dictamen - Consejo Consultivo de Castilla

DICTAMEN Nº. 28/2011, de 15 de febrero. *
Expediente relativo a emisión de dictamen de carácter facultativo realizada por el Ayuntamiento de Cuenca, sobre
la posibilidad de cesión gratuita a la Confederación de Empresarios de Cuenca de la parcela denominada EE n.º 15,
subparcela 2 del actual PERI n.º 8 del vigente Plan General de Ordenación Urbana.
ANTECEDENTES
Primero. Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento.- El Pleno del Ayuntamiento de Cuenca en sesión de 14 de enero de
2011, acordó por mayoría solicitar a la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas que tramitase la solicitud de
dictamen facultativo con el carácter urgente sobre la legalidad de una cesión gratuita de inmueble que se encuentra pendiente de aprobación definitiva, cuestión que califica de especial trascendencia y repercusión para el Ayuntamiento.
El expediente objeto de dictamen se trata de la cesión gratuita de la parcela denominada “EE n.º 15, subparcela 2”, a
la Confederación de Empresarios de Cuenca (CEOE-CEPYME). Señala el acuerdo que “dicha parcela forma parte de los
bienes integrantes de los Patrimonios Públicos del Suelo [...] Con ocasión de tal circunstancia se han planteado serias
dudas sobre la legalidad de la cesión que pretende aprobarse en sesión plenaria, dada la naturaleza de la parcela objeto
de cesión (Patrimonio Público del Suelo), a la luz de la vigente legislación urbanística de Castilla-La Mancha, esto es, el
art. 79 de la LOTAU, en redacción dada por la Ley 2/2009, de 14 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Vivienda y
Suelo. [...] La parcela que pretende cederse gratuitamente forma parte, como se ha indicado anteriormente, del Patrimonio
municipal del Suelo del Ayuntamiento de Cuenca, por lo que le es aplicable de forma indubitada los destinos previstos en
los apartados 1 y 2 del artículo 79 de la LOTAU, en los que no se contempla la construcción de un Centro de Formación
por entidad privada y para sus propios fines. Además los apartados 3 b) y 3 c) del mencionado artículo contemplan exclusivamente la cesión gratuita, bien cuando se destinen a viviendas sujetas a algún tipo de protección pública o a programas
de conservación o mejora medioambiental, bien mediante convenio suscrito a tal fin, a cualquiera de las restantes administraciones territoriales o, en general, a cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector
público, para la ejecución de equipamientos públicos o de otras instalaciones de utilidad pública o interés social, mencionando expresamente la Ley que se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público la
sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones
Públicas o personas jurídicas de derecho público. No está suficientemente claro que la Confederación de Empresarios de
Cuenca tenga la naturaleza jurídica que establece la Ley para ser beneficiaria de una cesión de Patrimonio Público del
Suelo (no es sociedad mercantil participada mayoritariamente por entidades públicas) y, en ningún caso, el destino de los
bienes se ajusta a lo previsto en la LOTAU. [...] A la vista de lo dispuesto en la LOTAU y, con independencia de que la
entidad que pretende ser beneficiaria de la cesión de la tan ya mencionada parcela pueda ser considerada como una institución privada de interés público sin ánimo de lucro tal como dispone el artículo 109.2 del Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales, al serle aplicable lo previsto en el art. 16 de dicho Reglamento (los patrimonios municipales de suelo
se regirán por su legislación específica, esto es, por la LOTAU), no bastaría únicamente con cumplir lo dispuesto en el ya
citado art. 109.2 sino que tendrían que darse las condiciones previstas en el art. 79 de la LOTAU, condiciones que en estos
momentos tenemos dudas que se cumplan en este caso”.
Segundo. Documentación que se acompaña al escrito de consulta.- Al oficio de consulta se acompañan los siguientes expedientes y documentos:
1. Convenio entre el Ayuntamiento de Cuenca y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, para la permuta
de determinados inmuebles, suscrito el 23 de octubre de 2007. El convenio tiene por objeto “permutar los inmuebles
objeto de los expositivos segundo y tercero del presente convenio”. Dichos inmuebles son, por un lado, dos parcelas que
pertenecen al Ayuntamiento de Cuenca sobre las que éste queda obligado a la edificación de tres edificios de 1.400 m2 cada
uno, con carácter previo al perfeccionamiento de la permuta. Una de las parcelas objeto de la permuta es colindante con la
parcela objeto del presente dictamen.
A cambio de los anteriores, el Ministerio entregará al Ayuntamiento un edificio sito en la calle Gil Carrillo de Albornoz de Cuenca.
De acuerdo con el clausulado del convenio, el Ministerio destinará los inmuebles que le sean entregados a los fines de
la Ley 4/1986, de 8 de enero, de cesión de bienes del Patrimonio Sindical Acumulado.
2. Expediente de desafectación del servicio público de la parcela objeto de la consulta y de su colindante que
será objeto de permuta con otra perteneciente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.- En el expediente de desafectación del servicio público de la parcela objeto de la consulta, figuran los siguientes documentos.
*
Ponente: Lucía Ruano Rodríguez
1
A. Certificado de 14 de septiembre de 2010, del Secretario del Ayuntamiento de Cuenca, que indica “Que el Ayuntamiento de Cuenca es propietario de pleno dominio de la parcela urbana n.º 15 C del Plan Especial de Reforma
Interior RI-1. La parcela tiene una superficie de 2.718,77 m2, se encuentra inscrita en el Registro de la Propiedad
de Cuenca al Tomo 1302, libro 349, folio 105, al igual que en el inventario Municipal de Bienes Inmuebles como
parte de la finca con número de orden y propiedad 265/1277 con la calificación jurídica de bien de dominio
público y uso equipamiento educacional”.
B. Decreto n.º 5729, de 27 de septiembre de 2010, de la Alcaldía de Cuenca, por el que se inicia la desafectación de
parcelas dotacionales públicas, titularidad del Ayuntamiento: “Finca 1: E.E. n.º 15 C, subparcela 1: 1.485,13 m2 [
] Linderos: Noroeste parcela E.E. n.º 15 C subparcela 2, sureste Ronda Oeste, suroeste Ronda Oeste, noreste
parcela ERB-1 del PERI “RI-1” [ ] Finca 2: E.E. n.º 15 , subparcela 2: 1.233,64 m2. [ ] Linderos: Noroeste parcela EE n.º 15 A, sureste parcela EE n.º 15 C, subparcela 1, suroeste Ronda Oeste, noreste parcela ERB-1 del
PERI “RI-1” [...] Considerando las razones de conveniencia y legalidad que se justificarán en el expediente que
ahora se inicia, este Ayuntamiento considera conveniente su desafectación para una vez que obtenga la calificación patrimonial se produzca sucesión para sede y centro de formación de la Confederación de Empresarios de
Cuenca (CEOE-CEPYME)”.
C. Informe jurídico de 28 de septiembre de 2010, sobre situación física y jurídica de parcelas dotacionales objeto de
desafectación. En dicho informe se justifica la oportunidad de la desafectación indicando que “es para dar cumplimiento a lo estipulado en el Convenio de colaboración patrimonial celebrado entre la Administración General
del Estado [...] y el Excmo. Ayuntamiento de Cuenca, de fecha 23 de octubre de 2007, para la permuta de determinados inmuebles, entre los que se encuentran estas parcelas. [...] Existe un compromiso político [...] por la que
todos los grupos se comprometen a que se lleven a cabo las actuaciones necesarias para que tanto CEOECEPYME, como UGT y CCOO puedan disponer de unas nuevas sedes en nuestra ciudad. [ ] Para dar cumplimiento a estos compromisos es necesaria la cesión de estos bienes para lo cual se exige su calificación de bienes
patrimoniales, ya que de otra forma el Ayuntamiento no podría materializarlo”.
D. Anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia de Cuenca de 1 de octubre de 2010, de exposición pública del cambio de calificación jurídica de parcela dotacional pública.
E. Acuerdo de 18 de octubre de la Junta de Gobierno Local de Inicio de expediente, si procede, sobre alteración de
calificación jurídica y cesión gratuita de finca denominada EE n.º 15.
F.
Escrito de alegaciones presentado el 9 de noviembre de 2010 por D.ª X, concejal del Ayuntamiento, donde indica
que “en el expediente de desafectación mencionado no se acredita la oportunidad ni la conveniencia de que se
lleve a cabo la desafectación de esa concreta parcela, pues en el expediente [...] se hace referencia a que el objeto
de la desafectación es dar cumplimiento a lo estipulado en el convenio de colaboración patrimonial celebrado entre la Administración General del Estado y el Ayuntamiento de Cuenca de fecha 23 de octubre de 2007. [ ] Pues
bien, para dar cumplimiento a ese convenio, estaría en todo caso justificada y acreditada la oportunidad de desafectación de la finca llamada EE. N.º 15 c, subparcela 1, pero no la que es objeto de este expediente, que es la
finca denominada EE n.º 15, subparcela 2”.
G. Aprobación de la desafectación de parcela acordada por el Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo de Cuenca, de 22 de noviembre de 2010.
H. Aprobación del Pleno del Ayuntamiento de Cuenca de 26 de noviembre de 2010, sobre cambio de calificación
jurídica de la parcela según consta en el expediente administrativo, a bien patrimonial.
3. Expediente para la cesión gratuita a CEOE-CEPYME, de la parcela denominada “EE 15 C subparcela 2”.
A. Petición presentada por CEOE-CEPYME el 20 de mayo de 2010, solicitando la cesión gratuita de la parcela citada para construir el centro de formación, acompañada de diversa documentación, entre la que figuran los Estatutos
de dicha organización y una memoria explicativa de las actividades que se desarrollarán.
B. Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Cuenca de 18 de octubre de 2010, acordando el inicio de expediente de cesión gratuita y anuncio de publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de 22 de octubre.
C. Informe jurídico sobre cesión gratuita de 10 de enero de 2011.
D. Dictamen favorable de la cesión del Consejo Rector de la Gerencia Municipal de Urbanismo, de 10 de enero de
2011.
2
E. Informe técnico de valoración de la parcela objeto de la cesión, por importe de 1.223.078,94 euros.
F.
Informe de intervención de 7 de enero de 2011.
4. Informe jurídico de 20 de enero de 2011, sobre el expediente de cesión gratuita de la parcela objeto de la cesión pretendida. Dicho informe ha sido emitido a petición del Sr. Concejal de Urbanismo para “acompañamiento y aclaración al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en relación con el dictamen que le fue solicitado por el Pleno del
ayuntamiento el 14 de enero”.
En dicho informe se trata la calificación jurídica del bien a ceder, indicando que la finca matriz de la que procede fue
adquirida por el Ayuntamiento mediante la aprobación de proyecto de compensación del polígono correspondiente, aprobada en sesión plenaria el 14 de marzo de 1994, estando vigente el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, aprobado
por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, norma ésta que fue declarada inconstitucional en su mayor parte por
Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 61/1997, de 20 de marzo.
Prosigue indicando que “El Ayuntamiento de Cuenca, como consta en el certificado del inventario [...] lejos de inscribir dicha parcela como perteneciente al Patrimonio Público del Suelo, lo hace como bien de dominio público”. Sostiene
que su postura jurídica respecto a la naturaleza de la parcela objeto de la cesión es que: “el bien no pertenece al patrimonio público del suelo, debido a los argumentos expresados y no cabría la aplicación al mismo del destino que el artículo 79
del texto legal urbanístico citado de Castilla-La Mancha asigna a los mismos”. No obstante concluye afirmando que será
el Consejo Consultivo quien aclarará este aspecto.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 1 de febrero de 2011.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- A fin de determinar el carácter con el que se emite el presente dictamen, ha de significarse
que el artículo 57 de la Ley 11/2003, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha
dispone que “las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través
de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”. Así mismo, el
apartado segundo de este mismo artículo añade que “Igualmente a través del Consejero de Administraciones Públicas
podrán solicitar dictamen facultativo cuando así lo acuerde el Pleno de la Corporación Local”.
En el presente caso ninguna ley exige la preceptividad del dictamen solicitado, por lo que debe entenderse que la petición recibida encuentra su fundamento jurídico en el párrafo segundo del citado artículo 57, debiendo calificarse el dictamen instado y emitido por este órgano consultivo como de carácter facultativo.
II
Sobre el procedimiento de consulta al Consejo Consultivo.- La petición de dictamen ha sido cursada por el titular
de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas a través de oficio dirigido a la Presidencia de este Consejo con
registro de salida de 27 de enero de 2011. Previamente, mediante comunicación enviada el 20 de enero anterior, el Gerente
de Urbanismo del Ayuntamiento de Cuenca dio traslado al citado Consejero del acuerdo plenario adoptado por dicha corporación municipal el día 14 de enero, que expresa la determinación del Pleno Corporativo de solicitar el dictamen de este
Consejo Consultivo en relación con el expediente “para la cesión gratuita de la parcela denominada EE n1 15, subparcela
n.º 2” del actual PERI 8 del vigente PGOU de Cuenca”.
La Ley reguladora del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha somete la tramitación de las consultas de tipo facultativo a que se trate de asuntos no incluidos en el artículo 54 de la Ley, que relaciona los que son de consulta obligada. Por lo demás, no establece otros requisitos que los generales sobre determinación del órgano competente para
su formulación -artículos 56 y 57 del referido texto-, la exigencia de que el asunto presente “especial trascendencia o repercusión” -artículo 55-, que la petición de consulta vaya acompañada de toda la documentación correspondiente a la cuestión planteada -artículo 53.1. de la Ley- y la necesidad de que la solicitud de dictamen contenga “con la mayor precisión
posible los términos de la consulta” -artículo 36 del Reglamento Orgánico del Consejo-, mandato este último que resulta
especialmente exigible en las consultas facultativas; pues en los procedimientos en los que la intervención del Consejo
Consultivo es preceptiva se cuenta para su pronunciamiento con un proyecto o anteproyecto de disposición o con una propuesta de resolución que fijan claramente los términos sobre los que se requiere la opinión del Consejo, mientras que en las
consultas facultativas la especificación del objeto de la consulta sólo se alcanza de los términos en que ésta ha sido efectuada.
3
El contraste entre los anteriores requerimientos con la documentación remitida permite entender acreditados los mismos pues si bien el Ayuntamiento no ha incorporado la cuestión consultada en la parte dispositiva del acuerdo, ésta se desprende claramente de las argumentaciones expresadas en la enmienda aprobada. Por otra parte la consulta resulta de indudable trascendencia, dado el alto valor asignado a la parcela cuya enajenación gratuita a una entidad privada se pretende.
De otro lado, el dictamen de este órgano consultivo se solicita con “carácter de urgencia”. El artículo 51.2 de la Ley
11/2003 establece que, “cuando en la petición de dictamen se haga constar la urgencia del mismo, el plazo máximo para
su despacho será de quince días”.
El Consejo Consultivo, en dictámenes como el número 149/2001, de 27 de diciembre, o 86/2004, de 21 de julio, ha
estimado que la previsión contenida en el precepto indicado supone que la apreciación de las circunstancias que posibilitan
la reducción del plazo para la emisión del dictamen de este órgano, y por tanto, la valoración de las razones de urgencia,
corresponden al propio órgano consultante, pero también que dichas razones deben quedar plasmadas en el expediente que
se remite al Consejo, por cuanto la reducción del plazo para la elaboración de los dictámenes del superior órgano consultivo
de la Región no puede sino producir una merma de la garantía de acierto a la que los propios dictámenes pretenden ayudar.
En el presente expediente nada se aduce sobre las razones que han llevado a la invocación del trámite de urgencia en
la emisión del dictamen de este Consejo, ni tal urgencia puede inferirse del contenido de la consulta efectuada.
Ello exime a este Consejo de la obligación de emitir dictamen con carácter urgente, si bien, se procede a su emisión en
el referido plazo al encontrarse en condiciones de hacerlo habida cuenta la índole de la consulta formulada.
Debe en este punto reiterarse la necesidad de un uso prudente de la facultad reconocida de invocar la urgencia en la
emisión del dictamen, limitándola a aquellos supuestos en los que la inmediatez en la decisión a adoptar, ya sea por las
circunstancias imprevisibles surgidas, ya por la imposibilidad de retrasar la decisión que se propone, hagan necesario recortar al máximo los plazos de los trámites preceptivos, y en todo caso se funde la urgencia y justifique en el propio expediente, permitiendo al Consejo Consultivo estimar si la tramitación de la consulta ha sido, también en este aspecto, correcta.
III
Sobre la posibilidad legal de ceder gratuitamente una parcela perteneciente al patrimonio público del suelo a la
entidad CEOE-CEPYME, para que sea destinada a la construcción de un centro de formación.- Como se ha indicado
en la consideración precedente, en las consultas facultativas resulta de especial relevancia la precisión en los términos de la
consulta, pues la especificación del objeto de la consulta sólo se alcanza de los términos en que ésta se haya formulada.
Por ello, el análisis que seguidamente se va a realizar se constriñe exclusivamente a lo consultado por el Pleno de la
Corporación en los precisos términos que figuran en el acuerdo plenario de 14 de enero.
El Consejo por tanto no entra a valorar aspectos relevantes que se derivan de los expedientes y documentos que se han
remitido junto a la petición de consulta y que se refieren a la desafectación de bienes demaniales, a la permuta de determinadas parcelas e, incluso, a la propia naturaleza jurídica del bien objeto de la cesión, cuya pertenencia a los patrimonios
públicos del suelo se encuentra en contradicción con el certificado emitido por el Secretario y es cuestionada en un informe
jurídico emitido con posterioridad al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que formuló la consulta.
Sentado lo anterior, debe señalarse que el Pleno del Ayuntamiento de Cuenca demanda de este Consejo un pronunciamiento “sobre la legalidad de la cesión que pretende aprobarse en sesión plenaria, dada la naturaleza de la parcela
objeto de cesión (Patrimonio Público del Suelo), a la luz de la vigente legislación urbanística de Castilla-La Mancha, esto
es, el artículo 79 de la LOTAU, en redacción dada por Ley 2/2009, de 14 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de
Vivienda y Suelo”.
Lo primero que hay que aclarar es que la vigente legislación urbanística de Castilla-La Mancha la conforma el Texto
Refundido de la Ley del Suelo y de la Ordenación Urbanística aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo (en
adelante TRLOTAU), cuya disposición derogatoria declara derogados, entre otras, la Ley 2/2009, de 14 de mayo, de medidas urgentes en materia de Vivienda y Suelo.
No obstante lo anterior dicha norma no ha supuesto modificación en la redacción del citado artículo 79 del TRLOTAU.
Dos son los aspectos que generan dudas de legalidad a la Entidad Local, y que, en consecuencia, son objeto de consulta. Dichas cuestiones se refieren al destino de la parcela y al sujeto receptor de la trasmisión pretendida, a cuyo análisis por
separado se procede a continuación partiendo de la premisa de que dicha parcela pertenece a los patrimonios públicos del
suelo, aspecto éste sobre el que el Pleno del Ayuntamiento no hace objeto de cuestión.
a. Si el destino de la parcela integrante patrimonio público del suelo como centro de formación es compatible
con el destino que el TRLOTAU asigna a tales patrimonios.
El estudio de esta cuestión requiere partir de la legislación actualmente vigente sobre los fines a que pueden ser asignados los bienes que integran los patrimonios públicos del suelo, que no sólo está configurada por la legislación autonómica, sino que deberá tenerse en consideración lo dispuesto con carácter básico por la normativa estatal.
4
El punto de partida lo constituye la legislación básica en la materia, encontrándonos con lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Suelo.
Dicha norma regula en su artículo 38 lo que debe entenderse por patrimonios públicos del suelo así como la finalidad
de los mismos, y el artículo 39 que regula su destino. Ambos preceptos son de carácter básico dictados al amparo de la
competencia reservada al legislador estatal artículo 149.1.13ª de la Constitución Española (disposición final primera, apartado 2).
El artículo 38 dispone: “1. Con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, integran los patrimonios
públicos de suelo los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber a que se refiere la
letra b) del apartado 1 del artículo 16, sin perjuicio de los demás que determine la legislación sobre ordenación territorial
y urbanística. [ ] 2. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos
obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero a que se refiere la letra b)
del apartado 1 del artículo 16, se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo
se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino”.
Del citado precepto nos interesa ahora destacar dos características, que se trata de un patrimonio separado y que se trata de bienes de naturaleza patrimonial puesto que, a diferencia de los bienes demaniales, los patrimonios públicos del suelo
están destinados, con carácter general, al tráfico jurídico. Sin embargo, no se trata de unos bienes patrimoniales más pues se
encuentran afectados a una función pública, de manera que la legislación aplicable en primer lugar a estos bienes será la
urbanística y, solo por reenvío o por supletoriedad le será de aplicación las normas reguladoras del patrimonio de la Administración correspondiente que, en el caso que nos ocupa lo constituye la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio
de las Administraciones Públicas y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales.
En relación con los destinos a que pueden dedicarse estos bienes, el artículo 39, apartado 1, del precitado texto refundido dispone: “1. Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo
dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando
los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del
patrimonio cultural”.
De lo anterior se desprende la existencia de una finalidad principal, congruente con su carácter de instrumento de política de suelo y vivienda, que es la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, si bien tal finalidad primordial no excluye la posibilidad de destinarlos a “otros usos de interés social”.
Para la determinación de cuáles han de ser esos otros usos de interés social, la norma básica impone una serie de condicionantes, lo que constituye una de las grandes novedades de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (hoy derogada por
el Texto Refundido citado anteriormente), pues hasta entonces la conceptuación de “usos de interés social” contenida en el
artículo 280.1 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, había generado un amplio debate doctrinal, llegando en algunos casos a
tomar por tales cualquier operación razonable para la satisfacción de las necesidades colectivas.
El carácter básico de esta regla, se impone a todas las normas autonómicas, exigiendo que éstas especifiquen cuáles
sean esos usos admisibles, que no podrán ser cualquiera: deberán ser de interés general urbanístico, de mejora de espacios
naturales o de bienes inmuebles del patrimonio cultural. De este modo, las leyes autonómicas sólo pueden delimitar, concretar o precisar el alcance, de los anteriores fines establecidos en el artículo 39.
De acuerdo con lo anterior, la asignación de patrimonios públicos de suelo a usos de interés social, distintos de la
construcción de vivienda protegida debe responder a un triple filtro: que sean conformes con el planeamiento, que las leyes
autonómicas indiquen expresamente cuáles y que se refieran a fines urbanísticos, medioambientales o de mejora de la naturaleza o a la protección del patrimonio cultural inmueble.
En relación con la primera de las condiciones citadas, que tal uso sea acorde con lo dispuesto en los instrumentos de
ordenación, entendiendo por tales los Planes de Ordenación Urbana o las Normas Subsidiarias.
Este requisito supone que sólo resultará admisible un uso previsto en la legislación autonómica cuando el mismo sea
compatible con las determinaciones urbanísticas atribuidas al bien por el instrumento de planeamiento urbanístico, dada la
vinculación de las Administraciones y los particulares a las determinaciones contenidas en los instrumentos de planeamiento. En el presente caso, consta en diversos documentos del expediente, que la parcela cuya cesión se pretende se encuentra
calificada en el PERI n.º 8 del PGOU de Cuenca como dotacional público (folio 91, 93, 96 y 111), al parecer con uso educativo asignado (folio 2 y 11). De acuerdo con la disposición preliminar del TRLOTAU es suelo dotacional el suelo que
por su calificación deba servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras
y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad. De acuerdo
con la regulación de usos contenida en el anexo I del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el re5
glamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, el
uso dotacional, comprende entre otros, el uso educativo, siendo en este caso de carácter público, y por tanto distinto con el
uso privado que pretende asignársele.
En consecuencia de lo anterior, el uso pretendido como centro de formación y actividades de la Confederación empresarial de Cuenca, no es compatible con lo dispuesto en el planeamiento municipal, incumpliendo así la primera de las condiciones impuestas por la norma básica.
El segundo y tercer requisito de los enunciados anteriormente son que esos usos de interés social estén previstos específicamente por la legislación en la materia y que los mismos necesariamente deben responder a fines urbanísticos o de
protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural.
En el caso de Castilla-La Mancha la legislación urbanística sí contempla claramente la posibilidad de asignar usos de
interés social a los patrimonios públicos del suelo. Dicha regulación se contiene en el artículo 79 del TRLOTAU, cuyos
apartados 1 y 2 enumeran cuales son dichos usos de interés social a que puede destinarse los patrimonios públicos del suelo:
“1. Los bienes de los patrimonios públicos de suelo, deberán ser destinados a: [ ] a) Construcción o rehabilitación de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, siempre que dicho fin sea compatible con las determinaciones del
planeamiento urbanístico. [ ] b) Usos de conservación y mejora del medio ambiente, incluyéndose tanto el medio natural
como el urbano, así como la protección del patrimonio arquitectónico, cultural y del paisaje rústico y urbano. [ ] c) La
gestión pública del suelo incluyendo la adquisición, posesión, reivindicación, administración, gravamen y enajenación de
toda clase de bienes, así como la asunción de facultades fiduciarias de disposición.
[ ] 2. Además podrán destinarse a los siguientes usos de interés social: [ ] a) Creación y promoción de suelo para el
ejercicio de nuevas actividades empresariales o ampliación de las existentes, que en ambos casos generen empleo y sean
compatibles con el desarrollo sostenible.[ ] b) Obras de urbanización y ejecución de sistemas generales. [ ] c) Construcción de equipamientos colectivos y otras instalaciones de uso público municipal, siempre que sean promovidos por las
Administraciones Públicas o sus sociedades instrumentales. [ ] d) Operaciones de iniciativa pública de rehabilitación de
viviendas o de renovación urbana. [ ] e) Rehabilitación del Patrimonio Histórico Cultural. [ ] f) Mejora del medio urbano o rural, de los barrios y pedanías. [ ] g) Mejora de la configuración de parques y jardines. [ ] h) Operaciones de conservación, protección o recuperación del medio físico natural en zonas declaradas de especial protección. [ ] i) Planificación territorial y gestión del Patrimonio Municipal del Suelo, así como todo aquello que afecte a la catalogación, programación y actuación permanente del inventario de dicho patrimonio. [ ] j) Conservación, mejora y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo”.
El análisis del anterior precepto conduce a la conclusión de que la construcción de un edificio para destinarlo a centro
de formación profesional, por muy loable que sea esta finalidad que podría tener cabida dentro de un concepto amplio de
interés social, no tiene encaje en ninguno de los usos previstos en el apartado 1; y tampoco en ninguno de los usos de interés social enumerados en el apartado 2, pues los equipamientos colectivos y otras instalaciones a que se refiere la letra b)
del apartado 2, se refieren a las que sean de “uso público municipal”, circunstancia que no concurre en el destino propuesto, que es la construcción de un centro de formación cuyo uso no será municipal sino de la entidad privada empresarial.
Además, se exige que sean promovidas por entidades pertenecientes al sector público, circunstancia que no concurre, sin
perjuicio del análisis más pormenorizado que de esta cuestión se hará más adelante.
Aún cabría plantearse si el apartado 3 del mismo precepto, que en principio regula las formas de transmisión de los
patrimonios, contiene en su redacción algunas fórmulas de tipo finalista, que a pesar de su deficiente técnica normativa,
podría interpretarse que añaden nuevos usos en algún caso así como variaciones o especificaciones de los anteriormente
previstos en los apartados 1 y 2 antes vistos.
Dice el apartado 3: “Los bienes de los patrimonios públicos de suelo podrán ser: a) Enajenados mediante concurso,
por precio que, cuando se destinen a viviendas sujetas a algún tipo de protección pública, será igual al de su valor legalmente establecido. El pliego de condiciones justificará, en función de la demanda real que resulte del Registro de Demandantes de Vivienda con Protección Pública, el concreto tipo de protección pública a que se deberán destinar las viviendas
y fijará los plazos máximos para la ejecución de las obras de urbanización y edificación pendientes, así como los precios
máximos de venta o arrendamiento de las edificaciones. b) Cedidos gratuitamente o por precio igual a su valor legalmente
establecido cuando se destinen a viviendas sujetas a algún tipo de protección pública o a programas de conservación o
mejora medioambiental, bien a cualquiera de las otras Administraciones Públicas territoriales o, en general, a cualquier
persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público, mediante convenio suscrito a tal fin, bien a
entidades cooperativas o de carácter benéfico o social sin ánimo de lucro mediante concurso. Cuando los concursos a que
se refieren las letras a) y b) queden desiertos, la Administración actuante podrá enajenar directamente los bienes, con
sujeción a los pliegos o bases de unos y otros. c) Cedidos gratuitamente, mediante convenio suscrito a tal fin, a cualquiera
de las restantes Administraciones territoriales o, en general, a cualquier persona jurídica de derecho público o privado
perteneciente al sector público, para la ejecución de equipamientos públicos o de otras instalaciones de utilidad pública o
interés social. d) Permutados directamente por otros bienes inmuebles de conformidad con la normativa de patrimonio de
la Administración titular del patrimonio público de suelo, en el caso de operaciones de realojo, renovación urbana, o promoción de viviendas sujetas a algún tipo de protección pública. A los efectos del presente artículo, se entenderá por perso6
na jurídica de derecho privado perteneciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la
participación directa o indirecta de una o varias Administraciones Públicas o personas jurídicas de Derecho público”.
Aun en el caso de efectuar una interpretación flexible de la fórmula contenida en el apartado c) - “instalaciones de utilidad pública o interés social”-, en el sentido de que cabría considerar incluidos destinos distintos de los más concretos o
precisos recogidos en los apartados 1 y 2; destinos que pueden tener indudable interés público y social, pero que no han
sido concretados a priori, dejando un margen a la decisión del titular del bien, dicha interpretación no sería acorde con la
norma básica estatal por cuanto que ésta exige la determinación expresa y a priori de tales usos de interés social y, además,
como se ha indicado antes, de acuerdo con dicha norma básica tales usos no podrán ser cualquiera: deberán ser de interés
general urbanístico, de mejora de espacios naturales o de bienes inmuebles del patrimonio cultural, circunstancias en las
que en ningún caso cabría incluir la construcción de un centro de formación profesional.
De todo lo expresado anteriormente cabe concluir que no es posible destinar la finca EE n.º 15 C subparcela 2, a construcción de un centro privado de formación, por no ser tal destino acorde con lo dispuesto en el instrumento de ordenación
urbanística- el Plan de Ordenación General de Cuenca- ni por encontrarse dicho uso admitido como uso de interés social
por el artículo 39 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, en relación con el artículo 79 del TRLOTAU.
b. Si la Confederación de Empresarios de Cuenca puede ser beneficiaria de una cesión gratuita de patrimonio
público del suelo.- Pese a que las conclusiones expresadas en el apartado anterior conducen a negar la posibilidad de destinar la parcela objeto de dictamen al fin pretendido, procede dar cumplida respuesta a la segunda cuestión consultada que se
refiere a la posible condición de la Confederación de Empresarios de Cuenca como beneficiaria de una cesión gratuita de
terrenos procedentes de los patrimonios públicos del suelo.
El artículo 79.3 del TRLOTAU sólo contempla la posibilidad de cesión gratuita de bienes de los patrimonios públicos
del suelo, en los supuestos enumerados en sus letras b) y c), y lo hace en atención al carácter público de los destinatarios de
las cesiones que contempla en cada uno de ellos.
El apartado b) dice así en su primer párrafo: “Cedidos gratuitamente o por precio igual a su valor legalmente establecido cuando se destinen a viviendas sujetas a algún tipo de protección pública o a programas de conservación o mejora
medioambiental, bien a cualquiera de las otras Administraciones Públicas territoriales o, en general, a cualquier persona
jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público, mediante convenio suscrito a tal fin, bien a entidades cooperativas o de carácter benéfico o social sin ánimo de lucro mediante concurso. [...]”.
Por su parte el apartado c) dispone: “Cedidos gratuitamente, mediante convenio suscrito a tal fin, a cualquiera de las
restantes Administraciones territoriales o, en general, a cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público, para la ejecución de equipamientos públicos o de otras instalaciones de utilidad pública o interés
social”.
El apartado b) no es aplicable en este caso, porque solo contempla como fines “viviendas sujetas a algún tipo de protección pública o a programas de conservación o mejora medioambiental”, por lo que debe centrarse el análisis en el apartado c) que es el único que permite la cesión para “la ejecución de equipamientos públicos o de otras instalaciones de
utilidad pública o interés social”, único fin bajo el que podría considerarse comprendido el propuesto.
Pues bien, en este caso, la norma sólo admite que puedan promover la ejecución de tales equipamientos o instalaciones “cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público”, añadiendo posteriormente
que entiende por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público, señalando que es “la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones Públicas o
personas jurídicas de derecho público”.
Como resulta que la Confederación de Empresarios de Cuenca, no forma parte obviamente de las Administraciones
territoriales ni puede considerarse persona jurídica de derecho público y tampoco encaja en la definición que el texto legal
da de las personas jurídicas de derecho privado pertenecientes al sector público, puesto que ni se trata de una sociedad
mercantil, ni tampoco está participada mayoritariamente por una o varias Administraciones Públicas o personas jurídicas de
Derecho público, sólo cabe afirmar que de acuerdo con la legislación actualmente vigente en materia de patrimonios públicos del suelo, no puede ser beneficiaria de una cesión gratuita de terrenos para la ejecución de instalaciones de utilidad
pública o interés social.
No obstante, el Consejo es consciente de la legítima finalidad e indudable interés social que se persigue con la construcción de un centro de formación multisectorial, teniendo en cuenta la importante función institucional, económica y
social, con un relevante papel en el desenvolvimiento de las relaciones laborales, que el artículo 7 de la Constitución encomienda a las organizaciones empresariales. Por ello, observa que la consecución de tal finalidad podría llevarse a cabo, en
el marco de la legislación estatal y autonómica vigente, si bien para ello deberán arbitrarse otros medios alternativos al
propuesto, que permitieran alcanzar tal objetivo.
7
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen que:
1º. La construcción de un centro de formación de titularidad privada no puede ser conceptuada como uno de los usos
de interés social a que pueden ser destinados los patrimonios públicos del suelo, según el artículo 79 del TRLOTAU en
relación con el artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley de Suelo.
2º. La Confederación de Empresarios de Cuenca, al no ser ni Administración Pública, ni persona jurídica privada perteneciente al sector público, no puede ser beneficiaria de la cesión gratuita que se pretende realizar por parte del Excmo.
Ayuntamiento de Cuenca, de acuerdo con el artículo 79.3 del TRLOTAU.”
8