una larga tradición de pequeños establecimientos, sobre
todo en las calles más céntricas de la ciudad; así es que en principio se podría pensar
que el cobro de patente o giro era una solución viable. Sin embargo, la complicación
para establecer el cobro de ‘giro’ a los dueños de los establecimientos era que podían
vender mercancías nacionales, nacionalizadas, importadas y distintos productos de la
región.38 De manera que el incremento del movimiento comercial no sólo diversificó
el tamaño y capital de las tiendas, sino que también abrió las posibilidades a distintos
niveles de compra-venta.39 Por ejemplo, los dueños de las tiendas podían comprar
directamente a las casas importadoras alimentos procesados y bebidas, textiles y otros
artículos de consumo, para después venderlos a viajeros, arrieros, comerciantes
ambulantes, revendedores y al pequeño comercio de tiendas de abarrotes de barrio,
cantinas, mercerías y a los habitantes de la ciudad. Asimismo, había pequeños
talleres, zapaterías, joyerías y boutiques de ropa o sastrerías, que utilizaban mercancía
de importación en su producción.
Entre los importadores había consignatarios que no podían colocar sus
cargamentos de ultramar en el mercado interno—ya fuera embarcándolo en el
38
Para aproximarnos a los “Padrones de Consumo” hay que aclarar que los derechos de consumo no se
cobraban sobre el precio a la mercancías, sino que se le cobraba al propietario del establecimiento
comercial con base al ‘tipo’ de mercancías que vendía; a la ‘categoría’ de establecimiento; a la
clasificación (si era industrial no pagaba impuestos) y al lugar donde se ubicaban en la ciudad. En el
ABHMV se conservan los padrones levantados anualmente para las décadas de 1870 y 1880.
39
Antes de que se ampliaran los ramales ferroviarios, las mercancías y productos regionales que no
llegaban por cabotaje, eran vendidas a los representantes de las casas comerciales de Veracruz, quienes
las transportaban al puerto, ya fuera para exportar o para consumo en la ciudad. Desde distintos puntos
del estado, estos hombres transportaban la mercancía al puerto en caravanas de mulas. Cuando se
ampliaron los kilómetros el recorrido terminaba en los puntos donde se paraba el ferrocarril. Sin
embargo, los representantes de las casas concentraron su poder para colocar dicha mercancía.
19
ferrocarril hacia la ciudad de México o a otras ciudades de la región—, pero que sí
pagaban almacenaje. Para ellos lo importante era “sacar” la mercancía de la aduana
porque allí corría muchos riesgos debido a las malas condiciones de las bodegas, falta
de vigilancia y a la aglomeración en la Plazuela.40 Una vez afuera no tenían tanta
presión para distribuirlas en la ciudad, pues las mercancías de importación no eran
por lo regular productos ‘perecederos’ como la fruta, verdura, o carne. Aún los
alimentos procesados (aceitunas, caldos, quesos, y fiambres) bajo un buen almacenaje
en tiendas más pequeñas podían durar más tiempo en buen estado. En términos
prácticos, gran parte de ésta mercancía no se ‘consumía’ en la ciudad, pero tampoco
era mercancía de tránsito importada solamente por las casas comerciales. Los
mecanismos para tasar las cuotas que pagarían por derechos municipales en la ciudad
(que se tasaban como derecho de consumo) se complicaron ante los conflictos por
abolir las alcabalas y los mecanismos para cuotizar el cobro al tránsito en el ‘interior’.
De manera que el primer paso era definir cómo se cobrarían los ‘derechos de
consumo’ a cada producto o mercancía dependiendo de si la mercancía había pagado
derechos en las aduanas marítimas o fronterizas. De manera que en Veracruz se
estableció que:
De las mercancías que sí haya pagado el derecho de consumo en la
Administración de Rentas del Estado, no se repetirá el pago del 75% de las
cuotas que corresponda su erario en los puntos a que después se dirija,
siempre que en los documentos aduanales que las amparen conste que se ha
hecho aquel en la oficina que expida éstos.41
Esta ley generó resistencia en otros estados que buscaban proteger ciertas
producciones locales más competitivos a través de las alcabalas interiores.42 El
40
Por ejemplo, varios ciudadanos aclararon que si no habían pagado sus libranzas era “para dejar
constancia de que los comprometidos no están en la plaza”. ABHMV, Archivo Correspondencias, caja
250, vol. 365, fs 680-688.
41
Blázquez, Colección, p. 171. Ibid., Ley 173, artículo 9º, 1875.
42
Sánchez, Alcabalas, p. 81.
20
segundo problema para hacer cumplir esta disposición estaba directamente ligado al
contrabando; si en el puerto no se podía controlar la entrada ilegal de mercancías y era
vendidas al menudeo, no pagaban impuestos en la aduana, sólo los de consumo y al
ser municipales no incluían la contribución federal. Esta forma de recaudar podía
convertirse en un incentivo para la corrupción, tanto para el Jefe Político, como para
los recaudadores de impuestos en la ciudad.
Para tratar de resolver cómo se cobrarían los derechos de consumo, el 14 de
noviembre de ese mismo año se reformó el artículo 2º con relación a su tránsito por el
estado, estableciendo que ya no se cobraría con base al impuesto de seguridad
pública, sino “el 10% directo sobre las cuotas de importación que señale el arancel
federal vigente, cuyo 10% supone que dejen de cobrar los municipios cualquier otro a
titulo de consumo…” que sería compensado por los impuestos de giro de patente.43 Al
relacionar el derecho de consumo con el pago del arancel ésta ley pretendía asegurar
que las cuotas fueran proporcionales a las reducciones o excepciones establecidas por
la política comercial federal. A lo largo del estado el problema que quedó en el aire
fue cómo establecer los mecanismos de cobro por ‘giro de patente’, que en teoría
compensaría los derechos de consumo.44 Esto debido a que este impuesto se cuotizaba
con base en el capital del establecimiento para evitar la acumulación mercantil en la
ciudad.
Pero la captación de los derechos de consumo ante la necesidad de aumentar el
flujo de mercancías se complicó aún más en 1873. Ese año, ante la llegada del
ferrocarril, la Cámara de Comercio propuso ‘trasladar la aduana’ a la Ciudad de
43
Blázquez, Colección, p. 170. Ibid., Ley no. 60 del 19 de noviembre de 1872, reforma el artículo 2º de
la Ley no. 45 del 7 de julio de 1872,
44
El impuesto ideado por el Ministro Matías Romero para incentivar a los estados a eliminar las
alcabalas fue el impuesto de timbre. Si los estados implementaban este nuevo impuesto, las ganancias
serían para su erario y no tendrían que enviar las contribuciones federales. Sin embargo, la reforma
tributaria en este sentido no se instrumento prácticamente hasta mediados de 1890s. Márquez,
“Proyecto”, p. 115.
21
México. Pagar las cuotas ad valorem y las tarifas específicas establecidas por el
arancel de 1872 hasta llegar a aquella ciudad, les permitiera ahorrarse los ‘derechos’
de internación, plazuela y contrarregistro. Sólo pagarían aquellos de tonelaje, anclaje,
pilotaje, faro, alijo en los muelles y los derechos de ‘introducción’, carretaje y de
conducción al recién llegado ferrocarril.45
Más allá de la Aduana, con ésta iniciativa los importadores buscaban tener
mayor control de la mercancía evitando su comercialización en Veracruz. Si bien ésta
iniciativa fue rechazada en el Congreso, ante la amenaza, el Ayuntamiento tenía que
encontrar la manera de tasar esos efectos al entrar a la ciudad—y que se consumían
allí. Debido a la naturaleza comercial del puerto, y al incremento de los flujos de
mercancías—tanto nacionales como extranjeras—era posible ampliar la base
tributaria en dos sentidos. Por un lado, si se lograba combatir el contrabando
aumentarían los derechos aduanales y, por otro lado, la ampliación del mercado de
consumo en la ciudad permitiría recaudar más impuestos de mercados y derechos de
consumo.
La propuesta de la Cámara de Comercio no sólo era contraria a los intereses
fiscales del Ayuntamiento, sino que atacaba la esencia de su ciudad, pues, de
concretarse, su “desaparición era sólo cuestión de tiempo.”46 Sin embargo, este
órgano de gobierno ya venía tomando cartas en el asunto para resolver los efectos de
la política comercial desde finales de enero de ese mismo año. En una carta al
Regidor Presidente, encargado del cuerpo de policía, dicha corporación le solicitaba
que previniera al Capitán de Policía de exigir a los dueños de establecimientos la
constancia de inscripción a la Tesorería Municipal, según lo dispuesto en el artículo
45
46
ABHMV, Archivo de Correspondencias, Veracruz, marzo de 1873, caja, 251, vol. 355, f 36.
Caja, 251, vol. 355, f. 36 Ibid., f 39.
22
13 del bando de policía.47 Ante la falta de recursos, reestructurar las obligaciones de
cada agencia del Ayuntamiento, en este caso las actividades de los gendarmes de
policía, el no sería fácil.48
Para contrarrestar los intereses comerciales de la Ciudad de México en
Veracruz, el Ayuntamiento emprendió otra estrategia fiscal respaldada por su
legitimidad para solucionar los retos urbanos. En mayo de ese mismo año envió al
Presidente de la República una carta exponiendo la urgencia por derribar la muralla de
la ciudad. No sólo porque era necesario dejar atrás el carácter militar de la misma,
sino para mejorar las condiciones sanitarias urbanas de manera que hubiera “garantías
para los dueños de fincas y el terreno se poblará como por encanto…”49 Prueba de
ello fue que el Ayuntamiento empezó a recibir cartas donde los vecinos de extramuros
expresaban su descontento por la insalubridad.50 Expandir la urbanización de la
ciudad también significaba aumentar la base recaudatoria de impuestos municipales
por fincas urbanas e impuestos personales y de consumo.
47
En 1873 hubo ciertos roces entre el Cabildo, el Presidente Municipal y el Capitán de policía por
delimitar sus funciones con relación al Tesoro Municipal. Cartas de Sesión, Veracruz, enero 1873, en
ABHMV, Archivo de Correspondencias, caja, 251, vol. 356, fs 1-51.
48
En los padrones de pago de derechos de consumo pude localizar algunos casos que muestran ciertos
problemas enfrentados por los agentes recaudadores. Por ejemplo José F. Pérez justificaba el atraso de
sus pagos, porque el agente “faltaba a su deber y no le llevaba los recibos a tiempo” (ABHMV,
Archivo Correspondencias, caja, 273, vol. 381, 1875). La Sra. Leocadia Hidalgo se negó a pagar sus
deudas pues el agente nunca le especificó el monto de capital a partir del cual debía pagar su cuota de
derechos de consumo, por lo tanto, no registró su negocio como establecimiento comercial. (ABHMV,
Archivo Correspondencias, caja 258, vol. 363, 1877). El Sr. Francisco Urdapilleta, propietario de una
licorería, sí dio de alta su establecimiento en el padrón de consumo, pero tampoco informó sobre el
capital de su negocio al Tesorero municipal, pues “no creyó que fuera necesario”. (ABHMV, Archivo
Correspondencias, caja 313, vol. 427, 1881). Los Sres. Sturckes & García Cía. alegaban que si no
habían pagado en tres años, era porque a pesar de haberse registrado, nunca les habían ido a cobrar. Si
el “documento se perdió” el problema era del agente que lo había extraviado, y “no su culpa”.
(ABHMV, Archivo Correspondencias, caja 313, vol. 427, 1881). Si bien estos casos no son una
constante en los padrones de consumo, sí muestran algunas de las tensiones directas entre los
contribuyentes y los agentes encargados del cobro.
49
Solicitado al Supremo Gobierno el derribe de las murallas, ABHMV, Cartas de Sesión, Archivo de
Correspondencias, Veracruz, mayo, 1873, cja 254, vol. 359, f. 670.
50
Quejas de vecinos de extramuros sobre el mal olor que despide el Tenoya, Veracruz, 1874, en
ABHMV, Archivo de Correspondencias, Cartas de Sesión, caja, 249, vol. 351, fs. 75-78.
23
Sin embargo el derrumbe de la muralla tardaría algunos años, pues en ese
momento el presidente de la República consideró que “atendidas las circunstancias en
que el país se encuentra dejar de considerarse aquella como una plaza fuerte, no cree
prudente se haga por ahora”.51 A pesar de esta negativa, al año siguiente el
Ayuntamiento pidió $3,500 para realizar un plano de la ciudad y de extramuros.
Además lanzó una convocatoria para “las personas que quieran hacer proposiciones
para la construcción de dichas metas (el trazo de la nueva población, calles, cuadras y
manzanas).”52 Con la expansión de la jurisdicción urbana, el Ayuntamiento podría
ampliar sus bases recaudatorias de impuestos directos (propiedades) y el cobro de
impuestos de patente a los establecimiento comerciales en esas áreas de la ciudad. Por
un lado, esto significó la expansión de la recaudación vía impuestos de patente y giro
comercial y, por otro, creó la necesidad de hacer más eficiente los sistemas de
vigilancia en la ciudad para combatir las redes de distribución de mercancía de
contrabando.53
Conclusiones
En los esfuerzos por normar el tránsito a nivel estatal, tener el control del
puerto de Veracruz fue estratégico para la ciudad. El Ayuntamiento era un de los más
ricos del país, pues allí se concentraba el capital mercantil y financiero. En este
contexto, la política tributaria dictada desde el gobierno estatal fue mucho más
51
Autorización para el gasto de $3,500 en la creación del plano de la ciudad y de extramuros,
Veracruz, 1874-1878, en ABHMV, Archivo de Correspondencias,”, caja 249, vol. 352, fs 27-119.
52
En estos documentos no se incluye ningún plano y las discusiones giran sobre todo en cómo
establecer la escala para que refleje correctamente la dimensión de los terrenos.
53
“Como parte de la reforma hacendaria más amplia se modernizó el sistema tributario, diversificando
las formas de ingreso y liberalizando el comercio exterior. En el primer caso se amplió la base
recaudatoria con el establecimiento del impuesto interior del timbre, que fue la innovación fiscal más
importante del periodo. Su importancia radicaba no sólo en constituirse como una nueva fuente de
ingresos, sino en permitir a la federación ejercer su dominio fiscal de forma consistente y unificada en
todo el territorio nacional, ya que, como se sabe esa presencia se veía limitada por la soberanía de los
estados.” Uhthoff, “Modernización”, p. 61.
24
agresiva en los intentos por derrocar a quienes controlaban el puerto desde su ciudad.
El gobierno estatal debió administrar dos tipos de conflicto. Uno relacionado con la
delimitación de funciones del Jefe Político del municipio de Veracruz como autoridad
responsable de la recaudación local de derechos de consumo. Con esta política el
estado de Veracruz buscó consolidar su participación de los recursos tributarios
federales generados en el tránsito, sin aumentar las tarifas que se cobraban en las
alcabalas interiores. Su segundo desafío fue cambiar las contribuciones indirectas a
directas. Este cambio significó tasar el capital del propietario y no la venta al
consumo. Ello con el fin de evitar la acumulación de mercancías en la ciudad que era
la base de la especulación. En la operatividad se debía coutizar el capital antes de la
venta del producto—con base en la cantidad y valor de la mercancía—en relación al
capital fijo del establecimiento.
En esta reconfiguración de las dinámicas de comercialización, las tendencias
liberales a favor de unificar los mercados regionales de Veracruz presionaron por
mantener bajos los impuestos locales llamados Derechos Municipales. Esta demanda
respondía a la necesidad de contrarrestar los gastos generados en las alcabalas a la
mercancía que entraban por el puerto y se comercializaba en otras ciudades del estado
y del país. Una pieza clave en la negociación para regular el ‘libre tránsito’, fue el
reordenamiento jurídico administrativo, a través del cual se definiría qué impuestos
locales formarían parte de las contribuciones federales. Las estrategias implicaron
regular la recaudación de los derechos locales (municipales, de giro y consumo) para
no contravenir los objetivos del arancel de 1872. Entre los principales objetivos de
este arancel, estaba agilizar la internación y separar los impuestos de importación
federales, de aquellos locales ligados al comercio exterior; para ello, la política
comercial fusionó los impuestos de importación y los adicionales. A partir de 1872,
25
los importadores pagarían una sola cuota determinada por el tipo y volumen de
mercancía, agilizando así el cobro de los impuestos de importación, (que pertenecían
al erario federal).
Esta política tuvo fuertes efectos en el sistema tributario de las alcabalas que
regulaban el tránsito de mercancías en los estados del país. Para contrarrestar las
pérdidas en el erario, el gobierno estatal de Veracruz buscó intervenir la recaudación
local e impuso una serie de restricciones que limitaron la capacidad del Ayuntamiento
para tomar ventaja de las oportunidades abiertas por el comercio exterior. Sobre todo
porque afectaban los intereses comerciales que impulsaban el desarrollo del sector
comercial emergente en la ciudad. Ante esta situación, el gobierno local tuvo menos
posibilidades de conciliar los derechos locales según el ‘tipo’ de mercancía. Entonces
buscó diferenciar entre las mercancías de tránsito y de consumo local y establecer su
cobro. La discordancia entre los procesos de comercialización locales y las
intenciones del gobierno estatal por asegurar la recaudación de contribuciones
federales, surgió a partir de dos retos planteados por la instrumentación de la política
comercial federal en el puerto.
Primero, a nivel local el arancel de 1872 privó al Ayuntamiento no sólo de los
derechos municipales ligados al comercio exterior, sino que también le restringió el
acceso al capital generado por el comercio exterior. Esto derivó en la pérdida de
fuentes de créditos, fianzas y seguros, debilitando su control de las redes de
distribución regionales. Para recuperar los desequilibrios en el erario municipal, el
gobierno local sustituyó sus pérdidas con el aumento de derechos de consumo e
internación a la ciudad. Asimismo, era primordial evitar el aumento de los precios de
las mercancías que se comercializaban en su mercado, y que establecían rutas
comerciales en la región. Así es que las autoridades de la ciudad buscaron reducir el
26
cobro de derechos de consumo a dichas mercancías; el objetivo era hacerlas más
competitivas en su destino final, aún cuando fueran tasadas por las alcabalas
interiores. Con esta política, algunos sectores comerciales regionales se verían
perjudicados, mientras otros podían verse favorecidos por exenciones o cobros más
bajos a sus productos o mercancías. El reto era que la reducción a los derechos
municipales de ese tipo de comercio se reflejara en los precios finales a los
consumidores.
El segundo gran reto para el Ayuntamiento fue transformar los sistemas de
almacenaje en el puerto, con el fin de establecer nuevas formas de crédito para
internar y distribuir las mercancías. La necesidad de modernizar el sistema de
almacenaje, fue resultado del impacto que tuvo el arancel: en el poder de los
comisionistas que trabajaban en el puerto; en la diferenciación de los mecanismos de
internación de mercancías extranjeras y nacionales, sobre todo las transportadas por
cabotaje; la imposibilidad de que los créditos para la internación se sustentaran en
otras formas de respaldo al pago que no fueran el valor de las mismas mercancías.
Resolver estos problemas permitía romper el monopolio de las redes de distribución.
La iniciativa por efectuar estos cambios en el almacenaje y de respaldo al crédito,
venía precisamente de los comerciantes ‘emergentes’, así como de los comerciantesbanqueros. Estos últimos ansiaban entrar al negocio del financiamiento local, tanto de
los procesos de comercialización, como para expandir sus inversiones a otros sectores
industriales y productivos. El Ayuntamiento tendría que armonizar los intereses
comerciales de estos inversionistas y el desarrollo del comercio local urbano.
En esta reconfiguración de los sectores comerciales, las oportunidades del
Ayuntamiento para instrumentar las políticas tributarias que hicieran más fluido el
tránsito comercial en la región dependían de su capacidad para tomar ventaja: 1) del
27
impulso de la diversificación comercial en la ciudad (y por lo tanto de importación de
insumos para la expansión de las industrias en el estado); 2) de la intervención en la
definición de la funcionalidad del puerto; y, 3) de la legislación de cabotaje que
hiciera más difícil el contrabando y facilitara la cuotización a las mercancías
nacionales llegadas por las rutas marítimas de cabotaje. Pero estas oportunidades
abiertas por el comercio exterior al Ayuntamiento, dependían de los cambios en la
dirección de los flujos del tráfico de cabotaje y la expansión de los ramales
ferroviarios.
La tensión en la dirección de dichos flujos, se dio entre los intereses en la
exportación de mercancías nacionales (principalmente bienes manufacturados) y,
entre los productores agrícolas. Estos últimos buscaban evitar la importación de
productos más competitivos en el mercado interno, y facilitar la exportación de
aquellos con oportunidad de comercializarse en las redes comerciales internacionales.
En este contexto, las limitaciones del gobierno del estado para regular el tránsito
comercial bajo el sistema de alcabalas, se desprendieron de los intereses encontrados
entre los hacendados-empresarios que querían impulsar la exportación de sus
productos, con los de aquellos que transportaban mercancías de la región GolfoCaribe a través del tráfico de cabotaje.
Conciliar los intereses comerciales de estas dos rutas a nivel federal era
necesario legislar el comercio de cabotaje, pues sólo así podrían combatir el
contrabando de mercancías y productos que se embarcaban en otros puertos
nacionales de cabotaje, pero que venían desde rutas comerciales internacionales, y
competían con los nacionales. Segundo, y relacionado también al cabotaje, desde el
centro del país, el entonces Presidente Sebastián Lerdo de Tejada, buscó indagar
cuáles eran las posibilidades reales para transformar un puerto tradicionalmente de
28
importación en uno de exportación. En el proyecto realizado por del ingeniero Carlos
Ramírez se puede ver cómo la ubicación de los almacenes y la construcción del
malecón dependía de la competencia entre dos mercados: 1) los mercados regionales
conectados al puerto por vía fluvial y cabotaje y, 2) los mercados conectados con el
puerto por los ramales ferroviarios en construcción.
Este proyecto constata cómo la decisión de dónde construir los almacenes era
una prioridad para mantener el control de los derechos de consumo, municipales y de
internación. Si el proyecto de Ramírez se concretaba, la mercancía de importación se
embarcaría directo del malecón al ferrocarril y le quitaría al Jefe político el acceso a
esos derechos. Además, afectaría a los comisionistas que internaban mercancías al
mercado local, pues no podrían competir con la demanda de las casas comerciales de
importación de mercancías a la Ciudad de México. Frente a estas problemáticas, el
Ayuntamiento tuvo que sortear, por un lado, una serie de intereses creados en los
procesos de comercialización en la ciudad, conectados a los canales de distribución
hacia el ‘interior’. Por el otro, la ciudad se convirtió en el punto de convergencia de
las políticas tributaria y comercial a nivel federal. En esta tensión, el gobierno a nivel
federal logró consensos con relación a nuevos mecanismos para regular el comercio
exterior. Mientras tanto, el estado de Veracruz, concentró sus esfuerzos en normar los
derechos de tránsito y consumo de tal manera que no obstaculizaran al arancel de
1872. Esto implicó adaptar la política comercial diseñada desde el centro con la
legislación estatal, para conciliar los distintos intereses en la región representados por
las ciudades y los sectores comerciales y productivos.
29
Archivos
AGN: Archivo General de la Nación, México D. F.
ABHMV: Archivo y Biblioteca Histórica del Municipio de Veracruz, Veracruz.
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