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Desarrollo institucional
colombiano: retos para la
construcción de un estado
incluyente y participativo1
Fabio E. Velásquez C.
coordinador general
Introducción
Este documento ha sido elaborado como parte del proyecto de
investigación sobre ciudadanía de las mujeres en contextos de reformas
político-institucionales en Estados Frágiles. Ha sido desarrollado
por las Fundaciones Foro Nacional por Colombia y Presencia
en Bogotá en el marco de un estudio comparativo internacional
impulsado por la Fundación para las Relaciones Internacionales y el
Diálogo Exterior, FRIDE. El objetivo es presentar un análisis crítico
e histórico sobre la institucionalidad democrática en el proceso de
construcción del Estado colombiano y plantear los retos que enfrenta.
El estudio destaca la existencia de fuerzas de carácter progresivo y
regresivo, institucionalizantes y desintitucionalizantes, estructurantes
y desestructurantes, que a lo largo del proceso republicano del país
han generado condiciones y espacios de apertura institucional para
la participación de la ciudadanía. El estudio enfatiza que las mujeres
fueron adquiriendo importancia en ciertos momentos relevantes de la
historia nacional.
Este escrito se encuentra desagregado en cuatro partes. La primera
parte del documento analiza hasta qué punto la denominación de
Estado frágil es apropiada para Colombia. La segunda parte presenta
un estudio histórico de procesos políticos recientes. En esta parte se
destaca el rol de las fuerzas estabilizantes y desestabilizantes, así como
los procesos progresivos y regresivos que de una forma pendular fueron
causantes de reformas institucionales que llegaron a abrir espacios de
participación, movilización y acción para la ciudadanía, en los cuales
varias veces también tuvieron gran protagonismo las mujeres. La tercera
parte del documento, explica y analiza puntualmente la vigencia de las
principales fuerzas que han desestabilizado a Colombia a lo largo de la
construcción del Estado-nación. No sólo se presenta el estado actual
de estas fuerzas, sino que se alude brevemente al papel que la mujer
ha adquirido en ellas, algunas veces como víctima y otras veces como
propiciadora. Las conclusiones ofrecen algunas ideas sobre los retos
que se deben enfrentar para la construcción de un Estado incluyente y
participativo en Colombia.
El equipo de investigación está compuesto por: Clara Rocío Rodríguez P. (investigadora), Diva Marcela García G. (investigadora) y Esperanza
González R. (asesora) de la Fundación Foro Nacional por Colombia; y Gabriel Murillo C. (investigador) y Nathalia Castañeda A. (investigadora)
de la Fundación Presencia.
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I. Colombia dentro de la categoría de estados frágiles
1. Conceptualización de Estado frágil
El Estado frágil puede definirse en oposición al Estado fuerte o resistente resiliente. Este último es aquel
que de manera capaz y legítima cumple con funciones que llenan las expectativas sociales, negociando
las expectativas mutuas entre el Estado y la sociedad. En contraste, el Estado frágil es el que carece de
resiliencia, y no tiene procesos políticos eficaces para balancear las expectativas del Estado y la sociedad
o para manejar los cambios de estas expectativas, a pesar de tener la capacidad de hacer frente a los
apremios en términos de legitimidad o voluntad política. Los estudios de FRIDE han categorizado distintos
tipos de fragilidad: Estados que surgen de una guerra civil y están en proceso de reconstrucción, pero que
continúan siendo frágiles; nuevos Estados que surgen de conflictos violentos por secesión; y Estados con
conflictos internos largos y persistentes que están comprometidos con el proceso de construcción de paz.
Efectivamente, la característica común que los hace comparables en cierto modo es su experiencia en el
conflicto violento, y por ende la debilidad estatal, la desconfianza del Gobierno en amplios sectores sociales,
altos niveles de división social y política, altos niveles de violaciones a los derechos humanos, y altos niveles
de violencia y criminalidad, incluso en los lugares en los que el conflicto ya ha terminado (FRIDE, sf).
2. ¿Es Colombia un Estado frágil?
Colombia podría considerarse como un Estado frágil con un conflicto interno largo y persistente pero
comprometido con el proceso de construcción de paz, En el Índice de Estados Fallidos que anualmente
presentan la Revista Foreign Policy y el Fondo para la Paz y en el que se evalúan todos los países del
mundo con base en indicadores sociales, económicos y políticos, Colombia se encuentra, en el 2010, en el
puesto 46 de 1772 con un puntaje de 88.2 siendo el país de de América Latina peor ubicado en este Índice
después de Haití (Foreign Policy y Fondo para la Paz, 2010). Sin embargo ha ido mejorando su puntaje y ha
comenzado a salir de la condición de países en alerta para entrar en la de países en advertencia3.
Se ha establecido una distinción entre los diferentes niveles de Estados frágiles: fallidos o desestructurados,
por una parte, y débiles o en proceso de desestructuración, por la otra (Geiss, 2009). Los Estados frágiles
correspondientes al primer tipo son aquellos en los que se presentan desestructuración del Estado, quiebra
de la economía, guerra civil, crisis sanitaria, hambrunas y éxodo masivo de población, por lo cual son
considerados casos de Emergencias Políticas Complejas, que merecen especial atención a nivel internacional.
Por otro lado, los Estados frágiles correspondientes al segundo tipo se caracterizan por crisis económicas,
inestabilidad sociopolítica, carencia en servicios sociales públicos, deslegitimación del Estado, pérdida del
control estatal en ciertos territorios, incremento de la violencia y debilitamiento de la conciencia nacional, sin
llegar a niveles críticos de pérdida de la gobernabilidad y la institucionalidad, como sí ocurre con los Estados
del primer tipo (Hegoa, 2007). Colombia quedaría ubicada dentro de los Estados frágiles de segundo tipo,
es decir, débiles o en proceso de desestructuración, con tendencia notable a la reestructuración ya que
como lo mostrarán los siguientes apartes de este documento, a pesar de que su historia republicana ha
estado marcada por diferentes factores que han desestabilizado la institucionalidad del país, también se
han visto contrarrestados indistintamente con otras fuerzas que han impulsado reformas institucionalizantes
y progresivas que le han permitido mantener la gobernabilidad democrática y alejarse del colapso estatal,
siendo esta la situación actual.
3. Desarrollo institucional colombiano
Los Estados son de naturaleza dinámica, lo que implica procesos accidentados y cambiantes, más aún
cuando se presentan variables como las que se refieren a los Estados frágiles. Colombia, en tanto Estado
débil o frágil de segundo tipo, manifiesta además mayor complejidad y relatividad, ya que en su proceso
histórico de construcción estatal se entrecruzan fuerzas progresivas y regresivas. Por ello, este documento
2
3
En donde el primero es el más cercano a ser fallido y el último es el que más se aleja de esta categoría.
Donde un puntaje mayor a 90 implica alerta, en el 2006 obtuvo 91.8, en el 2007 pasó a 89.7 y en el 2008 a 89.0.
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
argumenta que la evolución del proceso de construcción del Estado-nación colombiano se ha dado a lo largo
de la ocurrencia de una pendularidad fáctica de doble carácter que se presenta tanto en cada período de la
historia como de un período a otro.
Por un lado, está la pendularidad entre hechos de carácter regresivo, desestructurante y desinstitucionalizante,
y hechos de carácter progresivo, reestructurante y reinstitucionalizante. Los primeros son resultantes del
accionar de una gama creciente de fuerzas desestabilizadoras y reactivas a las asimetrías recurrentes.
Fueron apareciendo ante la persistencia de los problemas provenientes del bipartidismo hegemónico y
de los soportes clientelistas y corporativistas que dieron paso a la dominación política excluyente de las
mayorías empobrecidas, que no gozaban de los beneficios otorgados por las maquinarias partidistas.
Dieron pie al uso de las incontables y diversas expresiones de frustración, contestación reivindicativa y
violencia política. Los segundos fueron emanados de las acciones de carácter institucional impulsadas por
un liderazgo político mayoritariamente creyente en las virtudes de la legalidad normativa e institucional para
el fortalecimiento de la democracia nacional. Fomentaron una mentalidad inclusiva que contrarrestara el
carácter excluyente de las élites de poder, que abrió espacios de participación de los diferentes actores de
la sociedad colombiana, incluso de los grupos minoritarios, como las mujeres, que nunca habían tenido la
oportunidad de expresar sus ideas y preferencias.
Por otro lado, si bien es complejo el registro total del entrecruzamiento recurrente de ambos tipos de
hechos, la situación se dificulta más al tener en cuenta que durante la evolución histórica del desarrollo
republicano de Colombia también se presentan hechos institucionalizantes (como la aparición temprana de
los partidos políticos y la fuerza otorgada al Congreso) que posteriormente han generado fallas democráticas
conducentes a la regresión, así como hechos claramente desinstitucionalizantes (como la violencia política
y el conflicto armado) que por su propia agudización han dado lugar al desencadenamiento de acciones y
procesos estructurantes de la vida política del país.
II. El complejo proceso de creación del estado-nación
democrático colombiano
Habiendo expuesto el sentido de la doble pendularidad en el proceso de construcción del Estado-nación
colombiano, y siguiendo la postura de tener en cuenta los procesos históricos de desarrollo de los Estados
y su naturaleza dinámica (Tedesco, 2007), los siguientes apartes registran las travesías multidireccionales,
inconstantes, paradójicas y contradictorias del republicanismo colombiano, en las que el lector puede detectar
por sí mismo la doble pendularidad ya aludida. El objetivo de esta segunda parte es brindarle al lector
(especialmente al que no está familiarizado con la historia de Colombia) un breve recorrido por este proceso,
para comprender cómo momentos específicos y muchas veces resultantes de esta compleja y contradictoria
dualidad contribuyeron al surgimiento de reformas institucionales que, según las circunstancias, abrieron
espacios de participación, movilización y acción para la ciudadanía en general, en los cuales algunas veces
también tuvieron gran protagonismo las mujeres4. Para ello, el enfoque se hará desde las arenas primarias
de construcción estatal propuestas por FRIDE5, y que corresponden a un enfoque desde el régimen político,
la seguridad, la administración de gobierno, la ley y la justicia (FRIDE, SF).
La alusión específica al papel femenino en este proceso se encuentra de manera detallada en el documento Desafíos en materia de ciudadanía
de las mujeres en Colombia, elaborado por las Fundaciones Foro Nacional y Presencia, como complemento a este documento sobre construcción de Estado e institucionalidad colombiana. Los dos documentos deben leerse como aristas diferentes pero complementarias de un mismo
eje de trabajo de investigación.
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Las arenas secundarias de construcción estatal propuestas por FRIDE corresponden a un enfoque desde provisión de servicios, gobernanza
económica y relaciones externas. Este documento aludirá a ellas en la parte 3.2.
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1. El inicio de la República (a partir del siglo XIX)
La vida republicana de Colombia está por cumplir los 200 años de evolución continuada.
Existen tres factores importantes que debemos destacar: 1) el bipartidismo; 2) la violencia política; y 3) la
exclusión. El primero de ellos se concreta con el surgimiento de los partidos políticos tradicionales6, Liberal
y Conservador, fundados en la primera mitad del siglo XIX. Ellos fueron los protagonistas dominantes de
la competencia por el acceso al poder formal, el cual mantuvieron hegemónicamente hasta la terminación
del período subsiguiente al Frente Nacional (1958-1974), conocido como el Desmonte, que duró 16 años,
ente 1974 y 1990. Apoyados en un modelo caudillista que habría de transformarse en clientelismo, y que
junto con el corporativismo serían los ejes articuladores del proceso político nacional a lo largo de más de
100 años, conservaron su dominio sin que el regionalismo, las numerosas guerras civiles del siglo XIX,
ni la creciente frustración popular en contra de la democracia oligárquica y el consociacionalismo7 que
impusieron, les hicieran mella. Su permanencia como protagonistas centrales en el escenario del proceso
político nacional se logró en virtud de una asombrosa capacidad de combinar acciones de dominación y
persecución en contra del oponente o de establecer alianzas y coaliciones con él, según las circunstancias
del momento.
La violencia política ha sido otro factor estructural que, aunque cambiante en sus formas, localización
geográfica, magnitud, origen y motivación, ha sido recurrente y persistente en el escenario político nacional
a lo largo de todos estos años. Su inocultable capacidad destructiva y desestabilizadora del régimen político
no ha sido contrarrestada por ninguna de las administraciones presidenciales que la ha tenido que enfrentar.
Sin embargo, no es exagerado afirmar que sus efectos negativos para el desarrollo socioeconómico, la
credibilidad y la legitimidad del conjunto de los actores y las instituciones formales del Estado, no han
sido lo suficientemente contundentes para imposibilitar del todo la coexistencia pacífica en el país, ni para
paralizarlo o hacer inviable el régimen democrático al extremo de imponer la existencia clara de un Estado
frágil en todo el sentido del término.
Y, en tercera instancia, la exclusión política, económica y social que ha persistido a lo largo de casi 200 años
y que, en gran medida, se desprende de los dos factores ya tratados. La fundamentación del bipartidismo
en el clientelismo y el corporativismo aludidos, así como la desconfianza y la represión generadas por
la violencia, fueron determinantes muy significativas de la exclusión recurrente y en expansión que fue
marginando a las mayorías populares crecientes, excluyéndolas de los beneficios y las prebendas del poder
político formal e impidiéndoles el usufructo de los beneficios de la modernidad y el desarrollo. No obstante,
la habilidad de la dirigencia de los partidos tradicionales y de las elites en el apego y manejo instrumental
y habilidoso de la normatividad legal para mantener su dominio político en medio de tanta complejidad
y turbulencia político-social (el santanderismo8), junto con las destrezas de una tecnocracia ampliamente
reconocida y capaz, han sido elementos determinantes y también estructurales de la coexistencia tan
prolongada de las contradicciones entre lo institucionalizante y lo desinstitucionalizante y que han hecho de
Colombia un receptáculo de constantes y paradójicas situaciones que justamente son las que hacen posible
y válida la elaboración de este seguimiento histórico con base en la lógica de la doble pendularidad entre lo
democráticamente regresivo y progresivo, arriba señalada.
Llamados así por ser los primeros en surgir y haber perdurado en el tiempo hasta la actualidad, pero no propiamente por tener un carácter
pre-moderno o tradicional.
7
En su estudio de la dinámica bipartidista colombiana, The Politics of Coalition Rule in Colombia (Cambridge: Cambridge University Press, 1988),
Jonathan Hartlyn utiliza el concepto de consociacionalismo, propio de otros países, para aludir a las estrategias consensuadas por dos partes
antagónicas que optan por compartir una fórmula política de sostenibilidad y permanencia cuando sienten amenazada su posición de poder.
8
Este término alusivo al General Francisco de Paula Santander, el segundo presidente de la nueva República y conocido como el “hombre de las
leyes”, se sigue utilizando en Colombia para aludir al apego constante al formalismo normativo. No es desdeñable que los colombianos le den
relevancia a la promulgación de leyes, pero a lo largo de la historia se ha comprobado que la actitud es la opuesta cuando se trata de respetarlas
y cumplirlas. “La ley se aplica pero no se cumple”, dice el adagio popular.
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Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
2. La periodización del desarrollo republicano de Colombia
Después del señalamiento de algunos de los factores estructurales de mayor impacto en el desarrollo
republicano del país, hasta la mitad del siglo XX cuando la agudización de la violencia política en una
de sus peores expresiones (la Violencia bandoleril con V mayúscula9) llegó a su peor momento, se ha
vuelto usual subdividir en períodos cronológicos, eslabonados pero diferenciables analíticamente, esta
dinámica temporal, con la intensión de facilitarle al lector la comprensión de este proceso político nacional
tan prolongado y complejo (Bushnell, 1966).
2.1. El Frente Nacional (1958-1974)
Con el establecimiento de los acuerdos entre las dirigencias liberal y conservadora para superar la dictadura
militar del general Rojas Pinilla10, enfrentar la violencia bandoleril y acoplar el país al advenimiento de la
modernidad, se dio vida a la llamada “coalición de coaliciones” con el inicio del primero de estos períodos, el
Frente Nacional, entre 1958 y 1974. La alternación presidencial por dos cuatrienios para cada uno de los socios
de esta gran alianza y la paridad político administrativa en las tres ramas del poder público, fueron los dos
elementos centrales del cambio institucional durante este período. También fueron los factores determinantes
de las contradicciones crecientes de la eliminación de la violencia entre liberales y conservadores, que se
fue logrando en contravía de la erosión de las diferencias ideológicas y programáticas entre las dos fuerzas
partidistas históricas. Paralelamente, el crecimiento burocrático requerido para soportar este régimen de
coalición impuso la ampliación del organigrama institucional para abrirle cabida al apetito de los aspirantes a
los beneficios prebendatarios de las maquinarias partidistas, requeridas para lograr el apoyo a esta novedosa
aunque peligrosa modalidad de exclusión política, que llegó a su máximo extremo con la imposición formal
de nulidad electoral a todas las opciones políticas externas y ajenas a los partidos de la cerrada alianza
frente nacionalista. Al término de este período, el Estado era un ente gigante y paquidérmico que abarcaba
incontables funciones administrativas, muy pocas de las cuales eran inherentes a su verdadera razón de
ser en la lógica democrática. Además, al no haberse atenuado la asimetría socioeconómica imperante, la
violencia política bandoleril se había recompuesto en una nueva forma de conflicto armado, esta vez de
raigambre ideológica foránea, la violencia guerrillera, que aun no se ha podido erradicar totalmente. Hoy
son escasas las visiones que no comparten la afirmación de que este período culminó con la pérdida de la
credibilidad de buena parte de los actores y las instituciones del régimen político nacional.
2.2. El Desmonte del Frente Nacional (1974-1990)
Al inicio de este nuevo período, la población del país venía creciendo a una tasa superior al 3%. A su vez,
la confluencia de todos los grupos armados clandestinos existentes (en su mayoría provistos de recursos e
ideología extranjera) en la llamada matriz guerrillera más amplia del mundo11, viabilizaron el cuestionamiento
gradual los éxitos que, con el impulso de los medios de comunicación de propiedad de la élite política, se le
reconocían al Frente Nacional. Entonces, con el ánimo de recuperar la credibilidad perdida, fueron varios los
intentos oficiales por efectuar reformas políticas legales. Sin embargo, las ataduras normativas establecidas
durante el Frente Nacional impidieron la realización de los principales cambios constitucionales propuestos
para despolitizar la administración de la justicia, descentralizar el país para atenuar el presidencialismo
El clásico libro La Violencia en Colombia (Bogotá, Taurus, 2005), de Orlando Fals Borda, Eduardo Umaña Luna y Germán Guzmán Campos contiene la documentación y el estudio sociológico más reconocido para captar la brutalidad propia del que se denominó el período de La Violencia
(con V mayúscula), que le causó al país más de 200.000 muertos en la década comprendida entre mediados de los años 40 y 50 del siglo XX.
10
El primer golpe de Estado lo dio el General Melo, a mediados del siglo XIX, y sólo duró unos pocos días.
11
Esta matriz, así denominada por Eduardo Pizarro (1990), incluía en orden histórico a la línea Moscú, representada por las aún existentes
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC); al representante de la línea Cuba, Ejército de Liberación Nacional (ELN), también
persistente; al Ejército Popular de Liberación (EPL), de la línea maoísta Pekín; al Movimiento Indigenista Quintín Lame; a los grupos de guerrilla
urbana tipo Tupamaros y Montoneros del Cono Sur - Ejército Revolucionario del Pueblo (EPR); al grupo terrorista Pedro León Arboleda, PLA; y
finalmente al Movimiento 19 de Abril (M-19), que tenía una fundamentación ideológica Bolivariana.
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y viabilizar el acceso a la autonomía local, democratizar los partidos políticos para darle cabida a los
proyectos alternativos y corregir el sistema de competencia electoral y, finalmente, enfrentar todos los vicios
del Congreso para fortalecer el poder legislativo. Este conjunto de iniciativas de cambio institucional, que
hubieran podido convertirse en factores de reestructuración institucional democrática, estuvo acompañado
de una serie de frustraciones provenientes del llamado “poder de los jueces” de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ), quienes reiteradamente emitieron solemnes fallos de inexequibilidad normativa aduciendo vicios
de forma o de fondo a las propuestas que iban saliendo, disimulando así sus intereses partidistas para
obstaculizar la apertura democrática. La principal excepción a esta cadena de fiascos a lo largo del período
del Desmonte se reflejó en el Acto Legislativo 01 de 1996, gracias al cual se pudieron impulsar el proceso
de la descentralización y el gobierno local, cuyo principal resultado fue la elección popular de los alcaldes
municipales a partir de 1988, con el consecuente impulso a la democracia local participativa.
Paralelamente, y en sentido inverso, la persistencia y aumento de los desequilibrios socioeconómicos le fue
dando cabida a la presencia creciente de varias fuerzas desestabilizadoras que habrían de sumarse a los
grupos guerrilleros aludidos y que tensionarían todavía más el país. A medida que iban apareciendo, estas
fuerzas (no todas perversas), incidieron significativamente en la desinstitucionalización y debilitamiento
democrático del Estado. Su arraigo, expansión y acumulación paulatinos hasta la culminación de este
período en 1990, permitirían que muchos analistas y estudiosos de la política colombiana coincidieran en
señalar la superposición de la pérdida de legitimidad con la de credibilidad del régimen señalada 16 años
atrás. Se dio entonces en este período el surgimiento y multiplicación de fuerzas contestatarias como los
paros cívicos12 y los llamados movimientos cívicos regionales13, los cuales fueron seguidos por la aparición
de otras fuerzas totalmente ilegales. Comenzó el narcotráfico que, al cambiar su soporte material en la
explotación de la marihuana por el de la cocaína, se transformó en narcoterrorismo. Este accionar de los
capos resultó del valeroso impedimento oficial a las pretensiones mafiosas de penetración del aparato
político estatal para convertir el país en una narcodemocracia, y también fue rechazado mediante el apoyo
heroico de líderes cívicos y políticos progresistas y de otros actores vinculados al periodismo, la academia
y la defensa de los derechos humanos que también fueron asesinados y perseguidos implacablemente. En
su afán por limpiar su desprestigiada imagen, los narcos impulsaron, además, la aparición y multiplicación
de los grupos armados de autodefensa que, sumados, configuraron el paramilitarismo como otro elemento
contundente de la proliferación de fuerzas ilegales14, que no solo impusieron la “guerra sucia” en Colombia
sino que le arrebataron al Estado el monopolio de la coerción legítima, dándole pie a fuerzas aún más
perversas, complejas y nocivas como la narcoguerrilla y, más adelante, a la parapolítica, con la cual se
configuraría el nefasto y persistente proceso conocido como la captura del Estado por parte de los actores
criminales, incluida la guerrilla.
En la terminación de este período se dio el último de los aberrantes crímenes del narcoterrorismo con el
asesinato de Luis Carlos Galán, el candidato liberal con más posibilidades para gobernar el país a partir
de 1990. Si bien este magnicidio no acabó con esta desastrosa fuerza, paradójicamente se constituyó
en el catalizador del cambio constitucional largamente perseguido para romper las ataduras del Frente
Nacional y abrir la democracia. Así, gracias a la iniciativa del movimiento estudiantil “Todavía podemos
salvar a Colombia”, se superó el prolongado bloqueo institucional mediante la aprobación del escrutinio de
la votación a favor de una Asamblea Nacional Constituyente la cual, luego del histórico fallo de la CSJ, le dio
luz verde a la nueva Constitución Política de 1991.
Al final de su gobierno, el Presidente liberal Alfonso López afrontó en 1977 un gran Paro Cívico Nacional, que abrió la pauta para el aumento de
esta modalidad de protesta popular cuya recurrencia y agudización no sólo tensionaron al país, sino que con el surgimiento levemente posterior
de los movimientos cívicos regionales y las marchas campesinas habrían de aumentar la confrontación con la fuerza pública y de endurecer la
represión contra los líderes y activistas contestatarios. Esto se intensificó mucho durante el siguiente gobierno del Presidente Turbay (19781982).
13
De menos de cincuenta mil habitantes, que buscaban reivindicaciones territoriales y de servicios públicos, reproduciendo las dinámicas de los
paros cívicos urbanos en las regiones.
14
Durante el Gobierno del Presidente Turbay, los grupos de autodefensa se convirtieron en grupos paramilitares, es decir, en organizaciones
armadas al margen del Estado sin oponerse a él, con el fin de constituirse en organizaciones de seguridad privada en las zonas de baja operación
de la fuerza pública, contra el accionar de los grupos guerrilleros que ocupaban sus predios y abusaban de sus bienes. Para el período del Presidente Barco (1986-1990), correspondiente al fin del desmonte del Frente Nacional, la proliferación de grupos fue tal y su actuar comenzó a ser
tan perverso y terrorífico, que el presidente declaró la ilegalidad de estos grupos en 1989. Ver, ROMERO, Mauricio. Paramilitares y Autodefensa:
1982-2003. Bogotá: IEPRI, 2003.
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Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
2.3. La Colombia Constituyente (1990-2002)15
Colombia se sumió en la secuencia de los preparativos necesarios para la consagración de una Constitución
Política nueva que reemplazaría la Carta que desde 1886 sólo había tenido numerosas reformas
parciales, pero que nunca llegaron a modificar su énfasis presidencialista y centralista, soportado en un
modelo convencional de democracia electoral y de representación política circunscrita al alcance de las
maquinarias del bipartidismo. El proceso preparatorio y el resultado de las deliberaciones de la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 se convirtieron en campos de inclusión participativa de nuevos actores
tradicionalmente excluidos de este tipo de hechos políticos. Por primera vez, los protagonistas principales
de este cambio constitucional no pertenecían únicamente a los dos partidos políticos tradicionales sino que
representaban también nuevos movimientos políticos y sociales, incluida una organización de la izquierda
que, aparte de aglutinar a los grupúsculos de esta tendencia que por causa de la exclusión y de la persecución
de la represión oficial (hoy día comprobada) nunca antes habían logrado obtener un apoyo superior al 5%
de la votación. Así, en este proceso participaron líderes y seguidores de uno de los grupos guerrilleros que
poco tiempo antes se había desarmado, desmovilizado y reintegrado a la vida política legal16, el M-19, como
parte de la recién creada Alianza Democrática, AD-M19. También se abrió la participación a representantes
de las minorías étnicas (indígenas y afrocolombianos), de grupos eclesiales (principalmente cristianos) y de
otros sectores sociales que nunca antes habían tomado parte de este tipo de procesos institucionales de
tanta trascendencia, como las mujeres17.
La Constitución Política de 1991 representó un ambicioso proyecto formal normativo que intentó reforzar los
vectores de la democracia participativa con la inclusión de todos los mecanismos alternativos de participación
ciudadana conocidos (el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular legislativa, el cabildo
abierto y la revocatoria del mandato), para trascender las limitantes de la democracia electoral sartoriana
vigente hasta ese momento. Impulsó decididamente la descentralización, el ordenamiento territorial y el
gobierno local, incluyendo la elección popular de gobernadores departamentales y extendiendo su período
de gobierno y el de los alcaldes a tres años. Incluyó, además, la consagración de todos los derechos
civiles y políticos de la primera generación, económicos y sociales de la segunda, y colectivos de la tercera,
complementados con las acciones individuales y colectivas para asegurar su cumplimiento y respeto. Esto
animó el surgimiento de grupos de ciudadanos que se organizaron para la exigencia de la reivindicación y
defensa de estos derechos, en comunidades en que estaban siendo vulnerados. En este aspecto, grupos
organizados de mujeres tuvieron un papel muy importante18, contribuyendo al fortalecimiento institucional
del Estado colombiano.
También, esta nueva Constitución reforzó la rama judicial, vista como “la cenicienta del poder público”,
mediante el retiro del control de la constitucionalidad normativa de la Sala especializada en estos asuntos
que tenía la Corte Suprema de Justicia a la recién creada Corte Constitucional, como instancia única para
controlar y establecer o no la exequibilidad o constitucionalidad legal; el otorgamiento de la autonomía
presupuestal a través del Consejo Nacional de la Judicatura (actualmente desprestigiado y a punto de ser
reemplazado por una nueva figura de corte gerencial); la inclusión del sistema penal acusatorio y la creación
de la Fiscalía General de la Nación, entre otros cambios significativos.
Todo ello enmarcado dentro de la noción del Estado Social de Derecho, la cual desde su formulación en la
Alemania de posguerra tan solo había sido consagrada en la primera Constitución de la España posfranquista.
El Estado Social de Derecho en Colombia tiene la función de propender por beneficios sociales que, por
cumplimiento estricto del derecho, se traducen en deberes y derechos para todos sus ciudadanos, sin
Si bien la Constitución de 1991 continúa vigente, es indispensable anotar que en sus escasos 19 años de vida ya ha sufrido 29 reformas (más
de una por año)El .Presidente Uribe (2002-2010),no se caracterizó por haber sido su defensor.
16
En el año final del cuatrienio del Presidente Virgilio Barco (1986-1990), el proceso de negociación de la paz, iniciado al término del Gobierno
del Presidente Turbay en 1982 y continuado a lo largo del siguiente Gobierno del Presidente Betancur (1982-1986), logró pactar la paz con varios
de los grupos guerrilleros alzados en armas: el EPL, parte del ELN, el grupo indígena Quintín Lame y el M-19.
17
Todo lo relativo a la inserción y a la participación de la mujer a lo largo de este proceso es tratado minuciosamente en el documento ya aludido,
Desafíos en materia de ciudadanía de las mujeres en Colombia.
18
En el documento Desafíos en materia de ciudadanía de las mujeres en Colombia también se hace un seguimiento detallado de la apropiación
de estos derechos de primera generación por parte de la mujer. En menor medida, los de segunda y tercera generación.
15
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importar su sexo, clase social, etnia, edad, etc. (Artículo 13). No obstante, aún persisten exclusiones, ya no
ideológico-políticas como las de los períodos anteriores, sino de tipo étnico y sexual. Si bien la Constitución
indica lo contrario, dándole cabida a la participación y a la pluralidad, lo cierto es que el patrimonialismo y el
tradicionalismo aún persisten en muchos campos, excluyendo del juego político a las mujeres, por ejemplo,
por considerarlas incapaces de ejercer gobierno más allá de su hogar, por tomar los temas que defienden
como triviales o estrictamente domésticos, o por carecer de maquinarias electorales acumuladas a lo largo
de los años, como sí lo han hecho los hombres en el poder19.
Después de julio de 1991, Colombia entró en una nueva etapa de su desarrollo republicano caracterizada
por la coexistencia de modelos económicos y fuerzas políticas antagónicas. En primer lugar, unos meses
antes de la terminación del gobierno del presidente Barco, el país había acogido formal y tardíamente el
modelo neoliberal, también admitido por su sucesor, el presidente César Gaviria, y que no desapareció con
la Carta de 1991, cuyo contenido flexible apenas parcialmente se podía asumir como un proyecto de estirpe
socialdemócrata. En segundo lugar, los actores de la dirigencia política nacional, o no captaban el significado
y la complejidad de esta dualidad coexistente, o se aprestaban a actuar en busca del dominio del modelo
preferido por cada cual a lo largo del proceso de implementación de la naciente Constitución. La competencia
soterrada por la primacía de uno de estos dos modelos antagónicos fue el factor causante de una volatilidad
normativa que, después de los liderazgos no aglutinantes de los dos Gobiernos subsiguientes al de Gaviria,
Ernesto Samper, liberal (1994-1998), y Andrés Pastrana, conservador (1998-2002), aún persiste luego de
las muchas reformas a una Carta que apenas tiene 19 años de consagrada y que sigue siendo el referente
de las posturas divergentes irradiadas por las visiones ideológicas y jurisprudenciales en competencia y de
los conflictos generados por la colisión de poderes, coloquialmente conocida como “choque de trenes”.
El Gobierno del presidente Gaviria dedicó buena parte de sus energías a la consolidación del cambio
constitucional y se demoró en afrontar la adecuación del país a los requisitos concomitantes con la lógica
del modelo neoliberal de sus simpatías. Se fue dando una relación inversa entre la fuerza de las evidencias
que crecientemente dejaban ver las limitaciones de capital, infraestructura vial y comunicativa, desarrollo
científico y tecnológico, necesarios para adecuar el país a los requerimientos de la internacionalización de
la economía de mercado y de la globalización, por un lado, y el crecimiento de las convicciones acerca de la
urgencia de atenuar este desarrollismo para reemplazarlo por un modelo más social y equitativo, por el otro.
El candidato Ernesto Samper, que venía liderando el proyecto antagónico, obtuvo la victoria electoral pero no
pudo implementar su programa de gobierno puesto que las acusaciones por parte del candidato perdedor20,
de haber recibido financiación electoral de la mafia del narcotráfico, que continuaba en la búsqueda de formas
de penetrar el establecimiento estatal, le hicieron cambiar el orden de prioridades después de posesionarse
en la presidencia. La defensa de su inocencia pasó a un primer plano de la agenda gubernativa y las
dudas crecientes sobre la culpabilidad presidencial fueron jalonando el desprestigio del país y la agenda
social que lo había llevado al triunfo electoral pasó a un segundo plano. Colombia entró a formar parte del
grupo de los parias del mundo, junto con Estados autoritarios como Libia, Irak y Afganistán, fue asimilada
a una narcodemocracia cabal y salió del círculo de confianza de la potencia mundial y principal consumidor
de estupefacientes, Estados Unidos. Las guerrillas de las FARC y el ELN rompieron las negociaciones,
argumentando que en ese “Gobierno corrupto” no confiaban21. Con pocos reconocimientos a su gestión
culminó esta administración liberal.
Un desarrollo detallado, que incluye testimonios de grupos de mujeres y de mujeres que han alcanzado el poder político en el país, se encuentra en el documento, Desafíos en materia de ciudadanía de las mujeres en Colombia. Adicionalmente, en el grupo de foco de construcción de
Estado e institucionalidad se expuso el tema de las barreras que la estructura política colombiana impone para que mujeres de diferentes niveles
socioeconómicos puedan acceder al poder, y cómo la participación femenina a nivel municipal está casi desaparecida.
20
Andrés Pastrana, quién cuatro años después, en 1998, alcanzaría la presidencia.
21
Esta afirmación de las guerrillas también se vio reforzada por su rechazo a la aprobación legal gubernamental de las Cooperativas de Vigilancia
y Seguridad Privada (CONVIVIR) durante el período de Ernesto Samper. Fueron grupos armados de autodefensa agraria aprobados por la ley,
destinados a proteger a sus comunidades de la contrainsurgencia y a apoyar a la fuerza pública en su lucha. Según la Federación Nacional de
Asociaciones de CONVIVIR, en 1997 existían 120.000 miembros de estos grupos en Colombia. Información en Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, 1999: www.cidh.org/countryrep/Colom99sp/capitulo-4e.htm#%28151%29.
19
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
El Gobierno del presidente Pastrana, entró a reivindicar la imagen nacional en el exterior, logrando la
restitución de la confianza de Estados Unidos y el apoyo de la comunidad internacional. En poco tiempo,
Colombia quedó incluida en la terna de los países más receptores de ayuda estadounidense a nivel mundial,
junto con Egipto e Israel. Con los copiosos recursos económicos y la asesoría militar a través del “Plan
Colombia”, se incrementó el gasto militar, se reforzó y modernizó el armamento y se aumentó el pie de
fuerza para enfrentar al conjunto de los grupos armados ilegales, incluido el narcotráfico. El reinicio de
la negociación con las FARC llevó a la concesión y despeje estatal de una zona del territorio nacional,
de aproximadamente 45.000 kilómetros cuadrados en El Caguán (comprendiendo varios municipios del
departamento de Caquetá, al sur del país), para que allí se asentara esta guerrilla mientras se surtían
todos los requisitos para firmar la paz. Sin embargo, esta expresión de confianza no se tradujo en una real
voluntad de paz por parte de la insurgencia, que optó por aprovechar la seguridad que le daba esta zona de
despeje para continuar con su accionar bélico y activar su posicionamiento táctico militar y sus amenazas
en otras zonas, aumentando significativamente la zozobra y la inseguridad del país. Esto no sólo llevó a
la ruptura definitiva de los acuerdos de paz, dejando claramente marcada la percepción de ingenuidad y
falta de autoridad del Gobierno, sino que además reforzó la sensación de ingobernabilidad, que llegó a
acentuarse tanto a lo largo de los dos últimos Gobiernos de este tercer período, dándole pie a los temores
frente al advenimiento de un régimen inviable.
Sin embargo, a pesar de estas fallas, durante el gobierno de Pastrana se destacó la declaración de dos
leyes que favorecieron la participación política ciudadana. Una de ellas fue el Acto Legislativo 01 de 2001,
que reglamentaba para los años posteriores el Sistema General de Participaciones o la destinación y montos
de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para la financiación de los servicios a
su cargo. Aunque esta decisión redujo en términos relativos las transferencias del gobierno central a las
entidades territoriales, atenuó las posibilidades de participación de la ciudadanía regional en el manejo de
sus recursos e incluyó el peligro de la penetración de estos por fuerzas bélicas que, como se evidenció, no
estaban pensando en cooperar con la negociación de la paz. La otra, aprobada un año antes, fue la Ley
de Cuotas o Ley 851 de 2000, que exigió que por lo menos el 30% de los cargos decisorios en el aparato
Estatal fueran ejercidos por mujeres y que ellas también tuvieran cabida en las ternas reglamentarias. Sin
embargo, este porcentaje aún no se aplica cabalmente en todas las ramas del poder público.
Para la mayoría de los colombianos, el país ya no resistía más desasosiego e inseguridad. Factores
preocupantes como la disminución de la confianza inversionista por parte del capital extranjero; el acecho
de la guerrilla con las tomas reiteradas de pueblos indefensos de la periferia, el aumento del secuestro,
la extorsión y los amenazantes acercamientos al centro del país y a su ciudad capital; el incremento del
crimen organizado; el crecimiento y la dispersión espacial del paramilitarismo, junto con la brutalidad de sus
acciones intimidatorias y nexos paulatinamente comprobados con algunos miembros del estamento militar,
más la penetración creciente de sus cuadros a las corporaciones públicas desde concejos municipales hasta
el propio Congreso de la República; y, en general, la persistente asimetría socioeconómica, configuraron el
escenario para la llegada de un nuevo liderazgo. Este, según todas las expectativas, tendría que ser capaz
de frenar el deterioro de estos procesos y de transformarlos en posibilidades de cambio y recuperación de
la pérdida de la credibilidad y de la legitimidad institucional superpuestas y a la ingobernabilidad que ahora
también se añadía a estas dos graves pérdidas del régimen el cual, a pesar de tanta turbulencia sociopolítica
y económica, seguía manteniendo una base normativa capaz de sostener una institucionalidad que, aunque
muy debilitada, había sido hasta el momento el amarre tangible de una dinámica administrativa formal,
electoral y representativa continua.
Así, el péndulo ubicado del lado de la nueva Constitución propició reformas incluyentes y participativas de
toda la ciudadanía. Sin embargo, no fue suficiente una ciudadanía fortalecida ante la debilidad e ingenuidad
de los Gobiernos de la época, las cuales se convirtieron en un factor determinante del afianzamiento del
presidencialismo en la etapa posterior (la Era Uribista), que incidió mucho en el desequilibrio de poderes y
en el fortalecimiento extremo del ejecutivo, limitándole el uso de los pesos y contrapesos al poder judicial y
al legislativo. Asimismo, la paridad política proveniente del Frente Nacional impulsó el péndulo hacia uno de
los efectos más regresivos y antidemocráticos que ha vivido Colombia: la politización de la justicia, que aún
no desaparece del todo y que apenas con la Carta de 1991 comenzó a atenuarse.
Diciembre 2010
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2.4. La Era Uribista (2002-2010)22
Álvaro Uribe basa su discurso23 en tres ejes principales: primero, la recuperación de la dignidad y la autoridad
nacional mediante un plan de seguridad y la confrontación frontal contra las guerrillas24 y contra los demás
grupos ilegales armados. Segundo, la recuperación y el aumento de la inversión extranjera. Y tercero, la
lucha contra la politiquería tradicional (clientelismo). Estas promesas no sólo lo llevaron a una amplia victoria
electoral en primera vuelta, sino que le permitieron obtener un altísimo nivel de apoyo (que nunca estuvo por
debajo del 65%) por parte de la opinión pública nacional.
El estilo de gobierno del nuevo mandatario adquirió un marcado carácter personalista que, desde el
comienzo de su doble mandato, dejó ver claramente que Colombia tenía más presidente que Gobierno. La
llamada Política de Seguridad Democrática, su línea política más exitosa, reforzó el Plan Colombia y las
relaciones de confianza con Estados Unidos; incrementó la confrontación sin tregua con las guerrillas25; e
inició la negociación y el desarme de los paramilitares (entonces agrupados como Autodefensas Unidas de
Colombia - AUC). Esto se conjugó con políticas de corte asistencialista (Madres Comunitarias y Familias
en Acción) que, acompañadas de los Consejos Comunitarios, realizados todos los sábados en distintas
ciudades y municipios del país con la presencia del alto Gobierno, cuyos miembros asistían obligatoriamente
para resolver problemas y atender quejas y demandas del público asistente in situ, generaron un clima
de optimismo que hacía mucho tiempo no se veía en el país. Lo anterior, sumado a la recuperación del
control militar de las carreteras para viajar libre y seguramente por tierra de una ciudad a otra después de
largos años de acoso y encierro guerrillero, convenció a buena parte de los colombianos de que éste era el
presidente salvador26, más capacitado y comprometido para sacar el país adelante.
Su promesa de luchar contra la politiquería tradicional y el clientelismo se vio reforzada con la aprobación
del Acto Legislativo de 2003, que introdujo modificaciones constitucionales para contrarrestar la atomización
electoral y la desorganización de los partidos, que en ese entonces eran más de 60. Estableció un régimen
de funcionamiento en bancadas para lograr mayor transparencia en la gobernabilidad27 e introdujo el sistema
de voto preferente opcional28 para los partidos que así lo desearan. Los pros y los contras de la medida
han sido ampliamente debatidos. Por ejemplo, según la opinión de algunas mujeres del campo político,
esta figura favoreció la inclusión de las mujeres en el juego electoral ya que no necesitaban negociar con
el partido su inclusión en las listas, sino simplemente contar con un electorado que les diera los votos
necesarios para alcanzar una curul. No obstante, otras mujeres piensan que, por el contrario, la figura del
voto preferente privilegia a quienes ya tienen una trayectoria construida, que no es el caso de las mujeres,
quienes entraron al juego político recientemente29.
Como ya se expuso, se consideró la necesidad de abrir un nuevo período para la Era de Gobierno de Álvaro Uribe, a pesar de estar cobijada
igualmente bajo la Constitución vigente. Se considera una “era” dentro de este documento ya que Uribe tuvo la particularidad de ejercer la
presidencia durante dos períodos seguidos, constituyéndose en el único caso de reelección inmediata, aspecto que contrarió fuertemente los
postulados de la Carta del 91, cuyo funcionamiento entró en contraposición con la figura de la reelección.
23
En el grupo de foco sobre construcción de Estado e institucionalidad uno de los participantes expuso su tesis sobre la centralización de la
política de las provincias durante el período 2002-2010. Como ya se indicó, en las provincias tradicionalmente ha funcionado un caudillismo arraigado, y con la llegada de Uribe al poder las dinámicas caudillistas que ejercía en Antioquia fueron trasladadas al Gobierno nacional. Este fue
uno de los motivos por lo que su personalismo chocó con la función equilibrante de las otras ramas del poder.
24
Que en ese momento estaban ampliamente desprestigiadas, no sólo por la inconsecuencia de sus intereses, sino también por el oportunismo
y el engaño al Gobierno de Pastrana y a todo el país con la zona de distensión.
25
Vistas como terroristas después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York.
26
Es por ello que para uno de los asistentes al grupo de foco sobre construcción de Estado y de institucionalidad, “un personaje como Uribe no se
producía hacía décadas en el país, y su carácter personalista se vio acentuado por el carácter mesiánico que adoptó la persona (el presidente)
debido a los resultados institucionales (de su Gobierno), sobre todo en cuanto a la seguridad pública”.
27
Sin embargo, una de las participantes en el grupo de foco mencionaba que el personalismo del período Uribe no sólo se veía reflejado en la
presidencia, sino también en las regiones, pues realmente a nivel territorial no se cuenta con bancadas ni con grupos significativos de ciudadanos
que permitan avanzar colectivamente hacia posiciones políticas. En las regiones el caudillismo permanece latente.
28
Éste consiste en no tener sólo una lista única de candidatos por partido en la que la que la organización política misma escoge cuál es el orden
de la lista y las curules se asignan según dicho orden y el número de votos que recibió la lista, sino que los electores pueden votar además del
partido por el candidato de su interés, y las curules se otorgan a los candidatos que recibieron la mayoría de la votación individual.
29
Este debate se encuentra explícito en el documento Desafíos en materia de ciudadanía de las mujeres en Colombia, y cuenta con las opiniones
de mujeres políticas y de grupos de mujeres organizadas que han visto difícil entrar al juego electoral.
22
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
11
La promesa cumplida de “trabajar, trabajar y trabajar”30 de Uribe se hizo cada día más visible y se fue
entrelazando con un manejo gubernamental efectivo y poco ortodoxo del andamiaje institucional, para ir
fortaleciendo el clima requerido para asegurar la reelección en un segundo período. Este se logró formalizar
constitucionalmente a pesar de las acusaciones de la oposición, y reiteradas en los medios de comunicación,
de haber ofrecido por medio de otros funcionarios prebendas a algunos parlamentarios cuyo voto de apoyo
resultaba indispensable para obtener la mayoría necesaria (la famosa Yidispolítica31). Este logro dejó claro
el apoyo del país político tradicional y de la rama legislativa al primer mandatario, pero aún se requería
un fallo favorable de la Corte Constitucional, el cual se obtuvo también con procedimientos que fueron
cuestionados y no pasaron inadvertidos para los medios independientes ni para los críticos del Gobierno32.
Finalmente, fue declarado exequible el Acto Legislativo 02 de 2004, según el cual “Nadie podrá ser elegido
para ocupar la presidencia por más de dos períodos”, dándole a Álvaro Uribe la posibilidad de ser reelegido
por los colombianos por otros cuatro años.
Con el inicio del segundo período, cuando ya el país se sentía protegido del acoso de la guerrilla que había
sido muy golpeada, frenada su expansión territorial y su nivel de agresión considerablemente mermado,
lo que la obligó a replegarse a los sitios más inhóspitos y alejados del suroriente del país, tanto el propio
presidente como sus abundantes seguidores reiteraban la indispensabilidad del primer mandatario para la
derrota y eliminación de la subversión armada. Han sido coincidentes las interpretaciones de que, por causa
de esta creencia, el talante presidencialista en Colombia se fue acentuando en detrimento del principio del
equilibrio de poderes. Los detractores del Gobierno empezaron a hablar de un “neoautoritarismo”, basando
sus argumentos en las duras y airadas reacciones del Gobierno con sus críticos, frecuentemente señalados
de ser agentes simpatizantes de las guerrillas. La desconfianza entre el Gobierno y sus oponentes se fue
acentuando para dar lugar a una polarización agravada con fuertes agresiones recíprocas emitidas a través
de los medios, a medida que se iban haciendo recurrentes los desacuerdos entre las Altas Cortes, en
especial la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, y el ejecutivo33.
Si bien la negociación con las AUC llevó al desarme de muchos de sus grupos y a la captura y posterior
extradición a Estados Unidos de varios de los jefes principales, quedó la sensación de que en este grupo
ilegal había más oportunismo que buena fe. Esto, junto a las evidencias de vínculos directos entre estos
ejércitos privados y líderes políticos de renombre pertenecientes a las corporaciones públicas locales,
regionales y nacionales, generó un clima de desconfianza extendida. La palabra “parapolítica”, ya aludida,
se incorporó en el lenguaje cotidiano y su reflejo se dio en actores políticos de primer orden y fue adquiriendo
el carácter visible de fuerza desestabilizadora del régimen político. En el año 2009 salió un listado de 83
senadores y representantes con posibles vínculos con el paramilitarismo y sus acciones delictivas, cuyos
casos entraron a investigación de la Fiscalía General de la Nación, por la cual ya se han dictado varias
Lema de su campaña inicial.
Con este nombre se le conoce al escándalo político según el cual la representante a la Cámara Yidis Medina admitió recibir favores a cambio
de haber variado su voto (4 de junio de 2004) a favor de la reelección inmediata del presidente Álvaro Uribe, dejando el tercer debate parlamentario sobre el tema con 18 votos a favor y 17 en contra, después de que el día anterior el resultado era el contrario. Asimismo, el representante
Teodolindo Avendaño se retiró de la sesión con explicaciones poco convincentes. Los efectos de la Yidispolítica han comenzado a dar frutos
actualmente, cuando se determinó que el Ex Ministro del Interior, Sabas Pretelt, después nombrado embajador en Italia, fue uno de quienes persuadió al señor Avendaño de retirarse e inclinar la balanza a favor de la reelección presidencial. Posteriormente esto hizo que fuera inhabilitado
por 12 años para ejercer cargos públicos por el Procurador General de la Nación. Ver: Caracol Radio, Así comenzó la Yidispolítica (www.caracol.
com.co/nota.aspx?id=1298151) y El Tiempo, Uribe dice que se está confundiendo ‘lo que ha ocurrido toda la vida en Colombia’ con el cohecho
(www.eltiempo.com/colombia/justicia/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7707873.html).
32
Cuando la Corte Constitucional del momento estaba debatiendo varias demandas de inconstitucionalidad de la reforma que le permitirían al
presidente Uribe ser reelegido para el período inmediatamente posterior, Manuel José Cepeda, entonces presidente de esta Corte, hizo pública
la declaración de exequibilidad (o posibilidad) de la reelección presidencial inmediata. Este hecho, con sus secuelas, estuvo seguido de muchos
cuestionamientos a la independencia del principal ente de la administración de justicia en el país. Ver, Colombia: Corte aprueba reelección, del
20 de octubre en BBC Mundo. (http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4358000/4358500.stm), y entrevista con el ex presidente
de la Corte, Manuel José Cepeda: yo nunca propuse que la reelección fuera inconstitucional, en La Silla Vacía del 9 de febrero de 2010 (www.
lasillavacia.com/historia/6665).
33
Un participante mencionaba en el grupo de foco de construcción de Estado e institucionalidad que, para él, justamente este comportamiento
agresivo de Álvaro Uribe con las Cortes, sumado a que la mayoría de los parlamentarios de su partido (La U) fueron investigados y condenados
por sus relaciones con grupos al margen de la ley, fue uno de los factores más desinstitucionalizantes del régimen político colombiano en los
últimos tiempos.
30
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órdenes de captura (medidas de aseguramiento) y unas pocas absoluciones34. La apropiación ilegal de
tierras de los desplazados, los vínculos con el narcotráfico (narcoparamilitarismo) y la ya mencionada
penetración de las estructuras administrativas municipales para controlar la prestación mafiosa de servicios
públicos rentables y usufructuar las regalías directas provenientes de la riqueza y el desarrollo minero local,
se mezclaron en un confuso ambiente de persecución, complicidad, intercambio de favores y alianzas
estratégicas perversas, por un lado, y de acusaciones recriminatorias, por el otro. Muchos líderes vinculados
al Congreso, en buena parte originarios de la región de la Costa Atlántica y del oriente colombiano, perdieron
su investidura parlamentaria y fueron llevados a juicio, condenados y encarcelados.
Frente a este panorama surgió una nueva reforma política durante el 2009 (Acto Legislativo 01 de 2009).
Ésta incluyó nuevos principios rectores para las organizaciones políticas, que comprendían transparencia,
objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos. Estos
principios se enunciaron como condiciones que los partidos y movimientos políticos deberían tener para
demostrar su responsabilidad política, en un nuevo régimen que fortalecía las sanciones para quienes
tuvieran relaciones con actores ilegales como el narcotráfico, el paramilitarismo y la guerrilla, causantes de
la desestabilidad del régimen político. Sin embargo, si bien fortalecía la institucionalidad por un lado, por otro
la hizo tambalear pues permitió el cambio de partido, según la ley sin que esto implicara incurrir en doble
militancia ni violar la Ley de Bancadas35. Esta reforma se enfocó en estos aspectos, dada la proliferación
de congresistas salpicados por los escándalos de la parapolítica, y dejó de lado aspectos claves para el
fortalecimiento del régimen político colombiano, por ejemplo sobre la participación de grupos minoritarios
(incluidas las mujeres) en el juego político y electoral.
También se habló de un neopopulismo que, a excepción de las diferencias en la fundamentación ideológica
y en el modelo económico subyacente, no era muy distinto del de otros países como Venezuela y Bolivia,
principalmente (Malamud, 2010)36. Esta asimilación se basó en el apego al poder formal mas allá de un primer
período de gobierno, en la convicción presidencial de sentirse salvador indispensable, en el sentimiento
patriótico y nacionalista, en el ataque verbal y el rechazo vehemente a los críticos y opositores, en el énfasis
en las políticas sociales de corte asistencialista y en la forma emotiva de comunicarse con los gobernados.
A medida que se fueron acentuando estas características, el Primer Mandatario colombiano dejó ver su
gran interés en una segunda reelección presidencial y, aunque la polarización resultante se acentuó, su
favorabilidad frente a la opinión pública continuó siendo más alta que la de cualquiera de sus homólogos
externos o de los demás actores e instituciones políticos del país37.
Ni incidentes de alta controversia y tensión, como los “falsos positivos” y otros hechos de comprobada
complicidad oficial en desapariciones, masacres, violaciones a los derechos humanos y otros delitos de lesa
humanidad38; ni el espionaje o la interceptación telefónica (“las chuzadas”) del Estado a los magistrados de
las Altas Cortes y a sus más señalados opositores de otras fuerzas políticas y de los medios informativos
El listado de los 83 congresistas fue elaborado por la Corporación Nuevo Arco Iris y el Observatorio del Conflicto Armado, a junio 20 de 2009 y
con base en fuentes de la Fiscalía General de la Nación y de la Corte Suprema de Justicia. Ver Listado de congresistas involucrados en procesos
de Parapolítica, en www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/parapolitica_legislativa_JUNIO_2009.pdf.
35
Como lo señaló otra de las participantes en el grupo focal de construcción estatal e institucional, se eligieron candidatos por partidos específicos
en las elecciones de 2006, y al finalizar se terminó con otro Congreso porque los candidatos elegidos bajo el aval de dichos partidos ya habían
cambiado su militancia para otro partido.
36
El profesor Antonio Robles, de la Universidad de Granada, adelanta un estudio en el que incluirá el caso colombiano, junto con los de Venezuela, Ecuador y Bolivia.
37
Una de las participantes opinó en el grupo de foco de construcción de Estado e institucionalidad la importancia que tiene el valor idiosincrático
de la gente, para quienes es más importante la seguridad física que la libertad y la garantía de la participación democrática. Y, precisamente,
según ella, el presidente Uribe es la encarnación de esa seguridad.
38
Como lo indica la Revista Semana, Los “falsos positivos” son una práctica vieja en el Ejército (www.semana.com/noticias-opinion-on-line/falsospositivos-practica-vieja-ejercito/119383.aspx). Ésta funciona bajo la lógica del body count, con base en la cual el Ejército asesinó ilegalmente a
civiles que fueron presentados como guerrilleros muertos en combate, para inflar el número de bajas enemigas. Por estas ejecuciones extrajudiciales y la legalización de dichos cadáveres se obtuvieron recompensas y reconocimientos por parte de la fuerza pública. Por su parte, 1273 expedientes. Un año de los “falsos positivos”, es un titular de octubre de 2009 de El Tiempo (www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3674325)
que permite dilucidar los alcances de este fenómeno en el país, principalmente en los departamentos de Cundinamarca, Meta, la Costa Atlántica
Santander y Norte de Santander.
34
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
13
con el fin de desprestigiarlos y ponerlos en tela de juicio39; ni las evidencias de la reaparición de grupos
paramilitares (grupos emergentes) descontentos con los resultados de la negociación inicial y con la
suerte que corrieron los paramilitares desmovilizados y luego extraditados a Estados Unidos; ni siquiera
el desprestigio de algunos de sus más cercanos colaboradores en el Gobierno o en las bancadas de sus
fuerzas parlamentarias40; ni tampoco el abandono de algunos de sus antiguos seguidores41; ni los discursos
y cuestionamientos retóricos de los opositores que lideraron proyectos electorales alternativos rechazando
la segunda reelección y que se adelantaron a hacer pública su aspiración a la presidencia sin conocer el
fallo correspondiente por parte de la Corte Constitucional; ni siquiera el franco nivel de confrontación y el
deterioro de las relaciones con Venezuela y Ecuador con sus altísimos costos para el país, pudieron afectar
su imagen y el reconocimiento de cerca de tres cuartas partes de colombianos. El histórico fallo de la Corte,
que le impidió ejercer un tercer período de gobierno que ya contaba con la previa aprobación del Congreso,
tampoco rebajó el talante presidencialista de Álvaro Uribe, ni su desconfianza en las altas instancias de la
rama judicial, ni tampoco su vehemencia en el rechazo retórico a sus oponentes, ya sin importar de qué
asunto de interés público se trataba.
La etapa electoral del 2010 sólo comenzó formalmente en febrero, cuando se despejó la duda de que no
habría segunda reelección. La competencia solo duró cuatro meses, durante los cuales hubo elecciones
parlamentarias y dos vueltas de presidenciales; nacieron y murieron diversos proyectos políticos y aspiraciones
presidenciales; se dieron coaliciones y rupturas a nivel inter e intra-partidista; se surtieron procesos internos
de consulta en los partidos para escoger candidaturas finalistas para competir con las demás fuerzas; se
detectaron fraudes electorales de todo tipo, que también fueron severamente denunciados y rechazados;
se evidenció la debilidad de la organización electoral en los comicios parlamentarios, que se pudo superar
en los presidenciales; se pasó de los agravios personales mediatizados a los debates caracterizados por el
alto nivel de los planteamientos programáticos esgrimidos por los contrincantes; se hicieron acusaciones de
intervenciones oficiales indebidas en la campaña y, finalmente, la atención y el interés de los colombianos
en la competencia alcanzó niveles sin precedentes. En síntesis, a lo largo de esta intensa, turbulenta y
corta temporada electoral, el presidente Uribe no sólo mantuvo su protagonismo usual y su línea de trabajo
propia, sino que entregó su Gobierno de ocho años de duración rodeado de expresiones mayoritarias de
agradecimiento y aceptación de buena parte de los colombianos.
Así, en resumidas cuentas, en este período la pendularidad osciló entre la necesidad de combatir la violencia
y la inseguridad que atentaban contra la institucionalidad del país, y la desinstitucionalización generada, a su
vez, por las políticas personalistas del gobierno de Álvaro Uribe, que si bien se presentaron como un fuerte
brazo de combate contra los grupos insurgentes, también lo señalaron como hostil con las organizaciones
e instituciones que, como las Altas Cortes, representaban el equilibrio de poderes. Osciló, a su vez, entre
la alta popularidad y favorabilidad entre ciudadanos y algunos funcionarios de Uribe como presidente, lo
que le permitió lograr su primera reelección, y una oposición constantemente acusadora e insatisfecha
con las acciones antidemocráticas de un Gobierno que decía actuar en consecuencia plena con este ideal,
pero que finalmente dio pie para que la Corte Constitucional fallara en contra de su pretensión de obtener
una segunda reelección, recuperándose el sentido del equilibrio de poderes con la acogida del ejecutivo a
este fallo y dándose la sensación de que la manipulación institucional no podía seguir indefinidamente en
beneficio de intereses políticos personalistas, sino que tenía que reivindicar la constitucionalidad institucional
del país.
Testimonio del Jefe de Contrainteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Jorge Alberto Lagos: “Debo decir que el objeto
de esas investigaciones era desacreditar a la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo estableció la Fiscalía”. Por ‘chuzadas’ ex subdirector de
Contrainteligencia del DAS será testigo. En El Espectador, agosto 24 de 2010 (www.elespectador.com/impreso/articuloimpreso-220830-chuzadas-ex-subdirector-de-contrainteligencia-del-das-sera-testigo).
40
Un ejemplo del primer caso es José Obdulio Gaviria, ex consejero presidencial, y sus constantes ataques verbales y provocadores contra la
oposición, y la negación de muchos de los casos en los que fue evidente el señalamiento contra la administración Uribe y sus fuerzas militares,
como por ejemplo los falsos positivos. Del segundo caso, un ejemplo es Mario Uribe, primo del presidente Uribe, quien ha sido uno de los congresistas envueltos en el escándalo de la parapolítica.
41
Como Germán Vargas Lleras, líder de Cambio Radical, en un comienzo fuerza uribista por excelencia, y que por causa de su desacuerdo con la
segunda reelección se opuso y compitió con su antiguo partido, quitándole votos al candidato uribista, Juan Manuel Santos, quien posteriormente
lo nombró como su nuevo Ministro del Interior.
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2.5. Hacia la Unidad Nacional
El candidato ganador y actual presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, emprendió su campaña una vez
conocido el fallo de la Corte Constitucional sobre la imposibilidad de una segunda reelección. Su discurso
nunca omitió el reconocimiento, admiración y lealtad con el presidente saliente42, ni su intención de consolidar
su política de seguridad democrática. Reflejó, además, la constante certeza de alcanzar la victoria, inclusive
en los momentos en que el candidato del nuevo Partido Verde, Antanas Mockus, le disputaba el primer lugar
en las encuestas de opinión. La fase final de la reñida competencia no sólo se caracterizó por un cambio en
las relaciones interpersonales entre los aspirantes, sino también por la insinuación y posterior concreción
de algunos acercamientos por parte de aquellos candidatos que, a medida que fueron constatando la
imposibilidad de ganar la contienda, fueron marcando con el más probable ganador los puntos coincidentes
planteados en los discursos de campaña.
Esto, unido a un drástico cambio en la estrategia electoral de la fase final de la competencia, llevó a Juan
Manuel Santos no sólo a la apabullante e inobjetable victoria, sino que sería el vehículo para implementar
el modelo de la Unidad Nacional aludido en su discurso del triunfo (Revista Semana, 2010). Hoy Colombia
está en la fase inicial de un nuevo Gobierno que está en plena vivencia de lo que se podría denominar el
“síndrome de las mieles del poder”, aquel que tiene lugar después de la toma de posesión formal y ha sido
antecedido de una campaña electoral exitosa y contundente, pero también inductora de un estilo de gobierno
aglutinante, caracterizado por el acercamiento a todos aquellos que podrán llegar a ser sus interlocutores
para asegurar con cada uno de ellos una buena relación:43
Primero, con los actores principales del Gobierno anterior, del cual formó parte, del que surgió su posibilidad
real de convertirse en el sucesor principal del presidente más reconocido y popular en Colombia a lo largo
de muchos años y en el que ratificó sus dotes de estadista. Todo esto en aras de que el uribismo pase las
pruebas pendientes para asegurar su continuidad como estructura partidista cabal y mantenga la primacía
nacional, mientras el nuevo mandatario gobierna.
Segundo, con sus ex competidores electorales más afines (el Partido Conservador y Cambio Radical), por
las coincidencias aludidas que se fueron dando al final de la campaña y además porque con casi todos (a
excepción del candidato del Partido Liberal) comparte el ámbito del uribismo, que él mismo ayudó a crear
cuando fundó el Partido de la U al comienzo de la Era Uribista y es hoy su principal fuerza. Ésta, en este
nuevo cuatrienio, aparece como el factor primordial para el ejercicio de una sólida gobernabilidad, gracias al
apoyo que le darán posiblemente a sus iniciativas y proyectos de ley las mayorías uribistas y la alianza con
los liberales, que suman el 80% de las bancadas parlamentarias.
Tercero, con sus ex competidores más distantes, en todo lo atinente al otorgamiento y cumplimento de las
garantías plenas para el ejercicio de la oposición en un marco de concordia y legalidad, para que también
tengan la oportunidad de pasar las pruebas pendientes para asegurar su permanencia como alternativas
partidistas independientes y reales con liderazgo aglutinante, coherencia ideológica, programática y
organizativa. Esto, en armonía con la idea de que ante una eventual competencia interpartidista en Colombia
se pueda organizar bajo un esquema claro de multipartidismo moderado. Precisamente, se acaba de pasar
a discusión un nuevo Proyecto de Ley Estatutaria que complemente las falencias del Acto Legislativo de
2009, en el que se aborda la organización y funcionamiento de los partidos políticos, con medidas orientadas
Juan Manuel Santos fue Ministro de Defensa durante la administración Uribe. Fue protagonista de la Operación Jaque, en la que fueron
rescatados la ex candidata presidencial Ingrid Betancourt, tres asesores militares norteamericanos y miembros de la fuerza pública colombiana.
También ejercía el ministerio cuando fue muerto Raúl Reyes, miembro del Comando Central de las FARC en un bombardeo a un campamento
en territorio ecuatoriano colindante con Colombia. Siempre contó con el apoyo incondicional del ex presidente Uribe y se distinguió por ser uno
de sus ministros más aceptados a nivel nacional, y reconocidos a nivel internacional.
43
Así lo ratifican el balance de aprobación y el positivo reconocimiento a la buena gestión presidencial que la gran mayoría de los líderes de
opinión de todas las tendencias ideológicas y políticas del país, incluidos los altos jefes de las fuerzas de oposición, al culminar los primeros 100
días de gestión, le hacen al Gobierno del presidente Santos.
42
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
15
a fortalecerlos, democratizarlos y dotarlos de instrumentos que les permitan mejorar su desempeño dentro
del sistema democrático participativo y pluralista adoptado en la Carta del 91; la financiación estatal y
privada de partidos y campañas, intentando pautar normas más precisas sobre los principios que rigen la
financiación de la política; la reglamentación de las campañas electorales y otras disposiciones. Entre las
más relevantes para el tema de este estudio figura la equidad de género, según la cual hombres y mujeres
podrán gozar de igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades políticas,
dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates electorales y obtener representación política.
También, se otorgaría un 5% de financiación a partidos y movimientos en proporción con el número de
mujeres elegidas para las corporaciones públicas y una de las destinaciones obligatorias de los recursos
será la inclusión de mujeres, jóvenes y minorías étnicas en el proceso político.
Cuarto, con la rama judicial, para restituirle sus atribuciones en pos del restablecimiento del equilibrio de
poderes públicos y que, además, mediante la existencia de este principio democrático fundamental, se
pueda garantizar el ejercicio pleno del control político (accountability horizontal).
Quinto, con las mayorías afectadas por el desempleo, la pobreza y la indigencia, a través de políticas
sociales que superen el asistencialismo, generen confianza y se encaminen hacia la restitución del equilibrio
socioeconómico y la superación de la asimetría existente.
Sexto, con los denominados “ciudadanos del montón” que tienden a no involucrarse en la vida política que
les genera desafección y rechazo y que prefieren continuar excluidos de participar en los asuntos de interés
público, mediante políticas incluyentes de rendición de cuentas, transparencia y educación cívica, que los
potencien como ciudadanos cabales y les permitan empoderarse como agentes del cambio democrático
transformador, ejercer el control y la veeduría a la gestión pública (el accountability social o vertical de abajo
hacia arriba, bottom-up).
Séptimo, con los diferentes gremios y asociaciones de interés, que indistintamente han expresado sus
inquietudes y expectativas acerca de la importancia de emprender acciones de reforma política para el
fortalecimiento democrático nacional.
Finalmente, con todas las instancias externas al país, bilaterales y multilaterales, a través de una política
exterior de integración y cooperación económica, social y política enmarcada en la capacidad real de articular
la lógica de la globalización con la del desarrollo humano sostenible y el fortalecimiento democrático.
Todas estas interlocuciones ya están en movimiento. Con todas ellas el nuevo Gobierno ha desarrollado
una febril actividad y ya se puede vislumbrar lo que será la agenda gubernativa para este período recién
inaugurado. No será en estricto sentido un Gobierno ortodoxo adscrito a un modelo económico o político
preexistente y rígido, pues si bien en él son más notorios los rasgos de corte neoliberal, también hay visos
de estirpe socialdemócrata que se fusionan en un esquema centrista de Tercera Ola que el propio presidente
Santos se ufana de representar, y que operacionalmente se soporta en los pilares de la gobernabilidad
democrática y el buen gobierno (good governance). Se trata, pues, de un Gobierno liderado por un político
ambicioso y audaz, para quien la tecnocracia y lo político se deben compatibilizar para evitar radicalismos
y posturas extremas, tanto propias como ajenas44. Esto es algo que carece de antecedentes tangibles
en el pasado republicano nacional y, a la vez, muy difícil y riesgoso. No sólo su novedad, sino también la
Por ello es que en el grupo de foco sobre construcción de Estado e institucionalidad en Colombia se mencionó que por más de que el nuevo
Gobierno asegure que mantendrá la misma línea de Uribe, cuando éste comience a entrar como un gas por las diferentes aristas de la Administración, chocará con un ejecutivo presidencial como es Santos. Las intenciones de Uribe de aparecer nuevamente en la agenda política ya
comenzaron a verse, con sus intenciones de participar en las campañas a las alcaldías y gobernaciones territoriales a realizarse en el 2011,
promoviendo las candidaturas del partido de la U. No obstante, ya varias personas como Isabel Londoño, presidente de la Fundación Mujeres por
Colombia, opinan que las elecciones territoriales se convertirán en un campo de batalla entre uribistas y santistas de la U, mientras partidos de la
oposición como el Verde y el Polo Democrático mirarán la contienda desde la barrera. En Con el regreso de Uribe a la arena política, ¿empieza
el pulso entre santistas y uribistas dentro de la U?. (La Silla Vacía, octubre 4 de 2010, www.lasillavacia.com/movida/18456).
44
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pretensión de que su implementación sea incluyente, son los indicios inherentes a esta dificultad. La inclusión
de todos los sectores socioeconómicos, étnicos, culturales y políticos existentes en una sociedad compleja
como la colombiana para participar en un gran proyecto de equidad y consolidación democrática es, de por
sí, una aventura hacia lo desconocido. Esto, en un medio en donde la estructura del poder formal se ha
basado en el clientelismo y en el cooperativismo excluyentes, y en donde han persistido la desconfianza y
la incapacidad de ceder el interés particular para reemplazarlo por el colectivo, lo cual significa trabajar en la
construcción de un proyecto sin precedentes que busca la unidad nacional para alcanzar sus metas.
Entonces, el impulso dado por la comprobación de la incursión de algunos miembros (no todos) de las
fuerzas del Estado en la comisión de delitos de lesa humanidad o en la violación de los derechos políticos
y civiles, como los falsos positivos o las “chuzadas” del DAS, respectivamente, han hecho que el péndulo
se mueva hacia un Gobierno de Unidad Nacional interesado en asumir compromisos grandes e impedir
que estos delitos sigan ocurriendo, con proyectos legislativos como la Ley de Víctimas y las sanciones que
está emitiendo la Procuraduría en contra de los autores encontrados culpables. Igualmente, en cuanto a
la exacerbación de la corrupción en el uso de las regalías en los municipios periféricos en donde están los
recursos naturales no renovables, se ha promovido una nueva Ley de Regalías que comienza a discutirse
para protegerlas, redistribuirlas y racionalizarlas. Un proyecto de esta envergadura, que comienza provisto
del clima de optimismo y esperanza propio del síndrome señalado y que seguirá vigente por unos meses más,
que además dispone de un diagnóstico realista y completo que ya se ha anunciado y está aceptablemente
bien estructurado, que se apoya con un discurso elocuente y muy bien recibido en todas partes, es un
proyecto que no debe pasar inadvertido para nadie.
III. Una mirada al régimen político nacional en la coyuntura
Ya a lo largo de este recuento histórico se han detectado momentos claves en los que la doble pendularidad
ha impulsado espacios de cambio institucional que, directa o indirectamente, progresiva o regresivamente,
han abierto caminos hacia la participación ciudadana, incluso para los grupos que a comienzos de la
República tenían completamente omitidos sus puntos de vista e intereses por las élites hegemónicas del
poder, entre ellos las mujeres. En esta tercera parte del documento se mencionarán las fuerzas estructurantes
y desestructurantes del régimen político colombiano, ya no desde una perspectiva histórica eslabonada
cronológicamente sino coyuntural, que permite establecer los factores vigentes más influyentes en el
fortalecimiento o en la fluctuación democrática del país; se señalará en lo posible el papel de las mujeres
en ellos; y se brindará una perspectiva sobre lo que podría ser el futuro de la institucionalidad en Colombia,
según las acciones que está tomando el actual Gobierno del presidente Santos.
1. Las fuerzas desestabilizantes, desestructurantes y regresivas en la
Colombia actual
El resultado de la doble pendularidad entre fuerzas desestabilizates e institucionalizantes de todo tipo
(político, económico y social) mencionadas a lo largo del recuento del período republicano, no sólo ha sido
el cambio hacia una institucionalidad progresiva, sino que algunas fuerzas desestructurantes han sido tan
difíciles de combatir que aún persisten45.
Una de esas fuerzas es, indiscutiblemente, el narcotráfico. Éste surgió a mediados de los 70 con los
cultivos de marihuana, que posteriormente fueron reemplazados por los de hoja de coca dada su gran
rentabilidad. Es una actividad económica ilegal que comprende diferentes fases: producción, procesamiento
y comercialización interna y externa. La producción se hace en amplios cultivos ubicados a lo largo del país,
Es válido recordar que, precisamente, debido a la sobrevivencia de estas fuerzas desestabilizantes y regresivas, entremezcladas con una
institucionalidad que ha ido adaptándose con el tiempo para hacer más viable y estable el régimen político nacional, es que Colombia puede
considerarse un Estado débil o un Estado frágil de segundo tipo (Geiss, 2009).
45
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
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sobre todo en aquellos lugares en los que no hay presencia de fuerza pública. Allí, los campesinos son
desalojados de sus tierras si se niegan a cultivar la hoja de coca y, en el peor de los casos, los jefes de hogar
son asesinados y a las mujeres y los niños no les queda más remedio que huir hacia las grandes urbes, en
donde pasan a engrosar el número de población flotante y personas en miseria. El procesamiento puede
hacerse en un lugar cercano a los cultivos o incluso en domicilios adaptados como laboratorios clandestinos
en las grandes ciudades. Sus principales agentes son “capos (de segundo nivel) de la droga”46, por lo general
ligados a la guerrilla o los paramilitares, dado que estos ofrecen garantías para el mantenimiento de los
cultivos, el trabajo en los laboratorios y la seguridad de las rutas de exportación, que traspasan las fronteras
nacionales y continentales. Precisamente, uno de los capos más reconocidos, Salvatore Mancuso, antiguo
comandante de las Autodefensas Unidas de Colombia y ahora extraditado a Estados Unidos, declaraba
en el 2008 que para esa época existían en el país aproximadamente 160.000 hectáreas que producían
mensualmente 80.000 kilogramos de coca, reflejados en 7.000 millones de dólares47. Personas que incluso
no están directamente relacionadas con grupos al margen de la ley se han visto envueltas en el negocio del
narcotráfico, algunas veces de manera ingenua, y pasan a engrosar la lista de “mulas” detenidas48.
Ante el crecimiento acelerado de esta fuerza desestabilizante, el Gobierno del ex presidente Uribe dedicó gran
parte de sus esfuerzos y del dinero de la nación en la lucha contra la droga. Con apoyo del Plan Colombia,
por ejemplo, en todo el país los cultivos detectados fueron fumigados. También se creó un programa de
sustitución de cultivos, que ofrecía incentivos para que los campesinos cambiaran el cultivo de la hoja de
coca por el de otros productos49. Se ha determinado que quedan 68.000 hectáreas cultivadas, pero se han
certificado 4 millones como territorios libres de cultivos ilícitos; que desde el 2002 la producción de cocaína
ha tenido una reducción del 9%; que se pasó de 450 toneladas en el 2008 a 410 en el 2009; que en el 2009
se incautaron 200.017 kilogramos de cocaína; y que en ese mismo año se destruyeron 2.670 laboratorios de
pasta y base de cocaína50. Igualmente, teniendo en cuenta que el narcotráfico es un problema internacional,
el Gobierno se encuentra en una cruzada que busca establecer el principio de responsabilidad compartida
con los demás países, que si bien no son productores, sí son consumidores.
Otra fuerza desestabilizante es la guerrilla. De la matriz guerrillera surgida durante el período del Frente
Nacional, las FARC es el grupo que más se fortaleció económica y militarmente durante los últimos tiempos,
sobre todo durante el gobierno de Pastrana, cuando ingenuamente se les ofreció una “zona de distensión”,
libre de control estatal, para facilitar las condiciones de inicio de un diálogo de paz. Asimismo, es el grupo
armado más extendido por el territorio colombiano y tiene penetración ahora más a nivel rural que urbano,
lo que le ha permitido hacer presencia y ejercer influencia en 24 de los 32 departamentos del país (El País,
2008), especialmente en las zonas selváticas donde pueden esconderse y establecer sus campamentos
Los “capos” son los grandes señores del narcotráfico, que han ganado renombre con el paso del tiempo debido a la alta cantidad de producto
que exportan, a las inmensas ganancias con que llenan sus arcas, a las mejores rutas de tráfico de drogas (por lo general ocultas de los ojos de
la autoridad), y a los mecanismos de corrupción con que logran penetrar los esquemas gubernamentales.
47
Mancuso aseguró que, según sus cálculos, las cifras que ofrece el sistema de monitoreo satelital SIMCI de las Naciones Unidas están erradas,
dado que es muy difícil controlar todas las zonas de bosque húmedo tropical por la nubosidad, donde se localizan la mayoría de los cultivos.
Así, por ejemplo, mencionaba que según el SIMCI en Córdoba existían 1.500 hectáreas, mientras que según sus cuentas en esa zona tanto las
guerrillas como los paramilitares controlaban aproximadamente 9.000 hectáreas cada uno. El artículo Las cuentas de Mancuso (transcripción de
audio), de Semana (2008), proporciona más información al respecto. www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=115092.
48
Como “mulas” se les conoce a las personas que intentan traspasar fronteras con drogas dentro de su organismo. Muchas veces, los traficantes
les ofrecen un buen pago o la posibilidad de quedarse en el otro país. La mayoría de las veces se contratan mujeres, quienes son capturadas
por las autoridades o mueren cuando las bolsas con la cocaína estallan en el interior de su organismo. También, algunas mujeres aprovechan su
carácter público o su belleza para, incluso, evadir a las autoridades y facilitar el camino de los comerciantes y abrir rutas. Tal es el caso de Angie
Sanclemente, ex reina del Café, buscada por las autoridades por abrir rutas entre Colombia, Argentina, México y Europa. Noticia completa en:
www.semana.com/noticias-narcotrafico/angie-reina-buscan-narcotrafico/135452.aspx.
49
A pesar de las buenas intenciones, muchas veces los campesinos no colaboraban por amenazas de los grupos al margen de la ley y por necesidad, ya que resulta más lucrativo y rentable el cultivo de la hoja de coca que el de cualquier otro producto.
50
El artículo Logros contra las drogas (2010) de El Colombiano (www.elcolombiano.com/BancoConocimiento/L/logros_contra_las_drogas/logros_
contra_las_drogas.asp), y el informe de Resultados Operacionales del Gobierno de Álvaro Uribe (2010) del Observatorio de Drogas de Colombia
(http://odc.dne.gov.co/spip.php?rubrique9), ofrecen multiplicidad de datos al respecto.
46
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con mayor facilidad. Para el sostenimiento de la guerra y de sus aproximadamente 8.000 efectivos51, entre
ellos un buen porcentaje de menores de edad y mujeres52, sus repertorios de acción terrorista se mezclan
con el narcotráfico, lo que los ha hecho acreedores del apelativo de narcoterroristas y les ha permitido ser
conocidos a nivel internacional por sus actos sanguinarios que no respetan fuerza pública ni sociedad civil,
pero también por tener el mayor control del negocio de la exportación de droga hacia el extranjero. Así, por
una parte, la prolongación de su accionar terrorista se encuentra comprendida por algunos secuestros con
fines políticos y extorsivos, ataques cada vez más esporádicos a cascos urbanos, implantación de minas
antipersonales, bombardeos, atentados, vacunas53 y asesinatos de empresarios y políticos. Por otra, su
relación con el negocio de la droga implica intimidación o estímulos a campesinos para el cultivo de la hoja
de coca, establecimiento de sofisticados y completos laboratorios de procesamiento en medio de la selva
colombiana, y creación de redes y rutas ilegales para la distribución del narcótico, tanto a nivel nacional como
internacional, lo que le permite consolidarse como el grupo con mayor control en este ejercicio ilícito54.
Estos hechos desestabilizadores del régimen político, han dado pie para que durante los últimos mandatos
(tanto de Uribe como de Santos) se le dé un amplio peso a la reinstitucionalización de la seguridad y a la
fuerza pública como su principal protagonista. De las aristas del Estado frágil, el Gobierno colombiano de los
últimos tiempos ha decidido darle importancia al combate contra la lucha armada ilegal, a la recuperación del
monopolio legítimo de la coerción, a la restitución de territorios a sus dueños originales, lo que le ha devuelto
a la ciudadanía la confianza en las organizaciones militares. Hechos como la Operación Jaque (en la que se
logró la liberación de 15 secuestrados, entre ellos Ingrid Betancourt, tres norteamericanos y 11 miembros de
la fuerza pública), la Operación Fénix 2 (en la que se dio de baja a Raúl Reyes, miembro del secretariado de
las FARC) y la Operación Camaleón (en la que se rescataron cuatro miembros de la fuerza pública que eran
símbolos del secuestro en el país, después de 12 años de retención), durante el gobierno del ex presidente
Uribe, así como la reciente Operación Sodoma (en la que se dio de baja al líder más sanguinario del grupo
guerrillero y conocido como “Mono Jojoy”), durante los pocos días de gobierno que lleva el presidente
Santos, son indicativos de la clara decisión gubernamental de enfocarse en la construcción de Estado y en la
reivindicación de la institucionalidad política colombiana por vía militar de rescate de la soberanía territorial,
fundamentada en la Política de Seguridad Democrática.
No obstante, si bien no tiene efectos tan tangibles como los aludidos, la acción colectiva de protesta de la
ciudadanía también se ha convertido en un pie de lucha pacífica contra la guerrilla. Marchas con el lema
de “No más FARC”, como la del 4 de febrero de 2008 que convocó a cerca de 7 millones de habitantes de
la capital del país, y cientos en otras ciudades colombianas y del exterior (El País, 2008), demuestran el
cansancio generalizado de una ciudadanía que lleva décadas viendo cómo el país se desangra a manos
de este grupo guerrillero. Este tipo de manifestaciones les ha abierto espacios a grupos de mujeres que se
han visto directamente afectadas por el conflicto armado y que como madres, esposas, hermanas e hijas
reclaman el retorno de sus seres queridos (o lo que es peor, de sus restos mortales) desde las profundidades
de la selva, lejos de la tortura del secuestro. Como conocedoras de los riesgos que implica el rescate militar,
proponen otro tipo de apuesta institucional, menos ligada a la lucha armada y más cercana al intercambio
humanitario. Sin embargo, tanto el ex presidente Uribe como el presidente Santos han sido enfáticos en
que no negociarán a menos que la guerrilla muestre intenciones verdaderas de buena fe lo que, hasta el
momento, no ha ocurrido.
Esto según los cálculos del Ministerio de Defensa del período del presidente Uribe, señalándolo como una cifra positiva. Lo cierto es que si bien
ha disminuido el número de guerrilleros respecto a años anteriores, el que haya aún un número como éste indica que es un actor persistente
que, a pesar de los golpes recientes que ha recibido, aún se mantiene en el conflicto armado. Ver El Espectador. Farc y ELN tienen menos de
10.000 integrantes, dice el Gobierno. 2010. En http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-215214-farc-y-eln-tienen-menos-de-10000integrantes-dice-el-gobierno.
52
Según el Centro de Información sobre Desarrollo de la Democracia en Colombia (CIDEC, 2010), actualmente hay 6.000 mujeres en las listas
de las guerrillas de las FARC y del ELN. El mismo centro publica el testimonio de un jefe político desmovilizado de las FARC, que indica que la
mayoría de las mujeres deben reclutarse a la fuerza, pero que son más apetecidas que los hombres pues “ellas son más arraigadas a la organización”. Sin embargo, el informe también da cuenta de que su situación en la guerrilla es denigrante. Ver el reportaje Victimarias de la guerra
en Colombia en www.cidec.org/htmls/info_actual.htm.
53
Cobro que la guerrilla le hace periódicamente a hacendados y empresarios, como condición para que no sean despojados de sus tierras o de
los medios de producción, y puedan seguir operando con normalidad. En caso de no pagar la vacuna la guerrilla puede apropiarse del predio y
de los elementos que hayan en él, e incluso asesinar al dueño.
54
Según datos de Fedesarrollo, durante el 2009 las FARC controlaban el 55% de la producción de la coca en el país. Ver: Caracol Radio. Farc
controlan el 55% de la producción de coca en Colombia: Fedesarrollo. 2009. En www.caracol.com.co/nota.aspx?id=818888.
51
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
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Por su parte, el paramilitarismo continúa con su accionar desestabilizante. En el año 2005 se declaró la Ley
975 o Ley de Justicia y Paz, para facilitar el proceso de desmovilización de los paramilitares. Esta regulación
permitió la prosecución y sentencia de los miembros de estos grupos ilegales que se hubieran acogido a
los procesos de desmovilización55. Los procesados han confesado sus crímenes horrendos, la planificación
de sus masacres y la ubicación de los cuerpos, como parte de ejercicios de verdad y reparación de las
víctimas. Asimismo, han ofrecido detalles de su penetración en el Estado por medio de apoyos materiales
a candidatos, políticos y funcionarios públicos de toda índole, lo cual impulsó el inicio de investigaciones
incluso contra funcionarios del mismo Gobierno. Por ello y con la argumentación de que necesitan más
garantías debido al tipo de información que están otorgando, los paramilitares detenidos han exigido una
reforma a la Ley de Justicia y Paz que les ofrezca seguridad jurídica y rebaja de penas a quienes confiesen
sus crímenes y reparen a sus víctimas56.
Otros, que han visto cómo extraditan a sus compañeros presos57 o que no están satisfechos con los bajos
incentivos que ofrece el Gobierno para su desmovilización, o inclusive ya desmovilizados que no han
encontrado la forma de acoplarse socioeconómicamente a la sociedad a pesar de los programas de apoyo
que ofrece la Administración a través de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, prefieren
retornar a las armas. Según ellos, éstas les generan mayores ingresos económicos haciendo lo que muchos
han hecho durante toda su vida (intimidar, desplazar y asesinar), sin tener que soportar la mirada inquisidora
de una sociedad que los rechaza y que, muchas veces, les cierra sus puertas, evitando su acceso a una vida
laboral, vecinal y familiar después de haber dejado las armas.
La captura del Estado58 por parte de estos actores criminales es otro grave problema, que si bien se ha
presentado hace varios años salió a la luz pública recientemente bajo los calificativos de parapolítica y
farcpolítica. Estas dos fuerzas desestabilizadoras han penetrado diferentes instancias de gobierno y han
establecido alianzas secretas de doble vía con algunos políticos. En un sentido, los grupos ilegales han
desviado dineros provenientes del narcotráfico para la financiación de campañas electorales, e incluso
han intimidado a la población civil de algunos municipios para que voten por sus “recomendados” en
alcaldías, concejos municipales, asambleas departamentales, gobernaciones, e incluso para el Congreso
de la República. En sentido inverso, estos “recomendados” elegidos cumplen con los caprichos de sus
impulsadores, no sólo quitándole las trabas a su accionar delictivo sino también entregándoles el monopolio
de la fuerza en algunos de los territorios del país. También, los políticos de las altas corporaciones públicas
y beneficiados con los recursos ilegales, haciendo uso de su poder, han filtrado información para favorecer
la estrategia criminal de estos grupos.
Tras los escándalos surgidos durante el 2006, cuando los paramilitares procesados comenzaron a confesar
sus nexos con la política, son numerosos los políticos que se encuentran investigados por parapolítica y
ya varios han sido condenados. La tercera parte del Congreso en la pasada legislatura estuvo investigado
por este delito, pero es aún más preocupante que en el nuevo Congreso, elegido y posesionado en el
2010, sean todavía 32 los senadores relacionados con este problema. Según un estudio de Claudia López
(2010), de esos 32 parlamentarios, 18 son herederos de investigados o condenados por parapolítica, 3
eran representantes a la Cámara y pasaron al Senado; 12 son senadores reelegidos y otros 2 estaban
en la Cámara y subieron a Senado; y 30 son investigados por sus vínculos con paramilitares y 2 por sus
Según documento de la Agencia de Cooperación Española sobre la reintegración de las AUC en Colombia, de los 31.671 efectivos que realizaron su proceso en 36 desmovilizaciones colectivas, el 6% eran mujeres. El documento completo se encuentra en www.reintegracion.gov.
co/Es/ACR/Documents/pdf_normatividad/sobre/DDR_en_Colombia_Escuela_de_Paz.pdf.
56
Esta iniciativa fue dirigida directamente por las AUC al secretario de la OEA, José Miguel Insulza. Ver EL TIEMPO. Paramilitares presos piden
una ‘reforma urgente’ de la Ley de Justicia y Paz. 2010. En www.eltiempo.com/colombia/justicia/ARTICULO-WEB-PLANTILLA_NOTA_INTERIOR-7881987.html.
57
Según el Gobierno, la extradición de algunos paramilitares presos aún acogidos a la Ley 975 se debe a la comprobación de que continúan
delinquiendo desde el interior de los centros de reclusión.
58
Durante el grupo de foco sobre construcción de Estado e institucionalidad en Colombia, se aclaró que la captura del Estado es un problema
diferente de la corrupción política y administrativa, y se definió como la toma de las instancias decisorias para ponerlas a su servicio, en busca del
logro de intereses individuales y particulares, y no públicos. Se aclaró, también, que pueden hacerla tanto actores legales como ilegales.
55
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vínculos con las FARC. Al hablar de “herederos” de investigados o condenados se hace alusión directa a
lo que se ha conocido como “candidaturas en cuerpo ajeno”, fenómeno en el que son los parientes de los
implicados en la parapolítica (hermanas, primos, esposas, etc.), quienes han pasado a reemplazar en curul
a sus familiares. Así, se continúa con la misma línea corrupta de poder incluso con sus miembros originales
en la cárcel. Desafortunadamente, así como algunas lo han logrado por las vías legítimas y correctas, éste
también ha sido un espacio de apertura para la participación política de las mujeres, precisamente en las
candidaturas en cuerpo ajeno; no es desdeñable que de los 18 casos de este fenómeno cinco correspondan
a mujeres.
La corrupción, fuerza desestabilizante y regresiva de la institucionalidad política colombiana, no sólo se debe
a la penetración de dineros ilegales, sino también al tráfico de influencias que se mueve entre los políticos
y el sector privado59. Según esta lógica, los últimos financian campañas o iniciativas de los primeros, para
después obtener cuotas burocráticas en la administración nacional o beneficios directamente relacionados
con su actividad productiva o de prestación de servicios, que se verán reflejados, por ejemplo, en la
otorgación de licitaciones o en la sanción de ciertas reglamentaciones por parte del Estado. A pesar de que
está comprobado que los informes de rendición de cuentas que entregan a las autoridades gubernamentales
prenden las alertas tiempo después, cuando la malversación de fondos está ya en sus límites, aún en el país
no se ha institucionalizado una cultura en la que la transparencia sea el principio primordial y los actores se
comprometan a rendirle cuentas públicamente a la ciudadanía y no sólo a las autoridades.
Por último, a pesar de que se ha visto cómo las acciones estatales han contribuido a fortalecer la institucionalidad
y la construcción de Estado por la vía militar, no pueden descontarse fuerzas desestabilizadoras provenientes
de estos campos que también han salido recientemente a la luz pública. Tal es el caso de las ya aludidas
ejecuciones extrajudiciales o “falsos positivos”, según los cuales el Ejército eliminaba jóvenes ciudadanos
y los hacía pasar por guerrilleros dados de baja en combates, para demostrar éxito mediante cifras. Altos
mandos del Ejército ofrecieron disculpas públicas anunciando que no tenían conocimiento de estos casos,
pero lo cierto es que la denuncia le dio la vuelta al mundo, ubicando a Colombia entre los Estados con
mayores violaciones a los derechos humanos, como se observa en el informe de Amnistía Internacional
(2010). Igualmente, el grupo de las madres de estos jóvenes se ha organizado para hacer denuncias60,
para acusar a Uribe de reunirse con ellas sólo con fines políticos61, e incluso para hacer campaña en contra
de la elección de Juan Manuel Santos62, argumentando que alguien no puede llegar a la presidencia de
Colombia cuando tiene todavía cosas pendientes por explicarle a la justicia (dado que en el tiempo de las
ejecuciones él era Ministro de Defensa). Este panorama se vio agravado por otro escándalo que involucraba
al Gobierno Uribe: el de las “chuzadas” (también ya aludidas) del Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS), órgano de inteligencia de la nación que interceptó irregularmente conversaciones de defensores
de derechos humanos, políticos de la oposición, jueces y periodistas, para desprestigiarlos y cuestionar o
impedir su trabajo, según testimonios, por orden de altos funcionarios de la Presidencia de la República (El
Espectador, 2009).
Esto también se considera como una forma de captura del Estado, esta vez por parte del sector privado.
Madres de falsos positivos denuncian amenazas de muerte. www.terra.com.co/noticias/articulo/html/acu26742-madres-de-falsos-positivos-denuncian-amenazas-de-muerte.htm.
61
Madres de falsos positivos dicen que Uribe iba a utilizarlas. www.rcnradio.com/noticias/nacional/12-02-10/madres-de-falsos-positivos-dicenque-Uribe-iba-utilizarlas.
62
Madres de falsos positivos piden a los Colombianos no votar por Juan Manuel Santos. www.vanguardia.com/historico/62957-madres-de-falsospositivos-piden-a-los-colombianos-no-votar-por-Juan-Manuel-Santos.
59
60
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2. Hacia la progresión institucionalizante y reestructurante del régimen
político
Frente a estos fenómenos de doble pendularidad, desestructurante y estructurante, es necesario registrar
los principales elementos que componen la nueva agenda gubernativa del presidente Santos para que
Colombia logre una democracia de calidad. Para el logro de esta ambiciosa meta, se entiende y espera que
las otras dos ramas del poder público, el Congreso y las Altas Cortes, actúen protagónicamente agilizando,
en primer lugar, los procesos de aprobación legislativa de las iniciativas que le presente el ejecutivo en
un marco de plenas garantías para el ejercicio legal del control político correspondiente y, en segundo
lugar, con eficiencia y presteza en la revisión de su constitucionalidad, acorde con la aplicación cabal del
sistema de pesos y contrapesos vigente, que se hizo difuso durante el Gobierno anterior. Este registro se
hará analizando brevemente las principales políticas públicas, unas nuevas y otras iniciadas en Gobiernos
anteriores, que atienden los principales aspectos económicos, sociales y políticos del desarrollo buscado
para el país. Así, sin pretensiones de exhaustividad, se comenzará con las de carácter económico para
seguir con aquellas de alcance social, y se terminará este aparte con las atinentes al desarrollo de la
institucionalidad política, tratando primero las correspondientes al vector de la representación política y
terminando con las relativas al de la participación ciudadana.
Para lo que tiene que ver con lo económico, es necesario comenzar recordando que además de las cifras
de desempleo (12%), pobreza (45,5%) e indigencia (16,4%) (El Centinela, 2010), el Gobierno saliente dejó
el país con un déficit fiscal significativo del 4,5% del Producto Interno Bruto, PIB (Vanguardia.com, 2010),
con una deuda externa alta de 54.946 millones de dólares (Portafolio, 2010) y con una tasa de crecimiento
del PIB de 4,5%. Por otro lado, y en consecuencia con una política macroeconómica históricamente bien
reconocida y en un estado aceptable, la inflación y la tasa de interés están controladas (se mantiene en
una cifra aún por debajo de dos dígitos), la tasa cambiaria y la balanza de pagos sin un déficit imposible, la
moneda sobrevaluada en relación al dólar estadounidense (una de las más revaluadas del mundo, con un
crecimiento del 12% en el último año), un nivel de reservas aceptable y una inversión extranjera en franco
proceso de crecimiento por causa del interés de los inversionistas extranjeros en aprovechar la riqueza minera
del país, que no se basa solamente en hidrocarburos sino también en carbón y oro63. En esta situación, el
nuevo Gobierno se propone articular esta tenue realidad económica con una política financiera que, en
vez de basarse solamente en las expectativas sobre la “bonanza de la minería” busca nuevos soportes de
impulso a su crecimiento. Así, con el concurso del Congreso Nacional, el Gobierno se propone ampliar sus
metas de crecimiento para impulsar las denominadas “cinco locomotoras del desarrollo”: infraestructura,
agro, minería, construcción de vivienda e innovación tecnológica, y prepararse para ser más competitivo.
Para ello, y en aras de mantener la sostenibilidad fiscal, se ha comenzado a impulsar la fusión de un
proyecto de ley para distribuir las regalías de forma equitativa en todas las regiones del país, acompañado
de la creación de un Sistema General de Regalías con un Fondo de Ahorro para la estabilización y la
competitividad regional para el gasto en infraestructura en los años difíciles, y además reservar el 10%
de esos ingresos para invertir en ciencia y tecnología. Además, se le ha propuesto al poder legislativo la
aprobación de una destinación presupuestal de más de 1.000 millones de dólares (más de dos billones de
pesos) que se usarán para nivelar el despegue del desarrollo agropecuario y de la construcción de vivienda
popular, en un marco de racionalidad y austeridad del gasto público innecesario.
En cuanto al impulso de los componentes de la política social, los proyectos del nuevo Gobierno no son
tan marcados como los de carácter económico. No obstante, existe un énfasis reiterado en la necesidad
de focalizar el gasto en la implementación de una política social equitativa que sirva para que Colombia
deje de tener una de las tasas de desigualdad más alta de América Latina y el mundo64. En este sentido, es
importante subrayar el fortalecimiento que se busca otorgarle a las políticas públicas orientadas a sacar de
La buena fama de Colombia en el manejo macroeconómico ha sido tan grande que uno de los principales reconocimientos al respecto se dio
en la década de los años 80 del pasado siglo, la famosa “década perdida”, durante la cual el país fue el único caso de Latinoamérica sin tasas
negativas en el PIB. Esto le ha permitido generar más confianza y reconocimiento por parte de la banca multilateral.
64
Ya que además de tener un coeficiente Gini de 0,57, es el onceavo país más desigual del mundo.
63
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la pobreza extrema a las familias más afectadas por esta condición, donde también se ubican los millones de
desplazados por la violencia y demás abusos. En concreto, con la continuación de esta política social iniciada
hace cuatro años, se busca mejorar la focalización de los más vulnerables para ofrecerles un paquete de
política de mejor impacto, que sirva para sacarlos de esta condición paupérrima y les garantice la posibilidad
real de superación sostenible de esta situación65, en consecuencia con el sentido de los Objetivos del Milenio
de Naciones Unidas y que aún están lejos de poder cumplirse. Esta focalización se está haciendo a partir
de la revisión de las bases de datos existentes del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y del
Sistema de Selección de Beneficiarios (SISBEN), utilizadas para implementar programas como Familias en
Acción66. Los componentes principales para el mejoramiento de esta política social demandan más atención
gubernativa y, por ello, se está evaluando el trabajo de la Red de Protección para la Superación de la
Pobreza-Juntos, que también existe en otros países, no sólo para mejorar la identificación, el registro y las
cifras de la población beneficiaria para racionalizar los recursos de este paquete de políticas, sino también
para mejorar la prestación de las mismas en las áreas urbanas y rurales más necesitadas del país.
En cuanto al empleo, además de buscar su dignificación y estabilidad con salarios más justos y acordes con
la reglamentación laboral, se busca promover los servicios de intermediación laboral y la participación de las
familias en asociaciones productivas. En educación, no sólo se busca eliminar el analfabetismo (que aún es
del 7%), sino también diferenciar la educación convencional básica de la capacitación laboral para mejorar
el capital humano de las familias pobres. En salud pública, además de precisar la magnitud del déficit de su
prestación, se busca ampliar el acceso a estos servicios pero marcando el acento en la prevención en vez
de la reacción tardía a la ocurrencia de las enfermedades, y también en una mejor oferta de la información
relativa a los métodos de planificación familiar. En el campo de la nutrición, se busca mejorar la dieta
alimenticia y balanceada de la población, puesto que en la actualidad tan sólo el 2% de los más pobres tiene
una dieta sana y solo uno de cada cinco de ellos accede a una nutrición saludable. En habitabilidad, según
la Red Juntos, el 48% de las familias más pobres habita casas carentes de las condiciones adecuadas
y el 18% presenta problemas con la estructura o los materiales del los techos, pisos y paredes (déficit
cualitativo). Esta situación es peor en las zonas rurales, en donde lo anterior se agrava porque sólo el 30%
de las familias campesinas pobres tiene acceso al consumo de agua potable, siendo los desplazados los
más perjudicados con esta desigualdad.
Los tres últimos componentes de este paquete de políticas sociales impulsadas por la Red Juntos son
más novedosos. El primero tiene que ver con el apoyo estatal al mejoramiento de la dinámica intrafamiliar,
mediante el apoyo a la creación de espacios de diálogo y acceso a los servicios, de aumento del apoyo a
las organizaciones comunitarias y a las asociaciones de padres de familia y, en general, de mejora de las
pautas de la crianza infantil. El segundo se refiere al acercamiento de la bancarización a estas familias, no
sólo para promover el ahorro y el acceso a los servicios financieros formales, sino para ofrecer una mayor
seguridad a sus escasas pertenencias. Finalmente, el tercero busca ampliar la llegada de los programas
de administración de justicia a estas familias mediante la asignación de más recursos informativos y la
ampliación y facilitación del acceso popular a estos servicios públicos67.
Un componente complementario de lo que sin lugar a dudas le atañe a la política socioeconómica del nuevo
Gobierno, es la Ley de Tierras. Después de muchos años de indiferencia e inacción estatal en cuanto a la
protección y la restitución de tierras apropiadas ilegalmente y a la fuerza por el paramilitarismo, la guerrilla
y el narcotráfico, como política de Estado, se busca devolverle la propiedad a sus antiguos y legítimos
Para una buena síntesis de la situación actual de la pobreza extrema en Colombia y de las nuevas políticas gubernativas en este campo, ver
Radiografía de la Pobreza en, Revista Semana, Edición 1474, Agosto 2 a 9 de 2010.pp 64-75, de donde se extrajo buena parte de esta información.
66
Política iniciada en el Gobierno del presidente Pastrana y fortalecida en el del presidente Uribe, quien, si bien logró reducir la pobreza en sus
ocho años de gobierno, sólo la pudo bajar del 53.7% en 2002 al 45.5% en 2010 y la indigencia o pobreza extrema del 19.7% en 2002 al 16.4%
ocho años después.
67
Este programa de la Red de Protección para la Superación de la Pobreza-Juntos-, en alianza con Fedesarrollo está evaluando el sistema de
información Infojuntos, que recoge los datos aportados por las familias beneficiarias y que no siempre resultan ser los más confiables, para así
lograr mejorar la canalización y racionalización de los recursos.
65
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
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dueños. Esta política, que ya está siendo presentada ante el Congreso de la República y que supone el
concurso del legislativo y del resto de los colombianos, representa un reto sin precedentes en el país, que
de lograrse tendría un enorme impacto en la reducción de la violencia guerrillera, del narcotráfico y de los
abusos cometidos por los ejércitos privados emergentes que no cesan sus acciones intimidatorias. Se trata
de enfrentar de raíz el problema y esto implica, según los objetivos señalados por la nueva Ley, restituir dos
millones de hectáreas de tierra a las víctimas del destierro en los últimos 20 años. Pero adicionalmente, la
implementación de esta difícil política debe comenzar por establecer una base catastral de datos confiables
y de hondo trasfondo para desenmascarar a los testaferros que esconden a los verdaderos terratenientes
ilegales, y además superar las grandes diferencias en los cálculos de tierra expropiada a la fuerza, que
van desde 1.200.000 hectáreas hasta 5.500.000 hectáreas. También, esto supone armonizar la urgencia
de atenuar la concentración de la propiedad rural68, por un lado, con una política de impulso al desarrollo y
tecnificación agropecuaria que ayude a la recuperación de la vocación agrícola del país, y por el otro, con un
freno a la colonización y devastación de la frontera agrícola que va en claro detrimento del medio ambiente
y de la biodiversidad excepcional que tanto distingue a Colombia69.
Por otro lado, es importante mencionar dos nuevos proyectos de ley que comienzan a recibir atención por
parte del Gobierno. Primero, está la Ley del Primer Empleo, con la que se busca asegurar la inserción laboral
a los jóvenes egresados de la universidad y de los centros intermedios de formación técnica. Segundo, la
Ley de valoración monetaria del trabajo doméstico de la mujer70, a la que no se le reconoce el valor de
esta ardua tarea y se la mantiene en una franca desigualdad económica y laboral con los hombres. Sin
embargo, mientras estos ambiciosos propósitos avanzan en su arduo e incierto camino y van generando
tanto optimismo, el nuevo Gobierno tiene clara la necesidad de continuar con la implementación de la
Política de Seguridad Democrática que tantos buenos resultados y favorabilidad le dio al Gobierno anterior.
Para ello, y dado que a pesar de los golpes que ha recibido recientemente la guerrilla continúa atacando a
la fuerza pública y a la población indefensa, habrá de continuar la persecución militar que no cesará hasta
la derrota final o hasta no recibir una expresa y clara demostración de voluntad de paz de su parte. En
consecuencia, la intención es continuar con la aplicación de los lineamientos del Plan Colombia y con el
reconocimiento de los tratados internacionales y del Derecho Internacional Humanitario.
Complementariamente, se propone continuar con la Ley de Justicia y Paz, reforzándola con una Ley de
Víctimas para que los afectados por el conflicto armado sean justamente reparados e indemnizados por
quienes quieran que hayan sido sus victimarios. También se continuará con la Comisión de la Memoria,
compuesta por académicos especialistas en violencia, para narrar objetivamente y delatar la barbarie de los
actores armados en la violación de los Derechos Humanos y en la comisión de los delitos de lesa humanidad
contra las víctimas indefensas, tanto de los paramilitares como de los guerrilleros y, en general, del fuego
cruzado que acompaña a la guerra sucia. Por último, se ha decidido continuar la política de reconciliación y
reintegración de antiguos combatientes de la guerrilla y el paramilitarismo a la vida legal.
Con la nueva política exterior, el Gobierno actual, además de estrechar la coordinación con otros entes de la
institucionalidad del Estado como los Ministerios de Comercio Exterior, Desarrollo y otros ligados al espectro
internacional, busca retomar y fortalecer la vía diplomática apoyándose en la prudencia, la cooperación, el
respeto y el diálogo, para restablecer las relaciones bilaterales que se habían roto con los países vecinos
y hermanos, Venezuela y Ecuador71. Con estos acercamientos se busca equilibrar las relaciones con todas
las naciones del Hemisferio Americano y aclarar que, si bien Colombia mantendrá sus buenas relaciones
históricas con Estados Unidos, también lo hará con los países que ahora conforman la Unión de Naciones
Que hace dos décadas era del 32% para fincas de más de 500 hectáreas y que hoy casi se ha duplicado, con el 62% de la tierra en fincas de
esta gran extensión.
69
Tal vez la más completa y actualizada visión del estado del conflicto por la tierra y su costo para el país, lo tiene el sociólogo colombiano Alejandro Reyes Posada. Ver El conflicto por el territorio. Bogotá: Fescol, julio de 2008.
70
Que junto con la Ley 1257 de 2008, que busca atacar la violencia contra las mujeres, plantea nuevos retos y mejores posibilidades para institucionalizar el equilibro de género en la sociedad colombiana.
71
Dado que en computadores recuperados de las operaciones militares contra los campamentos de Raúl Reyes y el Mono Jojoy se ha encontrado
información que vincula a las autoridades de estos países con la guerrilla de las FARC. Sus mandatarios lo han negado públicamente.
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del Sur (UNASUR), sin desconocer o chocar con la Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América
(ALBA), y continuar además con su pertenencia y postura tradicional en la OEA. Se espera romper la
creencia maniquea de que acercarse a Estados Unidos es alejarse de América Latina y se piensa que
el énfasis en vinculase al mayor número posible de estructuras de multilateralidad habrá de fortalecer la
bilateralidad, al igual que es mejor ampliar los componentes de las agendas diplomáticas sin dejar de lado
el establecimiento incremental de Tratados de Libre Comercio, como el que está por firmarse con Canadá,
pero a la vez, ampliando los temas relacionales y la integración con el exterior.
Tres son los frentes a los que se busca llegar. Primero, el logro exitoso de un cupo para Colombia en
el próximo período del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas72. Segundo, el ingreso del país a la
Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD), para lo cual ya se cuenta con el apoyo
de Alemania, España y Francia. Tercero, impulsar al máximo el reconocimiento que el mundo comienza a
hacerle a los llamados países CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sur África), a los
cuales se les comienza a ver un gran potencial de crecimiento y competitividad como naciones ideales para
establecer nexos y alianzas para el desarrollo.
Pasando entonces al campo de las políticas de reforma institucional y comenzando según lo anunciado con
lo relativo a los elementos de la representación política, este breve registro tratará lo que se hace en relación
con el impulso a los partidos políticos, el fortalecimiento del Congreso y el legislativo, el tratamiento de la
reforma al sistema electoral y el restablecimiento del equilibrio de los poderes públicos en el país.
Se supone que una democracia de calidad como la que se busca para Colombia debe estar soportada en
procedimientos y condiciones claros para que los ciudadanos puedan incidir en las decisiones políticas y
exigir responsabilidad y transparencia a sus gobernantes. Según los principales sondeos de opinión pública
que se conocen en el país, Latinobarómetro y el Barómetro de las Américas del Proyecto Latinoamericano de
Opinión Pública (LAPOP), si bien la gran mayoría de los colombianos, más del 73%, prefiere la democracia
a los demás sistemas de gobierno, más de la mitad, el 47.7%, rechaza el desempeño de los actores y las
instituciones del Estado, siendo los partidos políticos y el Congreso las menos creíbles (el 40.8% y 51.6%
respectivamente). Además, el 72.3% considera que la corrupción de los funcionarios es generalizada en el
país. A pesar de esto, en las últimas elecciones parlamentarias y presidenciales de 2010, la movilización y
el interés en el fortalecimiento institucional se reflejó en una nutrida competencia electoral caracterizada por
el alto nivel de las propuestas programáticas presentadas por la mayoría de los partidos participantes en
la contienda, y por una ansiedad ciudadana en la búsqueda de un Estado cada vez más cumplidor de sus
obligaciones con la sociedad. Este reflejo de la vocación democrática, pero a la vez crítica, de los colombianos
se puede entender como uno de los determinantes primordiales para que el nuevo Gobierno, desde antes
de su posesión, comenzara a impulsar la reforma política de los componentes de la representación.
Primero, en lo referente a los partidos políticos, se parte de la base de responder a la urgencia de institucionalizar
todo el conjunto de fuerzas que conforman un esquema de multipartidismo moderado que, aparentemente,
puede llegar a convertirse en la superación del bipartidismo histórico. Los partidos tradicionales deben
superar la crisis de liderazgo, la indisciplina y la fragilidad organizativa de que adolecen, para poder competir
cabalmente con las nuevas fuerzas políticas. Estas también deben demostrar su capacidad orgánica y la
coherencia de sus líneas ideológicas y programáticas para mantenerse como proyectos políticos alternativos
con todos los derechos y obligaciones requeridos para poder competir por el acceso formal y democrático al
Gobierno legítimo. Esta situación no le es ajena a ninguno de los partidos actuales. La urgencia de acciones
reformistas es compartida por amplios sectores de la sociedad. Ya se entiende que no tiene sentido pensar
en la posibilidad de que la agenda gubernativa tan ambiciosa del país se pueda sacar adelante con unos
partidos desprovistos de los elementos que hacen posible el cumplimiento de su función principal, como
correas de transmisión de los intereses de los ciudadanos a las instancias del poder político formal.
72
El cual fue otorgado el 12 de octubre de 2010, obteniendo votos de 186 países.
Desarrollo institucional colombiano
Informe de proyecto
25
Precisamente, las reformas que ya están en movimiento buscan que los partidos puedan disponer de un
apoyo especializado para el diseño y la implementación de sus respectivas políticas internas y planes de
acción para lograr la incorporación de los correctivos necesarios para lograr la democracia interna en la
selección de sus directivos, representantes y voceros, la claridad y cumplimiento de las normas atientes
al financiamiento, la disciplina de sus bancadas en las corporaciones públicas de todos los niveles del
ordenamiento estatal (desde el Senado de la República hasta los concejos municipales y las juntas
administradoras locales), y la efectividad de los mecanismos y procedimientos sancionatorios a los líderes o
militantes que no cumplan con las normas de las organizaciones a las que pertenecen.
Segundo, en lo relacionado con la reforma al Congreso y al poder legislativo en general, es inaplazable la
urgencia de recuperar la credibilidad y la buena imagen de estas organizaciones. Se trata de reencausarla
para que los componentes institucionales de la representación y los actores que la desempeñan puedan
cumplir satisfactoriamente con sus tareas fundamentales. Ellas son especialmente inaplazables en esta
coyuntura específica para que Colombia pueda dejar atrás el uso reiterado de las conductas causantes
de los vicios tradicionales propios del comportamiento legislativo de corte clientelista y, más urgente aún,
trascender el grave daño que la parapolítica le ha hecho a la institucionalidad política del país. Entonces,
para superar el grave problema de la captura del Estado por parte de fuerzas ilegales, asegurar la disciplina,
la modernización y tecnificación del ejercicio parlamentario, y eliminar vicios como el ausentismo a las
sesiones, el nepotismo y favoritismo en el acceso a las bancadas, el abuso de poder, la atomización y
personalización de la política, la doble militancia y otras argucias usadas para manipular la dinámica y los
resultados del proceso legislativo, por un lado, y para asegurar que a las bancadas no vuelvan a ingresar
actores con vínculos con intereses ilegales o mafiosos de ningún tipo, por el otro, se están emprendiendo
varias acciones.
Se subraya la urgencia de definir un Estatuto de la Oposición que le ofrezca a los partidos que no están
en la coalición mayoritaria de la Unidad Nacional (que son el Partido Verde, el Polo Democrático Alternativo
y el Movimiento MIRA) todas las garantías para expresar sus críticas y desacuerdos con los proyectos del
Gobierno y utilizar los instrumentos existentes, como por ejemplo la moción de censura, y poder efectuar sin
temores el control político a que tienen derecho. También se quiere acentuar el involucramiento ciudadano
en los asuntos relativos al Congreso para mejorar la interlocución con los representantes, difundir y fortalecer
el conocimiento de la agenda legislativa y promover la rendición de cuentas de los representados. En lo
que hace a la transparencia de la función legislativa, se busca reglamentar y tecnificar el voto nominal,
no sólo para hacerlo más expedito y transparente sino también para armonizar la representación con el
desarrollo regional. Se plantea, además, revisar y racionalizar los requisitos numéricos requeridos para
cumplir con el umbral necesario para salir elegido según la aplicación de la llamada Cifra Repartidora73. Se
pretende, asimismo, fortalecer la Ley de Bancadas, con un especial énfasis en las bancadas de mujeres
parlamentarias en procura de un mayor equilibrio de género en la composición de la representación
y fortalecer la disciplina y la promoción de nuevos liderazgos, no sólo en beneficio de la eficiencia y la
credibilidad del proceso legislativo sino también de los partidos a los que pertenecen los parlamentarios de
ambos géneros. Igualmente, se quiere ofrecer asistencia técnica especializada y capacitación para que los
congresistas mejoren su conocimiento y manejo del tema presupuestal. Adicionalmente, se busca apoyar
en todos los aspectos las funciones de asistencia técnica a los legisladores mediante la asignación de
mayores recursos para modernizar y fortalecer las llamadas Unidades de Trabajo Legislativo, y reclutar
asesores profesionales más idóneos y mejor capacitados para el cumplimiento de esta función determinante
de la calidad de los proyectos de ley. Finalmente, se comienza a insistir en la urgencia de trabajar en la
capacitación y en la definición de mecanismos de acompañamiento a los medios de comunicación para el
mejoramiento de la comprensión acerca del trabajo legislativo, en beneficio de una mejor información a la
opinión pública para que se entienda, reconozca y valore la importancia, tanto del trabajo legislativo como
del accionar de los partidos políticos en el país.
73
Conocida como la Ley D`Hont.
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Tercero, en cuanto a la depuración del sistema electoral colombiano, el cual también incide en la afectación
de la buena imagen y credibilidad de las instituciones ligadas a la representación política en Colombia,
aunque en menor grado de lo que lo hacen los partidos políticos y el Congreso. El reto de resolver los
problemas relativos al sistema electoral también hace parte de la agenda del nuevo Gobierno. En la pasada
temporada electoral del año 2010, especialmente en los comicios legislativos, se pudo detectar la reiteración
de diversos mecanismos de fraude electoral y de serias limitaciones en la capacidad de los organismos
encargados del llevar el proceso electoral en el país. Desde antes del inicio formal del proceso electoral se
comenzó con la manipulación de los recursos de las regalías municipales y la celebración de acuerdos y
argucias tendientes a inducir el manejo de la inscripción y el traslado de cédulas a otros municipios en donde
se necesita impactar los resultados deseados. Tampoco es extraña la existencia de prácticas intimidatorias
mediante el uso de la violencia, la compra del voto a los más pobres y el uso de cédulas pertenecientes a
personas fallecidas. Durante la misma jornada electoral, también se han detectado acciones fraudulentas
como la alteración y falsificación de los tarjetones electorales, la suplantación de los jurados de mesa para
cambiar el escrutinio, la falsificación de actas con la complicidad de jueces y abogados corruptos cooptados
con dineros mafiosos, y la movilización de votantes a municipios diferentes de aquellos de donde son
originaros. Por otro lado, en lo atinente a las organizaciones formalmente responsables del manejo del
proceso electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil aún tiene problemas en la contratación de la
prestación de los servicios especializados para optimizar tanto los comicios como los escrutinios de las
elecciones parlamentarias, lo que no ocurre en las elecciones presidenciales, que obviamente son menos
complejas, más sencillas y fáciles de manejar. Sin embargo, todavía se carece de los recursos monetarios
para el acceso y la disponibilidad de equipos electrónicos suficientes para afianzar en términos generales la
seguridad del voto y enfrentar mejor las modalidades fraudulentas persistentes.
Se comienza a trabajar en la idea de promover un mejor servicio electoral que apoye al sistema con recursos de
asistencia técnica, y que promueva debates e investigaciones de calidad en beneficio de una reglamentación
acorde con las necesidades concretas. Se quiere facilitar complementariamente el acompañamiento técnico
de las entidades especializadas a todo el proceso de reforma del sistema electoral, en consecuencia con la
claridad existente acerca de la importancia que tiene el cumplimiento de los principios de representatividad
y legitimidad. Y, para esto, se busca finalmente mejorar los canales de interrelación entre la Registraduría y
el Consejo Nacional Electoral, cuya composición debería incluir a representantes de toda la gama de fuerzas
partidistas legítimas que hay en el país74. Tampoco se ha descartado la idea de crear en un futuro próximo
una Corte Electoral como instancia suprema para optimizar el desempeño, la calidad y la transparencia del
sistema electoral colombiano.
Cuarto, en lo relativo a la necesidad imperiosa de rescatar y asegurar el equilibrio entre las tres ramas del
poder público del país y de romper con la asimetría existente, se está trabajando también con ahínco y
determinación. El fortalecimiento del presidencialismo durante la pasada Administración en detrimento de la
confianza, el respeto y la coordinación armónica y balanceada con las otras dos ramas del poder, ha sido
entendido como una tarea prioritaria del nuevo Gobierno, que se muestra dispuesto a retomar las relaciones
con todos los magistrados de las Altas Cortes, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura. Esta última instancia está siendo considerada
como blanco de una reforma a fondo que, sin eliminarla del todo, la racionalice como una entidad gerencial
y administrativa de la justicia, que todavía adolece de un rezago preocupante sobre la atención expedita
y oportuna de los procesos judiciales y la superación de los altos niveles de impunidad por la comisión
de delitos punibles. Con la rama legislativa también se comienza a trabajar en varios temas, como la ya
mencionada definición de un nuevo Estatuto de la Oposición. Por último, se adelanta el trabajo relativo
a la creación de tres nuevos ministerios considerados necesarios para el mejor desempeño de la acción
de Gobierno: los de Trabajo, Justicia y Vivienda. Asimismo, avanza lo relativo al cierre del cuestionado
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), y de la Comisión Nacional de Televisión, también
considerada ineficiente.
Sin embargo, el nuevo Consejo Nacional Electoral quedó en manos de 9 magistrados cuyos 4 partidos forman parte de la coalición de Unidad
Nacional, a pesar de las fuertes críticas y denuncias de la oposición y de los partidos minoritarios. La desigualdad también se ve en el género, ya
que de los 9 magistrados solo 1 es mujer, la Doctora Nora Tapia.
74
Desarrollo institucional colombiano
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Para el nuevo Gobierno está clara la necesidad de emprender acciones encaminadas a restablecer las
buenas relaciones con las otras dos ramas del poder público, especialmente con el judicial, y retomar el
equilibrio entre ellas. Desde que la Corte Constitucional emitió el histórico fallo de febrero de 2010, con
el cual declaró inexequible la segunda reelección presidencial, comenzó una etapa de recuperación del
optimismo y la confianza en las posibilidades de atenuar el desequilibrio que se había venido fortaleciendo
a medida que el ex presidente Uribe acentuó el presidencialismo colombiano. Entre los aspectos centrales
en este campo se habla de fortalecer la participación y el control ciudadano en la regulación y equilibrio de
los períodos de ejercicio de los cargos y de los procesos de elección de los altos funcionarios del Estado
(por ejemplo, el Fiscal General, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República),
mediante la promoción de reformas en los procedimientos de elección con la ayuda de estudios comparativos,
la creación de mesas de expertos, la realización de foros de discusión y el diseño de un proyecto de reforma
constitucional para el logro de esta finalidad. Asimismo, la promoción de mecanismos para regular el lobby y
las formas de ejercer la incidencia política en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, es vista como
una forma de superar procedimientos de negociación política que no tienen por qué darse en espacios
externos al foro parlamentario en sí mismo, visto como el único lugar apropiado para deliberar acerca de los
proyectos de ley, actuar y decidir de acuerdo con la lógica de la disciplina de bancadas.
Ahora bien, en cuanto al vector de la participación, las líneas de acción del Gobierno del presidente Santos
no son tan explícitas ni están tan marcadas, como ocurre con los elementos centrales convergentes en
el vértice de la representación política. No obstante, tampoco es posible afirmar que hay planteamientos
oficiales que nieguen o desestimulen la participación de los ciudadanos en los asuntos de interés público.
Si bien el modelo de la Unidad Nacional del nuevo Gobierno no es exactamente el reflejo de una política
pública de énfasis en la participación ciudadana, buena parte de sus líneas de acción son incluyentes del
involucramiento de los gobernados en los procesos de toma de decisiones sobre lo público. Empezando
con el claro compromiso de sacar a los más pobres de su estado de postración, junto con la intención de
atenderlos prioritariamente para atenuar la desigualdad, la pobreza y fortalecer la inclusión, ya se ve una
posibilidad clara en esta dirección. Algo similar ocurre con las líneas de política social y económica que buscan
romper las asimetrías mencionadas y atadas a la injusticia, la violencia y la criminalidad históricas. Leyes
como la de Tierras, la de Justicia y Reparación y la de Víctimas, ya están siendo vistas como la respuesta
rápida para buscar la equidad y la justicia social que tan esquivas y ausentes han sido en Colombia. Ellas ya
están siendo trabajadas en esquemas de representación plural, mesas interpartidistas y además se busca
que sigan todos los trámites de la institucionalidad democrática de los que no están excluidas las instancias
participativas.
Aunque no sean del todo explícitas las políticas dirigidas al fortalecimiento de la participación por medio
de la construcción de ciudadanía, lo importante es que el ciudadano “del montón” se involucre cada vez
más en la política y lo haga con confianza y bajo la certeza de que cuenta con estímulos y garantías para
hacerlo, y además sea consciente de que al involucrarse se está apropiando de su rol de agente del cambio
transformador. Por otro lado, siguen vigentes en la Constitución las formas alternativas de participación
ya aludidas. Sin embargo, es indispensable trabajar en ellas para hacerlas más asequibles al uso y a la
apropiación ciudadana, quitándoles los requisitos y exigencias que no se compadecen, ni con la cultura
política existente en el país, ni con la importancia que les corresponde en tanto recursos para la progresión
democrática de Colombia.
También resulta inaplazable desde la esfera gubernativa activar e intensificar las políticas tendientes a
fortalecer la construcción de ciudadanía mediante la educación cívica, la educación para la democracia,
el empoderamiento ciudadano y, en general, la generación de todos los estímulos que permiten que los
gobernados superen la desafección y la desconfianza con la política, y se la apropien a conciencia para
impactar positivamente los procesos públicos de toma de decisiones en todo lo atinente al fortalecimiento
democrático y al desarrollo humano sostenible. De esta manera, tanto de la esfera estatal como de la de
la sociedad civil, estarán emanando las acciones convergentes para nivelar la presencia del vector de la
democracia participativa con la del de la democracia representativa, y que estas dos fuerzas de la reestabilización democrática detengan a las de la desestabilización y aseguren una sólida institucionalidad y
la progresión democrática que ya está siendo perseguida en Colombia.
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IV. Retos para la construcción de un estado incluyente y
participativo en Colombia
A pesar de ser una categoría compleja en el ámbito colombiano, puede decirse, por la trayectoria de
construcción de este Estado-nación, que Colombia cabría dentro de la categoría de los Estados frágiles
por el hecho de ser un Estado con un conflicto interno largo y persistente, atravesado por múltiples fuerzas
desestabilizantes, que está en el camino de recuperación de la paz. Como ya se demostró durante la
segunda parte de este documento, la travesía histórica de la etapa republicana del país involucra los
diferentes factores que los teóricos del Estado frágil han listado como características de un Estado débil o
frágil de segundo tipo: crisis económicas, inestabilidad sociopolítica, carencia en servicios sociales públicos,
deslegitimación del Estado, pérdida del control estatal en ciertos territorios, incremento de la violencia y
debilitamiento de la conciencia nacional. Sin embargo, la doble pendularidad entre estas fuerzas y las
acciones estabilizantes promovidas por el Gobierno y por la sociedad civil han hecho que en el país no se
haya llegado a niveles críticos de pérdida total de la gobernabilidad y la institucionalidad, como sí ha ocurrido
con los Estados del primer tipo o que han caído en el colapso.
De todas formas, estar en la categoría de Estados débiles prende una alerta75 que remite a los aspectos
desestabilizantes del régimen democrático, que tradicionalmente han estado presentes a lo largo de
todo el período republicano en la disputa por el poder, y que se exponen paulatinamente a lo largo de
este documento. Por ejemplo, el caudillismo, que durante el inicio de la República se evidenció en los
personalismos regionales, fue acentuándose con el paso del tiempo debido a su vínculo con grupos ilegales
que, por medio de la violencia o la corrupción, lograban mantenerse en el poder. Posteriormente, éste
evolucionó hacia un presidencialismo marcado durante los períodos del Frente Nacional y de la Era Uribista,
en los que al traspasar del personalismo regional al manejo nacional centralizado, persiste la inestabilidad
política debido a que aún no se han podido resolver el desequilibrio y el conflicto entre las ramas del poder
público.
Paralelamente, la exclusión sociopolítica es otro aspecto que puede detectarse a lo largo de toda la
trayectoria histórica. En los siglos XIX y XX esto se dio por causa del monopolio de unas cuantas familias
pertenecientes a las dos fuerzas del esquema bipartidista hegemónico, posteriormente en la corta dictadura
del General Rojas Pinilla por su obvia naturaleza, así como en la alianza del Frente Nacional en la que fue
nulificado cualquier tipo de participación de fuerzas ajenas al bipartidismo. En los tiempos posteriores, si
bien se abrieron espacios para nuevas opiniones y posibilidades, continuó primando el manejo político del
país en manos de una élite profesional que poco a poco asegura un espacio para la oposición.
La violencia también ha estado presente durante todo el republicanismo, desde que se le llamó Violencia
al conflicto entre liberales y conservadores. La superación de esta confrontación evolucionó hacia otros
conflictos propiciados por el descontento popular, generando resultados como, por ejemplo, trabas a la
acción institucional del Gobierno o la conformación de la matriz guerrillera de la que hasta ahora persisten
algunos grupos en armas que azotan buena parte del territorio del país. En la búsqueda de opciones para
mitigar la acción de estos grupos surgieron grupos ilegales paralelos al Estado, el cual vio reflejadas las
consecuencias de perder su monopolio legítimo de la fuerza. Estos grupos paramilitares con el tiempo
adoptaron los mismos mecanismos de acción violentos e ilegítimos que las guerrillas.
La fuerza económica desestabilizante más compleja y recurrente ha sido, sin lugar a dudas, el narcotráfico,
sobre todo porque ha sido uno de los principales medios de financiamiento de la guerra sucia que ha sumido
al país en la crisis de seguridad de los últimos siglos. No obstante, el narcotráfico y su vínculo con los
grupos al margen de la ley también adquirieron relevancia a lo largo de la construcción del Estado-nación,
porque no se conformaron con convertirse en el motor del conflicto armado sino que buscaron penetrar
No en vano Colombia se ubica en la categoría de países en advertencia según el Índice de Estados Fallidos de la Revista Foreign Policy y el
Fondo para la Paz.
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el aparato estatal. La captura del Estado por actores ilegítimos, dineros ilegales, intereses personalistas,
tanto a nivel regional como nacional, es un fenómeno que ha venido fraguándose siglos atrás y que en la
actualidad sigue saliendo a la luz pública con las confesiones de los paramilitares y las condenas a varios
congresistas como fruto de las investigaciones de la Fiscalía General de la Nación. En el proceso de estas
investigaciones también se determinó que el carácter prebendatario de la política y del clientelismo no han
desaparecido y se reflejan en las condenas por tráfico de influencias y por la captura del Estado por parte de
actores del sector privado que acudieron al mal uso de sus actividades legales regulares.
Sin embargo, estas fuerzas desestabilizantes del régimen político, presentes en toda la travesía republicana
y envuelta en el movimiento pendular ya aludido, también pueden considerarse como estructurantes del
régimen político colombiano, ya que han condicionado el camino que han tomado las autoridades respecto a
la institucionalidad en el país. Así, por ejemplo, el caudillismo, el presidencialismo exacerbado y la exclusión
política de las élites hegemónicas hicieron que el público fuera tomando conciencia de la necesidad de
abrir espacios en los que se fueran involucrando los múltiples actores de la sociedad en procesos de toma
de decisiones de relevancia nacional. La Constitución Política de 1991 es un buen ejemplo de esto, ya
que al imprimirle al país el estatus de Estado Social de Derecho se tuvieron en cuenta el carácter de
multiculturalidad y pluralidad de la nación, la importancia del equilibrio entre las ramas del poder público,
la necesidad de garantizar los derechos de primera, segunda y tercera generación para sus ciudadanos,
como la urgencia de facilitar la apropiación de los mecanismos de participación para que ellos formen parte
activa del régimen político nacional, más allá del vector de la representación; así como la importancia de
descentralizar el poder y de brindarle autonomía a los municipios por medio de las figuras del gobierno local
y del sistema de participaciones.
Por su lado, el narcotráfico, la violencia, la corrupción y la captura del Estado por parte de actores legales e
ilegales han propiciado reformas impulsadas por los Gobiernos de turno, según la naturaleza del problema
priorizado por cada uno en busca de una solución. La Carta del 91, con sus 19 años de vida, ya ha tenido 29
reformas y han surgido leyes adicionales sobre temas puntuales. Algunas de ellas se han destinado a sanear
el sistema político de los vicios del poder, a fortalecer el brazo armado para recuperar el monopolio de la
coerción, al establecimiento de convenios internacionales para una lucha conjunta contra el narcotráfico y
el terrorismo, y a la apertura de oportunidades para que los sectores minoritarios de la sociedad, muchas
veces vulnerados, puedan ver asegurada su supervivencia, sus derechos y las posibilidades de participar
constructiva y conscientemente en el sistema sociopolítico nacional.
Precisamente, el actual Gobierno de Juan Manuel Santos enfrenta grandes retos en esta materia. Por ello,
ha comenzado a impulsar agendas para mantener las buenas políticas de su antecesor y para replantear
las que necesitan ajustes. Su plan incluye estrategias para el florecimiento de la economía y la inversión,
la recuperación de la relación del ejecutivo con el legislativo y el judicial, la continuación de la Política de
Seguridad Democrática, el restablecimiento de las relaciones internacionales con los vecinos y la creación
de alianzas con socios estratégicos. A pesar de que han comenzado a verse avances en cuanto a la garantía
de los derechos de los excluidos y vulnerados, como la Ley de Tierras, la Ley de Justicia y Reparación,
la Ley de Víctimas y la valoración legal del trabajo doméstico, por poner unos ejemplos significativos, el
Gobierno tiene la gran responsabilidad de evitar que éstas se conviertan en simples medidas asistencialistas
e instrumentales que le permitan ganar popularidad para mantenerse en el poder, y que se traduzcan en
verdaderas políticas de cambio y de apertura institucional hacia la participación plural e incluyente. Asimismo,
debe asegurarse de que a pesar de que su brazo político, la coalición de la Unidad Nacional, sea mayoritario
en el Gobierno, esto no implique caer en vicios excluyentes como los ya vistos en el recorrido histórico.
Es decir, que deberá garantizar que la oposición y las minorías políticas y sociales tendrán derecho a
expresarse y a participar de los beneficios y responsabilidades que implica el ejercicio del poder.
Sin embargo, lo anterior no indica que estos grupos deban esperar la emergencia de políticas relativas a la
creación y fortalecimiento de espacios de participación. Por el contrario, deben aprovechar los momentos
coyunturales que han abierto las fuerzas estructurantes y desestructurantes en el proceso pendular,
para llevar a cabo su acción colectiva e increpar al Estado y a la sociedad misma por el restablecimiento
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de sus derechos como minorías o grupos organizados emergentes. Las mujeres, por ejemplo, podrían
aprovechar los espacios que han ganado en el liderazgo político y social, para demostrar que si bien sus
reivindicaciones parten del ámbito doméstico, atañen a problemas generalizados para toda la sociedad, y
que una institucionalidad cabal debe contemplar tanto estos aspectos como otros de nivel más formal, como
la macroeconomía, la seguridad nacional y las relaciones exteriores.
En síntesis, los retos frente a la concreción de un Estado incluyente y participativo no deben ser asumidos
solamente por parte del Gobierno de turno, sino que también la ciudadanía, en tanto componente fundamental
de la nación, debe aprovechar las coyunturas propicias para abrir sus propios espacios de participación y,
cuando los alcance, asegurarse de que estos sean debidamente valorados por su contraparte estatal y por
toda la sociedad, como garantía de su reconocimiento y arraigo institucional. Así, comenzará a superarse
del todo la noción de fragilidad, pues no sólo el Estado y la adaptabilidad de sus políticas institucionales a las
necesidades del momento le harán adquirir el estatus de resiliente, sino que junto con la participación activa
de la ciudadanía logrará balancear las expectativas de gobernantes y gobernados, en un marco incluyente
y pluralista del que todos sean verdaderos agentes, partícipes y contribuyentes.
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