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NÚMERO DE EXPEDIENTE: 2804/1998
PROCEDENCIA: GOBIERNO VASCO
ASUNTO: Declaración nulidad pleno derecho Resoluciones s/ personal laboral fijo en
excedencia voluntaria.
FECHA DE APROBACIÓN: 10/09/1998
TEXTO DEL DICTAMEN:
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de
septiembre de 1998, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"El Consejo de Estado, en virtud de la comunicación de V.E. de 19 de junio de 1998,
con registro de entrada el día 23 siguiente, ha examinado el expediente relativo a la
declaración de nulidad de pleno derecho de las Resoluciones de 26 de enero de 1998 del
Director de la Función Pública por las que se declara al personal laboral fijo afectado
por el Decreto 177/1997, de 22 de julio, en situación de excedencia voluntaria.
De antecedentes resulta:
Primero.- El 29 de diciembre de 1997 ...... , contratados laborales fijos de la
Viceconsejería de Agricultura, presentaron escritos en los que exponían que, de acuerdo
con el artículo 5 del Decreto 177/1997, de 22 de julio, por el que se adscribe la gestión
del servicio de investigación agroalimentaria a la sociedad pública AZTI, A.B., pasaban
a prestar servicios a partir del 1 de enero de 1998 en la citada empresa pública,
siéndoles de aplicación el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores. Invocando el
artículo 44.3) del Convenio de Colectivos Laborales al Servicio de la Administración de
la Comunidad Autónoma Vasca vigente ("el trabajador fijo que pase a prestar servicios
de carácter indefinido en cualquier Administración Pública, Organismo o Entidad del
sector público, tendrá derecho a ser declarado en situación de excedencia voluntaria por
prestación de servicios en el sector público"), solicitaban ser declarados en situación de
excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público con fecha 1 de
enero de 1998.
El 30 de diciembre de 1997 los trabajadores laborales fijos ...... , afectados asimismo por
el citado Decreto 177/1997, presentaron solicitud en el mismo sentido.
Segundo.- Mediante las correspondientes Resoluciones del Director de Función Pública
del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, fechadas
el 26 de enero de 1998, se declaró a los trabajadores citados en situación de "excedencia
voluntaria en sector público fuera de la Administración", con efectos desde el día 1 de
enero de 1998.
Tercero.- Consta en el expediente una "memoria relativa al expediente de revisión de
oficio a iniciar por el Departamento de Hacienda y Administración Pública en relación
con la declaración en situación de excedencia voluntaria de ...... ", documento sin fecha
ni firma en el que se contienen los razonamientos tendentes a justificar la procedencia
de la iniciación de expediente de revisión de oficio de las mencionadas Resoluciones del
Director de Función Pública.
Se observa en el apartado 7 de la citada memoria que, aun cuando la Dirección de
Función Pública ha dictado las Resoluciones citadas, ha advertido la improcedencia de
las mismas, en virtud de lo establecido por el artículo 5 del Decreto 177/1997, de 22 de
julio, por el que se adscribe la gestión del servicio de investigación agroalimentaria a la
sociedad pública "AZTI, A.B.", el cual dispone: `Como consecuencia de la adscripción
que, conforme a este Decreto, se realiza en favor de la Sociedad Pública AZTI, A.B., al
personal laboral adscrito al servicio de investigación agroalimentaria le será de
aplicación lo dispuesto en el artículo 44 del Real Decreto (Legislativo) 1/1995, de 24 de
marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores". El artículo 44 del Real Decreto (Legislativo) dispone: `La sucesión de
empresa.- 1. El cambio de titularidad de la empresa, centro de trabajo o de una unidad
productiva autónoma de la misma, no extinguirá por sí mismo la relación laboral,
quedando el nuevo empresario subrogado en los derechos y obligaciones laborales del
anterior. Cuando el cambio tenga lugar por actos inter vivos, el cedente, y, en su
defecto, el cesionario, está obligado a notificar dicho cambio a los representantes legales
de los trabajadores de la empresa cedida respondiendo ambos solidariamente durante
tres años de la obligaciones laborales nacidas con anterioridad a la transmisión y que no
hubieran sido satisfechas".
A continuación, el apartado 8 de la memoria indica que, dado lo anterior, procede
declarar la nulidad de pleno derecho de las Resoluciones del Director de Función
Pública por las que se declara a los interesados en situación de excedencia voluntaria,
debido a que con efectos de 1 de enero de 1998 han dejado de ser personal laboral de
esta Administración como consecuencia de la aprobación y publicación del Decreto
177/1997, de 22 de julio, por el que se adscribe la gestión del servicio de investigación
agroalimentaria a la sociedad pública AZTI, A.B., la cual se ha subrogado en los
derechos laborales de esta Administración en lo que respecta a este personal contratado
laboral fijo.
En virtud de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 30/1992 se dispuso la
acumulación de los procedimientos a seguir en relación a todos los interesados, dada la
identidad sustancial e íntima conexión que guardan entre sí.
Cuarto.- El 6 de marzo de 1998 el Consejero de Hacienda y Administración Pública
dictó Orden por la que se disponía la incoación del expediente de revisión de oficio en
relación con la declaración en situación de excedencia voluntaria del personal laboral
fijo afectado por el Decreto 177/1997, de 22 de julio, por el que se adscribe la gestión
del servicio de investigación agroalimentaria a la sociedad pública "AZTI, A.B.",
invocando como causa de nulidad la prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Quinto.- La Orden anteriormente citada fue notificada a los interesados el 12 de marzo
de 1998, concediéndoseles trámite de audiencia por un plazo de quince días.
Los interesados remitieron sendos escritos de alegaciones en los que afirman que les es
de aplicación lo dispuesto en el artículo 44.3 del Convenio de Colectivos Laborales al
Servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca, dentro de cuyo
ámbito estaba el personal laboral afectado por el Decreto 177/1997, de 22 de julio.
Entienden que las declaraciones de excedencia voluntaria por prestación de servicios en
el sector público cumplen con los requisitos pactados en el Convenio Colectivo. Dicen
que ni de la lectura de la notificación del Director de Función Pública ni de la Orden del
Consejero de Hacienda y Administración Pública se puede deducir en qué son contrarias
al ordenamiento jurídico las Resoluciones de 16 de enero de 1998. Por ello, solicitan la
ratificación de dichas Resoluciones.
En ulteriores alegaciones insistieron los interesados en los argumentos expuestos,
señalando que la concesión de la excedencia voluntaria no es potestativa para la
Administración sino que es un derecho de los trabajadores en virtud del mencionado
artículo 44 del Convenio Colectivo. La actitud de la Administración negando la
excedencia voluntaria solicitada contraviene no sólo lo dispuesto en el citado artículo
sino también la voluntad manifestada por la Administración en la negociación de dicho
artículo y recogida en el antepenúltimo párrafo del acta de la Mesa Negociadora del
Convenio Colectivo de 11 de octubre de 1995, en el que se recoge la voluntad de aplicar
este artículo en las futuras modificaciones de las relaciones jurídico laborales.
A petición de los interesados en sus escritos de alegaciones se ha incorporado al
expediente copia del acta de la reunión de la Mesa Negociadora del Convenio General
del Personal de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi,
celebrada el 11 de octubre de 1995. En el penúltimo párrafo de dicha acta se lee: "Por
parte de CC.OO. se demanda garantía de estabilidad para el colectivo laboral ante
cualesquiera propuestas que modifiquen las relaciones jurídico laborales actuales,
señalándose por la Administración la importancia de contenidos asumidos por ella y
recogidos en el texto de Convenio, como la excedencia voluntaria por servicios en otra
Administración Pública que, en definitiva, no suponen sino equiparaciones progresivas
a las condiciones de los funcionarios".
Sexto.- Ha sido elaborada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública
del Gobierno Vasco propuesta de resolución por la que se declara la nulidad de pleno
derecho de las Resoluciones de 26 de enero de 1998 del Director de Función Pública
que declararon a ...... , ...... en situación de excedencia voluntaria.
En la memoria que la acompaña se justifica la declaración de nulidad absoluta de las
mencionadas Resoluciones con base en los siguientes argumentos:
- En primer lugar, cabe hacer la diferenciación del cumplimiento de los requisitos
exigidos para ser declarados en situación de excedencia voluntaria por pasar a prestar
servicios de carácter indefinido en cualquier Administración, Organismo o Entidad del
Sector Público, con referencia a la fecha de la solicitud de declaración en dicha
situación y respecto de la fecha de efectos que se solicita tenga el pase a la mencionada
situación.
- De este modo, a la fecha en que los afectados solicitaron ser declarados en situación de
excedencia voluntaria, efectivamente, mantenían la condición de personal laboral fijo de
la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante, tanto la
fecha de efectos solicitada para el pase a la situación de excedencia voluntaria como el
vínculo mediante el cual se iba a llevar a cabo la prestación de servicios en la Entidad
del sector público hacen inviable la declaración de los afectados en situación de
excedencia voluntaria, porque a la fecha de efectos solicitada para el pase a la situación
de excedencia voluntaria ya no tenían la condición de personal laboral fijo de la
Administración de la Comunidad Autónoma Vasca. Ningún empresario puede declarar
en excedencia voluntaria con respecto de su empresa a trabajadores de otra empresa que
no tienen ningún vínculo con la suya. La Administración de la Comunidad Autónoma
del País Vasco no puede declarar derechos ni obligaciones de personas, en virtud de su
condición de trabajadores a su servicio, cuando esa condición no se da. El vínculo
mediante el cual se lleva a cabo la prestación de servicios en la Sociedad Pública AZTI,
A.B. está constituido por el contrato laboral fijo suscrito por los interesados con la
Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en su día, actuando ésta
como empresaria. Como consecuencia de la adscripción de la gestión del servicio de
Investigación Agroalimentaria a la Sociedad Pública AZTI, A.B., en virtud de lo
establecido por el artículo 44 del Real Decreto 1/1995, se ha producido la sucesión de
empresa, pasando a ser su empresario la Sociedad Pública citada. Queda claro que
existe, únicamente, un solo vínculo laboral con un único empresario. No puede
predicarse la existencia de dos vínculos diferenciados con la Administración y con la
Sociedad Pública. Asimismo, resulta patente la imposibilidad de encontrarse
simultáneamente en servicio activo y en la situación de excedencia voluntaria en virtud
de un único contrato de trabajo.
- Por otro lado, y en relación a la segunda alegación efectuada por los interesados,
ciertamente, la concesión de la excedencia es un derecho de los trabajadores en virtud
del artículo 44 del Convenio Colectivo. No obstante, dicho derecho lo es en tanto en
cuanto que trabajadores de la Administración, condición que los interesados dejaron de
ostentar el día 1 de enero de 1998, con ocasión de la adscripción de la gestión del
servicio de investigación agroalimentaria a la sociedad pública AZTI, A.B. mediante
Decreto 177/1997, de 22 de julio.
Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para
dictamen.
La cuestión que plantea el expediente se refiere a la revisión de oficio por causa de
nulidad de pleno derecho de las Resoluciones de 26 de enero de 1998 del Director de la
Función Pública del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno
Vasco por las que se declaró a ...... en situación de excedencia voluntaria con efectos
desde el día 1 de enero de 1998, fecha en la que pasaron a prestar servicios en la
Sociedad Pública AZTI, A.B. a la que fueron adscritos en virtud del Decreto 177/1997,
de 22 de julio, del Gobierno Vasco.
Procede el dictamen a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.10 de la Ley Orgánica
3/1980, de 22 de abril, y en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se
trata, pues, de un dictamen preceptivo y habilitante u obstativo, en su caso, de la
revisión de oficio pretendida.
La iniciativa revisora ejercitada por la vía del citado artículo 102 de la Ley 30/1992 se
fundamenta en la vulneración del ordenamiento jurídico por las Resoluciones de
referencia dada la falta de concurrencia en los interesados de los requisitos esenciales
para adquirir la situación de excedencia voluntaria por prestación de servicios en el
sector público, estando por esta razón incluidas en el supuesto regulado en el artículo
62.1.f) de la misma Ley.
Con independencia de la cuestionable procedencia de seguir un procedimiento
administrativo de revisión de oficio respecto de actos de la Administración no
sometidos a Derecho administrativo sino con cobertura en el ordenamiento laboral, en
todo caso ha de tenerse en cuenta que la revisión de oficio de los actos administrativos
constituye un cauce de utilización excepcional y carácter limitado pues comporta que,
sin mediar la correspondiente decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver
sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De ahí que no cualquier vicio jurídico
permita acudir sin más a la revisión de oficio sino que ella es sólo posible cuando
concurra de modo acreditado un vicio de nulidad de pleno derecho (o de anulabilidad
cualificada) de los legalmente previstos.
La Administración que ha iniciado de oficio el procedimiento de declaración de nulidad
absoluta de las Resoluciones del Director de la Función Pública de 26 de enero de 1998
estima que éstas son contrarias al ordenamiento jurídico por carecer los destinatarios de
tales actos favorables de los requisitos esenciales para ser declarados en situación de
excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público. A su juicio, la
aplicación rigurosa de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 177/1997, en tanto que
remite el tratamiento del personal laboral que se adscribe a la Sociedad Pública AZTI,
A.B. a lo dispuesto en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, excluye la
posibilidad de reconocer a dicho personal ninguna situación laboral por referencia a la
Administración Pública de origen (Viceconsejería de Agricultura) ya que a la fecha de
efectividad de las Resoluciones carecían de todo vínculo con esta última.
En primer lugar, cabe recordar la interpretación estricta que este Consejo viene
sosteniendo respecto del supuesto de actos nulos regulado en el artículo 62.1.f) de la
Ley 30/1992 ("actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los
que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisición"). Una aplicación en puridad de dicha categoría, de modo que
permita darle significado y entidad propia por contraste con los supuestos de
anulabilidad (artículo 63 de la Ley 30/1992), requiere evitar un entendimiento amplio de
los "requisitos esenciales" para la adquisición de facultades o derechos pues de otro
modo se llegaría fácilmente a una desnaturalización de las causas legales de invalidez.
En el caso consultado no existe base suficiente para entender que los interesados
carecen de los requisitos esenciales -en tanto que presupuestos- para la adquisición de
un derecho a ver reconocida cierta situación pues en todos los casos se trata de
contratados laborales fijos de la Viceconsejería de Agricultura, cuya situación laboral
previa a su adscripción a la Sociedad Pública AZTI, A.B. era plenamente conforme a
derecho.
De otro lado, si los actos de referencia no se encuadran en sentido estricto en el
supuesto del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, cabría plantearse si están incursos en
causa de anulabilidad por infracción grave de normas de rango legal o reglamentario
que permitiera privarles de eficacia por la vía del artículo 103.1 de dicha Ley.
Desde tal perspectiva, la argumentación contenida en la memoria adjunta a la propuesta
de revisión de oficio no permite concluir que las Resoluciones del Director de la
Función Pública Vasca sufran vicio de anulabilidad.
Ciertamente, es de aplicación al personal del antíguo servicio de investigación
agroalimentaria de la Viceconsejería de Agricultura adscrito a la Sociedad Pública Azti,
A.B., por remisión del artículo 5 del Decreto 177/1997, lo dispuesto en el artículo 44 del
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores en cuanto a la sucesión de empresa
y la subrogación del empresario en los derechos y obligaciones laborales del anterior.
Pero tal remisión no impide la que ha de entenderse producida también a las demás
normas laborales que procedan en relación al colectivo de personal afectado. Entre las
fuentes de la relación laboral se incluyen los convenios colectivos (artículo 3 E.T.) y
existía uno vigente al producirse el cambio de adscripción de los trabajadores, el
Convenio de Colectivos Laborales al Servicio de la Administración de la Comunidad
Autónoma Vasca, cuyo artículo 44.3) prevé que "el trabajador fijo que pase a prestar
servicios de carácter indefinido en cualquier Administración Pública, Organismo o
Entidad del sector público, tendrá derecho a ser declarado en situación de excedencia
voluntaria por prestación de servicios en el sector público". Se trata, pues, de una
previsión que determina una suerte de equiparación de los derechos del personal
contratado fijo de la Administración Vasca con los reconocidos en la legislación básica
de la Función Pública y que, en tanto norma más favorable, es de aplicación a los
interesados afectados por las Resoluciones de 26 de enero de 1998.
Concurren las circunstancias que la norma colectiva exige para su aplicación. Los
interesados eran trabajadores fijos que, aunque forzosamente por cambio en la técnica
de gestión de un determinado servicio, han pasado a prestar servicios de carácter
indefinido en otra Entidad del sector público (condición que ostenta sin duda la
Sociedad Pública AZTI, A.B., adscrita al Departamento de Industria, Agricultura y
Pesca del Gobierno Vasco). En cuanto a las consideraciones temporales que en opinión
de la Administración revisora hay que tener en cuenta, dando exclusiva relevancia a la
fecha de los efectos de las Resoluciones (1 de enero de 1998), cuando los interesados
carecían ya de vínculo laboral con la Administración de origen (lo que determinaría su
incompetencia para declararles en ninguna situación respecto de ella), cabe señalar que
éstos reunían los requisitos necesarios para el pase a la situación de excedencia
voluntaria por prestación de servicios en el sector público en la fecha de su solicitud.
Tal solicitud tuvo lugar antes del cambio de adscripción (días 29 y 30 de diciembre de
1997), estando pues la Administración de la que aún dependían en condiciones y bajo la
obligación convencional -asumida en negociación colectiva más allá de lo establecido
en la legislación laboral- de decidir acerca de su situación laboral. Realmente, si la regla
acordada en el artículo 44.3) del citado Convenio Colectivo no fuera aplicable al caso
en cuestión sería difícil entender cuál es su sentido y si tiene posibilidad de efectiva
aplicación.
Por consiguiente, no procede anular las Resoluciones dictadas por el Director de la
Función Pública Vasca de fecha 26 de enero de 1998, en tanto que no se constata que
incurran en una infracción cualificada del ordenamiento jurídico que permita su revisión
en vía administrativa.
Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que no procede declarar la nulidad de las Resoluciones de 26 de enero de 1998 del
Director de la Función Pública por las que se declara al personal laboral fijo afectado
por el Decreto 177/1997, de 22 de julio, ...... , en situación de excedencia voluntaria."
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 10 de septiembre de 1998
EL SECRETARIO GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL GOBIERNO VASCO