TEMA 11-A - Colegio Oficial de Trabajo Social de León

TEMA 11-A
I.- EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES.
I.1.- Concepto
La noción de acto administrativo es una consecuencia de la sumisión de la Administración Pública a
un régimen de Derecho.
En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico dictado por la Administración y
sometido al Derecho Administrativo. Ahora bien, este concepto amplio es desestimado por la doctrina
y por la legislación en favor de un concepto más estricto. Por una parte, se excluyen los
Reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes. En segundo término, se excluyen los
actos contractuales para hacer con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración,
reduciendo la teoría de los actos administrativos a los unilaterales.
A la vista de lo anterior, García de Enterría, siguiendo a Zanobini, dice que el "acto administrativo es
la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en
el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria".
De esta definición se derivan las siguientes notas.
a) Se trata, en primer término, de una declaración intelectual, lo que excluye las
actividades puramente materiales. Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse
únicamente la que formalmente se presenta como tal o declaración expresa, sino también la que
se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una
posición intelectual previa.
b) La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones o
resoluciones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio,
de deseo, de conocimiento, como es hoy pacíficamente admitido en la teoría general del acto
jurídico. En el caso de la Administración la expresión de esos otros estados resulta habitual. Así,
expresión de un simple juicio es todo acto consultivo o un informe; expresiones de un deseo son
las propuestas de un órgano, y manifestaciones de conocimiento son los actos certificantes.
c) La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una
Administración, precisamente lo que excluye los actos jurídicos del administrado, los supuestos
actos materialmente administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la
Administración, así como los contratos o convenios en cuanto son fruto de varias voluntades y no
sólo de una Administración.
d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de
una potestad administrativa. De lo anterior se deriva que se excluyen los actos en los que la
Administración actúa sometida al Derecho privado.
e) La potestad administrativa ejercida en el acto administrativo ha de ser distinta de la
potestad reglamentaria. No se trata de una simple diferencia cuantitativa, sino de grado (el
reglamento crea o innova derecho objetivo y el acto lo aplica), mucho más cuando pacíficamente
se admite la figura de los actos administrativos generales o que tengan por destinatarios una
pluralidad indeterminada de sujetos.
I.2.- Elementos.
Son elementos o requisitos de los actos administrativos aquellas circunstancias que han de
concurrir en un acto para que produzca efectos.
Dentro de los elementos de los actos administrativos se pueden distinguir entre elementos
subjetivos, objetivos o de fondo y formales.
I.2.1.- Elementos subjetivos.
Según el art. 53.1 de la LRJPAC, "los actos administrativos que dicten las Administraciones
Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente
ajustándose al procedimiento establecido". Por ello, el acto administrativo sólo puede producirse
por una Administración Pública en sentido formal y no por ningún órgano público que no esté
integrado en una Administración como persona ni por ningún particular. Además se requiere que
quien dicte el acto tenga atribuida la competencia para ello, tanto desde el punto de vista material
como territorial, sancionándose la falta de competencia con la nulidad o anulabilidad de dicho
acto, según la misma sea manifiesta o no.
I.2.2.- Elementos objetivos.
Para que el acto pueda ser dictado por la Administración se requiere previamente la existencia de
lo que se conoce como presupuestos de hecho. Ese presupuesto puede ser una situación material
perfectamente objetivable (existencia de una vacante para efectuar un nombramiento), pero
puede ser también una situación más compleja cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o
de experiencia.
Distinto del presupuesto de hecho es el fin. El acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una
potestad, debe servir necesariamente a un fin específico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de
él o pretende servir una finalidad distinta aún cuando se trate de otra finalidad pública (por
ejemplo, la imposición de multas utilizando la potestad sancionadora con una finalidad
recaudatoria). El fin es también conocido como la causa del acto y a él se refiere el párrafo 2 del
art. 53 de la LRJPAC al decir que "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos".
Además, el contenido del acto administrativo ha de ser lícito, determinado o determinable y
posible.
I.2.3.- Elementos formales.
Los requisitos formales de los actos administrativos se regulan en los artículos 53.1 y 55 de la
LRJPAC en los que se contienen las condiciones formales de validez: el procedimiento y la forma
externa.
a) El procedimiento
Los actos administrativos deben dictarse ajustándose al procedimiento establecido, al objeto de
garantizar la decisión más adecuada a los intereses generales y a la vez salvaguardar los
derechos de los interesados.
b) La forma externa
El acto administrativo necesita una forma externa de manifestación para acceder al mundo del
Derecho. Esta forma está generalmente tasada, frente al principio de libertad de forma propia del
negocio privado.
La forma del acto administrativo es normalmente escrita. Así lo establece el art. 55 de la LRJPAC
al decir que "los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o
permita otra forma más adecuada de expresión y constancia".
I.3.- Clases.
La doctrina ha procedido al estudio de las distintas clases de los actos administrativos atendiendo a
distintos criterios:
I.3.1.- Por razón de los sujetos: simples y complejos.
Se entiende por acto administrativo simple aquél en cuya emisión interviene un sólo órgano
administrativo y podrán ser individuales o colegiados. Acto complejo, en cambio, es el que se
produce con la intervención de dos o más órganos administrativos.
I.3.2.- Por razón de los destinatarios: singulares y generales.
Los actos pueden ser singulares o generales, según que el círculo de destinatarios sea concreto
(un nombramiento) o indeterminado (una convocatoria de oposiciones). Los actos generales
también se denominan plurales cuando los destinatarios son varios pero conocidos. La
importancia de la anterior clasificación tiene su reflejo en el régimen de notificaciones.
I.3.3.-Por razón del tipo de facultades empleadas al dictarlos: reglados y discrecionales.
Son actos reglados aquellos en los que la ley ha regulado todos y cada uno de los aspectos que
intervienen en el mismo y son discrecionales aquellos en los que la Administración tiene libertad
absoluta en su producción. En la realidad, en la mayoría de los actos concurren unos aspectos
reglados y otros discrecionales.
I.3.4.- Por su incidencia en los destinatarios: favorables y desfavorables.
Son actos favorables aquellos que favorecen a su destinatario porque le otorgan un derecho (actos
declarativos de derechos) o le liberan de una limitación. Por ejemplo: concesión de una licencia
urbanística.
Son actos desfavorables aquellos que restringen la esfera jurídica de su destinatario al imponerle una
prohibición, una obligación o una carga (actos de gravamen) o suponen la denegación de un
derecho. Por ejemplo: prohibición de una manifestación, multa de tráfico o denegación de una beca.
I.3.5.- Por su contenido: constitutivos y declarativos.
Los actos constitutivos son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas
subjetivas y los actos declarativos son los que acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir
en su contenido. Ejemplo de los primeros es la jubilación de un funcionario y de los segundos, una
certificación.
I.3.6.- Por sus efectos procesales:
a) Resolutorios y de trámite. Los actos resolutorios son los que ponen fin a un procedimiento
administrativo y los actos de trámite los que sirven de impulso al acto final. Los primeros son actos
externos y los segundos actos internos. Esta distinción tiene gran importancia respecto de su
recurribilidad.
b) Causantes y no causantes de estado en la vía administrativa, distinción que tiene efectos
en lo que se refiere al acceso a la vía jurisdiccional que sólo cabe respectos de aquellos actos que
constituyen la "última palabra" de la Administración, o sea, de aquellos que agotan la vía
administrativa.
c) Originarios y confirmatorios. Se entiende por actos confirmatorios aquellos que reproducen
o confirman otro acto anterior. Según el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, “no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean
reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma”.
c) Firmes y no firmes. Los actos firmes son aquellos que, aún cuando en principio pudieran
ser impugnables, ya no pueden ser recurridos en vía administrativa ni en vía contenciosa por haber
transcurrido el plazo establecido al efecto
I.3.7.- Por su forma de manifestación: expresos, tácitos y presuntos.
En el acto presunto, la manifestación de la voluntad, juicio, deseo, etc., se manifiesta directamente
por el autor de la misma. El acto es tácito cuando se manifiesta indirectamente y es presunto cuando
el sentido del mismo viene dado por una norma cuando se dan los supuestos de hecho requeridos
para ello.
II.- LA MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Dentro del contenido de los actos administrativos alcanza un especial relieve el requisito de la
motivación. Este requisito, como exigencia de que la Administración haga expresas las razones de
hecho y de derecho que fundamentan el acto, reviste un carácter esencial para la garantía del
principio de legalidad de la actuación administrativa.
La motivación es un requisito típico sino de todos los actos administrativos, sí de la mayoría de ellos.
Así lo dispone el art. 54 de la LRJPAC cuando dice que serán motivados, con sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o de actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la via judicial y procedimientos de
arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los arts.72 y 136 de esta Ley
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban
serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa".
El reflejo más directo que esta exigencia puede tener será en relación con el control del vicio de
"desviación de poder" pues, de no existir motivación, la apreciación de que el ejercicio de estas
potestades se ha actuado por móviles ajenos al servicio, resultaría muy difícil de apreciar en la
práctica. En esta línea se muestran la jurisprudencia y la doctrina del Tribunal Constitucional quien ha
dicho que "la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de
derechos" (STC de 17-7-81); "que debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido
conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos" (STC de 16-6-82).
Cuando el acto se fundamente en informes o dictámenes previos, el art. 89.5 de la LRJPAC
establece que los mismos servirán de motivación cuando se incorporen al texto de la resolución.
El art. 54.2 de la LRJPAC remite a sus normas reguladoras específicas la motivación de los actos
que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, pero ello no afecta
a la esencia de la obligación de motivar, sino solamente al modo de hacerlo, como advierte el
propio precepto, a cuyo tenor deben "en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte".
III.- EFICACIA Y SUSPENSION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
III.1.- La eficacia de los actos administrativos.
III.1.1.- Presunción de validez y eficacia inmediata.
La Administración define derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria. Sus
decisiones son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una obligación
de cumplimiento inmediato con independencia de su posible validez intrínseca.
Según el art. 57.1 de la LRJPAC los actos administrativos se presumen válidos y eficaces desde la
fecha en que se dictan. El precepto citado establece, pues, una presunción iuris tantum de validez,
que permite al acto desplegar todos sus posibles efectos en tanto no se demuestre su invalidez y
que traslada, en consecuencia, al particular la carga de impugnarlo en la vía administrativa o
contencioso-administrativa, según proceda, si quiere obtener su anulación y frenar su eficacia.
III.1.2.- Excepciones a la presunción general
a) Cuando el acto disponga otra cosa.
La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones. El
propio art. 57.1 de la LRJPAC así lo prevé al decir en su inciso final “salvo que en ellos se
disponga otra cosa”. El propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos,
sometiéndose a un plazo, o bien condicionar la producción de los mismos a un evento futuro
(condición suspensiva), todo ello en el marco de las normas aplicables en cada caso.
b) La eficacia demorada
El comienzo de la eficacia está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de
ciertos requisitos. Así, el núm. 2 del art. 57 LRJPAC establece al respecto que “la eficacia quedará
demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación
o aprobación superior”.
El primero de los supuestos enunciados por el precepto transcrito no exige aclaración alguna,
pues como dice García de Enterría, es obvio que la orden que un Alcalde dé a los comerciantes
de la localidad de limpiar la nieve de las aceras no puede producir efecto alguno en tanto que no
se produzca dicho fenómeno meteorológico.
La exigencia de aprobación superior tampoco puede ser estudiada en términos generales,
abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida por la norma. La aprobación
es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que
su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto anterior. El acto en si
mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por el
superior.
Mayor importancia tiene la notificación y la publicación, puesto que de las mismas, o mejor dicho,
de su correcta práctica puede depender la eficacia de los actos administrativos, como se verá en
el epígrafe siguiente.
c) La retroactividad de los actos administrativos.
El art. 57.3 de la LRJPAC dice que “excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los
actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha
a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas”.
Como puede apreciarse, la Ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos
administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la fecha en que se
dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a unos límites muy concretos.
A juicio de García de Enterría, ambas cosas están plenamente justificadas. Por lo pronto, dice,
parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efectos
del acto, retroacción que supone reconocer a la Administración un poder sobre el pasado, pero
por otro lado, no es difícil imaginar supuestos en los que la retroacción de los efectos responde a
una exigencia de la justicia.
Por eso, precisamente, admite la Ley la retroacción de los efectos del acto que sustituye a otro
anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables, pero es más
dudosa cuando el acto anulado tiene el carácter de gravamen. En tales casos, la aplicación
rigurosa de la retroacción de efectos podría conducir a resultados no demasiados equitativos. Por
ello, en la interpretación de este precepto habrá de tenerse en cuenta otros principios dignos de
atención, como, por ejemplo, la buena fe.
El segundo de los supuestos enunciados en el número 3 del art. 57 es bastante menos
problemático. La previsión del legislador responde a la necesidad de evitar el riesgo del retraso de
la Administración, autorizándola a retrotraer sus efectos si este es favorable para el interesado.
Con todo, hay que tener en cuenta que el concepto de acto favorable es equívoco cuando existan
terceros interesados cuya posición es antagónica respecto de la del destinatario del acto. Por ello
el legislador ha establecido una matización al decir que la retroacción no será posible cuando ésta
lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
III.1.3.- Cesación de la eficacia.
La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener
lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguirá naturalmente por su total
cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por
vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplimiento de la condición
resolutoria si estaba sujeto a ella. La eficacia cesa, también definitivamente, como es natural,
cuando se produce la anulación o la revocación del acto.
La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos casos
se habla de suspensión del acto al que nos referiremos a continuación.
III.2.- La suspensión de los actos administrativos
La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad
del objeto litigioso –suspensión en vía de recurso- o a garantizar la imposición del criterio del ente
u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto –suspensión como
medida de tutela o control-, en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.
La LRJPAC regula la suspensión de los efectos de los actos administrativos al hablar de los
recursos, al decir que su interposición no suspenderá la ejecución del acto recurrido, habilitando,
no obstante, al órgano competente para la resolución del recurso a suspender el acto recurrido, de
oficio o a instancia de parte, previa la ponderación entre los intereses públicos o de terceros en la
ejecución del acto y el perjuicio que se pueda causar al recurrente con la eficacia, siempre que:
a) La ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación
b) La impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
La suspensión también se produce, y esta vez de forma automática, cuando hayan transcurridos
30 días desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el órgano competente para decidir
sobre la misma y no se haya dictado resolución expresa.
Al dictarse el acuerdo de suspensión se pueden adoptar las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, aquella, dice la LRJPAC, sólo producirá efectos previa la prestación de caución o
garantía suficiente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida
cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa.
La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso en tanto se resuelve
éste, es también de aplicación a los actos sometidos a un procedimiento de revisión de oficio en
tanto no recaiga una decisión definitiva, si el mismo pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
NULIDAD Y ANULIDAD DE LOS ACTOS.
Un acto es inválido cuando está viciado alguno de sus elementos, si bien, según la importancia y
trascendencia del vicio de que se trate, la invalidez podrá alcanzar el grado de nulidad o de
anulabilidad.
Esta noción de invalidez, que afecta a la esencia misma del acto, ha de diferenciarse de la
ineficacia, en la que el acto, aun siendo válido, no produce efectos, como acontecería en el
supuesto de un acto no notificado a su destinatario.
Podemos distinguir dos grandes categorías dentro de las nulidades:
•a) La nulidad absoluta. Se dice que un negocio o un acto es nulo con nulidad absoluta o
de pleno derecho cuando su ineficacia es intrínseca y por ello carece "ab initio" de efectos
jurídicos sin necesidad de su previa impugnación. Ello comporta como consecuencia:
•1º la ineficacia inmediata "ipso iure" del acto, es decir, que el acto es inválido por si
mismo, sin necesidad de intervención del juez, ya que su intervención sólo se
requiere para destruir la apariencia creada o vencer la eventual resistencia de
terceros.
•2º el carácter general o "erga omnes", esto es, que la nulidad es susceptible de
oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona
puede instar la nulidad y aún sin que medie petición de parte del juez, puede y debe
apreciarla "ex officio" por su propia iniciativa, y ello además en cualquier momento
por que la acción no se extingue por prescripción ni caducidad.
•3º que no puede sanarse por confirmación puesto que no está en el comercio de
los hombres ni en la esfera de la autonomía de la voluntad.
•4º que la trascendencia de la misma supone, por último, la nulidad de los actos
posteriores que traigan causa del acto nulo, sin otra limitación que la relativa a los
terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.
•b) La anulabilidad o nulidad relativa tiene por el contrario unos efectos mucho más
limitados: sólo los afectados por un acto anulable pueden pedir la declaración de nulidad
dentro de un cierto plazo transcurrido el cual, el vicio de nulidad queda purgado. Por otra
parte, el vicio es convalidable por el autor del acto aún antes de que transcurra ese plazo o
se preste ese consentimiento, sin más que subsanar la infracción legal cometida.
A estas dos categorías básicas suele unirse una tercera: la inexistencia del acto. Es el supuesto
de la ausencia de alguno de los requisitos de los actos verdaderamente esenciales, obvios y
evidentes que lleva a decir que más que un acto nulo es inexistente como tal acto, ya que ni
siquiera puede entenderse que tenga apariencia de tal.
Desde el punto de vista de su validez, los actos administrativos se agrupan pues, en dos grandes
categorías: los actos nulos de plenos derecho (artículo 62 Ley 30/1992) y los actos anulables
(artículo 63 Ley 30/1992).
II. LA TEORÍA DE LAS NULIDADES
Toda la teoría de las nulidades de los actos administrativos se encuentra penetrada por la
presunción de validez administrativa. El ilícito administrativo se define con carácter general
-cualquier infracción del ordenamiento jurídico incluso la desviación de poder- pero la virtud
anulatoria de estas infracciones se reduce sustancialmente hasta el punto de que el legislador
reconoce la existencia de infracciones o irregularidades no invalidantes. Del mismo modo los
supuestos de nulidad absoluta se restringen sensiblemente y se convierten en supuestos tasados.
El principio "favor acti" que resulta de esta presunción legal de validez da lugar a una serie de
técnicas, de garantías explícitamente previstas por el legislador para la conservación de la validez
de los actos.
Los actos administrativos son además inmediatamente eficaces y la Administración puede incluso
materializar dicha eficacia imponiendo la ejecución forzosa de los mismos sin esperar a que se
resuelva sobre su validez en el supuesto de que ésta haya sido válidamente cuestionada.
III. LA NULIDAD
La nulidad de pleno derecho presenta en el derecho administrativo las mismas características y
efectos del derecho común.
Los supuestos legales de la nulidad de pleno derecho son, exclusivamente, los siguientes:
•a) los que lesionen el contenido esencial de los derechos fundamentales susceptibles de
amparo constitucional.
•b) los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
•c) los que tengan un contenido imposible.
•d) los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
•e) los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
•f) los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieran derechos o facultades cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
•g) cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
•h) las disposiciones administrativas cuando vulneren la Constitución, las Leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior (véase "Jerarquía normativa"), las que
regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras, no favorables o restrictivas de derechos individuales.
La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace este inatacable. El artículo 102 de la Ley
30/1992 consagra el carácter imprescriptible de la acción, pues establece una auténtica acción de
nulidad en sentido propio y no una mera petición graciable y no precisa pasar por el cauce de
otros casos en los que resulta obligado el recurso de lesividad (véase “Declaración de lesividad”).
La Ley en su artículo 102 establece una verdadera acción de nulidad, ejercitable sin limitación de
plazo por el interesado, y cuyo ejercicio, como el de toda acción en sentido propio, constituye a la
Administración en la obligación de dictar un pronunciamiento expreso sobre la misma, cuyo
sentido concreto positivo o negativo, viene determinado por la opinión que manifieste al respecto
el Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuyo dictamen es
vinculante en este caso.
Dicho precepto resalta otro de los efectos característicos de la nulidad de pleno derecho, al
permitir que sea declarada incluso de oficio, es decir, sin necesidad de petición de parte
interesada. La gravedad de los vicios que la determinan trascienden del puro interés de la persona
a quien afectan y repercute sobre el orden general. Por eso precisamente, el consentimiento del
interesado no convalida el acto nulo, ya que nadie puede consentir eficazmente algo que rebasa
su propia esfera particular y trasciende a lo general.
La nulidad de pleno derecho resulta ser entonces de orden público (véase “Orden público”) lo que
explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración y por los tribunales aun en
el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración, este carácter de orden público supone
además que su pronunciamiento debe hacerse en todo caso de forma preferente y aun excluyente
con respecto a cualquier otro incluidos los de la admisibilidad del recurso.
IV. LA ANULABILIDAD
La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por
el acto viciado. Por ello se reconoce a éste la posibilidad de reaccionar contra el mismo y solicitar
su declaración de nulidad. Por las mismas razones la Ley permite la convalidación de los actos
anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá efectos a partir
de la fecha en que tenga lugar (artículo 67 Ley 30/1992).
A diferencia de lo que sucede en el ámbito civil, en el que el plazo para hacer valer la anulabilidad
es un plazo de caducidad que se mide por años y que puede ser interrumpido, en el ámbito
administrativo el plazo de interposición de recursos en muy breve (un mes para la interposición de
recurso ordinario y dos meses para el contencioso administrativo).
La diferencia es muy apreciable sobre todo si se tiene en cuenta que la falta de interposición del
recurso correspondiente impide definitivamente cualquier intento posterior. El acto así viciado se
entiende consentido y se convierte en firme e inatacable.
Ello no obstante, el propio ordenamiento jurídico establece plazos de prescripción de derechos
(por ejemplo, el contenido en el artículo 122.2 Ley de Expropiación Forzosa -relativo al derecho de
reclamación por otros daños-), lo que ha llevado en ocasiones a afirmar que cuando el propio
ordenamiento jurídico administrativo fija un plazo de prescripción para el ejercicio de determinados
derechos no es lícito suplantar dicho plazo de prescripción por el plazo de caducidad de los
recursos ni impedir el ejercicio del derecho oponiendo al mismo la excepción de acto consentido,
so pretexto de la falta de impugnación en plazo, de la resolución que reconoce dicho derecho.
El artículo 63 de la Ley 30/1992 define los actos anulables como aquellos que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder y refiere que el
defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados y que
la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
El procedimiento administrativo y la vía del recurso ofrecen al administrado oportunidades
continuas de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, lo cual contribuye a reducir
progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o una infracción procedimental.
Por otra parte, la interposición de un recurso permite a la Administración poner en juego los
poderes de convalidación que le reconoce la Ley y subsanar los defectos iniciales una vez
advertida su existencia.
En los supuestos en los que quede un defecto formal no subsanado, no tiene sentido anular el
acto recurrido si, aunque no hubiere existido la infracción formal, la decisión de fondo hubiera sido
la misma.
La presunción de validez de los actos administrativos se traduce en un principio favorable a la
conservación de los mismos (favor acti). Por lo tanto, los actos administrativos anulables pueden
ser convalidados por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan. El artículo 66 de
la Ley 30/1992 refiere que el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá
siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual
de no haberse cometido la infracción, en tanto que el artículo 67 plantea la posibilidad de
convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. La Ley
30/1992 consagra también la regla de la incomunicabilidad de la invalidez. Así el artículo 64
dispone "la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento
que sean independientes del primero" del mismo modo dice "la nulidad o anulabilidad en parte del
acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la
parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado".
Finalmente el artículo 65 de la Ley 30/1992 regula la conversión de los actos viciados, señalando
que "los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan elementos constitutivos de otro
distinto producirán los efectos de éste".