los puertos de cádiz (cádiz y algeciras)
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I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA LOS PUERTOS DE CÁDIZ (CÁDIZ Y ALGECIRAS) Rafael Padilla González Juan Luis Pulido Begines Dª. Teresa Gómez Prieto María de la Paz Martín Castro Universidad de Cádiz INTRODUCCIÓN Es necesario advertir desde el comienzo que el presente estudio ha sido elaborado por un grupo de juristas, no economistas, cuya especialización básica gira en torno al Derecho marítimo, siendo su campo de investigación habitual el del análisis jurídico del transporte. Quizás esto justifique algunas de las posibles carencias que, sin duda, se advertirán. No hemos pretendido tanto realizar una descripción exhaustiva de la realidad de los dos puertos de la provincia gaditana, como ofrecer, con los imprescindibles datos económicos y jurídicos, una visión crítica de su realidad actual y de su previsible desarrollo futuro. Voluntariamente hemos querido mantenernos en el campo de la opinión, e incluso de la mera intuición, sabedores de que si con ello perdíamos profundidad analítica, ganábamos, en cambio, una mayor claridad y libertad en la comprensión global del problema. Añádase que los condicionantes políticos y económicos dificultan sobremanera la exigible objetividad y desapasionamiento. De ahí que, a nuestro juicio, resulte más fácil desde la candidez del jurista y la ausencia de prejuicios, incluso de los que aparentemente derivarían de un complejísimo entramado de datos, apuntar un diagnóstico y aventurar un tratamiento, en base, fundamentalmente, a la atenta observación de la realidad, que asumimos como método válido de trabajo. Al diagnóstico hemos llegado utilizando como fuente principal la propia información recibida de ambas Autoridades Portuarias, a las que expresamos nuestro agradecimiento por su disponibilidad y colaboración. Debe señalarse, no obstante, que algunas de las preguntas que nos formulamos en el esquema inicial han quedado sin la adecuada respuesta. No hemos encontrado, por ejemplo, datos concluyentes sobre el impacto social y económico de cada uno de los puertos en su zona de influencia. Naturalmente conocemos la magnitud del mismo, pero no hemos podido (o sabido), ni tan siquiera con la ayuda incondicional del Instituto Nacional de Estadística, cuantificarlo en términos exactos. El diagnóstico precisaba, como condición previa, la descripción del modelo proyectado en ambos puertos. También en este terreno hemos detectado una cierta falta de transparencia, procedente quizás de la situación competitiva, que no permite sino el esbozo de grandes líneas que, desde luego, confirman la falta de colaboración actual. En la parte final del estudio hemos apuntado un modelo alternativo de gestión de ambas Bahías. Partiendo de la complementariedad como estrategia óptima, analizamos aquellos campos en los que debe concretarse el esfuerzo inversor, para conseguir, sin forzar la naturaleza ni la lógica, un desarrollo armónico de ambas realidades portuarias. Recogemos también otras posibles alternativas de 954 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA complementariedad, al hilo de recientes propuestas contrastadas en otras zonas portuarias españolas, que estimamos del mayor interés y utilidad. Es de justicia, por último, reconocer la aportación que a la redacción de las líneas que siguen ha realizado el Dr. Pulido Begines. El hecho de que la investigación en grupo sea hoy el único método fiable para alcanzar objetivos válidos, no debe diluir en ningún caso el mérito y el esfuerzo personal. 1.- DESCRIPCIÓN CRÍTICA DE CADA PUERTO 1.1.- DATOS GENERALES SOBRE LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LOS PUERTOS DE CÁDIZ Y ALGECIRAS Un primer análisis de las diversas estadísticas que miden la dimensión económica de los puertos de Cádiz y Algeciras pone inmediatamente de relieve que nos encontramos frente a dos puertos de características muy diversas; de un lado, un gran puerto de nivel internacional, y, del otro, un puerto de capacidad media. El puerto de Algeciras es en la actualidad el primer puerto de España, y uno de los principales del mundo. En tráfico portuario general medido en toneladas, se movieron en Algeciras durante 1996 un total de 36.362.060 Tns. (un 1,69% menos que en 1995). A continuación se situaron durante el pasado año, entre los puertos españoles, el de Tarragona, con 30.850.322 Tns., y el de Barcelona, con 24.068.898 Tns. (Ver cuadros 1 y 2) Cuadro 1 Autoridad Mes de diciembre Acumulado desde enero Portuaria 1995 1996 1995 1996 var. % Alicante 164.870 206.281 2.160.454 2.423.968 12,20 Almería-Motril 811.422 642.000 8.813.900 7.804.191 -11,46 B. Algeciras 3.176.349 3.597.583 36.986.527 36.362.060 -1,69 B. Cádiz 470.768 309.022 4.920.874 3.795.409 -22,87 Baleares 967.468 712.321 10.894.316 12.847.113 17,92 Barcelona 2.132.943 2.064.713 23.292.703 24.068.898 3,33 Bilbao 3.098.468 1.973.893 27.762.827 22.350.787 -19,49 Cartagena 982.257 953.443 10.933.554 9.925.040 -9,22 Castellón 645.197 671.821 7.746.185 8.500.307 9,74 Ceuta 547.152 441.674 5.550.684 3.090.049 -44,33 Ferrol-San Ciprián 557.054 523.762 6.896.104 7.193.522 4,31 Gijón-Avilés 1.350.540 1.683.157 18.020.070 17.536.825 -2,68 Huelva 2.177.258 996.551 16.373.346 15.118.765 -7,66 La Coruña 1.177.680 997.870 12.149.583 11.236.629 -7,51 Las Palmas 928.484 921.377 10.813.875 11.056.529 2,24 Málaga 662.205 668.081 9.246.402 8.753.043 -5,34 955 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Marín-Pontevedra 120.661 92.166 1.325.511 1.185.753 -10,54 Melilla 70.454 57.873 873.964 741.931 -15,11 Pasajes 280.246 288.465 4.146.574 3.510.048 -15,35 S.C. Tenerife 1.547.490 1.205.386 14.197.775 13.307.731 -6,27 Santander 374.191 385.581 4.702.347 4.619.004 -1,77 Sevilla 323.632 316.978 3.599.213 3.771.879 4,80 Tarragona 2.254.640 2.461.976 28.762.683 30.850.322 7,26 Valencia 1.383.973 1.488.996 16.350.995 15.957.842 -2,40 Vigo 248.027 271.518 3.707.956 3.105.165 -16,26 Villagarcía 34.453 55.520 560.926 606.762 8,17 TOTALES 26.487.882 23.988.009 290.789.348 279.719.573 -3,81 Fuente: Puertos del Estado (http://www.portel.es) Cuadro 2 Tráfico portuario (Toneladas) %&iGL] 6& 7HQHULIH +XHOYD 9DOHQFLD *LMyQ $YLOpV %LOEDR %DUFHORQD 7DUUDJRQD % $OJHFLUDV Fuente: Puertos del Estado (http://www.portel.es) 956 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA En cifras de 1995, Algeciras se situó a la cabeza de los puertos del Mediterráneo en número de contenedores en TEU's1, con 1.154.714 TEU’s, y en sexto lugar entre los Europeos, sólo superada por los puertos de Rotterdam (4.786.896 TEU’s), Hamburgo (2.890.181 TEU’s), Amberes (2.329.135 TEU’s), Felixtowe (1.923.936 TEU’s), y Bremen (1.524.421 TEU’s). En este campo, el tráfico algecireño se incrementó durante 1996 un 13,17%, ascendiendo a 1.306.825 TEU's.2 En tráfico portuario general medido en toneladas, se movieron en la Bahía de Cádiz durante 1996 un total de 3.795.409 (un 22,87% menos que en 1995). El número de contenedores en TEU's durante el mismo período fue de 55.473 (un 6,61% menos que en 1995). La descrita disparidad en el volumen de las mercancías movidas en ambos puertos gaditanos explica las diferentes cuentas de resultados que presentaron las respectivas Autoridades Portuarias en 1995. En dicho ejercicio, el puerto de Cádiz presentó unas pérdidas después del fondo de contribución aportado (174.000.000 ptas.) de 140.485.058 ptas., mientras que el de Algeciras tuvo ganacias por importe de 1.493.606.703 ptas. (2.177.000.000 ptas. antes del fondo de comprensación), con unos ingresos de explotación que alcanzaron los 5.559 millones de pesetas3. 1.2.- BREVE ANÁLISIS COMPARATIVO POR TRÁFICOS (En cifras de 1996) Cuadro 3 ALGECIRAS CÁDIZ Graneles líquidos 15.879.263 Tns. 171.540 Tns. Graneles sólidos 6.483.261 Tns. 1.359.711 Tns. Mercancía general 16.209.500 Tns. 1.999.780 Tns. Contenedores (TEU’s) 1.306.825 TEU’s 55.473 TEU’s Fuente: Puertos del Estado (http://www.portel.es) 1.3.- DESTINO DE LAS MERCANCÍAS MOVIDAS EN LOS PUERTOS En el puerto de Algeciras, del total de 1.154.714 TEU's movidos durante 1995, el 91,24% correspondió a movimientos de contenedores en régimen de tránsito. Del resto, el 3,48% correspondió a importaciones, y el 5,28% a exportaciones. En el puerto de Cádiz, el total de su comercio exterior corresponde a exportación/importación, siendo prácticamente irrelevante el porcentaje de tráfico en transbordo (nulo, según se desprende de la Memoria de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Cádiz de 1995). Parece evidente, por tanto, la dedicación exclusiva del puerto de Cádiz al tráfico de mercancías con origen o destino en España. Opera, así, el puerto gaditano como puerto natural de entrada y salida de las mercancías de su área de influencia4. El de Algeciras, por el contrario, se configura esencialmente como un puerto de tránsito internacional, siendo la incidencia del volumen de carga de su hinterland poco relevante. En efecto, por el puerto de Algeciras circula una importante cantidad de mercancías, dentro de su ruta de origen a destino. Empleando 1 .- TEU: twenty equivalent unit, contenedor de veinte pies y peso máximo de 20’3 toneladas. .- Fuente: Memoria anual 1995. Puerto de la Bahía de Algeciras. 3 .- Fuente: Memoria anual 1995. Puerto de la Bahía de Algeciras; Memoria anual 1995. Autoridad Portuaria de la Bahía de Cádiz. 4 .- Véase más ampliamente El transporte mediante contenedores, passim. Comunicación presentada por Dña. María Paz Martín Castro en este mismo Congreso. 2 957 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA la terminología del sector, Algeciras constituye un puerto hub, esto es, un núcleo a través del cual se realiza la distribución de grandes volúmenes de carga que no tiene origen o destino en su hinterland, sino en otros lugares -conocidos como puertos feeder-, llegando incluso a ser denominado por la UNCTAD como el 1 superhub del Mediterráneo . Las actuales circunstancias del tráfico marítimo internacional, requieren la existencia de grandes zonas portuarias donde llevar a cabo la recepción y la conservación de las mercancías transportadas en buques de enormes dimensiones (más de trescientos metros de eslora, con capacidad para más de siete mil TEU's), para su posterior transbordo a buques de menor porte, que llevan a cabo trayectos generalmente más cortos a puertos feeder de muy diversas características y ubicaciones. En este contexto, el puerto de Algeciras opera como el gran puerto de transbordo de mercancías a la entrada del Mediterráneo. 1.4.- IMPACTO SOCIAL Y ECONÓMICO DE CADA UNO DE LOS PUERTOS EN SU ZONA DE INFLUENCIA Para el presente trabajo no se ha pretendido tanto efectuar una valoración objetiva del impacto social y económico de los puertos de Cádiz y Algeciras en sus respectivas zonas de influencia -tarea que más bien corresponde a geógrafos o economistas-, como realizar un análisis de la apreciación subjetiva que sobre dicho impacto tienen los principales operadores portuarios en cada uno de las referidas áreas geográficas2. Para ello, se han distribuido cuestionarios y se han realizado entrevistas con dichos operadores, así como con las respectivas Autoridades Portuarias. El resultado arroja que tanto los órganos administrativos como los profesionales del sector se muestran de acuerdo en que la actividad económica de las ciudades de Cádiz y Algeciras depende en gran medida del puerto y su entorno. Según la valoración facilitada por la Presidencia de la Autoridad Portuaria de Algeciras, prácticamente todos los sectores económicos de esta ciudad viven directa o indirectamente de la actividad portuaria, aunque no desconocemos la existencia de un tejido industrial diversificado que no siempre precisa del espacio marino. En el caso de Cádiz, la opinión generalizada entre los profesionales del sector es que la crisis económica que viene sufriendo la ciudad desde finales de los sesenta es consecuencia directa del constante declive de las actividades del sector marítimo, principal fuente de riqueza en una ciudad que debe su propia existencia al tráfico comercial por mar. En la actualidad, las principales esperanzas de reactivación económica se centran en el incremento del tráfico portuario y en el turismo. Estas valoraciones subjetivas corresponden en buena medida a la realidad de los hechos. Por ello no resulta extraño que en ambas ciudades los operadores marítimos, las autoridades y la ciudadanía en general estén especialmente sensibilizadas hacia cualquier iniciativa que tenga que ver con sus respectivos puertos. Esta percepción social es la que legitima al jurista para proponer soluciones al evidente conflicto de intereses (económicos, sociales y políticos) que se evidencia en este campo. 1 .- Vid. TRANSPORTE XXI,1 de abril de 1997, pág. 18. .- Debe mencionarse en este sentido la fecunda línea de investigación que sobre esta materia ha venido siguiéndose en la Universidad de Cádiz. Concretamente, deben mencionarse los trabajos del Dr. D. Juan Manuel Barragán Muñoz; entre otros: «Integración territorial del Puerto de la Bahía de Cádiz», en Estudios geográficos, núm. 198, págs. 7 y ss.; Ordenación, Planificación y Gestión del Espacio litoral, Barcelona, 1994; Puerto, ciudad y espacio litoral en la Bahía de Cádiz, Cádiz, 1995. 2 958 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 2.- LÍNEAS DE EVOLUCIÓN FUTURA DE LOS PUERTOS 2.1.- EL MARCO JURÍDICO Y ECONÓMICO DE DESARROLLO PORTUARIO Desde un punto de vista jurídico, han de tenerse en cuenta tres factores que presentan una gran incidencia en el ámbito del tráfico portuario y que, por consiguiente, determinan las líneas de evolución futura de los puertos de la provincia de Cádiz. A) REFORMA DE LA LEY DE PUERTOS1. LAS NORMAS SOBRE COMPETENCIA ENTRE PUERTOS NACIONALES En la actualidad, el margen con que cuentan los puertos españoles para competir entre sí por la vía de la reducción del precio de los diversos servicios portuarios se encuentra muy limitado por la normativa tarifaria en vigor. En efecto, la prestación de determinados servicios portuarios la llevan a cabo las Autoridades Portuarias2 con arreglo a unas tarifas cuyos máximos y mínimos son fijados por el Ministerio de Fomento, permitiéndose tan sólo descuentos sobre los máximos en función de la rentabilidad de los puertos. Cuadro 4 Rentabilidad en 1994 3% o más Margen de reducción 25% (optativa) en 1995 Margen de NO incremento en 1995 1 de 0 a 3% negativa NO NO 5% (optativa) 2 10% (máxima obligatoria) permitida y 3 Esta reducción se presenta con las siguientes limitaciones: la disminución de la rentabilidad obtenida en 1994 que se hubiera producido como consecuencia de la aplicación de las reducciones propuestas por las Autoridades Portuarias en 1995, pero aplicadas a los ingresos reales percibidos por los tráficos de 1994 no superará el 30 por ciento. Por otra parte, la rentabilidad en 1995 nunca debe ser inferior al 3 por ciento. En este caso se impone la siguiente limitación: los incrementos propuestos en 1995 aplicados a los tráficos reales de 1994 no hubiesen situado la rentabilidad en valores superiores al 3 por ciento. Las Autoridades Portuarias deben establecer de manera obligatoria incrementos al menos equivalentes en porcentaje al valor absoluto de la rentabilidad negativa obtenida y como máximo del 10 por ciento; siempre con el límite del incremento necesario para que, aplicadas las nuevas tarifas a los tráficos reales de 1994, se hubiera igualado a cero el valor de la rentabilidad en dicho ejercicio. Fuente: La competencia en España: balance y nuevas propuestas, Tribunal de Defensa de la Competencia, 1995, pág. 14. La competencia sobre los servicios portuarios se confiere por la vigente Ley de Puertos a las Autoridades Portuarias. Entre sus funciones se encuentra la gestión, administración y control de los servicios portuarios y las operaciones y actividades que requieran su autorización; la aprobación de las tarifas de los diferentes servicios que presten directamente, en su caso, dentro de los límites establecidos por el Ministerio de 1 .- Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Boletín Oficial del Estado núm. 283, de 25 de noviembre; corrección de errores en núm. 298, de 12 de diciembre); en adelante, LPE y MM. 2 .-Vid. la regulación de las Autoridades Portuarias en los arts. 35 a 52 LPE y MM. 959 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Fomento1, así como su aplicación y recaudación; el otorgamiento de las concesiones y autorizaciones, y la suscripción de los contratos de prestación de servicios portuarios en la zona de servicio del puerto de conformidad con los criterios generales que pueda determinar el ente Puertos del Estado (art. 37 LPE y MM). Los servicios portuarios pueden ser prestados directamente por la Autoridad Portuaria. El Ministerio de Fomento establece, a propuesta de Puertos del Estado y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios prestados en puertos de competencia estatal. Tales tarifas se actualizan con una periodicidad anual. Algunos servicios portuarios pueden también prestarse mediante gestión indirecta por cualquier procedimiento reconocido en las leyes siempre que no implique el ejercicio de autoridad. En tal caso, la Autoridad Portuaria deberá aprobar los respectivos pliegos de cláusulas de los servicios, previo informe de Puertos del Estado, en los que figuren las condiciones, garantías, precios y, en su caso, la productividad mínima exigible para cada actividad o tipo de operación portuaria. Las relaciones entre el concesionario y los terceros usuarios están sometidas al derecho privado, y tienen un carácter mercantil. Las Autoridades Portuarias podrán establecer tarifas máximas de obligado cumplimiento para aquellos servicios que se presten en régimen de gestión indirecta. Tales tarifas se actualizaran periódicamente de acuerdo con los criterios de política portuaria que se establezcan. La escasa autonomía de los puertos en materia tarifaria implica en muchos casos una distorsión de las condiciones de competencia, ya que impide a los puertos más rentables sacar todo el partido de su eficiencia mediante las correspondientes reducciones en las tarifas. El sistema, como ha puesto de relieve el Tribunal de Defensa de la Competencia, permite beneficiar a los puertos ineficientes y penalizar a los eficientes sin cuestionar en ningún momento si la supervivencia de aquéllos está suficientemente justificada2. Para evitar los perniciosos efectos de la situación descrita, el Tribunal de Defensa de la Competencia recomendaba, en su informe de 1995, que debía fomentarse la competencia entre puertos dejando mayor libertad a las Autoridades Portuarias para desarrollar una política autónoma de descuentos en cada puerto. El actual Gobierno ha tenido en cuenta las recomendaciones del Tribunal de Defensa de la Competencia, como se desprende del Proyecto de Reforma de la Ley de Puertos, aprobado en Consejo de Ministros de 7 de marzo último. Son esencialmente dos los objetivos que pretenden conseguirse con la mencionada reforma: de un lado, el reforzamiento de la autonomía de gestión y funcionamiento de las Autoridades Portuarias, y, del otro, la regulación de la participación de las Comunidades Autónomas en la estructura organizativa de las Autoridades Portuarias. Por lo que respecta al primero de los mencionados objetivos, la principal novedad del Proyecto de Ley radica en que se reconoce a las Autoridades Portuarias una amplia autonomía tarifaria. Así, el artículo 70.2 del citado Proyecto establece: «Las Autoridades Portuarias aprobarán sus tarifas conforme a los criterios de rentabilidad que se establezcan, que en cualquier caso será positiva, y a las estrategias comerciales de cada Autoridad Portuaria». 1 .- Las referencias al Ministerio de Obras Públicas y Transportes contenidas en la LPE y MM deben entenderse hechas en la actualidad al Ministerio de Fomento, quien asume las correspondientes competencias en virtud de los preceptuado en el Real Decreto 758/199 6, de 5 de mayo, de reestructuración de Departamentos ministeriales (Boletín Oficial del Estado núm. 110, de 6 de mayo; corrección de errores en núm. 112, de 8 de mayo) y del art. 4º Real Decreto 839/1996, de 10 de mayo, por el que se establece la estructura orgánica básica de los Ministerios de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Defensa, de Fomento, de Educación y Cultura, de Trabajo y Asun tos Sociales, de Industria y Energía, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Administraciones Públicas, de Sanidad y Consumo y de Medio Ambiente (Boletín Oficial del Estado núm. 115, de 11 de mayo). 2 .- Vid. La competencia en España: balance y nuevas propuestas, cit., pág. 16. 960 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Se reconoce asimismo a las Autoridades Portuarias capacidad para fijar libremente las tarifas máximas por los servicios portuarios que prestan las empresas privadas en régimen de gestión indirecta. Ello no obstante, el Ministerio de Fomento se reserva, según el Proyecto de Reforma, funciones de coordinación y control del sistema portuario en los puertos de interés general, cuya competencia exclusiva corresponde al Estado por mandato constitucional. Así, por lo que respecta al tema que nos ocupa -el régimen tarifario-, el Ministerio de Fomento definirá los supuestos y la estructura tarifaria a aplicar por los servicios prestados para el conjunto del sistema portuario, así como sus elementos esenciales. La reforma del régimen tarifario, en definitiva, vendrá a consolidar la autonomía de las Autoridades Portuarias para fijar las tarifas portuarias al nivel que le permita su rentabilidad. El nuevo régimen podría desencadenar, a corto plazo, una guerra tarifaria en la que podrían verse muy perjudicados los puertos más pequeños y menos rentables. Para evitar esta situación, y permitir que cada puerto se adapte al nuevo régimen de forma paulatina, el gobierno pretende establecer un régimen transitorio, de tres años de duración, durante el cual la autonomía tarifaria de las Autoridades Portuarias sería más limitada, para acabar liberalizando completamente el sistema transcurrido el período de transición. Así se establece en la Disposición Transitoria Tercera del Proyecto: «Para garantizar el objetivo de autofinanciación, evitar prácticas abusivas en relación con los tráficos cautivos, así como discriminatorias y otras análogas, a las que se refiere el apartado 1º del artículo 70, durante el plazo de tres años, el Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado y oídas las Autoridades Portuarias, así como las asociaciones de usuarios directamente afectadas, establecerá los límites máximos y mínimos de las tarifas, de modo que el margen entre ellos no sea, en ningún caso, superior al 40%». Como hemos señalado, con el descrito régimen transitorio se pretende evitar las prácticas abusivas y la guerra de precios entre puertos, circunstancias que podrían producir la quiebra de los puertos menos rentables. Pero parece evidente que transcurrido el plazo de tres años e instaurada la libertad de tarifas, sólo los puertos más eficientes podrán sobrevivir, a medio y largo plazo, a la fuerte competencia que sin duda se instaurará en el sector para captar cuota de mercado. B) LA LIBERALIZACIÓN DEL CABOTAJE MARÍTIMO Pese a que nuestro país tiene una de las mayores extensiones de litoral de Europa, el transporte marítimo de cabotaje español sólo representa el 16'98 por ciento del total de las mercancías transportadas. En otros países de la Unión Europea el cabotaje presenta una mayor importancia. Ello no obstante, las autoridades comunitarias han emprendido una decidida política destinada a incentivar el transporte de cabotaje, conscientes de que este tipo de transporte goza de una serie de ventajas frente a otros modos y medios. En el Consejo de Ministros de Transporte celebrado bajo presidencia española en diciembre de 1995, se invitó a todos los agentes implicados a participar en el desarrollo del cabotaje1, y se pusieron de relieve los beneficios derivados de este tipo de transporte. Así, se señaló su potencial de contribución al desarrollo de las regiones periféricas de la Unión Europea, y su carácter ecológico, al ser menos contaminante y consumir menos cantidad de energía, a la vez que permite reducir la congestión de las infraestructuras terrestres. 1 .- Vid. Journal de la Marine Marchande, viernes 5 de enero de 1996, págs. 4 y ss. 961 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Desde el punto de vista de las empresas navieras, el transporte de cabotaje puede ofrecer también notables ventajas; así, la gran capacidad de carga de los buques permite abaratar los costes del transporte, siempre que las cuentas de escala1 permanezcan a un nivel razonable. En el marco de la Unión Europea, se encuentra en marcha un proceso de liberalización del transporte marítimo iniciado con el Reglamento (CEE) núm. 4055/86, de 22 de diciembre de 1986, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos. En una primera fase, la aplicación del principio de libre prestación de servicios se limitó al transporte marítimo entre Estados miembros y terceros países. Pero en 1992 el Consejo extendió la aplicación de dicho principio al tráfico de cabotaje comunitario mediante la aprobación del Reglamento (CEE) 3577/92, de 7 de diciembre, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros. Según lo dispuesto en el art. 6º.2 del último Reglamento citado, con carácter excepcional, resultan excluidos temporalmente del proceso de liberalización (hasta el 1 de enero de 1999) el cabotaje relativo, entre otros, al archipiélago de Canarias, y a Ceuta y Melilla. Con la liberalización del cabotaje se pretende una mejora de los servicios de transporte marítimo y, en última instancia, la promoción de este modo de transporte frente a otros medios más contaminantes y menos eficientes. Como efecto inmediato de la misma, podrán establecerse nuevas líneas de cabotaje entre puertos que hasta ahora estaban excluidos de este tipo de tráfico, lo que habrá de suponer el fin de los monopolios o pools de las líneas que venían explotando tales líneas en régimen concesional. El efecto combinado de la mayor libertad para establecer nuevas líneas de cabotaje y de la inminente liberalización de las tarifas portuarias nos ofrece a medio plazo un horizonte de gran competitividad entre los puertos, que sin duda se verán abocados a librar una guerra tarifaria, así como a la mejora de sus servicios a fin de captar tráficos marítimos. En tales condiciones, no parece arriesgado augurar de nuevo, desde este aspecto de la cuestión, lo antes apuntado: que los puertos menos eficientes difícilmente podrán competir con los puertos más rentables. C) EL MODELO DE GESTIÓN DE LOS PUERTOS La gestión pública de los puertos ha venido determinando, en muchos casos y hasta fecha muy reciente, la falta de adecuación de los mismos a las exigencias del tráfico comercial moderno. En efecto, frecuentemente tanto las Autoridades Portuarias como las empresas que operan en los puertos en régimen de monopolio o pool gracias a una concesión administrativa adolecen de cierta falta de actitud comercial, postura que en última instancia suele desembocar en una oferta de servicios portuarios caros y poco eficientes que acaba perjudicando al conjunto de la operadores portuarios2. Por lo que respecta a los servicios prestados en régimen de gestión indirecta a través de empresas privadas, el sistema imperante de concesión en exclusiva o de autorización administrativa restringida a unos pocos operadores ha conducido -como señala el Tribunal de Defensa de la Competencia en el informe reiteradamente citado- a situaciones de monopolio u oligopolio en las que raras veces se da una auténtica competencia de precios. Para evitar estas situaciones sería preciso fomentar la existencia de competencia efectiva en la prestación de los servicios portuarios mediante la liberalización de los mismos, en la medida en que sea posible sin merma del adecuado régimen de control público. Así, servicios como el remolque, la 1 .- Se entiende por cuenta de escala la factura final por todas las operaciones y servicios portuarios prestados al buque durante su estancia en puerto. 2 .- En este sentido, como pone de relieve LAGO ALBA, J.A., Los objetivos económicos de las autoridades portuarias, Boletín informativo del ICE núm. 2460-2461, del 19 de junio al 2 de julio de 1995, pág. 33, «El comportamiento monopolístico durante décadas ha generado poca preocupación por los costes y por la calidad de los servicios, creando insatisfacción en los clientes. Estos, el barco y la mercancía, evalúan el servicio que reciben en un puerto de forma global sin reparar en qué agente de la comunidad portuaria ha fallado». 962 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA estiba, el avituallamiento, la carga y descarga, etc..., podrían ver reducido su precio, con la consiguiente reducción de la cuenta de escala de los buques que operen en el puerto. En relación con el funcionamiento de las Autoridades Portuarias, y aparte de la introducción de mayor autonomía para desarrollar una política de descuentos en las tarifas, se hace precisa la introducción de reformas tendentes a la profesionalización de la gestión, tanto en el aspecto técnico como en el campo comercial. La proyectada reforma de la Ley de Puertos parece ir en este sentido. Así, en cuanto a la gestión comercial, se reconoce a las Autoridades Portuarias capacidad para gestionar su propia política comercial internacional, sin perjuicio de las competencias propias de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Asuntos Exteriores. Por lo que respecta a la política general de recursos humanos, se potencia la figura del director técnico, y se reconoce a las Autoridades Portuarias capacidad para nombrar y separar a su personal directivo, aprobar su régimen retributivo, y establecer los criterios para la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de su personal. 2.2.- EL MODELO DE DESARROLLO PROYECTADO Según las manifestaciones del Presidente de la Autoridad Portuaria de la Bahía de Cádiz, el futuro portuario e industrial de dicho puerto pasa por la creación de una Zona de Actividades Logísticas en el Bajo de la Cabezuela. Para ello, se han iniciado los contactos con las autoridades municipales de Puerto Real, a fin de que ese Ayuntamiento dé el visto bueno al Plan Especial de Ordenación del Puerto y el de Usos Portuarios. Entre las ventajas que supone la ubicación de la futura Zona de Actividades Logísticas en la Cabezuela se cuentan sus buenas conexiones por carretera con el interior del país (al pie de la autopista Cádiz-Sevilla) y la cercanía de los accesos por ferrocarril, estando en marcha un estudio técnico para llevar hasta dicho lugar una conexión con la red nacional e internacional de RENFE. Por su parte, la Autoridad Portuaria de Algeciras prevé la inversión en 1997 de 5.000 millones de pesetas, destinadas a diversas actuaciones en infraestructura. Concretamente, se quiere poner en marcha una Zona de Actividades Logísticas con la finalidad de que se pueda dar valor añadido a las mercancías que se muevan en Algeciras, concretamente, al tráfico en contenedores, mediante la construcción de un centro para la prestación de todo tipo de servicios de manipulación y tratamiento de la carga contenerizada. La Zona de Actividades Logísticas proyectada estará ubicada a cinco kilómetros del puerto y contará con una extensión de 150.000 metros cuadrados. Se quiere, además, crear nuevas zonas de atraque, a fin de hacer frente al previsible aumento del tráfico de contenedores1. Todo ello, con la finalidad principal de fidelizar los tráficos de mercancías que actualmente se mueven el puerto algecireño y captar otros nuevos, queriéndose optar a todo tipo de tráficos en el futuro inmediato. Existe, por tanto, una gran similitud en los modelos de desarrollo emprendidos por los dos grandes puertos de la provincia de Cádiz, lo que implica que en el futuro ambos habrán de seguir compitiendo por los mismos tráficos. Debemos, sin embargo, plantearnos si esta política es la más adecuada y si resulta compatible que las tendencias evolutivas que muestra el sector portuario y de los transportes en general. 2.3.- ¿COMPLEMENTARIEDAD O COMPETENCIA DE AMBOS MODELOS? La competencia que han venido librando en los últimos años los puertos de Cádiz y Algeciras es un hecho evidente, hasta el punto que puede afirmarse que el declive del puerto de Cádiz se debe en buena medida a que un importante volumen del tráfico que antaño se realizaba en dicho puerto ha pasado a moverse en el de Algeciras. 1 .- Según las previsiones manejadas por la Autoridad Portuaria de la Bahía de Algeciras, el número de TEU's se incrementará progresivamente en los próximos años, hasta alcanzar una cifra en el 2003 de 2.450.000 unidades (un 212,17% respecto de los datos de 1995). 963 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA La pugna se ha materializado principalmente en la reducción de tarifas y en la oferta de mejores servicios a los usuarios del puerto, y parece evidente que, hasta la fecha, el balance se ha venido inclinando claramente en favor del puerto Algecireño1. Aunque parece que en los últimos ejercicios la situación se ha estabilizado ha de tenerse en cuenta que, en el vigente marco jurídico, las guerras tarifarias tienen un alcance limitado, ya que las Autoridades Portuarias no cuentan con la suficiente autonomía para fijar las tarifas al nivel que consideren comercialmente conveniente. Pero en el nuevo panorama que se avecina, con la libertad de tarifas y la liberalización total del cabotaje y posibilidad de abrir nuevas líneas para el tráfico de la Península con Canarias, no resulta descabellado augurar que el puerto algecireño iniciará una política de reducción de tarifas para captar nuevos tráficos, que puede causar grandes y graves perjuicios al puerto de la Bahía de Cádiz. Por otra parte, la globalización de la economía, debida a la caída de aranceles y a la creación de grandes mercados unificados, está originando, y no cabe duda de que lo seguirá haciendo aún en mayor medida en un futuro próximo, un incremento constante del tráfico comercial y, consecuentemente, un incremento de la demanda de los servicios de transporte y de sus correlativos servicios portuarios. La oferta de servicios portuarios, sin embargo, tendrá que adaptarse a las nuevas exigencias del tráfico marítimo. Para adaptarse a la competitividad existente en el mercado de fletes, las compañías navieras operan con buques de cada vez mayor tamaño buscando la eficiencia de los costes con el incremento de la capacidad de carga de los buques. A fin de ofrecer fletes más competitivos, los navieros buscan puertos donde las operaciones de sus grandes buques se hagan rápida y eficientemente, para reducir los costes de la fase portuaria del transporte, por lo que la tendencia actual es reducir el número de puertos de escala. Teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes, las expectativas de los puertos de la provincia de Cádiz pasan necesariamente por una de estas dos posibilidades: o bien siguen librando una batalla comercial en la que es previsible que el puerto de la Bahía de Cádiz lleve la peor parte, o bien se establece alguna fórmula de colaboración que, respetando y fortaleciendo el papel predominante que ha adquirido Algeciras como puerto superhub del Mediterráneo, permita la consolidación de un foco de negocio de dimensiones más modestas al puerto gaditano. Si los puertos de Cádiz y Algeciras se concentran en competir por el mismo mercado, realizando costosísimas inversiones, ello puede ocasionar a medio plazo un exceso de oferta en un área geográfica cuyo hinterland no genera hoy por hoy un volumen de tráfico demasiado elevado. Si, por el contrario, se inicia alguna vía de colaboración, ambos puertos y, en general, la provincia de Cádiz en su conjunto, podrían beneficiarse de la consolidación de esta estratégica área geográfica española como centro de distribución y almacenamiento de mercancías a escala nacional e internacional. Se conseguiría, además, repartir el esfuerzo inversor de una manera más eficiente sin duplicar la oferta de servicios portuarios. 2.4.- EL MARCO POLÍTICO DE DESARROLLO PORTUARIO Si desde un punto de vista teórico parecen concurrir circunstancias que hacen recomendable algún tipo de colaboración comercial entre los puertos gaditanos, factores de tipo político enturbian las posibilidades de llevar a la práctica tal modelo de colaboración. La provincia de Cádiz es, como tantas otras, una creación artificial, fruto del afán del liberal Javier de Burgos por trasladar a nuestro país el modelo departamental francés. Pero a diferencia de lo que ha ocurrido 1 .- Baste recordar, por ejemplo, el abandono del puerto de Cádiz del operador de contenedores Sea Land, que supuso un duro golpe para las expectativas de negocio del puerto gaditano en el tráfico contenerizado, o, más recientemente el del consorcio Tricon. 964 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA en la mayoría de España, donde el modelo provincial se ha consolidado en unidades administrativas indiscutidas, los diversos componentes geográficos de nuestra provincia nunca han llegado a constituirse en un núcleo homogéneo, sino que, antes bien, muestran un recalcitrante irredentismo. Las tres grandes áreas en que se divide la provincia de Cádiz (las bahías gaditana y algecireña, y la campiña jerezana) operan continuamente como fuerzas centrífugas, con vistas a la consecución de fines localistas, muchas veces poco o nada compatibles con los intereses de las demás zonas gaditanas. Esa particular configuración tiene su manifestación más palpable en el terreno de la política municipal, donde resulta frecuente que los alcaldes de algunos municipios planteen continuamente una política reivindicativa basada en el agravio comparativo respecto a sus vecinos más próximos. Estas desavenencias hacen que las autoridades supramunicipales, bien sean nacionales o autonómicas, sean extremadamente cuidadosas a la hora de plantearse inversiones o actuaciones conjuntas para todo el ámbito provincial, dado que con mucha facilidad se excitan los mencionados agravios y se hieren susceptibilidades, situación que inmediatamente es capitalizada en el terreno político por los partidos de la oposición. En el complejo panorama descrito quizás se encuentre la razón determinante del escaso apoyo que los puertos de la provincia de Cádiz reciben de las autoridades autonómicas andaluzas, en comparación, por ejemplo, con el que recibe el puerto de Barcelona de la Generalitat de Cataluña, y del que recibe el de Valencia de la Generalitat Valenciana1. Las anteriores consideraciones motivan necesariamente un moderado pesimismo respecto a la viabilidad de las políticas comerciales conjuntas que se sugieren en el presente trabajo. Ello no obstante, debe señalarse la conveniencia de que tales obstáculos sean removidos, para que mediante la superación de políticas localistas de escasas miras se inicie una acción conjunta que, firmemente apoyada por la Junta de Andalucía, permita la consolidación de la provincia de Cádiz como eje del tráfico marítimo y multimodal. En este sentido, ha de tenerse en cuenta que de entrar en vigor la proyectada reforma de la Ley de Puertos, las autoridades autonómicas pasarán a tener una importante participación en la gestión de las Autoridades Portuarias y, por consiguiente, un mayor poder para planificar de manera razonable la política portuaria del conjunto de los puertos ubicados en su ámbito geográfico. En efecto, para permitir que la Comunidades Autónomas puedan incorporar sus legítimos intereses territoriales a la gestión de los puertos, el Proyecto de Ley de modificación de la vigente Ley de Puertos atribuye a aquéllas capacidad para nombrar y separar a ciertos miembros de los órganos de gobierno y gestión de las Autoridades Portuarias. Así, el Consejo de Administración de las Autoridades Portuarias estará integrado por el Presidente, dos miembros natos (el Capitán Marítimo y el Director), y un número de vocales comprendido entre 15 y 22, que serán designados por las Comunidades Autónomas o las ciudades de Ceuta y Melilla. Asimismo se establece que el Presidente de la Autoridad Portuaria será designado y separado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma entre personas de reconocida competencia profesional e idoneidad1. Si finalmente la reforma llega a realizarse en los términos en que está concebida, la Junta de Andalucía tendrá una gran capacidad, de la que esperamos haga uso, para intervenir en la planificación de la política portuaria, y para evitar que se produzca un despilfarro de recursos consecuencia de la duplicidad de Pueden consultarse los datos en las Memorias de los últimos años de las respectivas Autoridades Portuarias de Cádiz y de Algeciras. .- Sobre el escaso apoyo de la Junta de Andalucia al Puerto de Algeciras se ha manifestado en reiteradas ocasiones el Presidente de la Autoridad Portuaria de Algeciras, José Arana. Vid. por ejemplo, Fairplay de 19 de octubre de 1995, pág. 44. 1 965 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA inversiones, así como para promover acuerdos comerciales de colaboración entre las diversas Autoridades Portuarias que evite una competencia feroz entre las mismas. 3.- UN MODELO ALTERNATIVO DE COMPLEMENTARIEDAD DE LOS PUERTOS DE LA PROVINCIA 3.1.- ESPECIALIZACIÓN POR TRÁFICOS Las nuevas circunstancias técnicas, jurídicas y económicas que concurren en el sector del transporte requiere nuevos planteamientos en la planificación y la gestión de las zonas portuarias y de las empresas que se mueven en el entorno de las mismas. El transporte, como factor esencial del proceso de producción, ha de ser hoy más barato y más rápido. Resulta cada vez más difícil, en las actuales circunstancias, que un mismo puerto pueda seguir ofreciendo una oferta óptima de servicios para todo tipo de tráficos. Este privilegio será posible sólo en aquellas zonas portuarias que presenten características muy precisas, como, por ejemplo, proximidad a importantes focos industriales. Pero con carácter general resulta evidente que los puertos del futuro inmediato habrán de ser algo más que un simple punto de referencia geográfico; su importancia comercial estará cada vez menos ligada a su ubicación en el mapa, y más a su consideración como entidad prestadora de servicios auxiliares del transporte. Los medios técnicos con que hoy cuentan los transportistas permiten la realización de las fases marítima, aérea o terrestre del transporte de una forma muy rápida, de manera que el camino que se emplee para realizar el transporte es cada vez menos relevante. Pero, por el contrario, tanto porteadores como cargadores exigen que las fases portuarias o de transbordo del transporte sean cada vez más rápidas, demandando, además, servicios que permitan un adecuado almacenamiento y distribución de las mercancías. Por ello, la ruta empleada para realizar el transporte ya no es necesariamente la más corta, sino aquella que permite emplear los mejores servicios reduciendo el tiempo total del transporte y la cuenta de escala. Los puertos, por tanto, han dejado de ser en muchos casos el lugar de paso obligado de determinadas mercancías destinadas a su hinterland, de manera que el usuario que recibe un servicio portuario deficiente cuenta con la alternativa de mudarse a otro puerto vecino sin que ello resulten necesariamente más gravoso. En definitiva, puede afirmarse que en el futuro, será el mercado el que determinará qué puertos serán económicamente viables y cuáles otros habrán de desaparecer o verán reducida al mínimo su importancia comercial. Parece, por ello, necesaria una especialización de los puertos que permita ofrecer un mejor servicio -sobre todo más rápido- a menor precio, a fin de disminuir los costes del paso de las mercancías por el puerto. Las modernas técnicas de transporte intermodal requieren zonas perfectamente habilitadas para operar y conservar mercancías muy diversas. Los puertos más competitivos serán aquellos que ofrezcan los nuevos servicios requeridos por los operadores del transporte al precio más bajo. Pero resultará cada vez más difícil poder realizar una oferta óptima de servicios para el tráfico de todo tipo de mercancías y medios de transporte. De la misma forma que las exigencias del comercio determinaron la especialización de los buques para determinados tráficos, esas mismas exigencias están haciendo necesaria la especialización de los puertos. 1 .- Dispone asimismo el Proyecto de Ley citado que el Presidente de la Autoridad Portuaria podrá serlo también del Consejo de Administración de las sociedades estatales de estiba y desestiba que operen en los puertos incluidos en el ámbito competencial de la Entidad correspondiente, pudiendo asimismo, simultanear su cargo con el de Presidente o Vocal del Consejo de Administración de las sociedades participadas por la Autoridad Portuaria que preside, con los requisitos y las limitaciones retributivas que se deriven de la aplicación de la legislación sobre incompatibilidades. 966 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Con base en las anteriores consideraciones, cabe afirmar que los puertos de Cádiz y Algeciras pueden y deben ofrecer una oferta complementaria de tráficos especializados, a fin de que pueda garantizarse la supervivencia y competitividad de ambos puertos en un entorno cada día más competitivo. Para ello, parece razonable aconsejar la concentración de los esfuerzos inversores en la mejora de la posición de Algeciras como puerto superhub, que aspire no sólo a captar el tráfico de transbordo marítimo, sino a constituirse como hub multimodal. En esta línea, resulta imprescindible la mejora de las comunicaciones terrestres y aéreas de la Bahía de Algeciras con el resto del Estado (concretamente, el desdoblamiento de la C-440, Jerez-Los Barrios, y la mejora del ferrocarril Algeciras-Bobadilla). Asimismo, han de hacerse las inversiones necesarias para ofrecer toda la gama de servicios que precisa el transbordo y conservación de las mercaderías, principalmente, la ampliación de las instalaciones portuarias, ya que un puerto de tales características precisa, ante todo, una terminal de contenedores de grandes dimensiones. Las mejoras sugeridas resultan imprescindibles si se quiere consolidar la óptima situación comercial del puerto de Algeciras, ya que las operaciones de transbordo marítimo pueden con gran facilidad pasar a realizarse en otro puerto que presente ventajas competitivas y cuente con los medios técnicos apropiados. En este sentido, debe ponerse mirada atenta en las fuertes inversiones públicas y privadas que se están llevando a cabo para la mejora de los puertos de Valencia y Barcelona (y en lugares muy cercanos a nuestra provincia, en Tanger), puertos que están optando por convertirse en centros de transporte intermodal capaces de mover eficientemente no sólo el tráfico de mercancías generado por su hinterland sino también el de transbordo de todo el Mediterráneo. Por ello, es imprescindible que a medio plazo pueda ofrecerse en el entorno de la Bahía de Algeciras servicios eficientes de transporte multimodal. El puerto de Cádiz, por el contrario, habría de configurarse como puerto feeder de capacidad media, que centralice el tráfico nacional e internacional de origen/destino generado por su hinterland, operando como centro de trasporte multimodal. Este perfil resulta completamente compatible con la promoción de Cádiz como puerto de cruceros turísticos, para lo cual cuenta con inmejorables condiciones, ya que la zona portuaria gaditana se encuentra "incrustada" en el centro de un casco histórico de notables atractivos turísticos y comerciales, y próxima a otras zonas de interés cultural1. Asimismo, entendemos que el esfuerzo inversor que se haga en la Bahía gaditana ha de ir dirigido a la creación de instalaciones especializadas que permitan proporcionar la logística de valor añadido a la cadena del transporte, como, por ejemplo, el tratamiento de todo tipo de graneles (cereales, carbón y coque, cemento, etc...). Concretamente, el puerto de Cádiz podría intentar especializarse como puerto de entrada y salida de cereales a granel y, en general, en el tratamiento, almacenamiento y distribución de graneles sólidos alimenticios. La especialización de los puertos gaditanos permitiría ofrecer una oferta complementaria de calidad frente a la competencia que presentan los puertos de otras áreas geográficas próximas, en España y en el extranjero. Posibilitaría, además, el ahorro de las grandes cantidades de dinero que sería preciso invertir en la Bahía de Cádiz para ponerla en condiciones de competir con el puerto de Algeciras por la posición de puerto hub a la entrada del Mediterráneo. En este sentido, ha de tenerse en cuenta las advertencias vertidas por el Tribunal de Defensa de la Competencia en su informe La competencia en España: balance y nuevas propuestas de 1995; según dicho informe, el grado de concentración portuaria en España es muy reducido, habiendo proliferado los puertos pequeños y medianos provinciales o locales, que sólo sirven a comarcas muy reducidas que se hallan en su entorno más próximo. El número de puertos clasificados como de interés general es bastante elevado y se cifra en 46, siendo evidente que en un entorno de mayor competencia muchos de ellos no podrán ser rentables. 1 .-Véase El transporte de pasajeros en los puertos de Cádiz y Algeciras. Comunicación presentada por D. Juan Luis Pulido Begines en este mismo Congreso. 967 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA 3.2.- ADECUACIÓN DEL ENTORNO GEOGRÁFICO A LA GESTIÓN DEL PUERTO: UN MODELO ECOLÓGICO DE GESTIÓN Factores técnicos y económicos promueven la construcción de buques de cada vez mayor tamaño. Las operaciones de tales buques requieren puertos con unas características muy especiales y, generalmente, la realización de obras de gran impacto ambiental (construcción de numerosos muelles de gran longitud, dragados para obtener calados de 15/18 metros, etc...). Por ello, tanto la realidad del tráfico actual como la necesidad ineludible de reducir al mínimo el coste medio-ambiental de las actividades portuarias determinan la conveniencia de reducir al mínimo el número de puertos capaces de acoger a los buques de mayor porte (puertos superhub), para realizar allí el transbordo a buques menores que lleven las mercancías a los diversos puertos feeder. En este sentido, resulta dudosa la conveniencia (y la necesidad) de que en un espacio tan limitado como el de la provincia de Cádiz se establezcan dos superpuertos de gran impacto ambiental. Más bien parece lo óptimo fomentar todas las obras necesarias para el mantenimiento del puerto de Algeciras como puerto hub, reduciendo al mínimo el impacto ambiental en la Bahía de Cádiz, que no por ello verá reducido su potencial como puerto feeder. Esta mejor conservación del entorno natural del puerto de Cádiz contribuiría, además, a fomentar su utilización como puerto turístico, dado que las obras precisas para la realización de un superpuerto son difícilmente compatibles con su utilización como puerto de atractivo turístico. Parece, por ello, razonable, compensando ventajas y desventajas, concentrar el esfuerzo económico y el impacto ambiental en un sólo puerto, en lugar de duplicar las inversiones y los inconvenientes que conlleva la construcción de un nuevo superpuerto. 3.3.- OTRAS ALTERNATIVAS DE COMPLEMENTARIEDAD El futuro de los puertos de la Bahía de Cádiz no pasa sólo por ofrecer unos servicios complementarios de la mejor calidad para captar un buen porcentaje del tráfico de mercancías en transhipment, sino, sobre todo, en consolidar su posición como centro de transporte multimodal de escala internacional; es decir, para garantizar su viabilidad futura la aspiración de los puertos gaditanos ha de radicar en una progresiva ampliación de su hinterland. La consecución de este ambicioso objetivo precisa de la realización de múltiples obras de infraestructura en una provincia tradicionalmente mal dotada de las mismas. Pero para la potenciación de la intermodalidad quizás sería aconsejable seguir el ejemplo de otros puertos españoles, como los de Barcelona y Valencia, y acometer la creación de un puerto-seco conectado con las zonas portuarias de Cádiz y Algeciras en un área que permita la realización del tránsito a las fases aérea y terrestre del transporte, así como la constitución de un foco industrial que permita añadir valor a las mercancías. La centralización de las operaciones de transporte multimodal en una misma área, permitiría ofrecer servicios de gran calidad a coste competitivo, así como centralizar la información, facilitando los procesos de documentación de las mercaderías, y la conexión a las nuevas autopistas de la información y a los procesos EDI (Intercambio Electrónico de Datos). Además, ello facilitaría, en última instancia, la superación de la tradicional rivalidad de los puertos de Cádiz y Algeciras, transformándola en una complementariedad que redundase en beneficio de toda la provincia. En efecto, la creación de un puerto seco en una zona con abundancia de suelo permitiría el adecuado desarrollo de las diversas actividades que precisan las modernas zonas de tráfico intermodal de mercancías. Asimismo, sería posible ofrecer facilidades logísticas a las empresas que se ubicaran en las proximidades que, por ejemplo, podrían reducir el almacenaje en sus propios centros, acercándose al ideal de stock-cero, 968 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA operando el puerto-seco como un importante incentivo para la ubicación de empresas diversas en las proximidades del mismo y, por consiguiente, como polo generador de riqueza en la zona. Asimismo, la creación de un puerto-seco común para los puertos de Cádiz y Algeciras implicaría evitar la dispersión de la oferta portuaria en la provincia gaditana, asegurando la viabilidad económica de ambos puertos, así como concentrar las inversiones en un sólo punto, para ofrecer así la mejor oferta de servicios. Dicho punto podría constituirse, además, en polo de actividades logísticas desde el que organizar los suministros a las industrias y clientes industriales de un hinterland que debe aspirar a ser cada vez más amplio. El lugar que parece ideal para la ubicación del puerto seco es el entorno de la ciudad de Jerez, al contar esta zona con las infraestructuras de transporte complementarias (autopista, líneas de ferrocarril y aeropuerto) que permitiría enlazar el tráfico marítimo de las dos bahías gaditanas con las ciudades y centros industriales y comerciales del interior del país, elemento fundamental si se quieren fidelizar los tráficos que en la actualidad se mueven en los puertos gaditanos. Resulta evidente que el puerto algecireño debe su auge al tráfico de tránsito, tráfico que, como quedó anteriormente señalado, es especialmente volátil. El tráfico de entrada y salida de mercancías hacia el corazón industrial del país se encuentra actualmente en manos de los puertos de Valencia y Barcelona, que libran en la actualidad una dura batalla comercial por imponerse en ese ámbito. Para que la provincia de Cádiz pueda convertirse en un importante foco de transporte multimodal, en lugar de permanecer como lugar donde se lleva a cabo el tránsito marítimo de mercancías a la entrada del Mediterráneo, es preciso que se den las condiciones para competir con los puertos de Valencia y Barcelona en el tráfico de entrada y salida al interior de España. Y ello sólo será posible si se crea un centro de transporte intermodal, con facilidades para la distribución, el almacenamiento y el proceso de documentación e intercambio de mercancías, que esté perfectamente comunicado por vía terrestre (autopistas y trenes lanzadera a los centros de distribución de mercancías del interior peninsular), y aérea (aeropuerto con capacidad para tráfico de mercancías), lo que hoy por hoy sólo parece garantizado por la alternativa descrita. CONCLUSIONES Las dos Bahías gaditanas presentan claras diferencias en cuanto al volumen de mercancías y el alcance económico de su actividad. Tampoco comparten una misma función comercial básica. El puerto de Cádiz se configura como puerto feeder, entendiendo como tal aquel en el que predominan las operaciones de exportación/importación, mientras que el puerto de Algeciras es, casi exclusivamente, un puerto hub, donde la incidencia del volumen de carga de su hinterland resulta poco relevante, operando como el gran puerto de transbordo de mercancías en la entrada del Mediterráneo. No obstante, en ambos casos, existe una fuerte dependencia económica de la ciudad respecto de la actividad portuaria y su entorno, por lo que no resulta extraño que, en los dos supuestos, los operadores marítimos, las autoridades y la ciudadanía en general estén especialmente sensibilizados frente a cualquier iniciativa que tenga que ver con sus respectivos puertos. En las líneas de evolución futura de ambos puertos inciden factores jurídicos, económicos, políticos y sociológicos que han de evaluarse en su justa trascendencia. Desde el punto de vista jurídico, la proyectada reforma de la Ley de Puertos puede propiciar una amplia autonomía de las Autoridades Portuarias en la determinación de sus tarifas, tanto en gestión directa como indirecta de servicios, que previsiblemente provocará a corto plazo una verdadera guerra tarifaria, en la que no sobrevivirán los puertos más pequeños y menos rentables. 969 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Junta a ello, la liberación del cabotaje emprendida a instancias comunitarias, también repercutirá en un aumento de la competencia interportuaria, de la que se beneficiarán los puertos más eficientes. Por último, debe considerarse también que la mencionada reforma legislativa muestra una clara tendencia a la profesionalización de la gestión de los puertos, tanto en el aspecto técnico como en el comercial. Ante ese nuevo marco jurídico que dibuja y regula un nuevo escenario económico, los diferentes puertos han de establecer estrategias claras, que aseguren una cierta estabilidad y pervivencia. Los puertos de las Bahías de Cádiz y Algeciras parecen haber emprendido planes de desarrollo futuro muy similares, manteniendo un esquema de competencia mutua que si en el pasado provocó algunos incidentes, en el futuro, dado el nuevo marco tarifario, podría producir un enfrentamiento de graves consecuencias. Teniendo en cuenta las circunstancias expuestas, las expectativas de los puertos de la provincia de Cádiz pasan necesariamente por una doble opción: o bien siguen librando una batalla comercial, en la que es previsible que el puerto de Cádiz lleve la peor parte, o bien se establece alguna fórmula de colaboración que permita que el puerto de Algeciras siga fortaleciendo su papel como puerto superhub y el de Cádiz se consolide como un foco de negocio en tráficos especializados Si los puertos de Cádiz y Algeciras se concentran en competir por el mismo mercado, ello provocará, además, a corto plazo un exceso de oferta en un área geográfica cuyo hinterland no genera un volumen de tráfico demasiado elevado. Si, por el contario, impera la colaboración, la provincia de Cádiz en su conjunto, se convertirá en área geográfica estratégica como centro de distribución y almacenamiento de mercancías a escala nacional e internacional, evitando, además, la duplicidad en el esfuerzo inversor. Pero el esquema teórico óptimo de las relaciones entre ambas Bahías se ve entorpecido por la especial configuración política y sociológica de la provincia gaditana, que no ayuda a la colaboración exigida por la nueva situación económica y jurídica del mercado. Por ello, debe recomendarse la superación de políticas localistas, permitiendo el inicio de acciones conjuntas que, apoyadas por las autoridades autonómicas, permitan la consolidación de la provincia de Cádiz como un eje importante del tráfico marítimo y comercial. Un posible modelo de complementariedad aconsejaría la concentración de esfuerzos inversores en la mejora de la posición del Puerto de Algeciras como puerto superhub, constituyéndose incluso como hub multimodal. Para esto, algunas medidas puntuales parecen imprescindibles (desdoblamiento de la carretera C-440, mejora de la comunicación por ferrocarril, ampliación de las instalaciones portuarias). Debe tenerse en cuenta que este tipo de puertos asumen un tráfico altamente volátil y muy sensible a la competencia exterior, hoy especialmente intensa por parte de otros puertos españoles y extranjeros del Mediterráneo (Barcelona, Valencia, Tánger, Malta), que no permite dispersar esfuerzos en la competencia intraprovincial. El puerto de Cádiz habría de profundizar en su condición de puerto feeder, centralizando el tráfico nacional e internacional de origen/destino generado por su hinterland y operando como centro de transporte multimodal. Asimismo, entendemos que el esfuerzo inversor en este caso, debería ir dirigido a la creación de instalaciones especializadas que permitan proporcionar la logística de valor añadido a la cadena del transporte. Si a ello unimos sus magníficas perspectivas como centro turístico, el futuro del puerto de Cádiz podría quedar garantizado, sin necesidad de recurrir a macroproyectos de altísimo coste económico y medio-ambiental y de dudosa oportunidad y conveniencia para un desarrollo armónico de la provincia. 970 I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: Andalucía en el umbral del siglo XXI PONENCIA Entendemos, por último, que esa necesaria colaboración se vería propiciada y reforzada con la creación de un puerto-seco común que permitiría asegurar la viabilidad económica de ambos puertos y evitar la dispersión de la oferta portuaria. Para que la provincia de Cádiz pueda convertirse en importante foco de transporte es condición necesaria la creación de este centro de transporte intermodal, con facilidades para la distribución, el almacenamiento y el proceso de documentación e intercambio de mercancías y perfectamente comunicado, tanto por vía terrestre (carretera y ferrocarril) como aérea. El modelo de complementariedad defendido, que imbricaría, incluso, las tres grandes áreas de la provincia de Cádiz, exige, a nuestro juicio, políticas de encuentro, más allá de rivalidades inexplicables en el pasado y estériles en el futuro. BIBLIOGRAFÍA (Chipiona) Zona Franca podría potenciar el sector de la flor cortada (Juan Mellado), Diario de Cádiz, 6 de marzo de 1997, pág. E5. (Inglaterra) Los puertos francos, BIA, núm. 221, 1987, pág. 43. «La competencia en España: balance y nuevas propuestas 1995», Tribunal de Defensa de la Competencia. 1995. «La Guadeloupe, port base européen de croisiere dans la Caraïbe», Journal de la marine marchande 17 de enero de 1997, págs. 101 y ss.. «Le cabotage: nouveau mode de transport terrestre», Journal de la marine marchande, 17 mayo de 1996, págs. 1233 y ss. AA.VV., «Conteneurisation et ports, perspective 2010», "Journal de la marine marchande" núm. 704, 1996, pág. 2.345 y ss. AA.VV., «Les croisiéres en Méditerranée. 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