Estrategias de lucha contra la corrupción en la Policía Federal

Universidad Complutense de Madrid
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Departamento de Ciencia Política y de la Administración II
Máster Oficial en Gobierno y Administración Pública
ESTRATEGIAS DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN LA
POLICÍA FEDERAL PREVENTIVA (PFP) DE MÉXICO, 1999-2009
Proyecto de Investigación Doctoral
Claudia Bernardette Romero Guerrero
Madrid, septiembre de 2010
Índice
Presentación
3
1.
Tema y título
6
2.
Objeto de estudio
8
2.1
Policía Federal Preventiva, antecedentes
10
2.2
Policía Federal Preventiva, características organizativas
12
2.3
La corrupción en la Policía Federal Preventiva
17
2.4
Las estrategias de combate a la corrupción
20
3.
Objetivos
28
4.
Base teórica conceptual
31
4.1
Teoría de la organización: la relación estructura-estrategia
32
4.2
Teoría de la cultura organizativa: la relación cultura-estrategia
35
5.
Hipótesis
40
6.
Variables e indicadores
42
7.
Plan metodológico
47
8.
Esquema de resultados
57
9.
Cronograma
61
Fuentes consultadas
63
Índice de gráficos
67
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 2
Presentación
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 3
“Sólo investigando se aprende a investigar.” - Carlos Sabino
El proceso de formulación y elaboración del proyecto de investigación
doctoral representa, para muchos de los interesados en hacer carrera
académica, el primer acercamiento serio a la producción y sistematización de
conocimiento.
No es una empresa fácil. El trabajo constituye la antesala de la tesis doctoral y
su trascendencia es máxima. En este espacio es donde los candidatos a
estudios de doctorado damos respuesta a cuestiones cardinales: qué vamos a
indagar, por qué, para qué y cómo.
La dificultad de este ejercicio intelectual radica en el conjunto de decisiones
que el alumno debe tomar (tema, objetivos, hipótesis, metodología, etcétera)
para empezar a delinear una investigación que resulte valiosa y novedosa al
mundo científico.
Dicho esto, el presente documento recoge el proyecto de investigación doctoral
con el que opto al grado de Máster en Gobierno y Administración Pública por el
Departamento de Ciencia Política y de la Administración II de la Universidad
Complutense de Madrid.
En líneas generales, planteo una investigación de carácter exploratorio,
descriptivo y explicativo sobre las estrategias de combate a la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta
su desarticulación en 2009.
Siguiendo la lógica que marca la metodología de la investigación en ciencias
sociales, la propuesta se estructura en nueve apartados bien diferenciados
pero íntimamente relacionados entre sí: tema y título; objeto de estudio;
objetivos (generales y específicos); base teórica conceptual; hipótesis y
subhipótesis; variables e indicadores; plan metodológico; esquema de
resultados; y cronograma. Veamos:
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 4
Gráfico 0.1 Elementos básicos
del proyecto de investigación
doctoral.
Tema y título
En un primer bloque de información encontramos la
elección del tema de tesis, su ubicación en el campo
académico y la línea de investigación en la que se
enmarca.
Objeto de estudio
Objetivos
Después tenemos la definición del objeto de estudio
(en donde se delimita espacial y temporalmente el
Base teórica conceptual
Hipótesis
Variables e indicadores
Plan metodológico
Esquema de resultados
Cronograma
Fuente: Elaboración propia.
ámbito de la investigación) y la formulación de los
objetivos generales y específicos que se persiguen.
La segunda gran etapa del proyecto, se dedica a la
construcción de un marco teórico que permita:
primero, la generación de hipótesis y subhipótesis; y
segundo, la conceptualización y operativización de
las principales variables presentes en el modelo de
análisis
(por
ejemplo:
«corrupción
policial»
y
«estrategias anticorrupción»).
En el penúltimo apartado se expone el plan metodológico (estrategias de
aproximación al objeto de estudio). En otras palabras: información relevante
sobre el tipo y diseño de la investigación; y técnicas e instrumentos para la
recolección y análisis de los datos (recopilación documental, entrevistas en
profundidad semiestructuradas, grupos de discusión, análisis estadístico,
análisis del discurso, análisis del contenido, etcétera).
En las últimas páginas de este trabajo presento un esquema de resultados con
una versión preliminar de los capítulos que pueden llegar a conformar la futura
tesis doctoral. Finalmente, incluyo un cronograma de actividades (representado
mediante un diagrama de Gantt) en el que se especifican las tareas a realizar
en función del tiempo de ejecución.
Sin más que añadir, pongo mi trabajo a consideración de los miembros de la
Comisión Evaluadora (Dr. Jaime Ferri, Dr. José Manuel Ruano y Dr. Rafael
Bañón), quedando a la espera de sus valiosos comentarios. Muchas gracias.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 5
1. Tema y título
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 6
−
Campo académico: Gobierno y Administración Pública
−
Área de interés: Corrupción policial
−
Línea de investigación: Estrategias anticorrupción
−
Tema y título:
Estrategias de combate a la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México, 1999-2009
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 7
2. Objeto de estudio
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 8
El objeto de estudio de esta investigación son las estrategias que los
gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada y Felipe de
Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía
Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su
desarticulación en 2009.
A continuación desglosaré el tema para su mejor comprensión.
En principio, se abordarán los antecedentes de la Policía Federal Preventiva
(PFP) de México. Se trata de una vista rápida al proceso de creación de la
organización con el fin de introducir al lector en el contexto espacial y temporal
que se pretende estudiar. Enseguida entraremos a destacar las principales
características organizativas de la corporación; esto es: estructura, liderazgo,
disciplina, cultura, relación con el entorno y grado de resistencia al cambio.
Este apartado resulta especialmente importante pues, como veremos más
adelante en el marco teórico, «organización» y «estrategia» son conceptos
interdependientes.
Establecidos los límites del tema, comenzaremos a analizar la problemática
que nos ha llevado hasta el objeto de estudio. Me refiero a los altos índices de
corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México. Las preguntas a
responder en este inciso son dos: ¿desde cuándo la corrupción policial empezó
a ser una preocupación para el Gobierno Federal? y ¿cuándo y bajo qué
términos se introdujo este tema en el discurso y agenda oficial?
Respetando la línea de exposición, lo siguiente será adentrarnos en las
estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP)
de México. Llevaremos a cabo una breve revisión de los planes y programas
que vertebraron la acción de los diferentes gobiernos en este sentido de 1999 a
2009 (año en que el Presidente Felipe de Jesús Calderón Hinojosa decidió
desarticular la organización por la corrupción de sus miembros y por sus
vínculos con la delincuencia organizada).1
1
Véase la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 21 de octubre de 2008.
Iniciativa de ley por la que se expide la Ley de la Policía Federal (exposición de motivos).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 9
2.1
Policía Federal Preventiva, antecedentes
“Ante la realidad imperante que nos exige fortalecer los
instrumentos de combate a la delincuencia y mejorar
orgánica y funcionalmente los servicios de seguridad pública
a cargo de la Federación, el Ejecutivo a mi cargo ha
considerado que es factible jurídicamente, necesaria como
opción gubernativa y urgente como requerimiento social, dar
un paso decisivo hacia la creación de una policía federal
con funciones preventivas.” - Ernesto Zedillo Ponce de
2
León, ex Presidente de México
El 4 de enero de 1999 nació la Policía Federal Preventiva (PFP) de México
como Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Gobernación
(SEGOB), con reconocida autonomía técnica y operativa para el ejercicio de
sus atribuciones.
Por disposición de la ley que la creó (Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF
04-01-1999), se formó con los recursos humanos, materiales y financieros de
las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos,
bajo un solo mando, control y disciplina.
El proceso de integración y puesta en marcha de la organización presentó el
siguiente orden cronológico (Secretaría de Seguridad Pública [SSP], 2006):
Con fundamento en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en lo relativo a la seguridad pública, el 18 de noviembre de
1998 se sometió a consideración del H. Congreso de la Unión la iniciativa de
Ley de la Policía Federal Preventiva.
2
Véase la Gaceta Parlamentaria de Cámara de Senadores del 18 de noviembre de 1998.
Iniciativa de ley por la que se expide la Ley de la Policía Federal Preventiva y se reforman
diversas disposiciones de otros ordenamientos legales (exposición de motivos).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 10
Para establecer las necesarias concordancias con el texto propuesto, se
plantearon reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
Ley General de Población, Ley de las Vías Generales de Comunicación, Ley de
Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, Ley Aduanera y Ley del Servicio
de Administración Tributaria (ordenamientos jurídicos de los que se derivaban
las competencias de las policías administrativas para ejercer facultades que
ahora corresponderían a la Policía Federal Preventiva).
Superado el trámite legislativo, el 4 de enero de 1999 se expidió la Ley de la
Policía Federal Preventiva. No obstante, las labores de adecuación del marco
legal continuaron.
*** El 8 de septiembre de 1999 se aprobaron modificaciones a los reglamentos
internos de la Secretaría de Gobernación, Secretaría de Comunicaciones y
Transportes y Policía Federal de Caminos. Finalmente, el 26 de abril de 2000
se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento de la Policía
Federal Preventiva.
Con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública (DOF 30-11-2000), la
Policía Federal Preventiva dejó de depender de la Secretaría de Gobernación y
se erigió en el elemento central de la estrategia contra el crimen organizado y
la delincuencia.
El objetivo estaba marcado:
“…salvaguardar la integridad y derechos de las personas, prevenir la comisión
de delitos, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos,
sujetándose
invariablemente
a
los
principios
de
legalidad,
eficiencia,
profesionalismo y honradez” (artículo 1 y 12 de la Ley de la Policía Federal
Preventiva, DOF 04-01-1999).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 11
2.2
Policía Federal Preventiva, características organizativas
“Nuestra vida gira alrededor de las organizaciones. […] Sin
embargo, el conocimiento que tenemos de su complejidad
es, por lo general, bastante limitado.” – Hodge, B., Anthony,
W. y Gales, L.
El propósito de esta sección es proporcionar unas bases para una mayor
comprensión de la dinámica organizativa de la Policía Federal Preventiva (PFP)
de México. Y es que, como advierten Hodge, Anthony y Gales (1998:8): “si
deseamos entender, dirigir y mejorar las situaciones con las que nos
encontramos en las organizaciones, es completamente necesario estudiar
dichas organizaciones.”
a)
Estructura
La Policía Federal Preventiva (PFP) de México tenía una estructura jerárquica
rígida con muchos niveles de autoridad. Lo que significaba, entre otras cosas,
una intensa división del trabajo en sentido horizontal (por tarea) y vertical (por
rango).
Así pues, por un lado teníamos varias unidades especializadas con distintas
funciones, separadas entre sí aunque a un mismo nivel jerárquico (gráfico 2.1);
y por otro, varios grados de autoridad, cada uno subordinado al grado
inmediatamente superior (gráfico 2.2). Préstese atención al hecho de que la
cantidad de agentes en la organización aumentaba a medida que se descendía
en la escala de poder.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 12
Gráfico 2.1 Organigrama de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México.
Comisionado
Estado Mayor
Coordinación de
Inteligencia para
la Prevención
Terrorismo
Tráfico y
Contrabando
Secuestros y
Robos
Coordinación de
Fuerzas de
Apoyo
Coordinación de
Seguridad
Regional
Reacción y
Alerta
Inmediata
Seguridad en
Caminos
Federales
Operaciones
Especiales
Puertos y
Fronteras
Instalaciones
Estratégicas y
Servicios
Zonas
Federales
Instituto de
Formación de la
PFP
Servicios
Técnicos
Transportes
Aéreos
Unidad de
Desarrollo
Coordinación de
Administración y
Servicios
Contraloría
Interna
Análisis
Información y
Enlace
Asuntos Jurídicos
Vinculación y
Comunicación
Social
Comandancias
Regionales (33)
Fuente: SSP, 2006.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 13
Gráfico 2.2 Categorías jerárquicas de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México.
I.
Comisarios:
−
Comisario General
−
Comisario Jefe
−
Comisario
II.
Inspectores:
−
Inspector General
−
Inspector Jefe
−
Inspector
III.
Oficiales:
−
Subinspector
−
Oficial
−
Suboficial
IV.
Escala Básica:
−
Sargento Primero de Policía
−
Sargento Segundo de Policía
−
Cabo de Policía
−
Policía
Fuente: Elaboración propia a partir del artículo 34 y 35 de la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 0401-1999.
b)
Liderazgo
El liderazgo que se ejercía en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México
era de tipo autoritario. El grado de poder y autoridad aumentaba a medida que
se ascendía en la escala jerárquica, concentrándose en la cima de la
corporación (alta centralización). Los agentes que ocupaban la parte baja de la
estructura piramidal carecían de influencia en la esfera decisional. De ellos sólo
se esperaba obediencia y subordinación. Las órdenes descendían desde el
vértice hasta la base en una rutina que conocemos con el nombre de “cadena
de mando”3 (Amorós, 2007).
c)
Disciplina
Hablamos de la base del funcionamiento de la organización. La Policía Federal
Preventiva (PFP) de México promovía una estricta disciplina interna centrada
3
Sistema de transmisión de información propio de estructuras jerárquicas, verticales y
autoritarias. Caso típico de las organizaciones castrenses y policiales de América Latina.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 14
en reforzar la jerarquización (Roberg & Kuykendall, 1997). Bajo esta lógica,
entre los deberes de los integrantes de la institución estaban: conocer la escala
jerárquica; acatar la linealidad del mando; guardar a los superiores la
obediencia y consideración debidas; cumplir y hacer cumplir con diligencia las
órdenes recibidas; etcétera (artículo 135 del Reglamento de la Policía Federal
Preventiva, DOF 26-04-2000).
d)
Cultura
La cultura es un conjunto amplio de reglas tácitamente asumidas que orientan y
dirigen el comportamiento de los miembros de una organización (Trice & Beyer,
1993 citados en Hodge et al., 1998).
Para el caso de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México es necesario
diferenciar entre cultura formal e informal. Pues, a pesar de que se intentaba
transmitir a la sociedad una cultura de integridad, responsabilidad y apego a la
legalidad, al interior de la institución predominaban prácticas informales que se
imponían a los procesos formalmente establecidos hasta el punto de constituir
una cultura policial paralela marcada por la corrupción, la complicidad, el
clientelismo y el amiguismo.
El trabajo de la antropóloga Elena Azaola (2006) proporciona una buena
fotografía de lo anterior. A través de 170 entrevistas a policías preventivos del
Distrito Federal, nos muestra la cara menos limpia de la corporación:4
− “En el curso de actualización, los compañeros empezaron a pagar a los
instructores a cambio de aprobar las asignaturas. La cantidad era de 700
pesos mensuales. De ese modo obtuvieron altas calificaciones.”
− “Para tener una patrulla de cargo, los comandantes pedían dinero. En otros
servicios, si no les dabas dinero, te tocaban los horarios y las tareas más
4
Azaola (2006: 83, 84, 85, 87, 88 y 92).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 15
pesadas. Nuestras quejas ante el jefe de sector y ante la Contraloría
Interna eran inútiles.”
− “Los retardos se borran del registro a cambio de dinero. El encargado de la
papelería se podía quedar con una parte porque no tenía a quien rendirle
cuentas. El delegado de vehículos se quedaba con los vales de gasolina
pero tenía que darle una parte al comandante.”
− “Los mandos superiores no dejan que los jóvenes con preparación
académica ocupen los puestos de mando, pues a ellos no sólo les ha
costado años de servicio, sino también dinero, y no les parece que uno
ascienda sin haber pagado el precio.”
− “La corrupción dentro de la policía es un mal que no se puede exterminar.
Es más fácil que uno caiga en el juego a que haga cambiar a una persona
que está dentro de él. No se puede remar contra corriente. La corrupción
está muy arraigada.”
e)
Relación con el entorno
“Las organizaciones sociales complejas [como la que aquí se estudia] tienden a
aislarse relativamente del entorno para afirmar su singularidad y emplean el
secreto como un recurso en su relación con los otros elementos de éste.” (Jay,
1968 citado en Bañón & Olmeda, 1985: 16).
En lo que a la Policía Federal Preventiva (PFP) de México se refiere, esta
tendencia al secreto era aún más acusada por su especial función de seguridad
pública. La naturaleza de su trabajo le obligaba a ocultar datos sobre sus
recursos y actividad.5 De esta manera, la institución funcionaba como un
5
No era raro que las solicitudes de información a la Policía Federal Preventiva (PFP) de
México (reguladas por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, DOF 11-06-2002) se resolvieran con frases como “información reservada
debido a que su divulgación ocasiona daño presente, probable y específico”. Véase ejemplo:
http://www.sisi.org.mx/jspsi/documentos/2007/seguimiento/04131/0413100028607_065.doc.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 16
sistema relativamente cerrado en el que la permeabilidad (grado en que se
facilita el flujo de entrada y salida de información) era baja.
f)
Grado de resistencia al cambio
La Policía Federal Preventiva (PFP) de México presentaba alta resistencia al
cambio planificado (cambio de carácter intencional que está guiado por
individuos dentro de -o contratados por- la organización y que conlleva una
alteración del status quo) (Hodge et al., 1998).
Esto no sólo se debía al natural miedo a lo desconocido (incertidumbre), sino y
sobre todo, al hecho de que el cambio era percibido como una amenaza, como
un elemento desestabilizador que hacía peligrar la forma de hacer las cosas en
la institución y las relaciones de poder en ella establecidas (Ramió, 1999).
2.3
La corrupción en la Policía Federal Preventiva
“There may be some rotten apples, but usually the barrel
itself is rotten.” – Skolnick, J. & Fyfe, J.
−
Un punto de partida: la relación Estado-policía
La corrupción policial en México se comprenderá mejor si consideramos el tipo
de relación que Estado y policía han entablado históricamente. “Una relación
de lealtad construida y mantenida mediante la negociación de compromisos y
beneficios mutuos entre quien representa a la policía y quien representa el
poder.” (López Portillo, 2000: 5).
Si bien aquí no procede profundizar en la historia de la policía en México, se
debe advertir que desde la primera etapa independiente del país, ésta operó
bajo un modelo de “subordinación y dependencia a la agenda y decisiones de
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 17
los mandos políticos, a despecho del marco jurídico y de las demandas
ciudadanas.” (Antillano, 2006: 46).
En un contexto caracterizado por la debilidad del Estado y la inestabilidad
institucional, el principal cometido de la policía era colaborar con el gobierno en
la centralización del control político. La prioridad no era respetar la ley, sino
anular las fuerzas opositoras. “La policía se consolidó así como un recurso
privilegiado de represión del Estado.” (López Portillo, 2000: 14).
Atendiendo a los hechos, podemos decir que el actuar policial ha estado
siempre más próximo a la noción de seguridad como «cuestión de Estado»,
que como «derecho ciudadano jurídicamente tutelado» (Arellano, 2008). En
palabras de Marcelo Fabián Saín (2007 citado en Arellano, 2008: 6) “el
principal cliente de la policía era el Estado, no la población, no los habitantes,
no las personas.”
De esta forma, los gobiernos hicieron una apuesta cuyos costos seguimos
pagando: intercambiaron lealtad política por impunidad y cierto grado de
autonomía.
−
La corrupción policial entra en la agenda oficial
La dinámica anterior tuvo sus consecuencias: estructuras policiales permeadas
por la corrupción, la complacencia y la complicidad. Había una práctica
generalizada de impunidad y ausencia de rendición de cuentas a la sociedad.
Los agentes se caracterizaban por su escasa profesionalidad, comportamiento
deshonesto y nula vocación de servicio (SSP, 2005).
Al interior de las corporaciones se experimentaban rezagos importantes en
materia de organización, capacitación, sueldos, prestaciones, estímulos,
desarrollo profesional, equipamiento, infraestructura, sistemas de información,
utilización de tecnología, etcétera. No existían programas de reclutamiento,
selección, ingreso y formación, mucho menos de supervisión y evaluación
(SSP, 2005).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 18
A esto hay que añadir el rápido crecimiento que registró la incidencia delictiva
en la década de los noventa. El miedo a ser robado, lastimado, secuestrado o
asesinado se instaló en las calles. La sensación de inseguridad pasó a ser algo
habitual de la vida diaria.
Como era de esperar, las demandas y expresiones de indignación se
multiplicaron en muy poco tiempo. La población exigía a voces una policía
eficiente y competitiva que pudiera garantizar un entorno seguro.
Ante la fuerte presión, las autoridades no tuvieron otra opción que afrontar el
problema. La lucha contra la corrupción y la delincuencia se convirtió, al menos
discursivamente, en la nueva misión del gobierno.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 19
2.4
Las estrategias de combate a la corrupción
“Toda reforma policial es política en el sentido de que afecta
la posición e intereses de diferentes grupos al interior y
exterior de la corporación.” – David H. Bayley
Para cerrar este capítulo, presento una recopilación de las estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox
Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México,
desde su creación en 1999 hasta su desarticulación en 2009.
a)
Primera etapa: 1999-2000
Presidente(s) de la República:
Secretario(s) de Gobernación:
Comisionado(s) de la PFP:
− Ernesto Zedillo Ponce de León
− Diódoro Carrasco Altamirano
− Wilfrido Robledo Madrid
Periodo: 1999-2000
Periodo: 1999-2000
Periodo: 1999-2000
Objetivo. “Crear las condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los cuerpos policiales que aseguren a
los individuos la debida protección de su integridad física y patrimonial y un ambiente propicio para su desarrollo. […] Ofrecer a la población
una respuesta profesional, honesta y expedita a sus demandas de seguridad.” (Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 20
Estrategias:
1.
Legislación: se expidió la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 04-01-1999 y el Reglamento de la Policía Federal Preventiva, DOF
26-04-2000 (por iniciativa del Ejecutivo Federal).
2.
Profesionalización: instauración de un Servicio Civil de Carrera Policial para sistematizar los procesos de reclutamiento, selección,
ingreso, permanencia y promoción de la organización. El fin era garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo; fomentar la vocación
de servicio; e impulsar la capacitación constante del personal.
3.
Cultura ética: se recogió en el artículo 12 de la Ley antes mencionada, la obligación de los miembros de cumplir “invariablemente” con
los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM).
4.
Control interno (preventivo y punitivo): se creó una Contraloría Interna para ordenar y/o practicar auditorías a las distintas áreas de la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México. Por otro lado, la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial, la Comisión de Honor y
Justicia y los comités disciplinarios aparecieron como los órganos colegiados encargados de aplicar el régimen disciplinario en la
institución (arrestos, amonestaciones, remociones, suspensiones y ceses). Había que lograr un desempeño policial ético, responsable,
eficaz y eficiente.
Fuente: Quinto Informe de Gobierno, 1999; y Sexto Informe de Gobierno, 2000.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 21
b)
Segunda etapa: 2000-2006
Presidente(s) de la República:
Secretario(s) de Seguridad Pública:
Comisionado(s) de la PFP:
− Vicente Fox Quesada
− Alejandro Gertz Manero
− Alejandro Gertz Manero
Periodo: 2000-2004
Periodo: 2000-2004
Periodo: 2000-2006
− Ramón Martín Huerta
Periodo: 2004-2005
− Eduardo Medina-Mora Icaza
Periodo: 2005-2006
− José Luis Figueroa Cuevas
Periodo: 2004
− Tomas Valencia Ángeles
Periodo: 2005
− Ardelio Vargas Fosado
Periodo: 2006-2007
Objetivo. “Combatir la corrupción, depurar y dignificar los cuerpos policiales. […] Establecer mecanismos de selección y control más rigurosos
en el reclutamiento y contratación del personal, diseñar y operar programas de supervisión, evaluación y seguimiento del desempeño policial,
así como mejorar las condiciones salariales y las prestaciones sociales de dicho personal.” (Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006).
Estrategias:
1.
Legislación: el 30 de noviembre de 2000 concluyó el proceso de adecuación del marco jurídico con la creación de la Secretaría de
Seguridad Pública (SSP). La Policía Federal Preventiva (PFP) de México dejó de depender de la Secretaría de Gobernación (SEGOB).
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2.
Profesionalización: fortalecimiento del Servicio Civil de Carrera Policial. Certificación de los procesos de reclutamiento y selección bajo
la Norma ISO 9001:2000 (año 2003). Se reforzaron los mecanismos de ingreso a la Policía Federal Preventiva (PFP) de México; por
ejemplo: realización de pruebas médicas, psicológicas, toxicológicas y poligráficas a los candidatos (146.104 evaluaciones de 2001 a
2004). Se aplicaron exámenes de control de confianza a los agentes en activo como parte del Programa de Permanencia (10.540
revisiones de 2001 a 2004).
3.
Formación: desarrollo de un programa de educación continua. Se firmaron convenios de capacitación, actualización y especialización
con diferentes instituciones educativas de nivel superior, entre las que destacaban: el Instituto Panamericano de Alta Dirección de
Empresa (IPADE), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), el Instituto Tecnológico y
de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), la Universidad Iberoamericana (UIA), la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM) y la Universidad Tecnológica de México (UNITEC).
4.
Cultura ética: elaboración del Código Deontológico Federal Policial (aprobado por el Consejo para la Transparencia y el Combate a la
Corrupción y que fue incluido como material de estudio obligatorio en los planes y programas del Instituto de Formación). Se
impartieron cursos de ética a toda la plantilla (Programa de Capacitación en Ética y Valores). Entrega de premios a los servidores
públicos que practicaban y fomentaban, con sus acciones, la honestidad y transparencia en el trabajo (Programa de Reconocimiento a
la Integridad).
5.
Dignificación: se mejoraron las condiciones de vida de los policías mexicanos. Formulación e implementación del Sistema Integral de
Prestaciones y Estímulos (entre otras cosas, se incrementó el monto de los seguros de vida y se amplió la cobertura de los seguros de
gastos médicos mayores). Diseño de un plan de recompensas o incentivos económicos para los uniformados que realizaran hechos
relevantes (14.782 reconocimientos de 2001 a 2004, equivalentes a 55.8 millones de pesos).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 23
6.
Control interno (preventivo y punitivo):
Preventivo:
−
Programa de Supervisión Interna: para detectar deficiencias y/o irregularidades en la actuación de los servidores públicos.
−
Programa de Supervisión Normativa: para dar transparencia a los procedimientos licitatorios de adquisiciones de bienes.
−
Programa de Supervisión a Incidencias Policiales: para comprobar que las incidencias relativas a licencias médicas, licencias
ordinarias, días de descanso y vacaciones estaban apegadas a la normativa.
−
Programa de Investigación: para obtener y corroborar datos relacionados con los hechos o información de determinado
expediente de investigación, derivado de la atención de quejas y/o denuncias formuladas en contra de policías.
−
Programa de Inspección Interna: para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales respecto al adecuado uso de las
instalaciones, armas, vehículos, insumos y demás objetos relacionados con la actividad policial.
Punitivo: destitución de los agentes que no cumplían con los requisitos establecidos en la ley.
7.
Control externo: elaboración y puesta en marcha del Programa para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Certificación de los
procesos de transparencia y acceso a la información bajo la Norma ISO 9001:2000. Se atendieron las solicitudes de información en
términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, DOF 11-06-2002.
Fuente: Primer Informe de Gobierno, 2001; Segundo Informe de Labores, 2002; Tercer Informe de Labores, 2003; Cuarto Informe de
Labores, 2004; Quinto Informe de Labores, 2005; y Sexto Informe de Labores, 2006.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 24
c)
Tercera etapa: 2006-2009
Presidente(s) de la República:
Secretario(s) de Seguridad Pública:
Comisionado(s) de la PFP:
− Felipe de Jesús Calderón Hinojosa
− Genaro García Luna
− Edgar Eusebio Millán Gómez
Periodo: 2006-2009
Periodo: 2006-2009
Periodo: 2007-2008
− Víctor Gerardo Garay Cadena
Periodo: 2008
− Rodrigo Esparza Cristerna
Periodo: 2008-2009
− Facundo Rosas Rosas
Periodo: 2009
Objetivo. “Generalizar la confianza de los habitantes en las instituciones públicas, particularmente en las de seguridad pública, procuración e
impartición de justicia. […] Desarrollar un cuerpo policial que se conduzca éticamente, que esté capacitado, que rinda cuentas y garantice los
derechos humanos.” (Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012).
Estrategias:
1.
Cultura ética: estudio autodidacta para reforzar la vocación de servicio de los policías mexicanos. Programas de formación y
capacitación en ética pública y derechos humanos.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 25
2.
Profesionalización: se creó el Centro Nacional de Control de Confianza como unidad responsable de las etapas de reclutamiento,
selección, evaluación y permanencia. Realización de pruebas médicas, psicológicas, toxicológicas y poligráficas a los aspirantes.
Aplicación sistemática de controles de confianza para decidir sobre la permanencia de los agentes en el cuerpo.
3.
Formación: impartición de la Especialidad en Alta Dirección para la Formación de Mandos Superiores de Policía en la Academia
Superior de Seguridad Pública. Se firmó un convenio de colaboración con la Secretaría de Educación Pública para que la plantilla de la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México pudiera cursar estudios dentro de las diversas instituciones de educación abierta.
4.
Dignificación: la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial instituyó un Comité de Promociones para favorecer el ascenso del
personal de carrera. Se firmó un acuerdo con el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado para otorgar créditos hipotecarios a policías con buen expediente.
5.
Control interno (preventivo y punitivo): establecimiento del Programa Anual de Auditoría y Control para promover una cultura de
legalidad en la organización. Se atendieron las quejas y/o denuncias interpuestas en contra de servidores públicos de la institución.
Destitución de los miembros que no cumplían con los requisitos establecidos en la ley.
6.
Control externo: se fortaleció el sistema de denuncias contra la corrupción y la mala actuación de policías como parte del Acuerdo
Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Implementación del Programa Observatorios Ciudadanos para fomentar la
participación de la comunidad en los procesos de control y evaluación. Adopción del Programa Cartas Compromiso al Ciudadano para
introducir estándares de calidad en los servicios de seguridad pública.
Fuente: Primer Informe de Labores, 2007; Segundo Informe de Gobierno, 2008; y Tercer Informe de Gobierno, 2009.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 26
Comentario final:
A manera de recuento, esta sección ha estado dedicada a la delimitación del
objeto de estudio. El ejercicio de aproximación empezó con un breve análisis
de la organización a la que se aplicaron las estrategias anticorrupción. De esta
forma, hablamos de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México, de sus
antecedentes y de sus características organizativas más distintivas.
Introducido el marco contextual, se entró de lleno en el objeto de estudio que
motiva esta investigación. Así pues, realizamos un escueto repaso por las
estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox
Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la
corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México, de 1999 a 2009.
Conviene advertir que esto es simplemente una introducción al trabajo que se
pretende llevar a cabo. Y es que, además de los contenidos de las estrategias,
también nos interesan los procesos de creación, implementación, evaluación y
reformulación de éstas. Para efectos de este estudio, la estrategia trasciende
su definición clásica.
Estrategia no sólo como un “…plan de los directivos superiores para obtener
resultados compatibles con las misiones y objetivos de la organización” (Wright,
Pringle & Kroll, 1992 citados en Mintzberg, Ahlstrand & Lampel, 1999: 23), sino
como una política que encarna un determinado modo de pensar, actuar y
percibir el entorno.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 27
3. Objetivos
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 28
A continuación se enuncian los objetivos (generales y específicos) que
persigue la presente investigación:
Objetivo general
Estudiar las estrategias que los gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León,
Vicente Fox Quesada y Felipe de Jesús Calderón Hinojosa emplearon para
combatir la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México,
desde su creación en 1999 hasta su desarticulación en 2009.
Objetivos específicos
1.
Abordar el tema de las estrategias de combate a la corrupción en la PFP
desde el enfoque de la teoría de la organización, cultura organizativa y
ética pública.
2.
Analizar el proceso de formulación del problema de la corrupción policial
en el imaginario simbólico colectivo de la PFP.
3.
Construir un concepto limitado de «corrupción policial» incorporando la
percepción de los policías sobre la corrupción en su organización.
4.
Identificar las características organizativas de la PFP que facilitaron la
emergencia, proliferación y afianzamiento de la corrupción en el cuerpo.
5.
Explorar los elementos principales de las estrategias que se emplearon
para combatir la corrupción en la PFP.
6.
Describir la evolución que experimentaron las estrategias de combate a la
corrupción en la PFP.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 29
7.
Encontrar elementos de continuidad y ruptura en las estrategias que se
emplearon para combatir la corrupción en la PFP (modificaciones en el
orden jurídico, cambios en el organigrama, sucesos desencadenantes).
8.
Realizar un estudio estadístico de los resultados de las estrategias de
combate a la corrupción en la PFP.
9.
Analizar el discurso de los actores que intervinieron en el proceso de
formulación y ejecución de las estrategias de combate a la corrupción en
la PFP.
10. Construir una tipología de estrategias anticorrupción a partir del análisis
de las estrategias que se emplearon para combatir la corrupción en la
PFP.
11. Identificar las características organizativas de la PFP que influyeron en el
éxito o fracaso de las estrategias de combate a la corrupción.
12. Relacionar teóricamente los conceptos de «estructura» y «estrategia» a
partir del análisis de la eficacia de las estrategias de combate a la
corrupción en la PFP.
13. Determinar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas
(análisis DAFO) de las estrategias que se emplearon para combatir la
corrupción en la PFP.
14. Emprender un ejercicio de benchmarking para identificar experiencias de
éxito potencialmente replicables que puedan contribuir a la lucha contra la
corrupción en los cuerpos de policía de México (por ejemplo: los casos de
las policías de Nueva York, São Paulo, Santiago, Londres y Hong Kong).
15. Extraer conclusiones sobre posibles líneas de futuro para el diseño y la
implementación de estrategias de combate a la corrupción en los cuerpos
de policía de México.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 30
4. Base teórica conceptual
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 31
4.1
Teoría de la organización: la relación estructura-estrategia
El binomio estructura-estrategia ha sido objeto de intensa investigación en la
literatura organizativa. En particular, la discusión sobre el orden de precedencia
entre estos dos conceptos ha hecho correr ríos de tinta en el ámbito del
management estratégico (véase, por ejemplo, Amburgey & Dacin, 1994;
Andrews, 1971; Ansoff, 1965; Chandler, 1962; Fredrickson, 1986; Hall & Saias,
1980; Harris & Ruefli, 2000; Hrebiniak & Joyce, 1984; Jones & Hill, 1988; Miller,
Dröge & Toulouse, 1988; Mintzberg, 1990; Nelson, 1991; etcétera).
¿Quién sigue a quién en esta relación: la estructura a la estrategia o la
estrategia a la estructura? A pesar del tiempo dedicado al debate, la respuesta
no está clara.
−
La estructura sigue a la estrategia
En los años sesenta, Chandler (1962/1990) sostenía que la estructura seguía a
la estrategia y estaba determinada por ella (gráfico 4.1).
Gráfico 4.1 La estructura sigue a la estrategia (modelo de desarrollo organizativo).
Primera etapa. Expansión inicial y acumulación de recursos. Crecimiento
del tamaño de la compañía.
Segunda etapa. Racionalización del uso de los recursos. Adopción de
una estructura funcional.
Tercera etapa. Expansión hacia nuevos mercados y líneas de negocio
relacionadas. Diversificación relacionada.
Cuarta etapa. Adopción de una estructura divisional.
Fuente: Elaboración propia a partir de Claver, Pertusa & Molina, 2004.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 32
El razonamiento era el siguiente: una nueva estrategia corporativa genera
problemas administrativos difíciles de resolver con la estructura actual, para
solucionarlos se hace necesaria una reestructuración organizativa. Igor Ansoff
(1965 citado en Sánchez & Galán, 2007: 14) lo expresaba de la siguiente
manera: “...la estrategia impone requerimientos operativos y, sucesivamente, la
estructura debe proporcionar el clima para reunirlos”.
La estrategia corporativa debía dominar el diseño de la estructura organizativa
(Andrews, 1971/1984). Amburgey y Dacin (1994) afirmaban que había una
relación jerárquica entre estructura y estrategia. Aparentemente, la estrategia
era un determinante mucho más importante de la estructura de lo que la
estructura lo era de la estrategia.
Además, la estructura resultaba más difícil de cambiar que la estrategia
(requería más tiempo y más dinero). Empezar por la segunda era el
procedimiento más lógico (Nelson, 1991).
Por si fueran pocos los argumentos expuestos, el trabajo de Harris y Ruefli
(2000) comprobó que los resultados empresariales eran mejores en aquellas
organizaciones que cambiaban primero la estrategia y luego la estructura que
en las que procedían al revés.
−
La estrategia sigue a la estructura
La postura anterior, si bien alcanzó un elevado grado de aceptación entre los
teóricos del management estratégico, no estuvo exenta de numerosas críticas.
En paralelo a la máxima de Chandler (1962/1990), nació y creció otra escuela
que defendía una secuencia temporal entre estructura y estrategia inversa a la
descrita.
La tesis central de esta otra corriente era que el proceso de formulación y de
toma de decisiones estratégicas también podía verse afectado por las
propiedades y características de la estructura organizativa; en concreto, por la
centralización, formalización y complejidad (Fredrickson, 1986). Veamos:
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 33
Una fuerte centralización podía provocar que el proceso estratégico se
emprendiera únicamente por el grupo dominante y como una búsqueda
proactiva de sus propios intereses (Hall & Saias, 1980). Un alto nivel de
formalización podía inducir a un comportamiento reactivo, iniciado sólo ante
determinados problemas o crisis. Por su parte, una elevada complejidad podía
hacer pasar desapercibidas ciertas oportunidades estratégicas (Fredrickson,
1986).
Bajo esta lógica, no tener en cuenta la estructura en la elaboración de los
planes estratégicos significaba condenar a la organización a la más pura
ineficiencia.
En consideración de Mintzberg (1990), la estructura desempeñaba un papel
fundamental en la etapa de formulación y planeación estratégica. A su
entender, la estructura constituía un componente clave para la valoración de
las debilidades y fortalezas de la corporación, y albergaba las capacidades
organizativas que ésta poseía. Afirmar, pues, que la estrategia precedía a la
estructura era completamente insostenible.
En un intento por conciliar ambas visiones, Miller, Dröge y Toulouse (1988
citados en Claver, et al., 2004) concluyeron que el impacto de la estrategia
sobre la estructura era mayor sólo durante el primer periodo de desarrollo de
una organización; después, era la estructura la que se imponía a la estrategia.
El razonamiento de estos tres autores fue el siguiente:
“En función del propósito que persiga la corporación, y de la
estrategia ideada para alcanzar tal propósito, se conformará en la
organización una estructura con las características apropiadas para
el desarrollo de la misma; sin embargo, una vez comprados los
equipos, contratado el personal y establecidas las políticas y
procedimientos administrativos, la organización se convertirá en un
conjunto mucho más resistente al cambio y los directivos verán
seriamente restringida su discrecionalidad en el proceso de decisión
estratégica.” (204).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 34
−
La tercera opción
Había en el debate un tercer planteamiento, mucho más abierto, que reconocía
la existencia de una relación recíproca entre estas dos variables. Mintzberg,
Ahlstrand y Lampel (1999: 55) lo expresaban así: “...la estructura sigue a la
estrategia del mismo modo en que el pie izquierdo sigue al derecho al andar.”
Jones y Hill (1988) encontraron que la estrategia y la estructura estaban tan
inextricablemente unidas, que el debate sobre si la primera determinaba a la
segunda (o al revés) resultaba -cuando menos- de validez cuestionable.
Hrebiniak y Joyce (1984 citados en Harris & Ruefli, 2000: 590) decían al
respecto:
“…raising [the directionality] question amounts to the creation of a
false dichotomy of causation and a resulting irrelevant dilemma
[thus,] there is no satisfactory answer to this question because it is
the question itself which is wrong.”
Para Hodge, Anthony y Gales (1998) la estructura y la estrategia están
relacionadas en dos sentidos. Primero, la estructura es un factor clave en el
desarrollo de estrategias. Segundo, la estructura es un resultado clave del
proceso de formulación estratégica.
“Tanto el desarrollo de la estrategia como el diseño de la estructura sirven de
apoyo a la organización a la vez que se sustentan entre sí. Cada una siempre
precede a la otra y la sigue. La creación de estrategia es un sistema integrado,
no una secuencia arbitraria.” (Mintzberg et al., 1999: 55).
4.2
Teoría de la cultura organizativa: la relación cultura-estrategia
Al contrario de lo que pasa con la discusión estructura-estrategia, la cuestión
cultura-estrategia ha sido analizada sólo en términos muy generales. Además,
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 35
el interés que este binomio suscita es distinto. En este caso, no es tan
relevante estudiar la direccionalidad o causalidad de la relación, como destacar
la idea de coherencia y ajuste entre los dos conceptos. Este será nuestro
objetivo.
−
La cultura organizativa en la formulación de la estrategia
“La cultura organizativa es el patrón de premisas básicas que un determinado
grupo inventó, descubrió o desarrolló en el proceso de aprender a resolver sus
problemas de adaptación externa y de integración interna, y que funcionaron
suficientemente bien como para ser consideradas válidas y dignas de ser
enseñadas a nuevos miembros del grupo como la manera correcta de percibir,
pensar y sentir en la organización.” (Schein, 1988: 25-26).
La cultura ejerce una poderosísima influencia sobre la estrategia corporativa,
afectando a las decisiones que los directivos toman sobre las relaciones que la
organización debe (o no) entablar con su entorno.
La cultura organizativa opera aquí como un sistema de creencias fuertemente
arraigado con el paso del tiempo. Este sistema de creencias, que en el pasado
consiguió la supervivencia o el éxito de la organización, se convierte ahora en
una barrera invisible al cambio estratégico (Leal, 1991).
La cultura organizativa puede inhibir el cambio estratégico en dos formas.
Veamos:
Primero, la cultura organizativa puede producir lo que atinadamente Lorsch
(1985) llamó «miopía estratégica». Esto es, los directivos desarrollan una serie
de creencias a través de las cuales ven y enfocan los sucesos que acontecen
en el entorno. Segundo, aún cuando los directivos puedan vencer tal miopía,
éstos suelen responder a los estímulos externos en términos de su cultura.
Dado que sus creencias han resultado efectivas en el pasado, su respuesta
natural es apegarse o ceñirse a ellas para decidir y actuar según las mismas
(Nystrom & Starbuck, 1984).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 36
−
La cultura organizativa en la implementación de la estrategia
“Si formular una estrategia es decidir dónde está hoy la organización y dónde
querríamos que estuviese mañana, implementar la estrategia es decidir cómo
llevar a la organización desde donde está hoy hasta donde queremos que esté
mañana” (Leal, 1991: 293).
Para encaminar a una organización de forma efectiva hacia sus objetivos, tiene
que haber una buena sincronización entre sus elementos más complejos y
esenciales (léase estructura, recursos humanos, procesos de dirección y
cultura) (Stonich, 1983). La idea de la congruencia es relativamente simple:
cuanto mayor es el grado de ajuste entre los distintos componentes de la
organización, mayor va a ser su éxito (gráfico 4.2).
Gráfico 4.2 Alineación organizativa.
Formulación de la estrategia
Implementación
Estructura
Procesos de
dirección
Recursos
humanos
Cultura
Objetivos estratégicos
alcanzados
Fuente: Stonich, 1983.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 37
Dice Leal (1991: 293): “…una estrategia puede estar bien formulada, contar
con los recursos apropiados, tener los procesos de dirección perfectamente
integrados y establecidos; pero el grado en que la cultura organizativa se ajuste
a ella afectará -sin lugar a dudas- al éxito de la misma, llegando -en algunos
casos- a ser una auténtica barrera para lograr su implementación.”
Tenemos, pues, que una buena alineación cultura-estrategia posibilita la
ejecución eficaz de las estrategias e incrementa la flexibilidad para reaccionar
ante las transformaciones del entorno. En cambio, una alineación deficiente
produce interferencias en la implementación y ocasiona errores que acarrean
riesgos y retrocesos a las organizaciones (Santos, 2007).
Según Stonich (1983), al grado en que la cultura organizativa repercute sobre
la estrategia lo podemos denominar «riesgo estratégico cultural». El gráfico 4.3
clasifica los riesgos de las culturas organizativas a la hora de considerar una
estrategia corporativa determinada. En el eje vertical encontramos la efectividad
de la estrategia (alta o baja) y en el horizontal su ajuste con la cultura de la
organización (bueno o malo).
Efectividad de la estrategia
Gráfico 4.3 La relación cultura-estrategia.
Alta
1
4
Baja
2
3
Bueno
Malo
Ajuste de la cultura organizativa
Fuente: Stonich, 1983.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 38
Interpretación:
Cuadrante 1: estrategia altamente efectiva que se compenetra bien con la
cultura de la organización. Es, obviamente, la mejor posición en la que se
puede estar. El riesgo en la implementación es mínimo, prácticamente
inexistente.
Cuadrante 2: estrategia de efectividad potencial baja y buen ajuste con la
cultura de la organización. Las posibilidades de éxito son grandes; sin
embargo, el resultado final no será de gran trascendencia (la estrategia es
de poco alcance).
Cuadrante 3: estrategia de baja efectividad y mal ajuste con la cultura de
la organización. Tratar de implementar esta clase de estrategias tiene casi
garantizado el fracaso. En este caso, lo más recomendable es desechar
la estrategia y volver a empezar.
Cuadrante 4: estrategia altamente efectiva con mal ajuste a la cultura de
la organización. Sin duda, el escenario más complejo. La estrategia puede
ser deseable (incluso necesaria) pero no encaja con la cultura corporativa.
La dirección tiene tres opciones:
a)
ignorar la cultura y seguir adelante;
b)
acoplarse a ella reformulando la estrategia; o bien,
c)
cambiar la cultura para que se ajuste a la estrategia.
Ignorar la cultura organizativa casi siempre conduce al fracaso. Transformarla
entraña un proceso difícil, costoso y prolongado en el tiempo (no se cambia la
cultura por decreto). Acoplarse a ella suele ser la decisión más adoptada (y
también, la más sensata).
No obstante, hay que decir que algunas organizaciones precisan modificar su
cultura si quieren estar en condiciones de responder adecuadamente a las
presiones del entorno.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 39
5. Hipótesis
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 40
Las hipótesis de trabajo que habrán de comprobarse en el transcurso de
esta investigación son:
Hipótesis 1
Entendida la eficacia de una estrategia como el cumplimiento de los fines para
los que se diseña e implementa (Bustelo, 2001), las estrategias que los
gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada y Felipe de
Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía
Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su
desarticulación en 2009, no fueron eficaces. Podemos hablar de algunos
logros parciales, pero no de la consecución del objetivo general.
Hipótesis 2
Existían características organizativas de la Policía Federal Preventiva (PFP)
de México que; por un lado, facilitaban la emergencia, proliferación y
afianzamiento de la corrupción en el cuerpo; y por otro, dificultaban o impedían
el desarrollo de las estrategias orientadas a combatirla (por ejemplo: estructura
jerárquica rígida; liderazgo autoritario; disciplina centrada en reforzar la
obediencia y subordinación; cultura organizativa en la que predominaban
prácticas y procedimientos informales; sistema aislado y opaco con alta
resistencia al cambio; etcétera).
Hipótesis 3
Los actores que intervinieron en el proceso de formulación y ejecución de las
estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP)
de México no valoraron con acierto el peso que tendrían las características
organizativas de la institución en los resultados de sus acciones.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 41
6. Variables e indicadores
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 42
“Lo que no se mide, no se conoce… lo que no se conoce,
no se puede resolver.” – Instituto Ciudadano de Estudios
sobre la Inseguridad, A.C.
Las hipótesis se componen de variables vinculadas entre sí a través de
una relación. Según su posición dentro de esa relación, podemos distinguir
entre variables dependientes, independientes, antecedentes, intervinientes y de
control (Anduiza, Crespo & Méndez, 1999).
En la investigación que se propone, las variables a estudiar son:
−
Variable dependiente: corrupción policial.
−
Variable independiente: estrategias anticorrupción.
−
Variables intervinientes: características organizativas de la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México (por ejemplo: estructura jerárquica rígida;
liderazgo autoritario; disciplina centrada en reforzar la obediencia y
subordinación; cultura organizativa en la que predominaban prácticas y
procedimientos informales; sistema aislado y opaco con alta resistencia al
cambio; etcétera).
Gráfico 6.1 Representación gráfica del modelo teórico.
Estrategias
anticorrupción
Corrupción
policial
Variable independiente
Variable dependiente
Características
organizativas PFP
Variables intervinientes
−
−
−
−
−
−
Estructura;
Liderazgo;
Disciplina;
Cultura organizativa;
Relación con el entorno;
Resistencia al cambio; etc.
Fuente: Elaboración propia.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 43
Un indicador es un número que proporciona información sobre el estado en que
se encuentra un sistema o de las variaciones de éste. Dicho de otra manera, un
indicador es una medida que ayuda a establecer cuánto se ha progresado en
torno a un determinado objetivo (en este caso, combatir la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México) (Mohor, 2007).
En la investigación que se propone, los indicadores a utilizar son:6
Área: malas prácticas policiales
Indicadores:
− Porcentaje de contactos entre policía y población que incluyen algún acto
de corrupción (por ejemplo: solicitud de dinero “mordida”, amenazas en
contra de la persona o parientes, extravío o producción intencional de
evidencia, etcétera) respecto del total de contactos estimados en un año;
− Número de quejas y/o denuncias por corrupción presentadas ante la propia
Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año;
− Número de quejas y/o denuncias por corrupción presentadas ante órganos
especiales (por ejemplo: Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
Secretaría de la Función Pública, etcétera) en un año;
− Número de expedientes abiertos por la Comisión de Honor y Justicia de la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México por corrupción en un año;
− Número de sanciones y correcciones disciplinarias aplicadas por
corrupción (arrestos, amonestaciones, remociones, suspensiones y ceses)
en un año;
6
Indicadores desarrollados y/o empleados por Cano (2004), Naval (2006) y Salamanca (2004).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 44
− Número de estímulos otorgados por conducta honesta e imparcial
(recompensas, condecoraciones, menciones honoríficas, distintivos y
citaciones) en un año.
Área: gestión institucional
Indicadores:
− Número de estrategias implementadas para combatir la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio;
− Número de auditorías internas y externas realizadas a la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México en materia de corrupción en un sexenio;
− Presupuesto aprobado para combatir la corrupción en la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio (millones de pesos);
− Presupuesto ejecutado para combatir la corrupción en la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio (millones de pesos);
− Porcentaje del presupuesto ejecutado para combatir la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México respecto del total del
presupuesto de la entidad;
− Recursos humanos involucrados en el combate de la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México en un año, en un sexenio
(número de personas);
− Número de cambios en el organigrama de la Policía Federal Preventiva
(PFP) de México en un sexenio;
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 45
− Número de modificaciones en el marco jurídico de la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México en un sexenio.
Área: percepción ciudadana de corrupción policial
Indicadores:
− Grado de confianza de los ciudadanos en la Policía Federal Preventiva
(PFP) de México;
− Grado de satisfacción de los ciudadanos con el desempeño de la Policía
Federal Preventiva (PFP) de México en aspectos éticos (por ejemplo:
cumplimiento de la ley, honestidad de conducta, imparcialidad de la acción
policial, etcétera);
− Porcentaje de ciudadanos que evalúa bien y muy bien la relación con la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 46
7. Plan metodológico
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 47
“Es tiempo de dejar de construir muros entre métodos y
empezar a construir puentes.” – Cook, T. & Reichardt, C.
El progreso de las ciencias sociales a lo largo de la historia ha puesto de
manifiesto que ningún método de investigación es superior a otro (Denzin, 1970
citado en Rodríguez, 2005). El estudio de la compleja realidad social exige la
combinación de distintas técnicas de indagación. A este proceso se le conoce
con el nombre de «triangulación».
En la literatura de métodos de investigación social existe una larga tradición
que preconiza el uso de técnicas de triangulación o validación convergente de
los resultados obtenidos durante el trabajo de campo (Jick, 1979 citado en
Rodríguez, 2005). El fundamento de estas técnicas descansa en la idea de que
cuando una hipótesis sobrevive a la confrontación de distintas metodologías
tiene un grado de validez mayor que si proviniera de una sola de ellas.
Compartiendo este posicionamiento, la investigación que aquí se plantea
propone una triangulación intermétodos. Dicho en otras palabras, las técnicas
cuantitativas y cualitativas serán utilizadas de manera complementaria.
El objetivo es incrementar la validez de los resultados de la investigación
mediante la depuración de las deficiencias intrínsecas de un solo método de
recogida de datos (Denzin, 1970 citado en Rodríguez, 2005). Con la
triangulación metodológica podremos aprovechar los puntos fuertes de cada
una de las técnicas.
Dicho esto, las técnicas de recogida de datos que se emplearán en esta
investigación son tres: recopilación documental, entrevistas en profundidad
semiestructuradas y grupos de discusión. Veamos:
a)
Técnica documental. Método que consiste en la selección y recopilación
de datos de interés contenidos en cualquier tipo de documento producido
por una segunda persona u organismo, no por el investigador, ya haya
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 48
sido éste elaborado con fines de investigación o no (Anduiza, Crespo &
Méndez, 1999).
El cuerpo empírico más importante de esta tesis doctoral serán los planes
y programas de combate a la corrupción policial producidos por la
Presidencia de la República, la Secretaría de Seguridad Pública y la
Policía Federal Preventiva. Como es lógico, también se consultarán las
leyes, reglamentos y, en general, la normativa en torno a nuestro objeto
de estudio, así como otros documentos internos, por ejemplo: informes de
resultados, memorias de actividades, etcétera.
Documentación a consultar
− Planes Nacionales de Desarrollo;
− Programas Nacionales de Seguridad Pública;
− Programas para el Combate a la Corrupción en la Policía;
− Informes de Gobierno;
− Informes de Labores;
− Ley de la Policía Federal Preventiva;
− Reglamento de la Policía Federal Preventiva; etcétera.
b)
Entrevistas en profundidad semiestructuradas. Conversación larga entre
investigador e informante en torno a uno o varios temas de interés para el
estudio en cuestión. Estas reuniones buscan comprender las perspectivas
que tienen los entrevistados respecto de sus experiencias, tal como las
expresan con sus propias palabras (Taylor & Bogdan, 1987).
−
Entrevistas con actores clave. Plan de entrevistas a actores que
hayan intervenido en el proceso de formulación e implementación de
las estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su
desarticulación en 2009.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 49
En este sentido, se proponen encuentros con:
Ex Secretarios de Seguridad Pública (ya que la PFP dependía
de esta Secretaría de Estado)7;
Ex Comisionados de la PFP (eran las personas con más alto
rango y ejercían atribuciones de mando, dirección y disciplina)8;
Ex Delegados de la Secretaría de la Función Pública ante la
PFP (eran los responsables de analizar los riesgos de
corrupción, el nivel de transparencia y de rendición de cuentas
en la organización; y sugerir acciones de mejora)9;
Ex Contralores Internos de la PFP (ellos recibían las quejas y
denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los
servidores públicos; fincaban las responsabilidades a que
hubiere lugar; e imponían las sanciones respectivas)10;
Ex Titulares del Área de Auditoría para el Desarrollo y Mejora
de la Gestión Pública de la Contraloría Interna de la PFP (ellos
promovían el establecimiento de pronunciamientos de carácter
ético, así como de programas orientados a la transparencia y el
combate a la corrupción)11; y
Ex Secretarios Ejecutivos de la Comisión Intersecretarial para
la Transparencia y el Combate a la Corrupción (ellos
trabajaban en el diseño e implementación de programas de
transparencia y combate a la corrupción)12.
7
Artículo 2 de la Ley de la Policía Federal Preventiva, DOF 04-01-1999.
Artículo 11 del Reglamento de la Policía Federal Preventiva, DOF 26-04-2000.
9
Artículo 77, fracción III del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, DOF
15-04-2009.
10
Artículo 79, fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, DOF
15-04-2009.
11
Artículo 80, fracción II, inciso b, numeral 8 del Reglamento Interior de la Secretaría de la
Función Pública, DOF 15-04-2009.
12
Artículo 10, fracción XII del Reglamento Interno de la Comisión Intersecretarial para la
Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal.
8
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 50
Estas entrevistas tienen el propósito de captar el discurso de los
responsables del combate a la corrupción en la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México.
Dado que no siempre podré acceder a documentación institucional
sobre mi objeto de estudio, resulta especialmente importante
contactar con los informantes clave. Las entrevistas son una manera
de solventar la posible carencia de datos.
La información que se busca es sobre el problema de la corrupción
en la PFP, el tipo de estrategias que se diseñaron y ejecutaron para
combatirla, los resultados que se obtuvieron, los factores que
facilitaron y entorpecieron el trabajo, los retos que quedaron
pendientes, etcétera.
Además, habrá que considerar como elementos de análisis: la
cronología del discurso y la selección y reconstrucción que los
entrevistados hacen de sus recuerdos.
−
Entrevistas con expertos. Plan de entrevistas a académicos,
investigadores, consultores y/o miembros de organizaciones civiles
que trabajen de manera especializada en temas relacionados con la
seguridad pública, combate a la corrupción y depuración de los
cuerpos policiales.
En este sentido, se proponen encuentros con:
La Oficina de Investigación y Reforma Policial del Instituto para
la Seguridad y la Democracia (Insyde)13;
El Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC) del
Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile en el
13
Véase http://www.insyde.org.mx/EXPAGES/accountabilitypolicial.asp.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 51
marco del proyecto Generación de redes de investigadores y
profesionales vinculados a materias policiales y de derechos
humanos en México14;
La División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE) en el marco del Programa de
Estudios de Seguridad Pública y Estado de Derecho15;
La Organización Altus Global Alliance en el marco de la
Semana Mundial de Visitas a las Estaciones de Policía (donde
México es uno de los países participantes)16; etcétera.
Estas entrevistas tienen el propósito de abordar el tema de las
estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal
Preventiva (PFP) de México desde el enfoque de la teoría de la
organización, cultura organizativa y ética pública.
Atendiendo a los objetivos de la investigación, la información que se
busca es sobre las características organizativas de la PFP que; por
un lado, facilitaban la emergencia, proliferación y afianzamiento de la
corrupción en el cuerpo; y por otro; dificultaban o impedían el
desarrollo de las estrategias orientadas a combatirla.
Aprovecharé la experiencia y el bagaje de mis interlocutores para
indagar sobre casos de éxito en la lucha contra la corrupción policial
que puedan ser extrapolados al escenario mexicano.
Por último, preguntaré sobre posibles líneas de futuro para la
formulación e implementación de estrategias de combate a la
corrupción en los cuerpos de policía de México.
14
Véase http://www.cesc.uchile.cl/proyectos_investigadores.html.
Véase http://www.seguridadpublicacide.org.mx/cms/pesed.
16
Véase http://www.altus.org/.
15
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 52
c)
Grupos de discusión. Técnica no directiva que tiene por finalidad la
producción controlada de un discurso por parte de un grupo de sujetos
que son reunidos, durante un espacio de tiempo limitado, a fin de debatir
sobre determinado tópico propuesto por el investigador, que realiza
funciones de moderador (Gil, 1993).
−
Grupos de discusión con miembros de la Policía Federal que hayan
pertenecido a la extinta Policía Federal Preventiva. El objetivo de
estos encuentros es analizar cómo se formula el problema de la
corrupción policial en el imaginario simbólico colectivo de la PFP. En
otras palabras, conocer la percepción de los policías sobre la
corrupción que había en su organización.
En este sentido, algunos de los cuestionamientos que vertebrarán el
diálogo son: ¿qué entienden los policías por corrupción?, ¿había un
problema de corrupción en la PFP?, ¿qué papel desempeñaba la
corrupción en los procesos internos de la organización (corrupción
administrativa)?, ¿qué papel desempeñaba la corrupción en la
relación que los policías establecían con la sociedad (corrupción
operativa)?, ¿cómo valoran los esfuerzos de los diferentes gobiernos
por combatir la corrupción en el cuerpo?, ¿cómo debería abordarse
el problema (propuestas de futuro)?, etcétera.
Es imposible precisar con exactitud el número de grupos de
discusión a llevar a cabo. Lo normal es realizar encuentros hasta
que los resultados indiquen que un grupo adicional no añadirá nueva
información para el análisis (esto suele ocurrir tras el tercer o cuarto
grupo) (Krueger, 1991 citado en Gil, 1993).
En cuanto a la composición de los grupos, la jerarquía será el
principal criterio de selección. Buscaremos que todos los rangos
estén representados en el discurso. Esto introduce un nuevo grado
de dificultad pues habrá que cuidar el equilibrio entre la uniformidad
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 53
y la diversidad del conjunto. Lo primordial es evitar que se den
relaciones excluyentes entre los participantes.
Dicho esto, los grupos deberán ser lo suficientemente homogéneos
como para lograr un ambiente cómodo en el que los participantes se
sientan libres para expresar abiertamente sus ideas, y lo
suficientemente heterogéneos como para avivar la discusión y captar
opiniones distintas. Al respecto dice Ibáñez (1986 citado en Gil,
1993: 204) “un grupo estrictamente homogéneo no producirá
discurso o producirá un discurso totalmente redundante.”
Las técnicas de análisis de datos que se emplearán en esta investigación
también son tres: análisis estadístico, análisis del discurso y análisis del
contenido. Veamos:
a)
Análisis estadístico. Estudio cuantitativo de los resultados de las distintas
estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva
(PFP) de México.
Como se pudo advertir en el apartado anterior, la atención se centrará
sobre todo en aquellos indicadores que den cuenta de la aplicación del
régimen disciplinario (por ejemplo: número, tipo y distribución entre los
miembros de la corporación de quejas y/o denuncias presentadas;
expedientes abiertos; sanciones y correcciones disciplinarias aplicadas; y
estímulos otorgados).
Además de la información aportada por la propia policía, recurriremos a
las encuestas de percepción.17 De igual manera, los datos y registros que
puedan
ser
aportados
por
organismos
de
derechos
humanos,
organizaciones de la sociedad civil y centros de investigación que
supervisan el actuar de las policías constituirán un instrumento muy
importante. En este sentido, cabe resaltar los siguientes estudios:
17
Opiniones que tienen los ciudadanos respecto de la actuación de las autoridades y
prestadores de servicios de seguridad pública.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 54
Información estadística sobre seguridad pública
− Encuesta nacional sobre inseguridad (ENSI) y Encuesta internacional
sobre criminalidad y victimización (ENICRIV) del Instituto Ciudadano
de Estudios sobre la Inseguridad, A.C.;
− Encuesta de victimización y eficacia institucional (ENVEI) del Centro
de Investigación y Docencia Económicas, A.C.;
− Bases de datos con información nacional y por entidad federativa
sobre estado de fuerzas policiacas del Centro de Investigación para el
Desarrollo, A.C.;
− Índice de desempeño del sistema de seguridad pública, Índice de
satisfacción ciudadana con la policía e Índice de confianza en la
policía de la Asociación Mexicana para la Seguridad Ciudadana, A.C.;
− Índice nacional de corrupción y buen gobierno de Transparencia
Mexicana; etcétera.
b)
Análisis del discurso. Herramienta metodológica que será utilizada para
procesar la información recopilada en las entrevistas y grupos de
discusión. También se considerarán como elementos de análisis las
manifestaciones públicas de los responsables de las estrategias de
combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México
(discursos, comparecencias, ruedas de prensa, etcétera).
Se trata de observar el uso que nuestros informantes clave hacen de la
lengua en situaciones determinadas. ¿Cuál es el discurso en torno a la
corrupción en la PFP, cuál es el discurso en torno a la lucha contra la
corrupción en la PFP, a quiénes va dirigido este discurso, en qué contexto
(lugar y tiempo) se pronuncian estos discursos?
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 55
c)
Análisis del contenido. Técnica de carácter cuanti/cualitativo que será
utilizada para procesar la información recopilada a partir de la técnica
documental.
El objetivo es realizar inferencias válidas sobre las estrategias de combate
a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP) de México a partir
de la presencia o ausencia de modificaciones en el orden jurídico,
cambios en el organigrama, publicación de informes de resultados,
divulgación de planes de acción, etcétera.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 56
8. Esquema de resultados
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 57
Título: Estrategias de combate a la corrupción en la
Policía Federal Preventiva (PFP) de México, 1999-2009
Capítulo 1. Marco teórico de las estrategias de combate a la corrupción
1.
Teoría de la organización: la relación entre estructura y estrategia
2.
Teoría de la cultura organizativa: la relación entre cultura y estrategia
3.
La ética pública: objeto principal de las estrategias anticorrupción
Descripción de contenidos: marco teórico conceptual para el estudio de las
estrategias de combate a la corrupción en la Policía Federal Preventiva (PFP)
de México. Planteamientos básicos de la teoría de la organización, cultura
organizativa y ética pública.
Capítulo 2. La Policía Federal Preventiva (PFP)
1.
Antecedentes
2.
Breve historia
3.
Características organizativas
Descripción de contenidos: estudio de la Policía Federal Preventiva (PFP) de
México como organización a la que se aplicaron las estrategias de combate a
la corrupción. Antecedentes, breve historia y características organizativas más
relevantes (estructura, liderazgo, disciplina, cultura, relación con el entorno,
grado de resistencia al cambio, etcétera).
Capítulo 3. La corrupción en la PFP
1.
El concepto de corrupción policial
2.
El proceso de definición del problema
3.
La corrupción policial entra en la agenda oficial
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 58
Descripción de contenidos: construcción de un concepto limitado de corrupción
policial, incorporando la percepción de los policías sobre la corrupción en su
organización. El problema de la corrupción policial en el imaginario simbólico
colectivo de la Policía Federal Preventiva (PFP) de México. La entrada del
tema en la agenda formal/gubernamental como asunto prioritario digno de
consideración seria y activa.
Capítulo 4. Las estrategias de combate a la corrupción en la PFP
1.
Los elementos principales de las estrategias anticorrupción
2.
Una tipología de estrategias de combate a la corrupción
3.
La evolución de las estrategias anticorrupción
Descripción de contenidos: estudio exhaustivo de las estrategias que los
gobiernos de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada y Felipe de
Jesús Calderón Hinojosa emplearon para combatir la corrupción en la Policía
Federal Preventiva (PFP) de México, desde su creación en 1999 hasta su
desarticulación en 2009. Características principales, tipos, etapas, elementos
de continuidad y ruptura, etcétera.
Capítulo 5. Balance de las estrategias de combate a la corrupción en la PFP
1.
Los resultados de las estrategias anticorrupción
2.
Análisis DAFO de las estrategias de combate a la corrupción
3.
Variables que influyeron en el éxito o fracaso de las estrategias
Descripción de contenidos: resultados de las estrategias de combate a la
corrupción (examen de tipo cuanti/cualitativo). Análisis DAFO para identificar
las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas de las estrategias
empleadas. Identificación y valoración de las variables que pudieron influir en
los resultados de las acciones emprendidas (tanto en situaciones de éxito como
de fracaso).
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 59
Capítulo 6. Experiencias de éxito en el combate a la corrupción policial
1.
Carabineros de Chile
2.
Policía Civil del Estado de São Paulo
3.
Departamento de Policía de Nueva York
4.
Servicio de Policía Metropolitana de Londres
5.
Cuerpo de Policía de Hong Kong
Descripción de contenidos: ejercicio de benchmarking para identificar
experiencias de éxito potencialmente replicables que puedan contribuir a la
lucha contra la corrupción en los cuerpos de policía de México.
Capítulo 7. Líneas de futuro en el combate a la corrupción policial
Descripción de contenidos: conclusiones sobre posibles líneas de futuro para el
diseño y la implementación de estrategias de combate a la corrupción en los
cuerpos de policía de México.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 60
9. Cronograma
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 61
2010
2011
Actividad
9
10
11
12
x
x
x
1
2
3
x
x
x
x
x
x
4
5
x
x
6
2012
7
8
x
x
9
10
11
12
1
2
3
4
5
6
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
2013
7
8
x
x
9
10
x
x
11
12
1
x
x
2
3
4
5
x
x
x
x
6
7
8
x
x
x
Proyecto de tesis doctoral
Entrega del proyecto de tesis
x
Defensa del proyecto de tesis
x
Revisión, corrección y ajuste
Marco teórico
Revisión bibliográfica
Construcción del marco teórico
Entrega de avance
x
x
Operativización conceptual
Selección de variables
Definición conceptual
x
x
Definición operativa
x
x
Plan metodológico
Estrategia de investigación
Diseño instrumentos de medición
Ensayo instrumentos de medición
x
x
x
x
x
x
Trabajo de campo
Recolección de datos
Codificación de datos
Análisis de datos
Presentación de resultados
Contrastación de hipótesis
Informe de resultados
Entrega del informe de resultados
x
x
x
Informe final de tesis doctoral
Redacción del borrador final
Revisión, corrección y ajuste
Entrega de la versión final
x
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 62
Fuentes consultadas
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Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 66
Índice de gráficos
Gráfico 0.1 Elementos básicos del proyecto de investigación doctoral.
Gráfico 2.1 Organigrama de la Policía Federal Preventiva de México.
Gráfico 2.2 Categorías jerárquicas de la Policía Federal Preventiva de México.
Gráfico 4.1 La estructura sigue a la estrategia.
Gráfico 4.2 Alineación organizativa.
Gráfico 4.3 La relación cultura-estrategia.
Gráfico 6.1 Representación gráfica del modelo teórico.
Estrategias de combate a la corrupción en la PFP | 67