Módulo 2. Metodología de recolección de datos para la formulación

 Módulo 2. Metodología de recolección de datos para la formulación
de políticas de prevención
Descripción
En este módulo discutiremos el problema relativo al tema de metodologías de recolección de datos
para la formulación de políticas de prevención. Destacaremos la escasez de datos sobre criminalidad y
violencia. Discutiremos los más recientes programas de prevención y la necesidad de desarrollar
sistemas de información sobre delincuencia y violencia que ofrezcan datos sobre los factores de riesgo
y los impactos de los programas de prevención. Identificaremos problemas en la recolección de datos
sobre la delincuencia y la violencia y veremos la importancia de llevar a cabo un análisis detallado de
los datos para formular estrategias, así como de monitorear y evaluar los resultados. Después de
haber analizado algunos de los problemas, revisaremos las experiencias prácticas que identifican la
violencia urbana.
Finalmente, hablaremos sobre el proyecto MAPA de Belo Horizonte que fue parte del programa “Policía
de Resultados”, el cual buscaba introducir nuevas técnicas de gestión en las actividades policiales
mediante la descentralización de la planificación operacional y la incorporación de mecanismos para la
verificación y el control de los resultados.
Debido a que los problemas complejos exigen soluciones sofisticadas, no ofreceremos respuestas
simples o recomendaciones específicas para programas. Sin embargo, entregamos información
práctica sobre la recolección de datos y el análisis orientado hacia la formulación de estrategias de
prevención del crimen y la violencia.
Panorama general del módulo 2
Unidad 4.
Después de una breve introducción, presentaremos un panorama del
problema, destacando la escasez de datos relativos a la violencia, la
importancia de la recolección de datos para la formulación de políticas de
prevención de la violencia y las tendencias recientes en la prevención de la
violencia en América Latina. Luego aprenderemos a identificar los problemas
de criminalidad y violencia, y a cómo recolectar datos adecuadamente. Se
presentarán diversas metodologías de recolección de datos e información.
Unidad 5.
Discutiremos varias técnicas de recolección de datos respecto a la violencia
concentrada en el tiempo y el espacio.
Unidad 6.
Se verán algunas metodologías de aplicación práctica. Luego se mostrará el
caso específico del Proyecto MAPA de Belo Horizonte. Este interesante
caso ilustra el impacto que las técnicas de gestión basadas en resultados
pueden ejercer sobre el control de la delincuencia. El uso sistemático de
información es un elemento básico en dichas técnicas. De este caso se
pueden extraer lecciones valiosas.
1 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Resultados del aprendizaje
Al final el alumno será capaz de:
•
•
•
•
Presentar un panorama general sobre la situación de la información y los
diagnósticos sobre delincuencia y violencia para auditorías de seguridad
urbana en América Latina y el Caribe.
Discutir cómo pueden recolectarse los datos relativos a problemas de
seguridad.
Estudiar la manera de transformar estos datos en información y posteriormente
en conocimiento, a fin de incentivar la creación de una base de acción sólida y
congruente, canalizada a través de programas de prevención.
Analizar de qué forma se puede posibilitar el monitoreo y la evaluación de
estas acciones.
Temario
Unidad 4. Información y diagnósticos: contexto situacional e identificación de los problemas
Lección 4.1Contexto situacional
Lección 4.2 Identificación de problemas de crimen y violencia
Unidad 5. Información y diagnósticos. La incorporación de dimensiones espacio-temporales: el uso de
geoarchivos y el análisis de los problemas
Lección 5.1 Incorporación de dimensiones espacio-temporales: el uso de geoarchivos
Lección 5.2 Análisis de los problemas
Unidad 6. Aplicaciones prácticas: estudio de casos
Lección 6.1 Aplicaciones prácticas
2 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Lección 4.1
Contexto situacional
¿Cuál es la importancia de la investigación y las bases de datos en la
formulación
de los programas de prevención?
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Existen innumerables deficiencias en las bases de información
sobre actos delictivos y violencia.
El desafío es contar con bases de datos necesarias para poder
avanzar.
Entre las diversas causas de la criminalidad actual en América
Latina, se destaca nuestra ignorancia sobre la materia.
No hay una evaluación de los costos de estos programas versus los
resultados alcanzados, ni de su efectividad.
3 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Este método discutirá:
La escasez de información en las bases de datos sobre criminalidad y violencia.
Un informe reciente del Banco Mundial sobre los efectos que la violencia y la criminalidad han ejercido
en el desarrollo sostenible y el combate a la pobreza en América Latina subraya que el problema
más inmediato es que…
4 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 “Los datos son extremadamente inadecuados. Las razones incluyen
problemas graves de subregistro de víctimas, la falta de una
recopilación sistemática de datos y el deficiente desempeño de los
departamentos de estadísticas en sus informes sobre la delincuencia y
la violencia. Es por ello que la primera prioridad en la agenda que
emerge para tratar este problema en la región es la necesidad de
incrementar la base de conocimientos sobre la naturaleza, extensión y
evolución de esa patología”.
De la misma manera, y siguiendo el mismo patrón de inquietudes en torno al problema del crimen y la
violencia en Colombia, Rubio (1998b) destaca que, cuando hablamos de “crimen, violencia e
inseguridad, uno de los aspectos recurrentes es la incertidumbre acerca de lo que realmente ocurre. El
diagnóstico de este fenómeno y el diseño de políticas pertinentes enfrentan, desde su inicio, el
problema de la mediación y observación, cuya gravedad parece ser proporcional a los niveles de
violencia” (Rubio, 1998b:2).
Ante esta ausencia, la tendencia ha sido utilizar
los datos relativos a los homicidios, los cuales
generalmente se obtienen los sistemas de
información de salud.
Sin embargo, se ha criticado la validez de utilizar las cifras de homicidios como parámetro
comparativo sobre la violencia. Así, el BID advierte sobre los tres tipos de problemas que
pueden surgir:
Subregistro
Aunque el problema de subregistro de homicidios tiende a ser mucho menor, aún persiste, y también
existen graves problemas con las inconsistencias entre los distintos tipos de fuentes.
Violencia sin homicidio
Muchas modalidades graves de violencia no siempre terminan en homicidio, por ejemplo, la
violencia doméstica o las diversas formas de agresión interpersonal.
5 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Subestima de otras formas de violencia
Cuando se utiliza el homicidio como principal parámetro de medición de la violencia, se tiende a
subestimar otras formas de violencia, como la violencia física y la intimidación. En realidad,
podríamos argumentar que el problema más grave respecto a los homicidios es que éstos siguen un
patrón de comportamiento específico, al contrario de lo que ocurre con otros tipos de actos ilícitos
que afectan dramáticamente a la población, tales como las diversas modalidades de delitos contra la
propiedad.
Estudios recientes muestran cómo los factores de espacio y tiempo de los homicidios difieren
de aquellos presentes en otros tipos de delitos (Beato, 2000 RBCS inglés).
Esta calificación es necesaria al momento de elaborar programas de control y prevención, dado que
existen serios problemas de subregistro de los delitos contra la propiedad. Por ende, algunos
estudiosos y legisladores han adoptado la tasa de homicidio como indicador de la
delincuencia en una ciudad, región, país o incluso para efectuar comparaciones entre países. Ello se
debe al hecho de que ésta es una modalidad de acto delictivo en la que los problemas de
subregistro o clasificación legal son menores.
Sin embargo, lo anterior no siempre corresponde a la verdad, ya que algunas evaluaciones de los
sistemas de información muestran que existe una mayor tendencia a reportar datos de salud en
aquellas ciudades y regiones que se basan en sistemas de recopilación de datos de diversas
organizaciones que están mucho mejor estructurados. Ello ocurre en general en las ciudades centrales
de cada región (Castro, Assunção y Ottoni, 2002).
Por otra parte, las tasas de homicidio pueden ser indicadores agregados que terminan por ocultar una
serie de fenómenos distintos que podrían ser de interés para el planificador. Podemos tener la
misma tasa de homicidios en dos ciudades, mas sin embargo, su distribución puede ser
totalmente distinta (Lynch, 1995).
Diferencias
6 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Río de Janeiro
Sao Paulo
La tasa de muertes por homicidio entre los
jóvenes de 15 a 29 años es 34% veces
mayor que la tasa para el mismo grupo de
edad en Sao Paulo.
La tasa de muertes por homicidio de los
jóvenes entre 15 y 29 años es 34% menor
que en Río de Janeiro.
Las muertes por armas de fuego
representaron 87% de las muertes por
homicidio en Río de Janeiro
En Sao Paulo las muertes por armas de
fuego representaron 47%
Batittuci, 1999
Estas cifras nos indican que, aunque las tasas sean similares, desde el punto de vista de su
composición son bastante distintas.
Finalmente, se discute la acumulación de sucesos distintos bajo el mismo rótulo de homicidio. El hecho
de adoptar las definiciones oficiales de homicidio nos lleva a la falacia de que todos ellos tienen la
misma motivación.
Una forma de comprender la diversidad de sus modalidades sería tratarlos en
función de la relación existente entre el agresor y la víctima (Parker & Smith, 1979.
Smith & Parker, 1980. Parker, 1989).
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Desde esa perspectiva se identificaron cuatro tipos de homicidios:
La digresión anterior no nos debe llevar a concluir erróneamente que los
homicidios no son indicadores extremadamente importantes de la situación de
violencia y delincuencia en determinados lugares. Al contrario, lo que se discute
es la extrema diversidad de fenómenos que existe en un solo acto ilícito. Ello nos
sugiere la necesidad de comprender todos esos matices a fin de elaborar
programas eficaces.
Información y programas de prevención.
7 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 La tendencia reciente en América Latina ha sido la de
incorporar un número cada vez mayor de componentes de
prevención social y situacional del delito a la agenda de las
políticas públicas de seguridad.
Esto ha sido corroborado por un estudio realizado por la Rand Corporation, en el que se analizó el
impacto de distintas estrategias de prevención del delito a través de programas de intervención versus
la introducción de legislación de mano dura.
Los programas de intervención incluían:
1.
2.
3.
4.
Visitas de asistentes a los hogares poco después del nacimiento de un hijo o hija y durante los
primeros seis años de vida.
Capacitación y terapia para familias con hijos que manifestaron un comportamiento agresivo en la
escuela o están a punto de ser expulsados de ella.
Cuatro años de incentivo monetario para estimular a los hijos de familias pobres a completar su
educación escolar.
Monitoreo y supervisión de jóvenes de secundaria que hayan manifestado un comportamiento
delictivo.
Estos programas fueron comparados con el efecto que la introducción de la ley de los "Three
Strikes" tuvo sobre los índices de criminalidad en California. La comparación favorece
ampliamente los programas de intervención y, sobre todo, los incentivos monetarios bajo la
modalidad de “becas escolares”.
Información municipal sobre seguridad
Cuando tratamos con programas de prevención, debemos desarrollar un sistema de información que
no se relacione únicamente con los datos sobre crimen, violencia y seguridad pública. La intervención
en factores de riesgo de la violencia presupone una investigación sobre cuáles son esos factores y el
efecto que ejercen sobre la delincuencia.
Factores de riesgo
Algunos de ellos se encuentran expresados en los
datos relativos a la seguridad pública.
Sin embargo, otros deben buscarse en el contexto
socioeconómico en el que ocurren los delitos.
Lo que subraya la necesidad de contar con una amplia base de información que no se relacione solamente con
organismos de justicia y fiscalización, sino con otras variables que contienen información sobre organizaciones e
instituciones que pudieran estar ejerciendo una influencia positiva o negativa sobre los patrones de delincuencia.
8 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Obstáculos a un enfoque empírico de los problemas de delincuencia y violencia - Datos que
se transforman en información e información que se transforma en conocimiento
En lo que concierne a los datos oficiales, sabemos que la información sobre crimen y justicia es
precaria y poco sistematizada, y que su divulgación es errática. Ello dificulta la compilación de series
históricas, además de no permitir las comparaciones inter e intrarregionales o internacionales.
Algunas circunstancias afectan de forma negativa a las organizaciones encargadas de recolectar estos
datos, respecto al uso de tecnologías de procesamiento de datos:
•
Rara vez las organizaciones policiales o de justicia poseen computadoras integradas en red
y equipadas con mecanismos electrónicos que permitan la recolección de datos.
9 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 •
•
Todavía se usa mucho el papel para llenar los informes policiales, y la computadora sigue
siendo una máquina totalmente ajena al quehacer cotidiano de los cuarteles y comisarías.
Otro punto tiene que ver con la calificación de las personas que trabajan en actividades de
recolección y registro de información. Siempre es importante recordar que cuando se
pretende organizar un sistema de información, hay que contar con personal que al menos
tenga las calificaciones mínimas necesarias para realizar el trabajo, y que sepa manejar
bien las bases de datos disponibles electrónicamente, las hojas de cálculo y, si es posible,
algún software de análisis estadístico de datos.
Además de las condiciones necesarias para convertir datos en información que los actores
involucrados en estos programas puedan utilizar, existen otros factores que conspiran contra la
transformación de esa información en conocimiento.
También se presenta otro orden de problemas respecto a cierto tipo de cultura institucional y política
que aún prevalece en muchos sectores de la administración pública.
Mitos que paralizan a los hacedores de políticas
Uno de los principales problemas en la formulación de políticas públicas tiene que ver con algunos
mitos muy presentes entre las elites políticas y administrativas involucradas en el campo de la
seguridad. Los siguientes son algunos ejemplos:
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“Nuestros problemas de criminalidad son tan urgentes que no puedo perder tiempo con
estudios y evaluaciones”.
Para enfrentar los problemas más graves de criminalidad, debemos primero equipar a
nuestras fuerzas policiales, ya que actualmente patrullan en vehículos viejos, enfrentan
delincuentes que están mejor armados y ganan un sueldo miserable.
10 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 ¿Para qué sirven las estadísticas detalladas? Los que deseen información sobre la
criminalidad, que lean los elocuentes reportajes sobre el tema publicados diariamente en
nuestros periódicos.
¿Cómo se podrían superar en su ciudad los tipos de problemas descritos
anteriormente? Puede responder en sus anotaciones o en un documento aparte.
Lección 4.2
Identificación de problemas de crimen y violencia
Definir problemas relacionados con la violencia y el crimen también significa definir cuáles son los
grupos interesados en la solución de dichos problemas.
El programa Safer Cities (Ciudades más Seguras) de las Naciones Unidas recomienda el uso de tres
tipos de herramientas en la formulación de planes y proyectos de prevención:
1.
2.
3.
Obtención de los datos e información que se necesita para determinar la magnitud y
naturaleza de los delitos.
Desarrollo de estrategias adecuadas a la prevención y solución específica de los
problemas.
Definición de modalidades de implementación e institucionalización de estos programas.
Lo anterior abarca la formulación de planes estratégicos, la movilización de grupos, la orientación
enfocada hacia problemas específicos, la movilización comunitaria, la reforma judicial y la capacitación
de los actores participantes en estos procesos a nivel local.
En esta lección nos enfocaremos a la obtención de datos e información que se necesita recabar para
determinar la magnitud y naturaleza de los delitos. Cualquier programa de prevención que involucre la
11 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 utilización de estrategias de reducción de oportunidades de delinquir o de desarrollo social, debe
efectuar un análisis detallado de los datos a fin de formular las estrategias, y para monitorear y
evaluar los resultados.
A nivel local (municipal) podemos
encontrar gran cantidad de información
que contribuye a la formulación de
actividades de prevención, especialmente
bases de datos geocodificadas que
pueden desplegarse en mapas digitales.
Una base espacial se convierte en el denominador común de todas las bases que contienen
información proveniente de distintas fuentes y con distintas unidades de cálculo, lo que hace posible la
construcción de una base de datos que agrupa información de los tipos más diversos.
12 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Toda esta información es procesada por el sistema, el cual la envía luego a una unidad de análisis
encargada de identificar los “hot spots” (puntos de concentración del crimen y/o la violencia). Esta
información es difundida posteriormente a los cuerpos policiales, a las unidades especiales de la policía
y a las dependencias de la administración municipal involucradas, así como a las comunidades,
asociaciones y organizaciones de la sociedad civil. Se trata de una estructura cuyo propósito es
integrar una amplia gama de información en un sistema único que aglutine a la policía y a las
dependencias públicas y civiles.
Son muy raros los ejemplos de un gestor que disponga simultáneamente de un sistema con esa
diversidad de información organizada en forma sistemática y consistente.
Se hace necesario articular esa variedad de fuentes de información, porque no existe una fórmula
única para clasificar, cuantificar o definir los actos delictivos. Cada una de las organizaciones
responsables de procesar los delitos y los delincuentes, los clasifica según sus objetivos y directrices.
Hay varios caminos posibles para obtener información sobre la delincuencia, la violencia y las
instituciones policiales y judiciales.
Podemos obtener la información a través de:
•
•
Fuentes secundarias, como los datos oficiales y registros administrativos existentes.
Generar esos datos a través de observaciones directas, encuestas de victimización y
auto-respuesta, u observaciones experimentales.
Información oficial
Una de las fuentes secundarias, es obtener información a través de datos oficiales.
13 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 Además del problema de la “cifra negra”, la dificultad de utilizar estadísticas policiales también estriba
en la metodología aplicada por cada institución para organizar el flujo de información sobre los actos
delictivos.
Veamos un ejemplo de Belo Horizonte, Brasil. Modelo de información sobre flujos y tasas de
producción del sistema de justicia penal.
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¿Es de alguna utilidad trabajar con cifras tan discrepantes?
Cifras con tales discrepancias podrían comprometer las bases de datos utilizadas para cuantificar un
tipo de delito. En teoría, no hay razón que justifique tales diferencias. Al fin y al cabo, los homicidios
son actos ilícitos con, supuestamente, un bajo grado de subnotificación, dado que la posibilidad de
ocultar la materialidad del delito es menor. Sin embargo, no es esto lo que ocurre, lo que nos deja con
la tarea de evaluar la congruencia entre las distintas fuentes de datos, de tal forma que se pueda
verificar la posibilidad de que, a pesar de las diferencias, se pueda observar un determinado patrón de
diferencias entre las bases de datos.
14 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008 En el caso de los homicidios es perfectamente posible prever las cifras estimadas por una de las
organizaciones policiales en función de las cifras provistas por la otra. A pesar de enormes diferencias,
la información es lo suficientemente congruente como para que confiemos en poder predecir con
bastante exactitud una fuente de información en base a la otra.
¿Cómo utilizar y medir estas cifras?
Esta información, en sí misma, no basta
para responder la interrogante sobre el
potencial de victimización de distintos tipos
de delitos.
¿Cuál es la cadena de eventos y cómo incide cada factor para que se dé un determinado
resultado?
Estadísticamente, ello significa captar las probabilidades condicionales asociadas a un lugar o situación
determinada, como por ejemplo, ser víctima de un robo a mano armada.
15 D.R Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México, 2008