Marcos Almeida - Asociación Española de Profesores de Derecho

“DERECHO DE LAS ADMISTRACIONES Y DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO”
GRUPO DE INVESTIGACIÓN CON POTENCIAL DE CRECIMIENTO FINANCIADO POR LA
CONSELLERÍA DE CULTURA, EDUCACIÓN E ORDENACIÓN UNIVERSITARIA DE LA XUNTA DE GALICIA
LA REFORMA DE LA PLANTA, ORGANIZACIÓN,
ARTICULACIÓN Y ESTRUCTURA COMPETENCIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
Marcos Almeida Cerreda
Profesor Contratado Doctor
DOCUMENTO PROVISIONAL
SUMARIO
1.- Introducción ................................................................................................................................................ 1
2.- Una aproximación multidisciplinar a nuestra realidad local ...................................................................... 4
2.1.- La configuración organizativa ............................................................................................................ 4
2.2.- La distribución competencial .............................................................................................................. 6
2.2.1.- El reparto de competencias en materia de régimen local ............................................................ 6
2.2.2.- La atribución de competencias a los Entes locales ..................................................................... 8
2.2.2.1.- Planteamiento general .......................................................................................................... 8
2.2.2.2.- La expansión de las competencias municipales: la aparición de duplicidades funcionales 9
2.2.2.3.- La contracción de las competencias provinciales .............................................................. 12
2.1.3.- El estado y comportamiento económico-financiero .................................................................. 13
2.1.4.- La situación sociológica ............................................................................................................ 15
3.- Análisis de las posibles líneas directrices de la reforma de la planta, organización, articulación y
estructura competencial de la Administración local ...................................................................................... 16
3.1.- El redimensionamiento y la supresión de instancias ........................................................................ 16
3.1.1.- La supresión de los pequeños Municipios ................................................................................. 16
3.1.1.1.- Enunciado y análisis crítico de los argumentos para sostener la necesidad de proceder a su
supresión .......................................................................................................................................... 16
3.1.1.1.1.- El principio de sostenibilidad económica: el teórico exceso de costes estructurales
que suponen los pequeños Municipios ........................................................................................ 16
3.1.1.1.2.- El principio de eficacia: la pretendida inoperatividad de los pequeños Municipios .. 19
3.1.1.1.3.- El principio de eficiencia: la supuesta pérdida de recursos en los pequeños
Municipios ................................................................................................................................... 21
3.1.1.1.4.- El principio de autonomía local: el posible freno a la existencia de una auténtica y
efectiva autonomía local que pueden suponer los pequeños Municipios .................................... 23
3.1.1.1.5.- El principio democrático y el principio participativo: la hipotética degradación de la
calidad democrática y de la calidad de la gestión administrativa en los pequeños Municipios .. 25
3.1.1.2.- El camino para proceder a una reducción puntual y selectiva de Municipios ................... 27
3.1.1.2.1.- Aproximación general ................................................................................................ 27
3.1.1.2.2.- Cuestiones competenciales......................................................................................... 28
3.1.1.2.3.- Los criterios para llevar a cabo la reducción .............................................................. 29
3.1.1.2.4.- La metodología para proceder a la reducción: principios substantivos y
procedimentales ........................................................................................................................... 30
3.1.1.2.5.- Posibles medidas para paliar las resistencias y las externalidades negativas............. 32
3.1.2.- La supresión de Provincias y de Entes locales intermedios ...................................................... 32
3.1.3.- La supresión de Entidades Locales de Ámbito Territorial Inferior al del Municipio ............... 34
3.2.- La redistribución de competencias ................................................................................................... 34
3.2.1.- Delimitación conceptual ............................................................................................................ 34
3.2.2.- El proceso de redistribución competencial ................................................................................ 35
3.2.3.- Prospectiva en este ámbito ........................................................................................................ 37
3.3.- La redefinición del régimen organizativo interno de los Entes locales y de su sistema de relaciones
recíprocas .................................................................................................................................................. 39
3.3.1.- La necesaria diversificación de los regímenes municipales ...................................................... 39
3.3.2.- La democratización de las Provincias y demás Entes intermedios ........................................... 40
3.3.3.- El sistema de relaciones interadministrativas de los Entes locales ........................................... 41
3.4.- El fomento de la cooperación interadministrativa ............................................................................ 41
3.4.1.- Pros y contras de la cooperación interadministrativa ................................................................ 41
3.4.2.- Revisión de las principales fórmulas de cooperación interadministrativa ................................ 43
3.4.2.1.- Los Convenios de colaboración ......................................................................................... 44
3.4.2.2.- Las Agrupaciones de Municipios ...................................................................................... 44
3.4.2.3.- Las Mancomunidades ........................................................................................................ 46
3.4.2.4.- Los Consorcios .................................................................................................................. 48
3.4.2.5.- Las Sociedades y Fundaciones interadministrativas .......................................................... 49
⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
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1.- Introducción
En toda Europa, y, en particular, en los países del sur de la misma, la lucha contra la crisis
económica global ha provocado una revitalización de las controversias socio-políticas
preexistentes sobre la necesidad de reformar las Administraciones locales, las cuales se hallan
centradas, primariamente, en la necesidad de reducir el número de Entes locales y,
secundariamente, en redefinir sus competencias1. Esta reactivación se explica por el hecho de
que se ha afirmado, por diversas instituciones europeas e internacionales, que, para la
superación de la citada crisis, es imprescindible la reducción de la deuda y del déficit
públicos, lo que, en definitiva, implica la contracción del gasto público; la cual se entiende,
por numerosos sectores económicos, sociales y políticos, que puede ser alcanzada,
rápidamente, acordando, entre otras decisiones, un severo reajuste del censo de Entes locales
y rediseñando el régimen de sus atribuciones2. En consecuencia, en algunos países, como
Grecia3, Portugal4 o Italia5, se ha procedido ya a adoptar medidas concretas en este sentido, en
unos casos impuestas por la “troika” y en otros adoptadas de forma voluntaria6.
Aunque, a la vista de las opiniones que aparecen publicadas en los medios de comunicación
social y del poco inteligible contenido de algún documento oficial7, éste parece ser también el
1
Cfr. Tomàs FONT I LLOVET y Alfredo GALÁN GALÁN, «Gobierno local y reorganización territorial: ¿la reforma
vendrá de Europa?», Anuario del Gobierno Local 2011. Gobierno local: ¿crisis o renovación?, Fundación
Democracia y Gobierno Local e Institut de Dret Public, Barcelona, 2012, p. 12.
2
Conviene recordar que, históricamente, las fusiones de Entes locales se han justificado siempre como un modo
de disminuir el gasto público. Vid. Silvia DÍEZ SASTRE, «Planta local y régimen municipal», Gobiernos locales
en Estados federales y descentralizados: Alemania, Italia y Reino Unido, Francisco VELASCO (dir.), Institut
d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2010, p. 553.
3
Grecia, tras la aplicación del “Plan Kallicrates”, ha minorado, de modo notable, el número de Entes locales,
pasando de 1.034 a 325. Vid., sobre este tema, Christina AKRIVOPOULOU, Georgios DIMITROPOULOS, StylianosIoannis G. KOUTNATZIS, «The “Kallikratis Program”. The Influence of International and European Policies on
the Reforms of Greek Local Government», Istituzioni del Federalismo, n. 3, 2012, p. 675.
4
En Portugal, se ha iniciado el proceso para la reducción del número de Freguesias, Entidad local inframunicipal
típica del sistema portugués. Vid. Marcos ALMEIDA CERREDA, «El debate sobre la reforma de la Administración
local en Portugal», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA (dirs.),
Civitas, Madrid, 2012, pp. 415 y ss.
5
En Italia, el Decreto-Ley n. 188/2012, de 5 de noviembre, Disposizioni urgenti in materia di Province e Città
metropolitane, en su artículo 2, ha procedido a reducir de 86 a 51 el número de Provincias en las Regiones con
Estatuto ordinario.
Del iter de estas reformas y de sus perspectivas de desarrollo, nos daba cuenta el pasado año Luciano VANDELLI,
con su ponencia «La riforma degli enti locali in Italia nel contesto della crisi economica», ahora publicada en las
Actas del VII Congreso.
6
Como señala Alba NOGUEIRA LÓPEZ: «La necesidad de abordar reformas estructurales ha sido una letanía
incesantemente repetida desde el estallido de la crisis», en su Ponencia «Crisis económica y cambios
estructurales en el régimen de ejercicio de actividades», ya publicada en las Actas del VI Congreso de la
Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo.
7
En concreto, este documento es el Programa Nacional de Reformas del Reino de España 2012
(http://www.mineco.gob.es/stfls/mineco/prensa/ficheros/noticias/2012/120504_PNR_2012.pdf, consultado en
1 ⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
⎯
planteamiento predominante en nuestro país, si bien, el mismo no puede ser secundado
dogmáticamente. Como ha señalado EMBID IRUJO, en España, vincular la reforma del régimen
local con la crisis económica constituye un error8. Y ello por dos razones, en primer lugar,
porque los problemas de naturaleza económica que arrastra nuestro sistema local son
preexistentes a la actual crisis, que tan solo los ha evidenciado y agravado, y, en segundo
lugar, porque su modificación, como se tratará de explicar en el presente trabajo, constituye
un pobre instrumento, como forma de reacción contra la misma, tanto por la escasa incidencia
de las cifras del sector público local en la economía española, como por el eventual magro
ahorro que se puede lograr con tal reforma, el cual además, no sería inmediato, sino que
tardaría años en realizarse.
No cabe duda de que el régimen local español, desde hace años, necesita ser repensado, pero
el objetivo que debe guiar esta labor ha de ser el diseñar un nuevo orden local con vocación
de perdurabilidad, basado en la justa ponderación de los principios estructurales que han de
inspirar todo Ordenamiento local moderno (autonomía, proximidad, subsidiariedad, eficacia,
eficiencia y sostenibilidad), y no articular un sistema provisional “anticrisis”, construido sobre
criterios exclusivamente económicos y coyunturales (como la reducción de la deuda y del
déficit públicos). Por lo tanto, este proceso de reconstrucción ha de llevarse a cabo con
sosiego, al margen de la urgencia que, hoy en día, marca todo tema que se pone en relación
con la crisis económica. Y, de modo particular, se debe evitar que ésta pueda ser empleada
como una “ventana de oportunidad”
9
para imponer reformas de la planta o de las
competencias locales, en forma de reducción del número de Entes o de recentralización de
competencias, que no serían aceptados ni social ni políticamente, de no darse el ambiente de
excepcionalidad y de temor e inseguridad en el que la crisis nos ha sumergido10.
noviembre de 2012), en el cual se dice que, entre otras medidas, se procederá a la agrupación de Municipios, sin
concretar más el alcance de esta disposición.
8
Cfr. Antonio EMBID IRUJO, «Crisis económica y reforma local», Crisis Económica y Reforma del Régimen
Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA (dirs.), Civitas, Madrid, 2012, p. 54.
9
Vid. Rafael JIMÉNEZ ASENSIO, «Estudio introductorio: reforma de la planta local y competencias municipales.
Primeras reflexiones de urgencia sobre una propuesta», Elementos para un Debate sobre la Reforma
Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, p. 21
y Antoni BAYONA ROCAMORA, «La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el gobierno
municipal en el Estado autonómico», Elementos para un Debate sobre la Reforma Institucional de la Planta
Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, p. 226.
10
En este sentido, Giuseppe PIPERATA afirma: «Innanzitutto, i processi di trasformazione paiono essere spesso
soluzioni immediate per far fronte a situazioni emergenziali, piuttosto che meditati percorsi di riforma
complessiva degli assetti istituzionali esistenti. Insomma, spesso gli interventi appaiono estemporanei, privi della
necessaria visione d’insieme. Per non parlare, poi, del fatto che, molte volte, si basano sulla enfatizzazione
dell’emergenza per proporre cambiamenti al limite della (se non oltre la) compatibilità̀ con i principi, soprattutto
di garanzia valevoli per i poteri locali, presenti nelle singole Costituzioni e anche nella Carta europea
2 ⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
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Así las cosas, sobre la sólida base que ofrecen los muchos trabajos realizados en esta materia
por destacados especialistas de nuestra disciplina, la presente ponencia, partiendo de un
examen de la realidad de la Administración local española, efectuado intentando dejar atrás
todo tipo de prejuicios11, tiene el modesto objetivo de tratar de ofrecer una ponderación de las
potenciales líneas directrices que pueden inspirar la reforma de la planta, organización,
articulación y estructura competencial de nuestra Administración local, tomando en cuenta,
para ello, los principales argumentos evidenciados en los antedichos trabajos12. El enfoque
con el cual se realiza esta investigación es, esencialmente, pragmático y posibilista, esto es,
busca, ante todo, que las reflexiones contenidas en él puedan tener consecuencias prácticas, en
dell’autonomia locale («I poteri locali: da sistema autonomo a modello razionale e sostenibile?», Istituzioni del
Federalismo, n. 3, 2012, p. 507)».
11
Como prueba de esta voluntad y con el fin de conocer la realidad de los Municipios más pequeños de España
se seleccionó, por orden alfabético, a 62 de entre ellos: por una parte, en las Comunidades Autónomas
pluriprovinciales se escogió el primer Municipio con menos de mil habitantes, de cada una de las Provincias salvo en la Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha en la que, por el gran número de pequeños Municipios
que tiene, se seleccionó también el último Municipio con menos de mil habitantes-, y, por otra parte, en las
Comunidades Autónomas uniprovinciales, se incluyó el primer y el último Municipio con menos de mil
habitantes. De dichos Entes, 21 aceptaron participar en una encuesta con la que, sin ánimo de obtener resultados
científicamente válidos, se pretendía simplemente lograr una visión real de los servicios que prestan estas
administraciones, las retribuciones de los miembros de la Corporación, etc…
12
Si bien dichos argumentos se seleccionarán y emplearán con el mayor rigor posible. En particular, no se
utilizará, de forma general e indiscriminada, el Derecho comparado como razón para proponer la modificación o
el mantenimiento de la actual planta local o distribución competencial (sin perjuicio de que, de forma puntual, se
plantee asumir, mutatis mutandis, concretas soluciones a problemas comunes desarrolladas en otros
Ordenamientos).
Esta posición metodológica se basa en la premisa de que las realidades territoriales, organizativas y sociales
sobre las que se apoyan los diferentes Ordenamientos pueden ser radicalmente distintas, y, por lo tanto, las
soluciones que ofrecen no son globalmente conmutables sin más. Así, por ejemplo, se ha afirmado que, en
nuestro país, se debería proceder a una reducción de Municipios, como se ha hecho en el Norte de Europa, de
modo que, como los Ayuntamientos nórdicos, los Municipios hispanos sean más grandes, en términos
demográficos y espaciales, lo que los haría económicamente suficientes y capaces de ejercer importantes
competencias, que así ipso facto les podrían ser atribuidas.
No obstante, antes de defender esta aseveración, quizás, habría que profundizar más en el estudio de los factores
que han determinado, históricamente, el peculiar tipo de planta y distribución competencial local nórdica. Por lo
tanto, habría que tener en cuenta, por un lado, que la frecuente ausencia de un nivel regional en estos países ha
motivado el que los Municipios hayan desempeñado las competencias básicas para el desarrollo del Estado de
Bienestar –las prestaciones sociales, la salud y la educación–, mientras que, en España, que cuenta con las
Comunidades autónomas, como actores esenciales en dicho campo, fundamentalmente, se hallan dedicados al
suministro de bienes y servicios locales (vías públicas, espacios verdes, abastecimiento de agua, extinción de
incendios, etc…), y, por otro lado, que, como consecuencia de lo anterior, los gobiernos locales en los citados
Estados tienen una capacidad de recaudar impuestos considerable, frente a la mucho más limitada que ostentan
los españoles.
En definitiva, en el Norte de Europa, los Municipios, en un contexto de descentralización, se han hecho grandes
porque las competencias que, necesariamente, habían de desarrollar les exigían esas dimensiones, mientras que,
en España, no se ha producido esa situación.
¿Es factible que, a corto plazo, en nuestro país se den las condiciones que justifiquen implantar el modelo
nórdico de estructura territorial local? No parece probable, en la medida en que las citadas competencias para el
desarrollo del Estado de Bienestar pertenecen a las Comunidades autónomas y en que éstas no es fácil que las
vayan a ceder a los Municipios, tanto por motivos políticos –en concreto, de pérdida de poder y recursos–, como
de eficiencia –en el sentido de que el ámbito óptimo para la prestación de estos servicios es muy amplio–.
Vid. sobre estos sistemas del Norte de Europa: Antti MOISIO, «Asociaciones municipales: la experiencia de los
países nórdicos», Informe IEB sobre el Federalismo Fiscal 2011, Institut d’Economia de Barcelona, pp. 22 y ss.
3 ⎯
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breve plazo, para la vida de los ciudadanos. Es cierto que, como se ha afirmado, se considera
que la modificación del régimen local no es un arma apta para la lucha contra la crisis
económica, en el sentido de que a través de ella no se pondrá fin a la misma, pero,
indudablemente, toda mejora del funcionamiento de las Administraciones públicas implica un
mayor y mejor aprovechamiento de los recursos públicos, cada día más escasos, y este hecho,
aunque no contribuya de modo decisivo a la solución de la crisis, al menos sí que puede servir
para paliar alguno de sus efectos, por ejemplo, permitiendo una más amplia atención de las
crecientes necesidades de auxilio social de muchos ciudadanos13.
2.- Una aproximación multidisciplinar a nuestra realidad local
2.1.- La configuración organizativa
En la actualidad, según el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas14, la planta local española se compone, esencialmente, de 3.721
Entidades de Ámbito Territorial Inferior al del Municipio 15 , 8.117 Municipios 16 , 1.024
13
Dada la razonable limitación de espacio a la que se halla sujeto este trabajo, no es posible estudiar toda la
problemática que suscita la planta local. En consecuencia, a la vista de su escasa implantación en nuestro país,
no se abordará, de forma específica, el tema de las Áreas metropolitanas, pese a constituir un fenómeno de
creciente importancia, que está siendo objeto de interesantes estudios y desarrollos legislativos en
Ordenamientos próximos al nuestro, como el italiano. Sobre su actual problemática, vid.: Concepción BARRERO
RODRÍGUEZ, «Una nueva aproximación a las Entidades supramunicipales ante la posible reforma del Régimen
Local», Revista de Estudios Locales, n. 152, pp. 46 y ss.
14
Vid. http://ssweb.mpt.es/REL/ (consultado en noviembre de 2012).
15
Conocidas también como Entidades locales menores, Entidades locales autónomas, Entidades municipales
descentralizadas, Juntas vecinales o Parroquias rurales.
16
El último de los cuales “Guadiana del Caudillo” se segregó, en julio de 2012, de Badajoz. Como se puede
inferir de este hecho, la cifra de estos Entes no se ha mantenido inalterada, desde el origen del municipalismo
moderno que, en España, marca la promulgación de la Constitución de Cádiz. El modelo de inspiración francesa,
introducido por la misma, se estima que pudo dar lugar a la creación de, aproximadamente, 11.500 Municipios,
si bien el primer censo que toma al Municipio como unidad de información, realizado en 1842, indica la
existencia de 11.271.
A la inicial reordenación de la pléyade de Entidades territoriales existentes en el Antiguo Régimen, propiciada
por el texto constitucional de 1812 siguieron otras. En primer lugar, en el siglo XIX, tuvo lugar una importante
reducción del número de Municipios, como consecuencia de la aplicación de Ley de 8 de enero de 1845, de
Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos, en virtud de cuyas disposiciones se extinguieron 1.916
Municipios, quedando 9.355 (vid. Enrique ORDUÑA REBOLLO, «Nuevas aportaciones sobre el mapa municipal
español», REAL, n. 291, pp. 779 a 826). En segundo lugar, ya en el siglo XX, bien por motivos geo-sociales (la
anexión por algunos grandes Municipios de otros menores adyacentes), bien por razón de la aplicación de
reformas legales (como la implementación de la Ley 48/1966, de 23 de julio, sobre modificación parcial del
Régimen Local), se extinguieron, en términos netos, 1.247 Municipios, teniendo en cuenta que en 2001
constaban registrados 8.108 (vid. Manuel REBOLLO PUIG, «La crisis económica y la oportunidad de reducir el
número de Municipios», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA
(dirs.), Civitas, Madrid, 2012, pp. 206 y 207). En consecuencia, el número de Municipios se redujo en España,
desde mediados del siglo XIX a principios del XXI, en casi un 30%.
4 ⎯
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Mancomunidades, 3 Entes Metropolitanos17, 81 Comarcas18, 38 Provincias de régimen común
y 3 de régimen foral19 y 11 Islas (con 4 Consejos Insulares y 7 Cabildos).
No obstante, hay que señalar que esta planta no es una realidad homogénea, sino, al contario,
muy diversa, pues, su configuración puede cambiar, radicalmente, de una Comunidad
Autónoma a otra, en lo que respecta a la tipología de Entes locales que la integran, al número
de estos y a las dimensiones geo-poblacionales de los mismos. Como prueba de esta
afirmación, pueden servir las siguientes tablas que se han elaborado con los datos publicados
por el INE sobre nuestras Entidades locales20.
En este primer cuadro, se ponen en relación, la población y densidad poblacional de cada
Comunidad autónoma, con el número de Municipios, Entidades de Ámbito Territorial Inferior
al del Municipio y Mancomunidades que hay en ellas, y con el número de núcleos de
población y diseminados que se encuentran en las mismas. Con ello, se pretende evidenciar
las diferencias existentes, en nuestro país, en cuanto al número de algunos de los Entes que
integran la planta local de cada Comunidad autónoma, en términos absolutos y relativos, y en
cuanto a la ratio entre el número de estos Entes y la cantidad de asentamientos poblacionales.
Comunidad Autónoma
Madrid, Comunidad de
País Vasco
Canarias
Cataluña
Balears, Illes
Comunitat Valenciana
Murcia, Región de
Cantabria
Asturias, Principado de
Andalucía
Galicia
Rioja, La
Navarra, Comunidad
Foral de
Aragón
Castilla y León
Extremadura
Castilla-La Mancha
Población Densidad Municipios ELATIM Mancomunidades Núcleos21 Diseminados22
6489680
2184606
2126769
7539618
1113114
5117190
1470069
593121
1081487
8424102
2795422
322955
808,41
302,16
285,59
234,95
222,99
220,05
129,93
111,46
102
96,17
94,52
64,01
179
251
88
947
67
542
45
102
78
771
315
174
2
340
0
63
1
7
0
542
39
48
9
4
53
38
17
77
7
62
8
22
19
87
40
30
563
902
1.679
3.260
392
1.768
697
986
3.150
2.707
10.278
256
645
949
708
2.869
189
966
857
207
4.372
2.334
20.491
153
642051
1346293
2558463
1109367
2115334
61,79
28,21
27,15
26,65
26,62
272
731
2248
385
919
348
43
2228
23
42
62
52
248
66
136
664
1.416
5.908
592
1.850
677
977
2.376
572
1.023
17
El Área Metropolitana de Barcelona y 2 Entidades Metropolitanas de Valencia (no consta todavía en el
Registro, pero se está constituyendo, aunque con muchas dificultades, el Área Metropolitana de Vigo).
18
En Cataluña 41, en Aragón 32, en el País Vasco 7 (Cuadrillas) y en Castilla y León 1.
19
No se incluyen, obviamente, ni las 7 Comunidades Autónomas uniprovinciales, ni las 2 canarias.
20
Vid. http://www.ine.es (consultado en noviembre de 2012).
21
De acuerdo con el INE, es un conjunto de, al menos diez edificaciones, que forman calles, plazas y otras vías
urbanas, así como las edificaciones aisladas que disten de dicho conjunto menos de 200 metros.
22
Según el INE, es conjunto de edificaciones que no constituyen un núcleo de población.
5 ⎯
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El segundo gráfico, centrado ya en los Municipios, trata de ofrecer una panorámica de las
dimensiones poblacionales de los mismos. Para ello, estos se agrupan en nueve categorías,
según su número de habitantes, y se indica, por cada Comunidad autónoma, el porcentaje de
Municipios de cada categoría que hay en su territorio.
Más de 500.000 de 100.001 a 500.000 De 50.001 a 100.000 De 20.001 a 50.000 de 10.001 a 20.000 Andalucía Aragón Asturias, Principado de Balears, Illes Canarias Cantabria Castilla y León Castilla -­‐ La Mancha Cataluña Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid, Comunidad de Murcia, Región de Navarra, Comunidad Foral País Vasco Rioja, La Ciudad autónoma de Ceuta Ciudad autónoma de Melilla 100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% De 5.001 a 10.000 De 2.001 a 5.000 de 101 a 2000 Menos de 101 2.2.- La distribución competencial
2.2.1.- El reparto de competencias en materia de régimen local23
Constituye una jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional, de la que es una clara
muestra la STC 214/1989, de 21 de diciembre, que al Estado le corresponde regular las bases
del régimen local, en virtud del título competencial sobre bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas, contenido en el artículo 149.1.18º de la Constitución, en relación
con la garantía institucional de la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 de la
citada Norma fundamental. De este modo, el Legislador estatal, en materia de régimen local,
ha de disciplinar lo necesario para garantizar la existencia de un mínimo común denominador
normativo en todo el territorio nacional, en este caso de un estándar mínimo de garantía, que
proteja la autonomía de los Entes locales. Mientras que, en esta materia, a los Legisladores
23
Esta importante cuestión no es objeto de un estudio detallado, aquí, dado que la misma es abordada de forma
exhaustiva por Eloísa CARBONELL PORRAS en su ponencia a este Congreso. A los efectos de este trabajo basta
con fijar la posición que se sostiene en este campo, con el fin de fundamentar las propuestas que más adelante se
exponen.
6 ⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
⎯
autonómicos, en virtud de los diferentes títulos competenciales relacionados con el régimen
local, recogidos en los respectivos Estatutos de Autonomía, les corresponde tanto el
desarrollo normativo, como su ejecución24.
A través del proceso de reforma estatutaria, iniciado en el año 2006, algunas Comunidades
autónomas pretendieron alterar este sistema propugnando la interiorización del régimen local
dentro de su estructura, para eliminar su tradicional carácter bifronte25, mediante la inclusión
de una competencia exclusiva en este campo, sobre “organización territorial” paralela a la de
“régimen local”, que se definía como íntegramente exclusiva “sin perjuicio de las del artículo
149.1.18 CE” o que se dividía en dos subconjuntos, uno de competencia exclusiva
autonómica y otro de competencia compartida26.
El Tribunal Constitucional, tras los correspondientes recursos, decidió sobre esta pretensión
en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio. En el FJ 36º (también en los FFJJ 94º y 100º) de la
misma, aunque permite, que los Estatutos de Autonomía puedan contener las líneas
fundamentales o una regulación esencial del régimen local, para el ámbito territorial de la
respectiva Comunidad autónoma, con el fin de vincular al Legislador autonómico, en todo
caso, obliga a que dicha regulación respete la legislación básica del Estado. En consecuencia,
con algo más de complejidad27, la situación competencial actual, en este campo, es, en lo
substancial, idéntica a la existente antes de 200628.
24
Respecto de la diversidad de títulos competenciales en este ámbito (“alteración de términos municipales”,
“régimen local”, “funciones que correspondan a la Administración del Estado en relación con las Corporaciones
locales”, …), vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «Competencias para la reforma de la planta municipal»,
Cuadernos de Derecho Local, n. 29, pp. 65 y ss.
25
Sobre esta cuestión vid., entre otros: Luis ORTEGA ÁLVAREZ, «La interiorización autonómica del régimen
local», La Reforma Estatutaria de la Administración Local, CEPC, Madrid, 2006, pp. 53 y ss.
26
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «Competencias para la reforma de la planta municipal», cit., p. 69.
27
Como señala Germán FERNÁNDEZ FARRERES: «De manera que la legislación básica estatal, en tanto no incurra
en inconstitucionalidad por extralimitación del Estado en el ejercicio de la competencia, se sobrepondrá y
desplazará, en caso de oposición o colisión, a la propia norma estatutaria, ya que ésta no puede condicionar ese
ejercicio. Queda así colocado el Estatuto de Autonomía al nivel de cualquier otra ley autonómica desde la
perspectiva de su relación con la legislación básica en materia de régimen local, lo cual no deja de ser anómalo
[…] No resulta fácilmente explicable, por tanto, que los estatutos puedan regular una cuestión (el régimen local)
que, en sus aspectos básicos, está reservado a la competencia estatal («Las competencias de la Comunidad
Autónoma de Aragón en materia de régimen local a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional», La
Organización Local. Nuevos Modelos, José María GIMENO (coord.), Civitas-Aranzadi, Cizur Menor, 2011, pp.
198 y 199.
28
Vid. Tomás CANO CAMPOS, «Conclusiones: el Régimen Local antes y después de la STC 31/2010 sobre el
Estatuto catalán», Reforma Estatutaria y Régimen local, Luis COSCULLUELA y Eloísa CARBONELL (dirs.),
Civitas, Madrid, 2011, p. 485 y Manuel MEDINA GUERRERO, «Reparto de competencias en materia de Gobiernos
locales intermedios», Cuadernos de Derecho Local, n. 29, p. 86.
Si bien, no toda la doctrina está de acuerdo con esta conclusión. Es de destacar la posición de Francisco
VELASCO CABALLERO en el trabajo citado «Competencias para la reforma de la planta municipal» y en
«Régimen Local y Estatutos de Autonomía tras la STC 31/2010 sobre el Estatuto catalán» (Reforma Estatutaria
y Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Eloísa CARBONELL (dirs.), Civitas, Madrid, 2011, pp. 85 y ss.).
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2.2.2.- La atribución de competencias a los Entes locales
2.2.2.1.- Planteamiento general
El entrecruzamiento de intereses locales y supralocales, en casi todas las materias
relacionadas con la vida y actividad de los ciudadanos en las que incide la actuación pública,
dificulta de forma notable la tarea de los Legisladores estatal y autonómicos de determinar,
para garantizar la efectividad de la autonomía constitucionalmente garantizada a los Entes
locales, qué materias y qué funciones han de ser objeto de competencia total o parcialmente
local, o en las que, al menos, se ha de articular alguna forma de intervención de dichos Entes.
Como consecuencia de este hecho, nuestro régimen competencial local se caracteriza, como
ha puesto de manifiesto toda la doctrina, por su gran complejidad e indeterminación.
Este sistema se basa, en primer lugar, de acuerdo con el artículo 2.1 de la LBRL, en el respeto
y actuación de un conjunto de principios, que han de ser armonizados entre sí por el
Legislador competente, según la distribución constitucional, para regular cada sector de
acción pública, a la hora de dictar la disciplina respectiva. Por una parte, se encuentra el
principio de descentralización, el cual se halla condicionado por el principio de conexión
local, que postula la atribución a los Entes locales, en atención a las características de la
actividad pública de que se trate, tan sólo de las competencias necesarias, en cada caso, para
la consecución de los intereses estrictamente locales presentes en el ámbito de dicha
actividad, sin perjuicio de la necesidad de articular el derecho de estos Entes a intervenir en
cuantos asuntos afecten de modo directo al círculo de sus intereses. Y, por otra parte, está el
principio de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos, que ha de
atemperarse, a su vez, con el principio de adecuación, según el cual a cada Entidad local ha de
asignársele, exclusivamente, las competencias que pueda ejercitar, de forma eficaz y eficiente,
de conformidad con su capacidad de gestión.
En segundo lugar, el citado orden competencial pivota sobre el juego de varias cláusulas. En
el caso de los Municipios: la cláusula del ámbito competencial mínimo, contenida en el
artículo 25.2 de la LBRL, que indica un listado de materias donde estos Entes locales han de
poder operar, de forma inexcusable, en alguna medida, pero sin que este hecho excluya, de
modo necesario, la actuación concurrente de otras Administraciones29; la cláusula general de
competencia, prevista en el artículo 25.1 de la LBRL, que apodera a los Ayuntamientos para
desarrollar todas las actividades y servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y
29
Hay que señalar que esta cláusula ha sido reforzada en algunos de los Estatutos de Autonomía recientemente
aprobados, como, por ejemplo, el catalán o el andaluz, mediante la inclusión de reservas competenciales.
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aspiraciones de sus vecinos, aún sin contar con una concreta atribución competencial expresa,
siempre y cuando no exista reserva de dichas actividades o servicios a otra Administración, y
la cláusula de complementariedad competencial, consagrada en el artículo 28 de la LBRL,
que autoriza a los Municipios a completar la actuación que otra Administración realice, en
cualquier ámbito competencial propio, siempre que ello redunde en beneficio de sus vecinos,
salvo que exista una prohibición legal expresa de intervenir en dicho ámbito30. En el supuesto
de las Provincias, existe tan solo una cláusula de competencias mínimas, recogida en el
artículo 36.1 de la LBRL, cuyo contenido puede ser ampliado por leyes sectoriales estatales o
autonómicas. Es necesario destacar que dichas competencias se caracterizan bien por ser de
naturaleza ancilar (la coordinación de los servicios municipales o la asistencia y la
cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios) o bien por implicar un alto grado
de incertidumbre (la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal, la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la
planificación en el territorio provincial o el fomento y la administración de los intereses
peculiares de la Provincia).
Así, dada su configuración, este sistema ha propiciado los dos fenómenos que se analizan a
continuación: la expansión de las competencias municipales y la contracción de las
competencias provinciales.
2.2.2.2.- La expansión de las competencias municipales: la aparición de duplicidades
funcionales
Los Ayuntamientos españoles, en la medida en que, durante los últimos años del siglo XX y
los primeros del XXI, dispusieron de una notable capacidad de gasto, derivada de un
coyuntural crecimiento de sus recursos financieros, incrementaron en ese período, de modo
sustancial, su actividad en diferentes ámbitos, esencialmente, los servicios sociales
(destinados a personas mayores o dependientes, inmigrantes, jóvenes, etc…), la educación, en
particular infantil, y la cultura31.
Como consecuencia de este fenómeno, en la práctica, sucedió que varias Administraciones
públicas, generalmente la municipal (y, en especial, los Municipios de mayores
30
Estas previsiones han de integrarse con lo establecido en el artículo 86 de la LBRL, el cual autoriza a las
Entidades locales a ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, conforme al
artículo 128.2 de la Constitución.
31
Cfr. Francisco VELASCO CABALLERO, «Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades
locales», Anuario de Derecho Municipal 2011, Madrid, 2012, p. 25.
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dimensiones32) y la autonómica, llevaban a cabo, en el mismo ámbito territorial, actividades
iguales o muy parecidas, dirigidas a un conjunto de personas, al menos coincidente en parte.
Surgiendo así lo que se conoce como “duplicidades funcionales”33.
Para valorar, de modo correcto, este fenómeno, que está siendo objeto de análisis a través de
numerosos estudios, tanto técnicos como doctrinales 34 , es necesario responder a tres
cuestiones: ¿se trata de una situación antijurídica? ¿constituye un resultado querido
conscientemente por el Ordenamiento o es el producto accidental de una deficiente
construcción ordinamental? y ¿dan lugar estas duplicidades a una actuación pública
ineficiente?
Respecto de la primera cuestión, hay que señalar que, normalmente, cuando es posible
individuar una duplicidad funcional, ésta no será el resultado de una situación antijurídica,
entendida la misma como el supuesto en que una Administración actúa en un determinado
ámbito sin título competencial alguno, y ello porque, en estos casos, lo que suele acaecer es
que, como se ha explicado en el epígrafe anterior, o bien se trata de ámbitos donde puede
tener lugar una situación de concurrencia competencial, porque el Ordenamiento atribuye de
modo indistinto una competencia a varias Administraciones (como hace alguna legislación
sectorial que incide sobre las materias enumeradas en el artículo 25.2 de la LBRL), o bien se
trata de campos donde una Administración actúa en ejercicio de una competencia concreta y
determinada, que legalmente le ha sido encomendada, y otra opera en virtud de una cláusula
de actuación general o complementaria (como las antes citadas contenidas en los artículos
25.1 y 28 de la LBRL)35.
32
Cfr. Luis COSCULLUELA MONTANER, «Presentación», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis
COSCULLUELA y Luis MEDINA (dirs.), Civitas, Madrid, 2012, p. 34.
33
En el presente trabajo no se van a emplear las expresiones “actividades impropias” ni “gastos no obligatorios”,
en la medida en que describen, como muy bien explica Francisco VELASCO CABALLERO, realidades políticoadministrativas o político-financieras y no realidades jurídicas. En primer lugar, con dichas fórmulas se puede
hacer referencia a la existencia de cometidos que no siendo intrínsecos a la actividad municipal y, en
consecuencia, hallándose su ejercicio atribuido, en primera instancia, a otras Administraciones públicas, de
facto, se ejercen y financian (legítimamente, en base a una competencia general) por los Ayuntamientos, y, en
segundo lugar, con las citadas locuciones, se puede querer destacar la existencia de tareas de naturaleza local,
que, aunque no son obligatorias para todos los Municipios, se hacen previa indicación legal expresa o por libre
decisión municipal, sin que las mismas sean tenidas en cuenta por el actual sistema de financiación
(«Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades locales», cit., pp. 29 y ss.). Sobre estas
cuestiones, vid., además, el exhaustivo estudio realizado por Alfredo GALÁN GALÁN, La reordenación de las
competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias, Fundación Democracia y
Gobierno Local, Madrid, 2012.
34
De ellos dan cuenta, detalladamente: Tomàs FONT I LLOVET y Alfredo GALÁN GALÁN, «Gobierno local y
reorganización territorial: ¿la reforma vendrá de Europa?», cit., pp. 19 a 26.
35
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades
locales», cit., pp. 23 y 24.
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Sentado lo anterior, hay que determinar si la existencia de estas duplicidades es un síntoma de
una situación disfuncional, en el sentido de que revele un desarreglo o anomalía en el
funcionamiento del sistema de distribución competencial.
En general, y salvo posibles excepciones, se puede afirmar que las duplicidades funcionales
han constituido un resultado deseado, tanto por el Ordenamiento jurídico, como por las
Administraciones territoriales superiores.
Desde el punto de vista prestacional, hay que destacar que el legislador básico, con el fin de
alcanzar el más rápido desarrollo posible del Estado de Bienestar, consagrado por la
Constitución de 1978, y ante el temor a una relativa pasividad en este ámbito de algunas
Administraciones autonómicas, adoptó el criterio de permitir a los Municipios una amplia
intervención subsidiaria en las políticas características de este modelo de Estado, mediante la
incorporación de las citadas cláusulas de competencia general y complementaria, que actúan
como válvulas flexibilizadoras del sistema de distribución competencial36.
Por otra parte, desde el punto de vista organizativo, en no pocas ocasiones, además, la
expansión de las competencias municipales ha sido inducida y estimulada por las
Comunidades autónomas, mediante la subvención de la actividad de los Ayuntamientos en
diversos ámbitos, en especial, en los antes citados. Como señala VELASCO CABALLERO, las
Administraciones autonómicas han venido empleando la financiación condicionada a los
Municipios como una fórmula para la ejecución indirecta de sus competencias37.
En último lugar, se debe analizar si la existencia de una duplicidad funcional, en una
determinada materia, provoca una actuación pública ineficiente.
Para resolver esta cuestión, hay que clarificar qué se entiende por eficiencia en este contexto.
Pues bien, la actuación pública se puede considerar eficiente cuando, con la mínima cantidad
de inputs posible (medios personales, materiales, económicos, etc..), evitando cualquier
derroche, se consigue alcanzar, de modo satisfactorio, un concreto output (la prestación de un
servicio con un determinado nivel de calidad, la completa satisfacción de una cierta necesidad
social, etc…)38.
Así las cosas, partiendo del hecho de que una Administración autonómica y una o varias
Administraciones locales, para la consecución, dentro de los objetivos que le han sido
encomendados, de aquellos que consideran prioritarios, realicen, por separado, la misma
36
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades
locales», cit., p. 46
37
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades
locales», cit., p. 25.
38
Vid. Paul A. SAMUELSON y William D. NORDHAUS, Economía, MacGraw-Hill, Madrid, 1992, p. 896.
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actividad, puede suceder: a) que cada una de dichas Administraciones destine, de forma
individual, todos los medios necesarios para cubrir, de modo íntegro, la correspondiente
necesidad social, con el nivel de calidad deseado por la ciudadanía, de tal manera que la oferta
real de bienes o servicios termina por superar la demanda potencial; b) que cada una de las
citadas Administraciones, de modo individual, emplee los recursos suficientes para cubrir en
una parte determinada la necesidad social de que se trate, en este supuesto, al realizar un
análisis global, puede suceder: b’) que el resultado de la suma de ambos conjuntos de medios
supere (bien en términos absolutos, bien por el desaprovechamiento de economías de escalas)
la cantidad precisa para obtener, de modo completo, el fin común perseguido; b’’) que el
resultado de la suma de ambos conjuntos de medios no supere la cantidad precisa para
obtener, de modo completo, el fin común perseguido.
En el supuesto a) se daría un caso claro de actuación pública global ineficiente. Para evitar
este tipo de situaciones, la normativa básica debería exigir que, para que una Administración
pueda ejercer competencias complementarias de las de otra o hacer uso de una cláusula
general de apoderamiento, elabore una memoria, dando audiencia a la Administración titular
de la competencia primaria (mediante la emisión de un informe preceptivo), donde se
justifique la insuficiencia de prestaciones públicas en el ámbito de que se trate a la luz de la
demanda social existente39. En el supuesto b’), tras el oportuno análisis, podría resultar
conveniente la implementación de mecanismos de cooperación interadministrativa para
unificar o concentrar la prestación de servicios o bien deslindar ámbitos de actuación,
redimensionando los correspondientes medios que cada Administración emplea40. Finalmente,
en el supuesto b’’) la duplicidad funcional no implica necesariamente la existencia de
ineficiencia en la actuación administrativa, aunque, con un alto grado de probabilidad, el nivel
eficiencia de dicha actuación se podría mejorar, como en el caso anterior, mediante una
adecuada cooperación interadministrativa41.
2.2.2.3.- La contracción de las competencias provinciales
Durante decenios, las Diputaciones provinciales prestaron, directamente, diferentes servicios
públicos a los ciudadanos, en particular, sanitarios, asistenciales y educativos. No obstante,
con el avance del proceso de construcción autonómica, éstas han ido perdiendo la gestión de
39
Sólo el análisis individualizado de cada servicio o función pública, en un concreto ámbito territorial, puede
proporcionar una solución justa.
40
Sobre los mecanismos de cooperación que se pueden utilizar, vid. 3.4.2.
41
Vid., sobre otras posibles concreciones técnicas de las soluciones a las duplicidades: Francisco VELASCO
CABALLERO, «Duplicidades funcionales de Comunidades Autónomas y entidades locales», cit., pp. 47 y ss.
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dichos servicios públicos, que se ha ido transfiriendo a las Comunidades autónomas, en la
medida en que éstas ahora ostentan las competencias sobre los mismos. De tal forma que, hoy
en día, sólo de modo residual y transitorio, en tanto en cuanto no los asuma la correspondiente
Comunidad autónoma, algunas Provincias aún prestan ciertos servicios sanitarios,
generalmente ligados a una concreta instalación o infraestructura de titularidad provincial42.
Y todo ello, pese a las previsiones dictadas para que las Comunidades autónomas se valiesen
de las Diputaciones para el ejercicio de sus competencias, sin necesidad de crear una
Administración periférica propia. Cosa que finalmente terminó sucediendo43.
2.1.3.- El estado y comportamiento económico-financiero
En primer lugar, en este ámbito económico-financiero, hay que destacar tanto que el peso del
sector público local es relativamente bajo en el conjunto de las cuentas públicas españolas,
como que, además, se ha mantenido durante el último lustro, esencialmente estable,
presentando tan solo pequeñas fluctuaciones44 . En concreto, los ingresos no financieros
locales se han situado en el entorno del 10% del total del sector público español y los gastos
no financieros locales han constituido, aproximadamente, el 13% del mismo45. Esta diferencia
entre ingresos y gastos constituye un primer indicio de la inadecuación e insuficiencia del
sistema de financiación de los Entes locales que tantas veces ha sido denunciado por las
asociaciones de estos y por toda la doctrina46.
En segundo lugar, teniendo en cuenta la incidencia de la crisis económica en las finanzas
locales, que, como ya se ha apuntado, son estructuralmente débiles47, es necesario examinar su
42
Cfr. Libro Verde. Los Gobiernos Locales Intermedios en España (Diagnóstico y propuestas para reforzar el
valor institucional de las Diputaciones provinciales y de los demás Gobiernos locales intermedios en el Estado
autonómico), Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2011, p. 111.
43
Vid. Manuel ZAFRA VÍCTOR, «La intermunicipalidad, modelo de Estado. La Provincia en el Estado
autonómico», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA (dirs.),
Civitas, Madrid, 2012, pp. 128 a 155, en especial, p. 150.
44
Vid. CÍRCULO DE EMPRESARIOS, Un nuevo modelo para los Ayuntamientos españoles, Madrid, 2007,
(http://www.circulodeempresarios.org/sites/default/files/publicaciones/2007/09/1_3.pdf,
consultado
en
noviembre de 2012).
45
Cfr. Antonio LÓPEZ DÍAZ, «Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas de futuro», cit.,
p. 233.
46
Si bien, pese a las advertencias, como señalan Núria BOSCH y Albert SOLÉ-OLLÉ, el alto importe de los
ingresos de los Entes locales, durante el período de ‘boom’ económico, permitió evitar la reforma de su sistema
de financiación («Editorial: crisis fiscal y reforma de los gobiernos locales», Informe IEB sobre el Federalismo
Fiscal 2011, Institut d’Economia de Barcelona, p. 5).
47
En este sentido, María José PORTILLO NAVARRO destaca: «La autofinanciación municipal se ha reducido en
los últimos años. En 2006, la autonomía financiera municipal era del 59 por 100, por lo que los Ayuntamientos
financiaban sus gastos en esta cuantía y el resto dependían de transferencias intergubernamentales y del recurso
al endeudamiento en los límites marcados por la legislación. Sin embargo, en 2009 este indicador se ha reducido
hasta el 46 por 100, con una pérdida de trece puntos porcentuales en tres años, lo cual ha supuesto una reducción
de su autonomía importante, en la medida en que los recursos procedentes de otras entidades supramunicipales
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situación presupuestaria y de endeudamiento, para poder juzgar, con justicia, la reacción de
los Entes locales ante la misma.
Desde el punto de vista presupuestario, hay que señalar que el sector público local se ha
mantenido en una situación de bajo déficit, con un mejor comportamiento que otras
instancias. No obstante, dicho déficit ha sufrido una lógica evolución parabólica, ligada a la
inicial ausencia de políticas de contención del mismo y a su posterior implementación (0,31% del PIB en 2007, -0,48 del PIB en 2008, -0,58 del PIB en 2009, -0,60 del PIB en 2010
y -0,38% del PIB en 2011)48.
Por otra parte, respecto de la deuda pública local, se debe indicar que, en el segundo trimestre
de 2012, ésta sumaba 36.306 millones de euros, lo que supone un 3,4% del PIB49. Como es
lógico, la crisis ha incrementado la deuda local (que era de un 2,8% del PIB en 2007), pero,
como subraya LÓPEZ DÍAZ, dicho crecimiento ha sido muy inferior al que ha experimentado la
de las demás Administraciones territoriales50.
A la luz de estos datos, en materia de déficit y deuda, y teniendo en cuenta la denunciada
insuficiencia del sistema de financiación local, tan sólo se puede deducir que, en la mayoría
de los Entes locales, evaluados de modo global, sus gestores han actuado de modo
responsable, adecuando sus políticas de gasto a sus previsiones de ingresos 51 . En
consecuencia, hay que defender que, a las actuales estructuras del régimen local, no se les
puede atribuir ninguna responsabilidad en la gestación de la crisis económica52, y, menos que
a ningunas, a las más pequeñas, las cuales, además, dentro del conjunto de los Entes locales
presentan un buen comportamiento, en la medida en que cuentan con un ahorro neto positivo
(lo que implica que con sus ingresos corrientes pueden hacer frente a los gastos corrientes y a
la amortización del pasivo financiero) y con un buen índice de liquidez (entendido como la
pueden ser, en ocasiones, condicionados y también se han reducido («La situación presupuestaria de los
Ayuntamientos españoles. Evolución reciente y propuestas de reforma», Revista de Estudios Locales, n. 152, pp.
55 y ss.).
48
No obstante, hay que señalar que el Real Decreto Ley 8/2011 ha limitado el déficit de las Corporaciones
locales al 0,05%. Vid. Antonio LÓPEZ DÍAZ, «Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas
de futuro», cit., p. 235.
49
Vid. http://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a1408.pdf (consultado en noviembre de 2012).
50
Vid. Antonio LÓPEZ DÍAZ, «Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas de futuro», cit.,
p. 236.
51
Cfr. Javier SUÁREZ PANDIELLO (coord.), La financiación local en España: Radiografía del presente y
propuestas
de
futuro,
FEMP,
Madrid,
2008,
p.
315
(http://www.femp.es/files/566-578archivo/haciendas%20locales%20radiografia.pdf, consultado en noviembre de 2012) y Antonio LÓPEZ DÍAZ,
«Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas de futuro», cit., p. 238.
52
Vid. Antonio EMBID IRUJO, «Crisis económica y reforma local», cit., p. 55 y Rafael JIMÉNEZ ASENSIO,
«Estudio introductorio: reforma de la planta local y competencias municipales. Primeras reflexiones de urgencia
sobre una propuesta», cit., p. 33.
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ratio existente entre fondos líquidos y obligaciones pendientes de pago) 53.
No obstante, al margen de que las Entidades territoriales superiores han de mejorar el sistema
global de financiación local; en este momento, los Entes locales deben optimizar sus
resultados económicos, en primer lugar, para conjugar el respeto a las políticas de contención
del déficit y de la deuda pública, que se les imponen para hacer frente a la crisis, con el eficaz
y eficiente cumplimiento de sus competencias, y, en segundo lugar, como luego se explicará,
para, eventualmente, contribuir con dicha optimización a legitimar su propia pervivencia54.
En esta línea, sobre la base del exhaustivo análisis efectuado por LÓPEZ DÍAZ, es posible
defender que los Entes locales pueden adoptar, entre otras, dos medidas de una relativamente
rápida y fácil aplicación. En primer lugar, cabe que estos Entes eliminen algunos de los
beneficios fiscales que han establecido en épocas de mayores ingresos. Hasta el momento, es
un hecho que, cuando tienen capacidad para ello, los Entes locales tienden de forma
mayoritaria a reducir la presión fiscal sobre su población. Y, en segundo lugar, los Entes
locales pueden actualizar las tasas o precios públicos que cobran por la prestación de los
servicios y de las actividades que ofertan. Para ello, tan solo, han de proceder a individuar, de
modo correcto y exhaustivo, la totalidad de los costes que aquellos implican y a evaluarlos,
cuando sea necesario, mediante la reelaboración de la memoria económica prevista en el
artículo 24.2 del TRLRHL. Lógicamente, idéntico proceso de valoración, han de seguir si
pretenden implantar la prestación de un servicio o llevar a cabo la oferta de una actividad ex
novo. De este modo, quedaría garantizado que, salvo en aquellos ámbitos, en que, por
concurrir razones sociales, el Ente local así lo decida, la financiación de sus servicios y
actividades se sostendría, de manera exclusiva, mediante las correspondientes aportaciones de
los usuarios, corrigiéndose el déficit que pueda existir en el caso de los servicios o actividades
ya implantados y evitándolo en el supuesto de los nuevos55.
2.1.4.- La situación sociológica
Es un lugar común, en todos los trabajos académicos publicados sobre esta materia, el afirmar
que, en nuestro país, las comunidades locales se hallan fuertemente ligadas a sus
53
Cfr. Antonio LÓPEZ DÍAZ, «Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas de futuro», cit.,
pp. 255 y 256.
54
Vid. 3.1.1.2.3.
55
Antonio LÓPEZ DÍAZ propone, además, por ejemplo: la modificación de las bases imponibles de los impuestos
que toman como referencia el valor de los inmuebles, para tratar de acercar las valoraciones fiscales a los valores
reales de los inmuebles; la introducción de nuevas formas de imposición o la puesta en práctica de actuaciones
que mejoren la eficacia recaudatoria («Las Haciendas Locales en España: situación actual y perspectivas de
futuro», cit., pp. 258 y ss.).
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Administraciones –a los Municipios en mayor medida que a otras–, por los lazos de una
historia secular y de una cultura endémica. Esta íntima unión, que determina que la Entidad
administrativa constituya una parte importante de la identidad propia de las citadas
comunidades locales –en la medida en que aquélla muchas veces se ha construido sobre la
base de la oposición frente a otras comunidades locales vecinas dotadas de su propia
Administración–, explica que los ciudadanos opongan una fuerte resistencia a cualquier
intento de supresión de “su” Administración local, en especial, si lo que se pretende es la
fusión de la misma con otra que, aunque se halle próxima en el espacio, se encuentra en las
antípodas identitarias, en la medida en que ha sido el o uno de sus rivales históricos.
Desde esta perspectiva sociológica, hay que señalar, como también lo ha hecho la doctrina, en
reiteradas ocasiones, que el rechazo por parte de los vecinos de los procesos de fusión de
Municipios no tiene una raíz exclusivamente sentimental, sino que obedece a una razón
pragmática, de naturaleza política. Los españoles consideran, probablemente con acierto, dada
la estructura de nuestro sistema representativo, que contar con una Administración municipal
cercana presenta no pocas ventajas en el plano del juego político, tanto en la medida en que la
inmediatez de esta Administración facilita la participación de los vecinos en la gestión de los
asuntos de su directo interés, como en la medida en que dicha Administración constituye un
instrumento eficaz para canalizar las reivindicaciones de la respectiva colectividad local
frente a otras Administraciones públicas, fundamentalmente las autonómicas, por ejemplo, en
el campo de la reclamación de la prestación de servicios públicos de competencia exclusiva
de éstas (educación, transportes, etc...) 56.
3.- Análisis de las posibles líneas directrices de la reforma de la planta, organización,
articulación y estructura competencial de la Administración local
3.1.- El redimensionamiento y la supresión de instancias
3.1.1.- La supresión de los pequeños Municipios
3.1.1.1.-­‐ Enunciado y análisis crítico de los argumentos para sostener la necesidad de proceder a su supresión 3.1.1.1.1.-­‐ El principio de sostenibilidad económica: el teórico exceso de costes estructurales que suponen los pequeños Municipios La mera existencia de una Administración municipal conlleva unos determinados costes fijos.
Por un lado, se hallan lo que la doctrina italiana ha denominado “costes de la política”, es
56
Vid., por todos, Luis COSCULLUELA MONTANER, «Presentación», cit., p. 37.
16 ⎯
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decir, los costes que generan los representantes políticos municipales (retribuciones,
indemnizaciones, etc…), y, por otro lado, se encuentran los gastos derivados del
mantenimiento de la infraestructura mínima indispensable para el funcionamiento del Ente
local, esto es, las retribuciones de los empleados públicos, los gastos de suministros
necesarios para el desarrollo de tareas y servicios y el mantenimiento de los edificios
destinados a las funciones y servicios públicos, gastos que, por oposición a los anteriores,
podrían denominarse los “costes de la burocracia”.
Se ha afirmado por distintos agentes sociales, políticos y científicos que, sobretodo, en el caso
de los pequeños Municipios, dichos costes fijos pueden ser insostenibles para su población.
Como solución a este hipotético problema, desde hace tiempo, se viene defendiendo la fusión
de varios de dichos Municipios, la cual tendría como consecuencia inmediata una reducción
proporcional de estos costes fijos. No obstante, hay que destacar, que hasta la fecha, no hay
ningún estudio práctico que demuestre, de forma fehaciente, ninguno de estos hechos57. Es
más, por el contrario, es posible aventurar que esta medida puede no tener un impacto
relevante en la reducción del gasto público. Así, por un lado, cabe que apenas se limiten los
antedichos costes de la política, lo cual sucederá si sólo un número reducido de los
representantes políticos que desempeñan sus labores en los Municipios a fusionar perciben
retribuciones o indemnizaciones por su actividad pública (cosa que suele ser habitual en los
pequeños Municipios) 58 , y, por otro lado, es posible que tampoco se produzca una
disminución significativa de los costes de la burocracia, ni en los gastos de personal (por
ejemplo, porque el personal propio, en muchos casos, al ser funcionario, sería transferido al
Ente resultante)59, ni en los gastos de mantenimiento de los edificios públicos (porque puede
ser necesario mantener operativos la mayoría de los posiblemente pocos edificios oficiales
57
En este sentido Antoni BAYONA ROCAMORA ha señalado: «[…] no existen estudios rigurosos y fiables sobre
cómo debería producirse el proceso y su resultado en términos de ahorro en el gasto público, que es el fin
principal que se persigue. Se está dando por sentado que la operación sería efectiva, pero los análisis no han
pasado de meras aproximaciones o estimaciones formuladas con cierta premura y también, por qué no decirlo,
con improvisación («La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el gobierno municipal
en el Estado autonómico», cit., p. 236)».
Vid. también: Gouvernance locale en temps critiques: des politiques pour la crise, le redressement et l’avenir
durable, Kenneth DAVEY (ed.), Textes du Conseil de l’Europe, Estrasburgo, 2012, p. 69.
58
A efectos meramente ilustrativos, se puede señalar que, de la encuesta efectuada para la elaboración de este
trabajo (vid. nota 10), resulta que, en los Municipios estudiados: a) sólo un tercio de los Alcaldes recibe una
retribución económica por el ejercicio de su cargo, b) sólo en uno de cada diez Ayuntamientos toda la
Corporación municipal recibe alguna retribución económica por el desempeño de sus funciones públicas y c)
más de la mitad de los Ayuntamientos paga indemnizaciones a los miembros de la Corporación municipal por
los gastos que les ocasiona su actividad en el mismo.
59
Bien es cierto que si fuese personal laboral, podría caber su despido, a la luz de la reciente regulación de esta
materia.
17 ⎯
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⎯
preexistentes, por ejemplo, los que albergan registros, so pena de empeorar la atención a los
ciudadanos) 60.
Frente a la fusión, como remedio para alcanzar el recorte de los costes fijos de las
Administraciones municipales, y la adaptación de los mismos a la capacidad financiera de la
colectividad local de referencia, garantizando la sostenibilidad económica de su estructura
administrativa, se pueden postular otro tipo de medidas de ahorro. En el ámbito del personal,
se debería plantear, en primer lugar, la limitación de la plantilla y de los salarios de los
empleados municipales61 y la reducción o incluso eliminación del personal eventual (en los
pequeños Municipios) 62, y, en segundo lugar, se debería recurrir con mayor frecuencia a los
instrumentos de cooperación interadministrativa que permiten el compartir personal entre
varios Municipios63. En el campo de los servicios y suministros, se debería recurrir, con
mayor frecuencia, a instrumentos que permitan el practicar licitaciones conjuntas, de modo
que se puedan obtener mejores precios64.
Finalmente, también se han planteado otras medidas como la restricción del número cargos
políticos65 y de sus retribuciones66. Ningún reparo hay que oponer a la limitación de las
60
En esta línea, en uno de los informes más solventes sobre esta cuestión se puede leer: «La eliminación de un
nivel de gobierno no implica necesariamente un ahorro igual a la magnitud de su presupuesto, puesto que los
funcionarios y/o servicios suelen asignarse a otros niveles de administración (Núria BOSCH y Albert SOLÉ-OLLÉ,
«Editorial: crisis fiscal y reforma de los gobiernos locales», cit., p. 5).
61
En este sentido, el borrador de Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local (en adelante, ALRSAL), fechado el 26 de julio de 2012, y distribuido para su conocimiento
e informe por diferentes organismos públicos y asociaciones de Entes locales, añadía un apartado 4 al artículo 93
de la LBRL, con la siguiente redacción: «4. Las Corporaciones Locales fijarán la cuantía del complemento
específico de los puestos reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional
dentro de los máximos y mínimos que se fijen por la normativa estatal». Esta previsión podría tener un gran
alcance, puesto que no sólo limitaría los sueldos de los habilitados, racionalizándolos, sino que también
contribuiría a limitar y ordenar los de los demás empleados municipales, en la medida en que, lógicamente, los
complementos máximos en la Corporación corresponden a sus puestos, por su complejidad, responsabilidad y
dificultad, de modo que todos los demás complementos específicos han de fijarse en cascada a partir de éstos.
No obstante el acierto de esta previsión, ésta no se halla recogida en el texto del ALRSAL, en su versión de 14
de noviembre de 2012.
62
A este respecto la Disposición Adicional Segunda del ALRSAL, de 26 de julio de 2012, preveía que el número
máximo de personal eventual de cada Entidad local no podría exceder de su número de concejales o diputados
Provinciales, según correspondiese.
Pese a la oportunidad de esta medida, la misma no se contempla en el texto del ALRSAL, en su versión de 14 de
noviembre de 2012.
63
Vid. 3.4.2.
64
Vid. 3.4.2.
65
En este ámbito, el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas ha anunciado la modificación de la Ley
Orgánica del Régimen Electoral General, con objeto de reducir en un tercio el número de concejales existentes,
pasando los mismos de 68.578 a 47.240 (http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Enlaces/130712enlacesostenibilidad.htm, consultado en noviembre de 2012).
66
Vid., en este punto, el artículo 75.2 de la LBRL, el Código de buen gobierno local de la FEMP
(http://www.femp.es/files/11-452-fichero/Codigo%20de%20Buen%20Gobierno%20Local.pdf, consultado en
noviembre de 2012) y la Disposición Final Sexta del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información
Pública y Buen Gobierno (http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm#DF6, consultado en
noviembre de 2012).
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⎯
retribuciones de los electos locales, por el contrario, la decisión de reducir el número de
representantes locales, ha de adoptarse con prudencia, para evitar el riesgo de debilitar el
pluralismo político, y, por ende, la calidad de la democracia local, al ser una medida que,
potencialmente, puede dificultar o impedir la presencia de las minorías en los
Ayuntamientos67.
3.1.1.1.2.-­‐ El principio de eficacia: la pretendida inoperatividad de los pequeños Municipios Desde hace tiempo, por un importante y cualificado sector de la doctrina68, se viene señalando
que muchos Municipios españoles, por sus reducidas dimensiones, no tienen la capacidad
necesaria para ejercer las funciones, ni para garantizar la prestación de los servicios cuya
ejecución les atribuyen las leyes, y ello porque carecen de los medios humanos, materiales o
económicos, necesarios para su desarrollo69.
La validez que se haya de otorgar a esta crítica depende del marco competencial que se tome
como referencia. En el marco actual, caracterizado por no respetar el principio de adecuación
antes citado y consagrado en el artículo 2 de la LBRL, es posible (aunque no hay estudios que
lo confirmen) que este sector doctrinal tenga razón. Por el contario, si los Municipios
españoles actuasen dentro de un marco competencial que sí respetase el principio de
adecuación, la antedicha crítica se quedaría, sin duda alguna, sin fundamento. Y esto es así, ya
que, es evidente, que el grado de eficacia de los Municipios depende, de forma directa, de las
competencias que se les atribuyan por las normas aplicables, de modo que si se les confieren
competencias excesivas, teniendo en cuenta sus capacidades reales de gestión,
ineluctablemente, el resultado será una actuación ineficaz de los mismos. Así, la clave para
garantizar la eficacia de las Administraciones municipales está, esencialmente, en lograr que,
a cada una de ellas, se les atribuyan por el Ordenamiento jurídico las competencias adecuadas
a sus posibilidades de actuación, de conformidad con sus características (demográficas, socio-
67
Cfr. Claudia TUBERTINI, «La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale modello?», Istituzioni
del Federalismo, n. 3, 2012, pp. 722 y 723.
Entre otros muchos, vid.: José Luis MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, «Cooperación y subsidiariedad intermunicipal»,
REALA, n. 302, pp. 66 y 67; Ramón PARADA VÁZQUEZ, La segunda descentralización: del Estado autonómico
al municipal, Civitas, Madrid, 2007, pp. 36 y ss.; Francisco SOSA WAGNER, «Creación, fusión y supresión de
Municipios. El ejemplo alemán y la necesidad de un nuevo mapa municipal en el marco de las competencias de
las Comunidades Autónomas», António C. DE OLIVEIRA (coord.), Actas do 8º Colóquio Luso-Espanhol de
Direito Administrativo. Problemas atuais da Administração municipal, Nedal, Braga, 2010, p. 44.
69
Vid., por todos, Manuel ARENILLA SÁEZ, «El pequeño Municipio: núcleo democrático vs. prestación de
servicios», Elementos para un Debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado
Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, pp. 160 y 179.
68
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económicas, geográficas, etc…)70. Un ejemplo de un correcto modo de proceder, en este
campo, se puede encontrar en la fijación de los servicios obligatorios para los Municipios que
la LBRL realiza, en su artículo 26, tomando como referencia la tipología de servicios a prestar
y la población de los Municipios. Este doble criterio, junto con la posibilidad de desarrollar de
forma asociada dichos servicios, hace que sea muy difícil encontrar algún Ayuntamiento que
no proporcione los que les corresponden y que haya solicitado la dispensa de la obligación de
prestar los servicios mínimos, prevista en el apartado segundo del citado precepto71.
Finalmente, como lo han hecho LÓPEZ-MEDEL BASCONES y ZAFRA VÍCTOR72 y se ha podido
comprobar empíricamente durante la realización de este trabajo73, hay que destacar que los
pequeños Municipios suelen mostrar un importante dinamismo e innovación a la hora de
atender las demandas de sus vecinos, a una escala equiparable, en muchos aspectos, a la de
Municipios de mayores dimensiones. Además, como ha evidenciado EMBID IRUJO, en el
fondo de nuestra cultura jurídico-organizativa, existe todavía una cierta confianza en la
capacidad de todos los Municipios (incluidos los más pequeños) para gestionar fondos y
actividades públicas, pues hace no mucho se les ha pretendido emplear como instrumento
para conseguir la reactivación económica del conjunto del país, a través de una pléyade de
microinversiones en cada uno de ellos 74. Confianza que, como señala el mismo autor, no se
vio defraudada, ya que, en muy breve tiempo, se diseñaron, contrataron y ejecutaron
numerosísimos proyectos de inversión75.
Procede, pues, en este ámbito, revisar la distribución de competencias, para asegurar la
adecuación entre las capacidades de los Municipios y sus funciones (y no llevar a cabo, sin
más, la extinción de estos Entes), de modo que se aprovechen al máximo sus potencialidades
y las externalidades positivas que generan, incluso los más pequeños, como, la fijación de la
70
En este sentido, Francisco VELASCO CABALLERO, ha escrito: «Una administración local es tendencialmente
ineficaz cuando la ley le atribuye competencias que, por sus dimensiones o escala, no se pueden ejercer
adecuadamente por su titular («La planta local de España: Criterios para la toma de decisiones», La
Organización Local. Nuevos Modelos, José María GIMENO (coord.), Civitas-Aranzadi, Cizur Menor, 2011, p.
138)».
71
Así, en el caso de los pequeños Municipios consultados para la realización de este trabajo, ninguno ha pedido
tal dispensa, y, mayoritariamente, ofrecen todos los servicios obligatorios. Se puede destacar que los servicios
que algunos Municipios no prestan son el acceso a núcleos de población y la limpieza viaria.
72
Cfr. Jesús LÓPEZ-MEDEL BASCONES y Manuel ZAFRA VÍCTOR, «Análisis del papel y funciones de los
Gobiernos locales intermedios: propuestas de articulación», Elementos para un Debate sobre la Reforma
Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, p.
252.
73
Vid. nota 11.
74
Vid.: el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión
Local y un Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos
extraordinarios para atender a su financiación y el Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se
crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local.
75
Vid. Antonio EMBID IRUJO, «Crisis económica y reforma local», cit., pp. 57 a 59.
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población en territorio, etc... 76 Además, hay que señalar que la fusión de varios Municipios
con una limitada capacidad de actuación, no dará lugar, en la mayor parte de los casos, a un
nuevo Municipio que supere este problema, siendo, en consecuencia, necesario recurrir a otro
tipo de medidas, como, por ejemplo, de apoyo financiero, etc…77.
3.1.1.1.3.-­‐ El principio de eficiencia: la supuesta pérdida de recursos en los pequeños Municipios En este ámbito, se ha afirmado que el ejercicio de funciones y la prestación de servicios
públicos por muchos Municipios, en especial, por los más pequeños, es ineficiente, dado que
la organización y prestación de dichas actividades a un número de usuarios inferior al número
máximo de usuarios atendibles con la estructura mínima necesaria para la erogación de cada
una de ellas, implica que se están desperdiciando recursos públicos al infrautilizarse dichas
estructuras, en la medida en que se desaprovechan posibles rendimientos crecientes de
escala78.
Antes de nada, siguiendo a los teóricos de la economía política, hay que recordar que los
rendimientos crecientes de escala pueden producirse cuando existen economías de escala (es
decir, cuando el coste de elaboración o prestación de un determinado producto o servicio
decrece a medida que se incrementa el número de unidades elaboradas o de servicios
efectuados) o cuando se dan economías de densidad (es decir, cuando el coste de distribución
de un determinado producto o servicio decrece a medida que se incrementa el número de
potenciales perceptores o usuarios radicados en el área de reparto o prestación de dicho
producto o servicio)79.
Pues bien, como han señalado los principales estudios sobre la materia, en el ámbito de los
servicios públicos locales, acontece que, por una parte, en muy pocos de ellos se producen
76
Vid., sobre estas externalidades, el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, Madrid, 2005
(http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/centro_de_publicaciones_de_la_sgt/Monografias/parrafo/
0111111111111111118/text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.pdf, consultado en noviembre de 2012).
77
Así, Fernando ALBI, a mediados del pasado siglo, puso de manifiesto que: «[…] si se trata de asociar varios
Municipios pobres, la situación financiera inicial persistirá en el organismo integrador, pues la suma de varios
Municipios pobres no podrá dar jamás, como resultado, un Municipio rico, siendo evidente que en el mismo
volumen con que se amplíen los recursos, quedarían aumentadas las necesidades; y
- Porque si se pretende amparar varias entidades deficitarias a la sombra de otra opulenta, esta última nunca
aceptará, de buen grado, a los molestos advenedizos, que vendrían a acrecentar la carga tributaria de su
vecindario sin beneficio alguno para el mismo (La crisis del municipalismo, IEAL, Madrid, 1966, pp. 286 y 288
a 289)».
78
Cfr. Marcos ALMEIDA CERREDA, «La cooperación entre Municipios en el desarrollo de funciones
administrativas y en la gestión de servicios públicos. Una posible alternativa a la reordenación de la planta local
en España», Istituzioni del Federalismo, n. 3, 2012, p. 601.
79
Vid. John Stanley METCALFE, «Economic dynamics and regional diversity-some evolutionary ideas», Wealth
from diversity, Xavier VENCE y John Stanley METCALFE (eds.), Kluwer Academic Press, 1996, pp. 19 a 38.
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economías de escala80, y, por otra parte, que la dispersión de la población en el territorio, que
se observa en la mayor parte de las Comunidades autónomas, impide que, con el incremento
de superficie territorial, se generen economías de densidad, al contrario lo que se ocasiona,
como señala HORTAS RICO, son rendimientos decrecientes de densidad, ya que, si se desea
prestar los servicios públicos con idéntico nivel de calidad a todos los vecinos, es necesario
incrementar determinadas infraestructuras públicas o reforzar, con más medios materiales o
humanos, ciertos servicios públicos, como la recogida de basuras, la limpieza viaria, la policía
o el transporte público81.
En consecuencia, en general, el proceder a la fusión de Municipios podría, a lo sumo, dar
lugar a un escuálido ahorro, pues, en primer lugar, éste sólo se produciría en aquellos escasos
servicios donde pueda darse una economía de escala, y, en segundo lugar, en ellos, de todos
modos, la reducción de los costes globales sería muy limitada, en la medida en que al crecer
el ámbito de prestación se incrementaría también la dispersión de la población, esto es, el
número de núcleos y diseminados de población dentro de la Entidad municipal a los que hay
que prestar los servicios, lo que provoca un rendimiento decreciente de densidad que puede
anular, en todo o en parte, el ahorro anteriormente obtenido mediante la búsqueda de una
economía de escala82.
Así las cosas, la sola posibilidad de obtener un pequeño ahorro no parece suficiente para
justificar la decisión de fusionar Municipios. Por el contario, para alcanzar una mayor
eficiencia en el desempeño de las funciones públicas y en la prestación de los servicios
públicos por los Municipios se pueden adoptar las siguientes medidas. En primer lugar, a
80
Vid. Germà BEL, «Servicios locales: tamaño, escala y gobernanza», Informe IEB sobre el Federalismo Fiscal
2011, Institut d’Economia de Barcelona, p. 13.
81
Vid. Miriam HORTAS RICO, Finançament municipal i creixement urbà dispers a Espanya, Diputació de
Barcelona, 2011, pp. 5 y 7.
Respecto de esta última cuestión, hay que rebatir un argumento que, con frecuencia, se repite en los debates
políticos y científicos. Se sostiene, por algunos gestores y estudiosos, que la mejoras de los medios y vías de
comunicación han relativizado la importancia de la dispersión de la población. Así, estiman que, hoy en día, los
ciudadanos pueden desplazarse de forma sencilla a los puntos donde, eventualmente, se puede concentrar la
prestación de servicios para lograr economías de escala y de densidad. Pues bien, aunque, en la teoría, esta
opinión es defendible; en la práctica, cuando se analiza la realidad social, la misma se demuestra falaz, por varias
razones. En primer lugar, porque, en medio de la crisis económica, se han reducido las líneas de transportes
públicos (trenes, autobuses, etc…) y sus frecuencias, en especial, las que unen los puntos de concentración de
población con los núcleos rurales de su entorno, y, en segundo lugar, porque a muchos ciudadanos no les resulta
posible aprovechar las modernas infraestructuras públicas de transporte vial, mediante la utilización de medios
privados, bien porque no pueden disponer de ellos por razones económicas, bien porque no pueden utilizarlos
por razones psicofísicas, como es el caso de muchas personas mayores, quienes dan vida a los pequeños núcleos
dispersos de población de nuestro país. Por lo tanto, la dispersión poblacional es un factor que, necesariamente,
ha de ser tenido en cuenta para establecer si pueden existir o no rendimientos crecientes de escala.
82
Además, por ejemplo, Germà BEL, ha evidenciado que, en muchos casos, la fusión genera una convergencia al
alza en la calidad de los servicios prestados en los distintos Municipios fusionados, aumentando en lugar de
disminuir el gasto («Servicios locales: tamaño, escala y gobernanza», cit., p. 13).
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corto plazo, donde los estudios económicos lo aconsejen, se pueden emplear fórmulas de
cooperación que permitan aprovechar los rendimientos de escala. En segundo lograr, a mediolargo plazo, se debería volver a cambiar el patrón de crecimiento urbano en nuestro país. En
los últimos decenios, se ha pasado de un crecimiento predominantemente vertical y
concentrado, a otro fundamentalmente horizontal y disperso83. Este segundo modelo, como es
obvio, supone, de entrada, un considerable incremento de los costes de prestación de algunos
servicios públicos como el abastecimiento de aguas, el alcantarillado, la limpieza y recogida
de residuos sólidos urbanos o los trasportes. Y puede llevar, incluso, a que la calidad de
prestación de dichos servicios sea diferente en las distintas zonas de los Municipios, incluso
de los grandes; siendo, lógicamente, mucho mejor en el área urbana que en la periurbana. En
consecuencia, para alcanzar unos estándares de calidad altos y uniformes en cada término
municipal, sería conveniente que, a través de la legislación y planificación urbanística, se
propiciase el citado cambio de un modelo urbanístico disperso a otro más concentrado.
3.1.1.1.4.-­‐ El principio de autonomía local: el posible freno a la existencia de una auténtica y efectiva autonomía local que pueden suponer los pequeños Municipios En las últimas décadas, ante la posible existencia de duplicidades en el ejercicio de funciones
o en la prestación de servicios entre las Comunidades autónomas y los Entes locales, se ha
defendido por un nutrido grupo de autores que, en todos estos casos, independientemente, de
la entidad de la función o servicio de que se tratase, había de corresponder a los Entes locales
realizar dichas actividades, en virtud de los principios de subsidiariedad y de proximidad84. En
consecuencia, dado el considerable coste económico que tenían muchas de tales actuaciones y
la notable complejidad técnico-organizativa de su ejecución, inevitablemente, se concluyó que
un gran número de Municipios no poseían las dimensiones poblacionales y geográficas que
les permitieran disponer de una adecuada cantidad de recursos propios para el desempeño de
las mismas, de modo que se ha considerado que la situación actual, donde el mapa local esta
lleno de pequeños y medianos Municipios, impide el pleno desarrollo del principio de
autonomía municipal85.
Por lo tanto, la fusión de Municipios se plantea como la única solución posible para lograr el
completo desarrollo de los principios de descentralización y de autonomía local.
83
Vid. Miriam HORTAS RICO, Finançament municipal i creixement urbà dispers a Espanya, cit., p. 10.
Vid., por todos, Manuel ARENILLA SÁEZ, «El pequeño Municipio: núcleo democrático vs. prestación de
servicios», cit., p. 173.
85
Cfr. Manuel ARENILLA SÁEZ, «El pequeño Municipio: núcleo democrático vs. prestación de servicios», cit., p.
161.
84
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En definitiva, poco a poco, se ha venido consolidando una concepción del principio de
autonomía municipal que ha sido definida como maximalista. Este enfoque es susceptible, al
menos, de dos críticas, que se expondrán siguiendo, en parte, la formulación de las mismas
hecha por REBOLLO PUIG86.
En primer lugar, la antedicha posición doctrinal emplea, para la construcción de su
argumentación, una lógica exclusivamente formal. Así, parte de la elaboración, en un plano
absolutamente teórico, de una definición de qué es la autonomía municipal y de cuáles son
sus contornos, y, en función de ambos, fija las actividades y servicios que ha de prestar todo
Municipio, para poder predicarse de él que ha alcanzado una autonomía efectiva. Acto
seguido, concluye que sólo pueden tener la consideración de Municipios aquellas
colectividades locales que sean capaces de realizar dichas actividades y servicios y, en
consecuencia, de disfrutar de una completa autonomía. Sin embargo, para obtener un
resultado ajustado a la realidad, en lugar del proceso descrito, debería de emplearse una lógica
esencialmente material, de modo que habría que seguir un procedimiento inverso al antes
expuesto. Así, dado que los Municipios son la unidad socio-administrativa básica es necesario
examinar qué puede hacer cada Municipio, aunque para posibilitar este trabajo cabe que los
Municipios sean agrupados en conjuntos más o menos homogéneos (pequeños, medianos,
grandes, etc…), y, en función de sus posibilidades, se puede proceder a atribuir, a cada una de
las tipologías de Municipios individuadas, las competencias que, efectivamente, se hallen
capacitadas para desarrollar87.
En segundo lugar, el planteamiento académico que se analiza parte, sobre la base del FJ 13º
de la STC 214/1989, de la consideración de que no existe ningún límite constitucional a la
supresión de Municipios, en especial de aquéllos que puedan ser calificados como pequeños88.
Es decir, se basa en el hecho de que el principio de autonomía local no implica, en modo
alguno, un derecho de los Municipios existentes a su pervivencia 89 . Pero, la doctrina
86
Vid. Manuel REBOLLO PUIG, «Reforma de las estructuras municipales: régimen jurídico y posibilidades.
Especial referencia a la legislación aragonesa», La Organización Local. Nuevos Modelos, José María GIMENO
(coord.), Civitas-Aranzadi, Cizur Menor, 2011, pp. 44 a 47 y 53, y «La crisis económica y la oportunidad de
reducir el número de Municipios», cit., pp. 199 y 200.
87
Porque como afirma Manuel REBOLLO PUIG «[…] no se hicieron los municipios para la autonomía sino la
autonomía para los municipios [...]» («Reforma de las estructuras municipales: régimen jurídico y posibilidades.
Especial referencia a la legislación aragonesa», cit., p. 53)
88
Aunque hay que concordar con Luis COSCULLUELA MONTANER en que «[…] la mención del concejo abierto
en el artículo 140, es más que un simple canto a la democracia directa y supone un cierto apoyo al “miniMunicipio” […] («Presentación», cit., p. 40)».
89
En este sentido, vid.: Luciano PAREJO ALFONSO, Garantía institucional y autonomías locales, IEAL, Madrid,
1981, p. 62; Antonio FANLO LORAS, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1990, p. 265 y Antonio EMBID IRUJO, «Autonomía municipal y Constitución:
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constitucional fijada en la STC 214/1989, no afirma que la garantía institucional de la
autonomía local no sea un impedimento para la supresión de Municipios, sino que indica que
no constituye un obstáculo “insalvable”. De modo que sí se puede defender que existe un
derecho de los Municipios a su subsistencia90. Así, como señala REBOLLO PUIG, tendría visos
de inconstitucionalidad una norma que condujese a la supresión de Municipios dotados de
recursos suficientes para cumplir con la satisfacción de las necesidades vecinales; ahora bien,
como este mismo autor recuerda, ningún derecho es absoluto, por ello es admisible la
supresión de Municipios cuando concurran causas que lo justifiquen, como, por ejemplo,
cuando se confundan físicamente dos núcleos de población que inicialmente constituyen
Municipios diferentes o cuando el interés público requiera, de modo inexcusable, la extinción
de un concreto Municipio, siempre que esta medida sea proporcionada, no existiendo otro
modo, menos lesivo para la autonomía local, para satisfacer dicho interés general91.
3.1.1.1.5.-­‐ El principio democrático y el principio participativo: la hipotética degradación de la calidad democrática y de la calidad de la gestión administrativa en los pequeños Municipios Algunos autores sostienen que, en los pequeños Municipios, no es posible lograr ni una alta
calidad democrática, ni estándares elevados en la gestión de los intereses públicos, en la
medida en la que, por una parte, fácilmente, se dan situaciones clientelares92, y, por otra parte,
la actuación de estas Administraciones tendencialmente no es objetiva, pues no hay una
distancia suficiente entre el gestor público y los titulares de los intereses administrados93. En
consecuencia, dado que, con la unión de Municipios, se lograría una mayor población en los
Municipios, ésta sería una medida positiva, ya que se reducirían los fenómenos caciquiles que
corrompen el juego democrático y se aumentaría la distancia entre administradores y
administrados, con el consecuente incremento de la objetividad en la actuación
administrativa.
aproximación al concepto y significado de la declaración constitucional de la autonomía municipal», REDA, n.
30, pp. 451 y ss.
90
En esta línea, se ha pronunciado José Manuel CASTELLS ARTECHE, «La nueva problemática de las alteraciones
territoriales municipales», RAP, n. 100-102, p. 2178.
91
Hay que destacar también aquí la doctrina de los Tribunales Constitucionales alemanes en la cual, como señala
Manuel REBOLLO PUIG, «[…] domina la idea de que la autonomía local, aunque no da un derecho absoluto a la
pervivencia de los Municipios, sólo permite acordar su supresión cuando sea realmente necesaria y
proporcionada para el logro de valores y principios constitucionales […] («La crisis económica y la oportunidad
de reducir el número de Municipios », cit. p. 211)».
92
Cfr. Mariona TOMÀS FORNÈS, El debat sobre l'eficiència i la democràcia local, Institut de Ciències Polítiques
i Socials-Centre per a la Innovació Local, Barcelona, 2002, p. 20.
93
Cfr. Luciano PAREJO ALFONSO, «Apuntes para el debate sobre la planta y la articulación interna de la
Administración local», Cuadernos de Derecho Local, n. 29, p. 18.
25 ⎯
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Frente a estas afirmaciones, hay que comenzar recordando que, en nuestro país, como en los
Estados de nuestro entorno, los Municipios se configuran como una institución de naturaleza
dual. Por una lado, constituyen, desde un punto de vista político, la instancia primaria de
participación de los ciudadanos, en la gestión de los asuntos públicos que les atañen, en
especial, les permiten la determinación de los servicios prioritarios para su comunidad,
mediante la elección directa de los miembros del Ayuntamiento respectivo, a quienes se les
encomienda dicha labor, y, por otro lado, se presentan, desde el punto de vista organizativo,
como una Administración pública abocada a prestar a los ciudadanos los citados servicios
públicos, precisos para cubrir las principales necesidades básicas de los mismos94.
Así las cosas, desde el punto de vista político, no se puede aceptar el hecho de que, con el
incremento de población, crezca la calidad de la democracia. Es difícil admitir que un
Ayuntamiento, que funciona en régimen de Concejo abierto (donde los vecinos participan
directamente en la adopción de las decisiones), sea menos democrático que un gran
Municipio. Además, no puede dudarse de que la fusión de Municipios reduce la capacidad de
los ciudadanos de determinar las políticas municipales, y, en consecuencia, su posibilidad de
obtener los servicios que prefieren. Por ello, el principio de proximidad, en virtud del cual las
decisiones administrativas han de ser tomadas de la forma más abierta y cercana a los
ciudadanos que sea posible, postula la conveniencia de mantener los Municipios, en cuanto
centros de adopción de decisiones públicas, aunque sean de pequeñas dimensiones95. No
obstante, es cierto, que las corruptelas denunciadas existen, pero las hay en Municipios de
todos los tamaños, no son una característica particular de los Municipios más pequeños; por
ello, aunque éstas deben ser combatidas, no parece que la supresión de Municipios sea el
instrumento más adecuado para ello. Por último en este campo, hay que destacar que la
participación en las elecciones municipales es inversamente proporcional al tamaño
poblacional del Municipio96, lo cual proporciona un indicador claro de donde hay una mayor
implicación de los ciudadanos en la gestión de las res publica y, por tanto, donde la
democracia goza de mejor salud, aunque siempre pueden existir excepciones y encontrar
pequeños Municipios en los que sus vecinos no se interesen por la gestión de los asuntos
públicos.
94
Cfr. Antoni BAYONA ROCAMORA, «La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el
gobierno municipal en el Estado autonómico», cit., p. 228.
95
Vid. Joaquín TORNOS MAS, «Elementos para la reorganización territorial de Cataluña», Anuario del Gobierno
Local, 1999-2000, p. 180.
96
Cfr. Tomàs FONT I LLOVET y Alfredo GALÁN GALÁN, «Gobierno local y reorganización territorial: ¿la reforma
vendrá de Europa?, cit., p. 16.
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Por otro lado, desde el punto de vista de la gestión administrativa, la objetividad de la misma
no ha de tratar de garantizarse con un alejamiento entre representantes y representados, en la
medida en que perjudica la comunicación entre ambos, esencial para una correcta
determinación y formulación de las políticas públicas, sino que debe lograrse mejorando los
controles internos efectuados por la Administración profesional municipal (en nuestro
sistema, integrada por los habilitados estatales y por los demás empleados públicos locales) 97
y, eventualmente, los controles externos de legalidad establecidos por las normas
correspondientes98.
Finalmente, en la medida en que, como se ha recordado antes el Municipio es una institución
de naturaleza dual, político-administrativa, hay que señalar que la dimensión administrativagestora es necesaria en todo Ayuntamiento, y ésta exige que el mismo ostente el control
directo o indirecto, sobre el ejercicio de las funciones y servicios esenciales para la
comunidad local, en particular, los que la LBRL define como obligatorios. En consecuencia,
no se pueden valorar positivamente las previsiones contenidas en la modificación de los
artículos 8.3, 26.3 y 36.b de la LBRL y el artículo 213 del TRLHL, entre otros, que propone
el borrador de Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local (en adelante, ALRSAL), al atribuir a las Diputaciones provinciales, en el
caso de Municipios de menos de 20.000 habitantes, las competencias de los mismos que, en
su desarrollo, no alcancen unos determinados niveles de calidad, o, peor todavía, que sean
ineficientes, en atención a las economías de escala99.
3.1.1.2.- El camino para proceder a una reducción puntual y selectiva de Municipios
3.1.1.2.1.-­‐ Aproximación general Pese a la enérgica defensa de una reforma radical del mapa municipal español que se viene
efectuando en los últimos años, a la luz de lo expuesto en el punto anterior, no parece que
exista un sólido conjunto de motivos que justifique una modificación generalizada del mismo,
más allá de un afán racionalista por alcanzar una planta local ideal, lógica y perfecta. Por el
contrario, además del necesario desarrollo de medidas de otra naturaleza, como: reformas
organizativas, modificaciones competenciales, la potenciación de la cooperación, etc…, que
97
En este sentido, hay que valorar, positivamente, la modificación del articulo 218 de la LBRL “Informes sobre
resolución de discrepancias” que plantea el ALRSAL, donde se refuerza el papel de los habilitados.
98
Vid. Marcos ALMEIDA CERREDA, ¿Es necesario un nuevo modelo de controles sobre los Entes locales?, REAF,
n. 6, pp. 187 a 232.
99
Además, este sistema plantea muchas otras dudas, como, por ejemplo, que se atribuya al Estado la fijación de
los estándares de calidad, y no las Comunidades autónomas como indica el Tribunal de Cuentas, entre otros, en
su Informe nº 931 de fiscalización del sector público local en el ejercicio 2009.
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más adelante se expondrán, tan solo se ha determinado la necesidad de que, bajo determinadas
condiciones, se proceda a la fusión puntual de determinados Municipios100. No obstante, esta
posibilidad plantea varios problemas: ¿quién puede determinar cuando se han de fusionar los
municipios? ¿quién debe proceder a materializar la fusión? ¿en qué condiciones se debe
recurrir a la fusión? ¿cómo se debe proceder a esa fusión?
A la respuesta de éstas y otras cuestiones afines se dedica el presente epígrafe.
3.1.1.2.2.-­‐ Cuestiones competenciales101 De acuerdo con el reparto constitucional de competencias en materia de régimen local, así
como con la realidad heterogénea del mundo local existente en España, que han sido
expuestos en apartados anteriores, le corresponde a las Comunidades autónomas, tanto regular
los criterios y procedimientos para efectuar las fusiones municipales, como la actuación de
dichos procesos102.
Ahora bien, cabría que el Estado interviniese en este ámbito dictando un conjunto de normas
básicas para fijar un mínimo común denominador en los criterios y procedimientos de fusión
de Municipios, con el objetivo de garantizar un estándar esencial de garantía de la autonomía
local. En definitiva, el Estado estaría llamado a actuar como garante de la autonomía, y de la
propia existencia, de los Municipios, frente a procesos generales de reducción de la planta
local implementados por las Comunidades autónomas.
Extremadamente respetuoso con el antedicho sistema de distribución competencial se muestra
el actual artículo 13 de la LBRL que se limita a: a) fijar garantías procedimentales en los
procesos de creación o supresión de Municipios (audiencia de los Municipios interesados y
dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad autónoma, si
existiere); b) establecer unos límites materiales para la creación de nuevos Municipios (la
existencia de un núcleo de población territorialmente diferenciado, la suficiencia económica
de los Municipios resultantes y la no disminución en la calidad de los servicios que venían
100
Vid. Manuel REBOLLO PUIG, «Reforma de las estructuras municipales: régimen jurídico y posibilidades.
Especial referencia a la legislación aragonesa», cit., p. 42.
101
Por razones de espacio, no es posible dedicar a este tema toda la atención que merece, explorando las
diferentes posibilidades que se plantean, por ello se remite, en este punto, al exhaustivo trabajo de Francisco
VELASCO CABALLERO, «Competencias para la reforma de la planta municipal», cit., pp. 59 y ss.
102
Constituye ésta una visión que no es aceptada por toda la doctrina, por ejemplo, Luciano PAREJO ALFONSO
señala: «Constitucionalmente hablando y en la medida en que tenga por objeto características definitorias –
salvaguardadas por la garantía constitucional–, toda operación de reforma de la Administración local, en
particular la que quiera redefinir lo que ha de ser, o, mejor, cómo ha de ser el Municipio y la Diputación
Provincial, pertenece, en tanto que extremo básico del régimen local, al poder de organización de la instancia
general del Estado («Apuntes para el debate sobre la planta y la articulación interna de la Administración local»,
cit., p. 18)».
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siendo prestados) y c) reconocer al Estado, paralelamente a las Comunidades autónomas, la
facultad de establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios.
En consecuencia, respetando el orden competencial vigente, parece posible defender que
todavía existe un cierto margen para la ampliación por el Estado de la regulación básica en
esta materia. Por ejemplo, cabría llevar a cabo una modificación de este artículo 13 que
introdujera un precepto que determinase los supuestos en los que las Comunidades autónomas
pueden disciplinar y proceder a poner en marcha los procesos de fusión municipal. Este
precepto tendría una doble virtualidad, por un lado, determinaría, en defensa de la autonomía
local, los únicos supuestos en los que caben procedimientos de supresión de Municipios, y,
por otro lado, aunque parezca paradójico, podría servir de estímulo para quelas Comunidades
autónomas iniciasen dichos procesos, cuando se diesen las premisas fijadas por el Estado. Estos posibles supuestos se exponen a continuación.
3.1.1.2.3.-­‐ Los criterios para llevar a cabo la reducción Para fijar los criterios que indican (en el caso de que sean recogidos por la legislación básica
estatal) o determinan (en el supuesto de que se hallen previstos en la legislación autonómica
de desarrollo), la inviabilidad de los Municipios y, por lo tanto, que se puede (desde la
perspectiva básica) o se debe (desde la óptica de desarrollo) proceder a su fusión, cabe optar
por dos sistemas.
En primer lugar, se pueden emplear, por separado o combinados, criterios eminentemente
cuantitativos, como el poblacional (el numero de habitantes empadronados) o el económico
(los recursos pecuniarios de los que pueden disponer los Municipios), fijándolos de forma
uniforme o estableciendo distintos niveles en función de alguna o algunas variables, como,
por ejemplo, la distribución de la población sobre el territorio (la densidad poblacional, el
grado de dispersión territorial, etc…)103.
En segundo lugar, es posible fijar criterios de naturaleza tendencialmente cualitativa, como,
por ejemplo, disponer que podrá proceder o procederá la fusión de Municipios: a) cuando se
produzca la confusión de los principales núcleos de población de dos Municipios, de modo
que ya no existan dos comunidades diferenciadas con intereses distintos, sino un único
colectivo con intereses y preocupaciones comunes (por ejemplo, la mejora del servicio de
transportes, de recogida de residuos, etc…); b) cuando, previo requerimiento de la
Comunidad autónoma respectiva, tras haber tenido la oportunidad de adoptar de las medidas
103
Cfr. Luciano PAREJO ALFONSO, «Apuntes para el debate sobre la planta y la articulación interna de la
Administración local», cit., p. 19.
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pertinentes (por ejemplo, el incremento de presión fiscal, la mejora de la eficacia recaudatoria,
etc…) la situación económica de un Municipio sea inviable, lo que se puede deducir de un
reiterado ahorro neto negativo (lo que implica que con sus ingresos corrientes no puede hacer
frente a los gastos corrientes y a la amortización del pasivo financiero) y de un mal índice de
liquidez (entendido como la ratio existente entre fondos líquidos y obligaciones pendientes de
pago) 104 o c) cuando no exista en una comunidad local una voluntad efectiva de ejercer su
capacidad de autogobierno, lo que se puede inferir de la falta de presentación de candidaturas
en las elecciones municipales o en la ausencia de funcionamiento del régimen de concejo
abierto105.
Entre ambas opciones, la segunda parece la más conveniente, en la medida en que consiente
el estudio y tratamiento individualizado de cada caso, no dando lugar a supuestos de
aplicación automática de la regulación legal, algo que puede ser, en este complejo y sensible
ámbito, demasiado rígido y potencialmente muy conflictivo, sino que, al contrario, permite
que exista un cierto margen de discrecionalidad, o al menos de libertad de apreciación, en las
manos del órgano decisor106.
3.1.1.2.4.-­‐ La metodología para proceder a la reducción: principios substantivos y procedimentales A la hora de que el órgano competente determine los Municipios que deben ser fusionados y,
en su caso, promueva dicha fusión, es imprescindible que el mismo tenga en cuenta una serie
de principios, tanto substantivos como procedimentales, que derivan de la garantía de la
autonomía municipal reconocida en nuestra Carta magna107.
En primer lugar, dos son los principios substantivos que, en el momento de decidir a cerca de
la extinción de un Municipio, se han de ponderar: la existencia de un interés público
104
Constituye esta propuesta una adaptación de la teoría del federalismo fiscal, en el sentido de que si una
colectividad local es capaz de sufragar, aun con un incremento del esfuerzo impositivo, los bienes y servicios
locales que precisa, con los tributos que puede recaudar, ha de reconocérsele la posibilidad de sobrevivir. Vid.
2.1.3, in fine.
105
Algunos de estos supuestos se pueden encontrar ya disciplinados en la legislación autonómica, vid., por
ejemplo, el artículo 9 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.
106
Puede resultar, por ejemplo, que un Municipio de cien habitantes y 100.000€ de presupuesto, tenga una
mayor vitalidad y voluntad de autogobierno, que un Municipio de mil habitantes y 1.000.000€ de presupuesto.
107
No existe en nuestro país jurisprudencia constitucional al respecto, aunque estos principios están presentes en
determinadas regulaciones autonómicas, como, por ejemplo, la contenida en los artículos 20 a 22 del Decreto
Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen
Local de Cataluña. Por el contrario, dichos principios sí que han sido individuados por los Tribunales
Constitucionales alemanes. Por ello, en este apartado, se sigue el detallado análisis que, de dicha jurisprudencia,
hace Francisco SOSA WAGNER, en particular, en su trabajo: «Creación, fusión y supresión de Municipios. El
ejemplo alemán y la necesidad de un nuevo mapa municipal en el marco de las competencias de las comunidades
autónomas», Reformar la Administración Territorial. Municipios Eficientes y Viables, Román RODRÍGUEZ (dir.),
Netbiblo, Oleiros, 2009, pp. 86 y ss., al cual se remite para la profundización en este tema.
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prevalente que reclame esta medida y que la misma sea proporcional a la consecución de
dicho interés.
Así, algunos intereses públicos generales, de gran relevancia social, en especial, el desarrollo
de una ordenación territorial que permita la eficaz y eficiente articulación de los servicios que
garantizan el Estado del Bienestar, pueden justificar la decisión de suprimir un determinado
Municipio, eso sí, siempre que no sea posible adoptar otra medida que garantice la
consecución de los citados intereses y que suponga un menor sacrificio para el principio de
autonomía municipal, como, por ejemplo, la prestación asociada, voluntaria u obligatoria, de
servicios o el ejercicio conjunto, voluntario u obligatorio, de funciones.
En segundo lugar, desde el punto de vista procedimental, hay que defender la necesidad de
que en el procedimiento de fusión se respeten tres principios: el principio de voluntariedad, el
principio de audiencia y el principio de configuración legal de la autonomía local.
El primero de dichos principios parte de la idea de que la fusión forzosa ha de ser la ultima
ratio. Antes de llegar a ese punto, la Administración autonómica ha de ofrecer diversos tipos
de incentivos, especialmente económicos, para que los Municipios, potencialmente afectados
por la fusión, acepten su propuesta de reforma puntual de la planta local108.
A su vez, el principio de audiencia exige que, en los procesos de fusión, los Municipios
implicados sean consultados. Si bien es posible defender, con BAYONA ROCAMORA109, que,
dado que el artículo 5 de la CEAL establece la obligación de consulta previa por “vía de
referéndum allá donde la legislación lo permita”, en nuestro sistema el referéndum entre la
población afectada sería preceptivo, según la citada Carta.
Finalmente, el principio de configuración legal de la autonomía local, en virtud del cual le
corresponde al Legislador ordinario el determinar los perfiles de la misma (entre los cuales,
obviamente, se debe hallar la pervivencia o no del Ente local), exige que la aprobación de la
supresión de los Municipios se haga, en todo caso, por Ley, como prevé la legislación
autonómica de La Rioja, o, al menos, cuando uno de los Municipios afectados se oponga,
como acontece en la legislación catalana o gallega110.
108
Vid. el artículo 20 del Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña o el artículo 16 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de
Administración Local de Aragón.
109
Cfr. Antoni BAYONA ROCAMORA, «La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el
gobierno municipal en el Estado autonómico», cit., p. 238.
110
Vid. Diana SANTIAGO IGLESIAS, «La reforma del mapa local español a debate: la fusión de Municipios»,
Istituzioni del Federalismo, en publicación.
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3.1.1.2.5.-­‐ Posibles medidas para paliar las resistencias y las externalidades negativas Distintos autores han propuesto y algunos Legisladores han previsto ciertas pautas para
dulcificar la implementación de los procedimientos de fusión municipal que, eventualmente,
se puedan poner en marcha. Entre éstas, se pueden destacar: a) el establecimiento de un
período de vacatio, de modo que, una vez aprobada la unión, ésta no entre en vigor hasta que
se celebren las siguientes elecciones locales111. b) la conservación de la identidad y de la
capacidad de determinación y gestión de determinadas políticas públicas por parte de los
Municipios que se fusionen. Este objetivo se puede conseguir, por una parte, mediante la
conversión de los Municipios que se unen en Entidades Territoriales de Ámbito Inferior al
Municipio, a las que cabría que se les desconcentrase la realización de algunas funciones
administrativas y la prestación de determinados servicios públicos, de acuerdo con la
naturaleza de los mismos y la capacidad de gestión de cada Entidad112, y, por otra parte, se
podría estudiar la posibilidad de adoptar las modificaciones legislativas oportunas para que el
Municipio resultante de la fusión tuviese circunscripciones electorales coincidentes con los
territorios de los Municipios fusionados, de tal manera que la composición del futuro
Ayuntamiento incluyese representantes elegidos en el territorio de todos los Entes locales
preexistentes113 y c) el impulso de la participación ciudadana114, para generar una nueva
conciencia de colectividad local y reforzar el nuevo Municipio como núcleo democrático.
3.1.2.- La supresión de Provincias y de Entes locales intermedios
Las Provincias constituyen, en cuanto Ente local, como señala la Constitución, en su artículo
141.1, una “agrupación de Municipios”, cuyo gobierno y administración están encomendados
a Diputaciones, hoy en día, elegidas de forma indirecta115, o a otras Corporaciones de carácter
representativo116. En consecuencia, se configuran, como un Ente al servicio de los Municipios,
111
Cfr. Manuel REBOLLO PUIG, «Reforma de las estructuras municipales: régimen jurídico y posibilidades.
Especial referencia a la legislación aragonesa», cit., pp. 40 y ss.
112
En este sentido, hay que destacar que algunas legislaciones autonómicas facilitan este proceso, como por
ejemplo, el artículo 87 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, que exime del
requisito de una población mínima de 250 habitantes para la constitución de la Entidad local menor, o el artículo
56 de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, que permite que, en el mismo
procedimiento de supresión, el Ayuntamiento del Municipio a suprimir solicite que su núcleo quede constituido
en una Entidad local menor.
113
Cfr. Antoni BAYONA ROCAMORA, «La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el
gobierno municipal en el Estado autonómico», cit., pp. 238 y 239.
114
Cfr. Tomàs FONT I LLOVET y Alfredo GALÁN GALÁN, «Gobierno local y reorganización territorial: ¿la
reforma vendrá de Europa?, cit., p. 16.
115
Vid. los artículos 204 y ss. de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
116
Como pueden ser las Veguerías.
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con una función, esencialmente, cooperativa y asistencial, que se desarrolla a través de unas
competencias poco precisas. Así, se consideran fines propios y específicos de la Provincia
garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la
política económica y social, y, en especial, asegurar la prestación integral y adecuada en la
totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal (artículo 36 de la
LBRL)117.
Actualmente, la Provincia atraviesa una doble situación de crisis118. En primer lugar, se
enfrenta a la crisis económica, pues al igual que los demás Entes locales tiene sus recursos
económicos mermados, y, en segundo lugar, debe afrontar una creciente crisis de legitimidad,
ya que, por una parte, la elección de forma indirecta de la Diputación merma su carácter
democrático, en la medida en la que su gestión no está sujeta al control directo de los
ciudadanos, y, por otra parte, la indefinición de sus funciones la convierte en un Ente cuya
utilidad no es percibida por la Sociedad119.
Por todo ello, no es de extrañar que haya habido propuestas de proceder a su supresión120. Sin
embargo, esta posibilidad es demasiado compleja, desde el punto de vista jurídico-político,
porque implica una modificación constitucional, de modo que la misma es poco viable. En
consecuencia, adoptando una posición pragmática, y partiendo de la premisa de que las
Provincias se mantendrán en nuestra planta local, lo más oportuno es reforzar su legitimidad
institucional y aprovechar sus potencialidades para racionalizar el sistema local, modificando
su configuración, sobretodo en el ámbito competencial, dotándola de un haz de competencias
propias, como se indicará más adelante121.
En el ámbito infraprovincial y supramunicipal, en algunas Comunidades Autónomas, existe
un Ente local propio, en el sentido de que su existencia y régimen dependen completamente
117
Frente a esta realidad, en los países nórdicos, existe una división competencial por materias entre los diversos
niveles locales. En general, los Entes de primer nivel están especializados en prestar los servicios educativos y
sociales, y los Entes de segundo nivel los servicios sanitarios. Cfr. Libro Verde. Los Gobiernos Locales
Intermedios en España, cit., pp. 23 y ss.
118
Sobre los puntos débiles de la Provincia, vid.: Luis COSCULLUELA MONTANER, «Problemática de la Provincia
como entidad local», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA
(dirs.), Civitas, Madrid, 2012, pp. 120 y ss.
119
Hoy en día, son vistas por muchos ciudadanos como: «[…] instituciones superfluas, redundantes, inservibles
y mantenidas solo por razones de clientelismo político (COMISIÓN DE DIPUTACIONES PROVINCIALES, CABILDOS Y
CONSEJOS INSULARES, Fortalecimiento Institucional y Modernización de las Diputaciones, Cabildos y Consejos
Insulares y demás Entidades Locales Intermedias, p. 6, http://www.gobiernolocal.org/docs/noticias/fempinforme_fortalecimiento_diputaciones.pdf, consultado en noviembre de 2012)».
120
Vid. Xavier BERNADÍ I GIL y Alfredo GALÁN GALÁN, El debate actual sobre las diputaciones provinciales:
un análisis de las últimas propuestas electorales, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012.
121
En un sentido muy próximo, vid.: Eloísa CARBONELL PORRAS, «¿Existe un criterio sobre las Diputaciones
Provinciales?», Crisis Económica y Reforma del Régimen Local, Luis COSCULLUELA y Luis MEDINA (dirs.),
Civitas, Madrid, 2012, p. 190.
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de éstas: las Comarcas. En consecuencia, dichas Comunidades podrían, si esta fuese su
voluntad, proceder a su supresión sin ningún tipo de límites, ya que no se trata de Entes que
cuenten con la protección de la garantía institucional de la autonomía local. No obstante, pese
a la existencia de alguna propuesta en este sentido, por razones político-identitarias, parece
poco probable que se opte por esta vía. Por ello, quizás, siempre desde una perspectiva
pragmática, lo más conveniente sea asignarles competencias para el ejercicio de las funciones
y la gestión de los servicios cuyo ámbito óptimo de desarrollo sea el supramunicipal e
infraprovincial, de acuerdo con los criterios que se expondrán en al apartado siguiente, de
modo que este Ente, como la Provincia, encuentre en sus nuevas atribuciones la justificación
de su existencia.
3.1.3.-­‐ La supresión de Entidades Locales de Ámbito Territorial Inferior al del Municipio El ALRSAL, en su Disposición Transitoria Tercera, establece que se disuelven todas las
Entidades Locales Menores existentes en el momento, en el que, eventualmente, pudiera
entrar en vigor dicha Ley, que no presenten sus cuentas antes los organismos correspondientes
del Estado y de las Comunidad Autónoma respectiva.
La inclusión de este precepto, de dudoso impacto económico, no deja de ser sorprendente,
porque éste constituye un nivel local que, hasta el momento, no había generado un fuerte
debate socio-político122.
3.2.- La redistribución de competencias
3.2.1.- Delimitación conceptual
La redistribución de competencias entre las diferentes instancias administrativas, en esencia,
consiste en examinar y valorar, en términos de eficacia y eficiencia, la actividad realmente
desarrollada o potencialmente realizable por los diferentes Entes públicos territoriales, y, en
función de la evaluación efectuada, proceder, en su caso, a reasignar las competencias para
desenvolver las distintas tareas que integran la acción pública. Este proceso exige, en primer
lugar, establecer cuál es el ámbito territorial óptimo (en términos geo-poblacionales) para la
actuación de cada actividad, y, en segundo lugar, individuar, a cuál o cuáles de los Entes que
actúan en ese territorio se le ha de atribuir, individual o conjuntamente, la competencia para
122
Por ello, es probable que esta decisión responda más al deseo de operar una importante reducción en términos
absolutos del número de Entes locales que a la intención de obtener una disminución importante del coste del
sector local, dado el escaso peso financiero de este tipo de Entes.
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ejercitar la antedicha actividad, de acuerdo con las capacidades de gestión comprobadas al
examinar su actuación.
Además de beneficiar la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa, esta
redistribución de competencias contribuye a maximizar el principio democrático, pues como
señala VELASCO CABALLERO: «cuando una administración local es competente sobre asuntos
que no coinciden con su propia escala territorial se está produciendo un déficit
democrático»123.
Partiendo de la actual distribución competencial, como fruto de este proceso, puede resultar
que todos o determinados tipos Municipios, los más pequeños, pierdan alguna de sus
competencias de erogación de determinados servicios públicos, en favor de otros Entes
locales, como, por ejemplo, las Provincias, las Comarcas o las Mancomunidades, si se
estimase que el ámbito óptimo para la prestación de dichos servicios excede del de tales
pequeños Municipios. O también, puede suceder, que las Comunidades autónomas, que
gestionan algunos de sus servicios mediantes delegaciones provinciales124, deban atribuir la
gestión de estos a las Provincias, a las Comarcas o a asociaciones de Municipios, en particular
a las Mancomunidades, o a grandes Municipios, si se considera que alguno de ellos es el
ámbito óptimo para la prestación de dichos servicios.
3.2.2.- El proceso de redistribución competencial
De acuerdo con lo dicho el epígrafe anterior, antes de nada, procede llevar acabo los estudios
pertinentes para establecer cuál es la escala óptima para la prestación de los diferentes
servicios y funciones públicas que, actualmente, desempeñan tanto los Municipios, como las
Provincias y las Comunidades autónomas.
A continuación, a la luz de estos estudios, deberían intervenir el Legislador básico y los
Legisladores sectoriales, estatal y autonómico.
En primer lugar, al Legislador básico estatal le correspondería el determinar los ámbitos
materiales en los cuales deben ejercer sus competencias, tanto las Provincias como los
123
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «La planta local de España: Criterios para la toma de decisiones», cit.,
p. 133.
124
Como se señala en el Libro Verde. Los Gobiernos Locales Intermedios en España, cit., p. 112: «[…] la simple
existencia de Administración autonómica periférica, en algunas comunidades autónomas, es expresión clara y
contundente de que ciertos servicios públicos presentan una escala eficiente de gestión inferior a la autonómica».
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Municipios, en este último caso diferenciando distintas categorías en función de sus
capacidades125.
Respecto de los Municipios, esta opción no parece que pueda plantear problema alguno,
puesto que, en cierta medida, esto es lo que hace, hoy en día, el artículo 25.2 de la LBRL.
Simplemente, habría que repensar si se deben mantener todos los ámbitos materiales
enumerados en él (en efecto resulta un poco extraño, dado nuestro sistema de distribución
competencial, que los Municipios mantengan funciones relacionadas con la sanidad o la
educación). Por el contrario respecto de la Provincia sí que es previsible que se formulen
algunas objeciones doctrinales o políticas. No obstante, dado que la función del Legislador
estatal en esta materia es fijar los principios competenciales básicos, para hacer efectiva la
garantía constitucional de autonomía provincial, es posible entender que dichos principios
incluyen, no sólo la previsión como competencias propias de las Provincias de las funciones
de asistencia y cooperación con los Municipios, sino también identificar determinados
ámbitos materiales en los que algunos servicios públicos puedan ser, en razón de su escala de
gestión, administrados por la Provincia. En definitiva, se trataría simplemente de concretar,
indicando algunos sectores de la actuación administrativa, el actual artículo 36.1.c de la
LBRL que atribuye a la Provincia la prestación de servicios públicos de carácter
supramunicipal, y, en su caso, supracomarcal126. En concreto, pudiera ser que, de los estudios
antes mencionados, se infiriese la conveniencia de incluir entre estos ámbitos: carreteras,
caminos y vías rurales; alumbrado público rural; transporte público y movilidad; gestión y
tratamiento de aguas; prevención y extinción de incendios; gestión de residuos; servicios
sociales; fomento y desarrollo económico; turismo; actividades culturales y deportivas y
patrimonio histórico-artístico127. Ámbitos materiales, que, por supuesto, podrían ser ampliados
por el Legislador local autonómico, en el campo de sus competencias128.
En segundo lugar, le correspondería al Legislador sectorial, estatal o autonómico, en los
diferentes ámbitos (urbanismo, medio ambiente, sanidad, consumo, etc.), llevar a cabo la
atribución de competencias en cada materia, teniendo en cuenta las escalas geográfico 125
En este punto se hace referencia al régimen competencial de las Provincias de régimen común, no a los
regímenes singularizados de los territorios históricos vascos (Disposición Adicional Primera de la LBRL), ni de
las dos “Mancomunidades Provinciales” canarias (artículo 41.2 de la LBRL), ni tampoco a la peculiar situación
de las Comunidades uniprovinciales.
126
En contra, Francisco VELASCO CABALLERO y Carles VIVER I PI-SUNYER, «Competencias para la reforma de
la planta local», Elementos para un Debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado
Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, p. 152
127
Vid.: COMISIÓN DE DIPUTACIONES PROVINCIALES, CABILDOS Y CONSEJOS INSULARES, Fortalecimiento
Institucional y Modernización de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares y demás Entidades Locales
Intermedias, cit., pp. 32 y 33 y el Libro Verde. Los Gobiernos Locales Intermedios en España, cit., p. 112.
128
Vid. art. 15 Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
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poblacionales129. Así cabría la asignación directa de competencias a los Municipios (siempre
en función de sus respectivas capacidades), a las entidades supramunicipales, como las
Comarcas, donde existieren, y a las Provincias.
En el caso de los Municipios, hay que insistir en la idea de que la concesión a los mismos de
competencias no puede ser homogénea, sino que tiene que regirse por el principio de
diferenciación130. El Legislador sectorial tendrá que valorar cuales deben ser las dimensiones
geográfico-poblacionales que ha de poseer un Municipio para el ejercicio de una determinada
competencia. Y, en función de esta ponderación, decidir a que Municipios se les atribuye
directamente la misma, a qué Municipios se les puede conferir si presentan una propuesta
presentación conjunta y qué Ente debe ostentar y ejercer la citada competencia cuando su
prestación a nivel municipal no sea viable o cuando, siéndolo, o bien no se presenta una
propuesta de prestación conjunta o bien ésta fracasa131.
3.2.3.- Prospectiva en este ámbito
Conviene terminar este epígrafe, valorando, a la luz de lo expuesto, cuatro aspectos esenciales
de la reciente propuesta de modificación de la normativa vigente en este ámbito, constituida
por el ALRSAL.
En primer lugar, este anteproyecto amplia el listado de los principios que inspiran la
distribución competencial en el ámbito local, contenidos en el vigente artículo 2.1 de la
LBRL, incluyendo los principios de eficacia, eficiencia y sostenibilidad financiera.
No cabe duda de que es acertada su introducción, en particular, la del principio de
sostenibilidad financiera, como reflejo de nuestra nueva configuración constitucional y de las
exigencias internacionales. Estos nuevos principios deben entenderse como un contrapeso a
129
La determinación de cuál es el ámbito espacial adecuado, para la prestación de un determinado servicio o para
el ejercicio de una concreta función pública, es, en esencia, un trabajo de naturaleza empírica. La definición de
las dimensiones y estructuras geográfica y poblacional del ámbito óptimo de actuación de cada función o
servicio se ha de realizar teniendo en cuenta las características propias de los mismos. Así, por ejemplo, la
prestación de un determinado servicio puede requerir, para un desarrollo eficiente del mismo, un ámbito espacial
amplio, en el caso de territorios con población dispersa, o un ámbito espacial reducido, en el supuesto de
territorios con una población fuertemente concentrada -este puede ser el caso del tratamiento de residuos-;
mientras que, en otros servicios, la combinación de ambos factores puede ser diversa. Por ello, en primer lugar,
ha de fijarse de modo genérico, mediante la elaboración de las correspondientes escalas de coordenadas, los
criterios para la individuación de las circunscripciones de actuación, y, en segundo lugar, sobre el mapa geopoblacional, teniendo en cuenta dichas escalas, ha de procederse a individuar las concretas áreas de prestación
del respectivo servicio o de realización de la actividad pública de que se trate.
130
El principio de diferenciación se encuentra en numerosos preceptos de nuestro Ordenamiento, desde los
artículos 2 y 25.2 de la LBRL, hasta, por ejemplo, el artículo 85.1 del Estatuto de Aragón, el artículo 75.8 del
Estatuto de Baleares, el artículo 84.3 del Estatuto de Cataluña o el artículo 64 del Estatuto de Valencia.
131
Cfr. Manuel REBOLLO PUIG, «La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de Municipios», cit.,
pp. 216 y 217.
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los principios de descentralización y proximidad, en el sentido de que el avanzar en
cualquiera de las direcciones que postulan tales principios ha de requerir una adecuada
garantía de la eficacia, eficiencia y viabilidad económica de tal decisión.
En segundo lugar, el ALRSAL introduce un cambio en el listado mínimo de materias en las
que los Entes locales han de ejercer competencias. Esta propuesta parece sensata en la medida
en la que, además de mejorar la sistemática y redacción del vigente artículo 25.2 de la LBRL,
se suprime la mención de algunos campos donde, dado el sistema global de atribución de
competencias y la ausencia de transferencias de fondos específicas, no tiene sentido la
intervención de los Entes locales, como en materia de mantenimiento de centros de atención
primaria (artículo 25.2.i). No obstante, en este ámbito, hay que criticar la redacción del
proyecto de nuevo artículo 25.3, la cual establece que las competencias municipales en las
materias enunciadas en el citado precepto, se determinarán por Ley, debiendo evaluar la
conveniencia de la implantación de servicios locales, conforme a los principios de
descentralización, equilibrio y sostenibilidad financiera, pretiriendo este nuevo enunciado los
principios de adecuación (capacidad de gestión) y de proximidad, contenidos en la actual
remisión al artículo 2.
En tercer lugar, esta modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, además de tratar de
edulcorar sintácticamente la cláusula general de competencia contenida en el artículo 25.1 de
la LBRL132, la limita semánticamente de modo efectivo, y, en principio de forma razonable, al
proponer un nuevo artículo 7.4 de la LBRL con el siguiente tenor: «Solo podrán las entidades
locales ejercer competencias no previstas en la ley, así como desarrollar actividades
económicas, cuando no se ponga en riesgo financiero la realización de las competencias
propias, y se garantice la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias o actividades
económicas, respetando en todo caso el principio de eficiencia y el resto de los requerimientos
de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».
En cuarto lugar, el ALRSAL, partiendo de una valoración apriorística negativa de las
duplicidades funcionales, suprime la cláusula de competencias complementarias contenida en
el artículo 28 de la LBRL, y, expresamente, prohíbe todo tipo de duplicidades a través de la
propuesta de nueva redacción para el artículo 25.5 que dice: «La ley impedirá duplicidades
administrativas, estableciendo con precisión el servicio o actividad local, con estricta
separación de las competencias estatales y autonómicas». No parece que ésta sea la mejor
132
El nuevo artículo 25 establecería: «1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, puede promover (toda clase de) actividades y prestar (cuantos) servicios públicos que contribuyan
a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal» (entre paréntesis, en cursiva, se indican las
expresiones suprimidas en la nueva redacción)».
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decisión posible, pues, como se ha demostrado antes, hay supuestos donde las duplicidades
funcionales son admisibles, en cuanto que no generan ningún tipo de ineficiencia, sino que
responden a una legítima priorización de los gastos en función de las preferencias de cada
colectividad local. Además, para evitar duplicidades funcionales ineficientes, no es necesario
adoptar una medida tan radical, pues, en muchas ocasiones, basta con el control a priori de las
actividades complementarias a desarrollar, más atrás propuesto, y con la implementación de
mecanismos de cooperación administrativa para unificar o concentrar la prestación de los
servicios. En este último sentido, sí que hay que valorar de modo positivo que, en el
anteproyecto, el nuevo texto del artículo 27.1 prevea la delegación de competencias en los
Municipios, para mejorar la coordinación de la acción pública.
3.3.- La redefinición del régimen organizativo interno de los Entes locales y de su
sistema de relaciones recíprocas
3.3.1.-­‐ La necesaria diversificación de los regímenes municipales El siglo XXI, en el ámbito de la organización administrativa interna de los Entes locales, ha
de ser el siglo, no sólo de la diversificación competencial, sino también de la diferenciación
estructural, para responder a las exigencias que plantea la pluralidad de dimensiones
(geográficas, poblacionales y económicas) que presentan dichos Entes. Y ello por oposición al
siglo XIX, que se caracterizó por ser la era de la uniformización del régimen local, al tratar de
satisfacer la necesidad de racionalizar la estructura local heredada del Antiguo Régimen, en
aras a garantizar el principio revolucionario de igualdad de todos los ciudadanos.
Así, se ha de procurar que cada Ente local, en particular los Municipios, cuente con un
modelo de estructura organizativa acorde con sus dimensiones orgánicas y con las
competencias que, en función de las mismas, se le puedan asignar133.
Este principio de diferenciación se encuentra ya recogido en la LBRL, en la cual, además, se
contienen algunas concreciones y manifestaciones del mismo134.
No obstante, es necesario profundizar en su implementación y aplicación. En consecuencia, el
Legislador básico debería fijar unos criterios comunes de diferenciación. Así, como hay un
133
Cfr. Manuel REBOLLO PUIG, «La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de Municipios», cit.,
pp. 216 y 217.
134
Hoy en día en la LBRL, además del régimen de los grandes Municipios (Título X) y del régimen de concejo
abierto (artículo 29), se encuentran previsiones que actúan el principio de diferenciación en: el régimen de las
sesiones del Pleno (artículo 46), en la obligatoriedad de la constitución o no de Junta de Gobierno Local (artículo
20), etc…
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régimen para grandes Municipios135, habría que diseñar, por ejemplo, un sistema organizativo
simplificado para Municipios con población muy reducida (menos de 1.000 o 2.000
habitantes) y una ordenación flexible para Municipios con población reducida (menos de
5.000 habitantes). Los criterios que deberían inspirar estos regímenes serían: sencillez
organizativa; agilidad y flexibilidad en el funcionamiento interno y concisión del sistema
contable y presupuestario136.
3.3.2.-­‐ La democratización de las Provincias y demás Entes intermedios Desde hace mucho tiempo, se viene reclamando, desde diversos sectores políticos y
doctrinales, el que los miembros de los Plenos de los Entes intermedios, singularmente, de las
Diputaciones provinciales, sean elegidos de forma directa por los ciudadanos.
Por una parte, es cierto que esta reforma es posible, en la medida en que la CEAL lo exige
(por ello, cuando el Reino de España la ratificó, se vio obligado a efectuar una reserva de no
aplicación de la misma a las Diputaciones provinciales) y que la Constitución la permite137.
Por otra parte, también es verdad que dicha modificación puede ser conveniente para
incrementar la legitimidad de estos Entes138.
No obstante, no parece que sea una transformación que deba de gozar de prioridad en este
momento. El carácter democrático estas instituciones está ciertamente asegurado y ello es
suficiente para que se les puedan atribuir nuevas funciones.
En este último sentido, hay que tener en cuenta que, por ejemplo, en Italia, con la Ley
214/2011, de 22 diciembre, se ha iniciado el camino para que los órganos de las Provincias
sean elegidos de forma indirecta 139. La razón de este cambio parece radicar en que el
Gobierno italiano estima que el gasto derivado de las elecciones provinciales, de acuerdo con
Vid.: Antonio Javier FERREIRA FERNÁNDEZ y Luis MÍGUEZ MACHO, «El régimen de las grandes ciudades I y
II», La modernización del gobierno local, José Luis CARRO (dir.), Atelier, Barcelona, 2005, pp. 83 y ss.
136
Claudia TUBERTINI respecto de esta cuestión en Italia, da cuenta de: «l’introduzione di forti elementi di
differenziazione nella disciplina applicabile in base alle soglie demografiche di appartenenza: oltre la già̀ citata
soglia dei 5.000 abitanti, valevole ai fini dell’applicazione della regola dell’obbligatoria gestione associata di
tutte le funzioni fondamentali, si introduce infatti un ordinamento speciale per i Comuni con popolazione
inferiore ai 1.000 abitanti, per i quali si prevede – sia pure in forma alternativa rispetto all’Unione “ordinaria” –
la possibilità̀ di costituire una Unione “di diritto speciale”, caratterizzata dal massimo grado di integrazione nello
svolgimento del complesso delle competenze dei Comuni aderenti e da una apposita disciplina della gestione
economico-finanziaria («La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale modello?», cit., p. 710)».
137
Cfr. Antoni BAYONA ROCAMORA, «La planta municipal: análisis y propuestas para hacer más eficiente el
gobierno municipal en el Estado autonómico», cit., p. 240.
138
Vid. Francisco VELASCO CABALLERO, «La planta local de España: Criterios para la toma de decisiones», cit.,
pp. 130 y ss.
139
Cfr. Claudia TUBERTINI, «La razionalizzazione del sistema locale in Italia: verso quale modello?», cit., p. 717.
135
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el sistema de elección indirecta, será de 707.500 euros, frente a los más de 318 millones de
euros, que dichas elecciones cuestan con el sistema vigente.
3.3.3.-­‐ El sistema de relaciones interadministrativas de los Entes locales Dado que la Provincia, de acuerdo con el modelo de reparto competencial antes propuesto,
además de competencias materiales propias, continuaría desarrollando una labor fundamental
de asistencia y cooperación con los Municipios es necesario que se modernice el sistema de
relaciones entre ambas Administraciones locales.
En este ámbito, un patrón a seguir podría ser el de la concertación, regulado en los artículos
12 y 13 de la vigente Ley local andaluza. Ésta disciplina un procedimiento complejo, en el
que la Provincia, a la hora de elaborar sus planes de asistencia y cooperación, pondera las
prioridades que cada Municipio le plantea en su respectiva solicitud de apoyo, sobre la base
de criterios intermunicipales140.
3.4.- El fomento de la cooperación interadministrativa
3.4.1.- Pros y contras de la cooperación interadministrativa
Estimulando la cooperación interadministrativa, especialmente entre Municipios, se pretende
que, uniendo medios y trabajando juntas, las Administraciones públicas, por una parte,
consigan realizar actuaciones que, de modo aislado, no podrían llevar a cabo, y, por otra parte,
sean capaces de mejorar el ejercicio de sus funciones y la prestación de los servicios de su
competencia, en términos de calidad y/o eficiencia.
Se trata de una fórmula que se ha aplicado, con intensidad, en los países que no han
implementado políticas de redimensionamiento de la planta local, esencialmente centradas en
la supresión de Municipios, pero que también se utiliza en Estados que sí lo han hecho141.
140
Cfr. Jesús LÓPEZ-MEDEL BASCONES y Manuel ZAFRA VÍCTOR, «Análisis del papel y funciones de los
Gobiernos locales intermedios: propuestas de articulación», cit., pp. 277 y 278.
141
Respecto del caso alemán, Jems WOELK señala: «A causa dell’elasticità dei modelli di cooperazione e dei
risultati positivi in termini di efficienza ed efficacia che essi permettono, tali modelli sono tuttavia assai diffusi
nella prassi («La cooperazione inter-municipale in Germania: alla ricerca di un equilibrio fra autonomia ed
efficienza», Istituzioni del Federalismo, n. 3, 2012, p. 581)».
Se pueden destacar, también, los casos de Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Holanda o Austria. En
algunos de estos países, en principio, se observó que la reducción del número de Entes locales, en particular
Municipios, conllevaba una disminución de la cifra de instrumentos de cooperación; no obstante, en la
actualidad, por efecto de la crisis, esta tendencia se ha invertido. Como caso paradigmático, de este cambio de
tendencia, se puede citar el Reino Unido donde, tras la reformas, la crisis económica ha abocado a sus Entes
locales a gestionar en común sus servicios más importantes (Gouvernance locale en temps critiques: des
politiques pour la crise, le redressement et l’avenir durable, cit., p. 69).
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El uso de los instrumentos en que se concreta este sistema presenta numerosas ventajas,
además de permitir conservar la autonomía de los pequeños Municipios142, las principales son:
en primer lugar, gracias a su flexibilidad, consiente tratar el desempeño de cada función o la
prestación de cada servicio, de forma individual, adaptándose a los particulares
requerimientos de cada uno de ellos, obteniendo una prestación eficaz (evitando su no
implantación o su desbordamiento), equitativa y de calidad de los mismos143; en segundo
lugar, cuando por la naturaleza y características de la función o servicio es posible, permite el
aprovechamiento de economías de escala, reduciendo los costes de producción y/o
distribución y evitando procesos de sobreinversión144 ; en tercer lugar, en el presente contexto
de crisis económica, consiente obtener ahorros de modo mucho más rápido que sus
alternativas145.
No obstante lo dicho, la utilización de instrumentos de cooperación, si no se diseñan y
gestionan de modo adecuado, puede no estar exenta de inconvenientes. Entre estos, se han de
destacar: en primer lugar, el riesgo de ineficacia, que puede concretarse, bien en el bloqueo de
la actuación o en la ralentización de la adopción de decisiones, como consecuencia de
conflictos o rivalidades entre los cooperantes146, bien, ligado al hecho de que carecen de
legitimidad democrática directa, en una falta de adaptación de las actuaciones conjuntas
acordadas a las necesidades y exigencias de las colectividades locales147, y, en segundo lugar,
el riesgo de ineficiencia, que se puede verificar, bien porque se produzca una duplicación de
organismos, estructuras y personal encargados de la prestación de los mismos servicios y del
Vid. Antti MOISIO, «Asociaciones municipales: la experiencia de los países nórdicos», cit., pp. 22 y ss. y
Hellmut WOLLMANN, «La décentralisation et les reformes territoriales des autorités locales», Concilier
démocratie, identité et efficacité. Les changements dans les structures territoriales en Europe, CCRE-DEXIA,
Bruselas-Paris, 2008, pp. 88 a 91.
143
Así Helen HERMENIER señala: «Les dimensions optimales en termes démographiques et géographiques seront
dès lors différentes suivant le domaine envisagé (environnement, éducation, transports, système de santé
publique, etc.). Pour résoudre ce problème, certaines responsabilités peuvent alors être confiées à des entités ad
hoc, dont la taille est ajustée à la surface d’exploitation optimale du service considéré. C’est ainsi le cas du
traitement des eaux aux Pays-Bas, en Belgique, en Grèce et à Chypre («À la recherche d’une “organisation
optimale”: une comparaison européenne», cit., p. 7)». Vid. también Antti MOISIO, «Asociaciones municipales: la
experiencia de los países nórdicos», cit., p. 27.
144
Cfr. CÍRCULO DE EMPRESARIOS, Un nuevo modelo para los Ayuntamientos españoles, cit.
145
Cfr. Directriz número 22 de Kyiv, Gouvernance locale en temps critiques: des politiques pour la crise, le
redressement et l’avenir durable, cit., p. 36
146
Cfr. Hellmut WOLLMANN, «La décentralisation et les reformes territoriales des autorités locales», cit., p. 90.
147
Vid. Antti MOISIO, «Asociaciones municipales: la experiencia de los países nórdicos», cit., p. 29 y Hubert
HEILNET, «Análisis comparado de la situación de la planta municipal y de la estructura y funciones de los
Gobiernos locales intermedios en países de la Unión Europea», Elementos para un Debate sobre la Reforma
Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012, pp.
72 y 88.
142
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ejercicio de idénticas funciones148, bien porque haya un incremento de los gastos, derivado de
los costes de transacción que pueden ocasionar los acuerdos necesarios para satisfacer las
exigencias de todos los cooperantes149, o bien, por la reducción de la responsabilidad política
sobre el funcionamiento de los servicios o el ejercicio de las funciones comunes, ligada a la
menor transparencia de estas fórmulas y a la ausencia de rendición de cuentas de sus gestores,
directivos profesionales y no políticos, ante los ciudadanos150.
Así las cosas, a la hora de valorar el sistema de cooperación interadministrativa se puede
concluir que las ventajas del mismo, siempre ciertas, han de pesar más que sus
inconvenientes, tan solo potenciales. Por ello, sin duda, resulta adecuado proponer el que se
fomente la cooperación interadministrativa, como fórmula de actuación alternativa a la fusión
generalizada de Municipios y, en su caso, complementaria de una política de uniones
selectivas de estos.
3.4.2.- Revisión de las principales fórmulas de cooperación interadministrativa
El elenco de instrumentos de cooperación, que pueden emplear en sus relaciones las
Administraciones públicas, no constituye en nuestro Ordenamiento un numerus clausus151,
como se puede deducir, claramente, del artículo 4.5 de la LRJAP-PAC152.
Dada la extensión del presente estudio, en él, tan sólo se hará una sucinta valoración de los
principales mecanismos de cooperación interadministrativa que actualmente se emplean en el
ámbito local, en particular, desde la perspectiva de la cooperación intermunicipal, por ser éste
el ámbito donde mayor necesidad de los mismos existe, si se plantea la cooperación
interadministrativa como una posible alternativa a la fusión de Municipios.
148
Cfr. Hellmut WOLLMANN, «La décentralisation et les reformes territoriales des autorités locales», cit., p. 89 y
Hubert HEILNET, «Análisis comparado de la situación de la planta municipal y de la estructura y funciones de los
Gobiernos locales intermedios en países de la Unión Europea», cit., pp. 72 y 88.
149
Cfr. Hellmut WOLLMANN, «La décentralisation et les reformes territoriales des autorités locales», cit., p. 90.
150
Vid. Antti MOISIO, «Asociaciones municipales: la experiencia de los países nórdicos», cit., pp. 29; y Hubert
HEILNET, «Análisis comparado de la situación de la planta municipal y de la estructura y funciones de los
Gobiernos locales intermedios en países de la Unión Europea», cit., pp. 72 y 88.
151
También en otros Ordenamientos las fórmulas que se emplean son muy variadas: federaciones, comisiones
mixtas, empresas mixtas (sociedades limitadas, sociedades cooperativas, …), autoridades municipales conjuntas,
órganos conjuntos, cooperación contractual (acuerdos de municipio anfitrión), etc.
152
Hay que señalar que la modificación del artículo 85.2 de la LBRL, planteada por el ALRSAL, podría implicar
una apuesta por la tipicidad y el numerus clausus de los instrumentos de colaboración en el ámbito local. En este
sentido, a la luz de la redacción del citado precepto introducida por la Ley 57/2003, vid.: Alba NOGUEIRA LÓPEZ,
«La gestión de servicios públicos locales en la nueva Ley de Modernización del Gobierno Local», La
modernización del gobierno local, José Luis CARRO (dir.), Atelier, Barcelona, 2005, pp. 66 y ss.
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3.4.2.1.- Los Convenios de colaboración
Estos acuerdos, cuya regulación en nuestro Ordenamiento es parca y dispersa, son utilizados,
en sus diversas variantes, con frecuencia por los Municipios, pudiendo encontrarse numerosos
ejemplos de su empleo, en los más diversos ámbitos de la actuación pública. Así, el objeto de
estos pactos puede ir, desde compartir los servicios que se encargan de la limpieza de las
zonas colindantes de los Municipios suscriptores, a la prestación conjunta de asesoramiento
jurídico y atención psicológica, pasando por elabastecimiento de agua, la recogida de
residuos, el mantenimiento de vías públicas, el transporte público o la gestión de
determinadas instalaciones, como, por ejemplo, las deportivas.
La práctica ha demostrado que este instrumento permite la prestación conjunta de servicios
por varios Municipios de forma ágil, ya que las actuaciones se pueden iniciar rápidamente, sin
tener que llevar a cabo el siempre complejo proceso de creación de un nuevo Ente, y, de
modo económico, en la medida en que no se incrementan los gastos burocráticos, al no
crearse ninguna estructura administrativa nueva153.
3.4.2.2.- Las Agrupaciones de Municipios
Las Agrupaciones de Municipios constituyen un Ente institucional integrado, voluntaria u
obligatoriamente, por determinados Municipios, los cuales conservan su personalidad jurídica
propia, para el desarrollo conjunto de determinadas funciones, actividades o servicios154.
En la legislación preconstitucional constituían una fórmula necesaria de cooperación
interadministrativa, de carácter general, prevista en la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de
Bases del Estatuto de Régimen Local y desarrollada a través del Real Decreto 3046/1977, de
6 de octubre, por el que se articulaba parcialmente la antedicha Ley. Pese a que la STC
4/1981, de 2 de febrero, confirmó su plena constitucionalidad, incluso en su modalidad
forzosa, la LRBRL no las reguló y el TRRL se refiere sólo a la agrupación para el
sostenimiento en común de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación
153
En este sentido, el ALRSAL prima el Convenio sobre el Consorcio, al introducir los siguientes apartados en
el vigente artículo 57: «2. La suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia
de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas, y en todo caso cumplir con la legislación de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
3. La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través
de un convenio y siempre que en términos de eficiencia económica la fórmula del consorcio permita una
asignación más eficiente de los recursos económicos. En todo caso en la constitución del consorcio se
garantizará la sostenibilidad financiera de las Administraciones participantes así como del propio consorcio que
no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos».
154
Cfr. Manuel REBOLLO PUIG, «La crisis económica y la oportunidad de reducir el número de Municipios», cit.,
pp. 206 y 207.
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estatal. Este hecho ha determinado que las Comunidades autónomas sólo hayan contemplado
las Agrupaciones municipales con dicha finalidad, o que, como mucho, hayan extendido el
uso de esta técnica al sostenimiento de otro personal155.
Actualmente, esta forma de actuación conjunta funciona de modo correcto, cumpliendo los
fines para cuya consecución ha sido diseñada. Por ello mismo, su virtualidad, en cuanto
fórmula de cooperación, se limita a impulsar la eficiencia en el empleo de los recursos
humanos. Visto su buen funcionamiento y su constitucionalidad, quizás se debería recuperar
como una figura con un ámbito de aplicación más amplio como sucedía bajo la Ley de
1975156. Como argumento a fortiori para defender el empleo de este modelo, se puede
destacar su potenciación en Italia157 y la buena evaluación que de él se hace en Alemania158.
Más o menos inspirados en este patrón, algunos Legisladores autonómicos han propuesto
otras fórmulas de cooperación interadministrativa similares, entre las que hay que destacar,
dos: las Comunidades de Municipios159 y los Distritos Administrativos160.
155
Así, por ejemplo, se puede citar el artículo 160 de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local de la
Comunidad Valenciana.
156
Existe alguna disposición aislada que autoriza la constitución de agrupaciones voluntarias como la
Disposición Adicional Quinta de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
la cual permite que dos o más Municipios se puedan asociar para la ejecución de las funciones asignadas a la
Policía local en dicha Ley.
157
En este sentido, Giuseppe PIPERATA afirma: «Anche in questo caso, il progetto di trasformazione dei poteri
locali portato avanti dall’attuale governo italiano propone diverse soluzioni: si va dall’imposizione ai comuni
con popolazione fino a 5.000 abitanti (ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a
comunità montane) dell’obbligo di gestire in forma associata tutte le funzioni fondamentali (art. 14, commi 26
ss., d.l. 78/2010), al rilancio e alla ridefinizione dell’unione, come modello organizzativo di riferimento, alla
previsione di uno scadenzario temporale di attuazione («I poteri locali: da sistema autonomo a modello razionale
e sostenibile?», cit., p. 516)».
158
En esta línea, Jems WOELK señala: «L’unione amministrativa dei Comuni è un modello organizzativo
consolidato e permanente di supporto nelle funzioni rimaste ai Comuni membri. Tale modello associativo “a due
livelli” si trova, con delle variazioni, in dieci Länder tedeschi con delle differenze che riguardano la personalità
giuridica, le competenze e la legittimazione diretta o indiretta degli organi («La cooperazione inter-municipale in
Germania: alla ricerca di un equilibrio fra autonomia ed efficienza», cit., pp. 570 y ss.)».
159
Las Comunidades de Municipios constituyen una aportación del Legislador catalán al actual Derecho Local
español. Actualmente, estas Comunidades se encuentran reguladas en los artículos 123 y siguientes del Decreto
Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen
Local de Cataluña.
De conformidad con los citados preceptos, los Municipios catalanes, para gestionar y ejecutar tareas y funciones
comunes, adecuadamente determinadas, pueden asociarse con otros Municipios, no necesariamente limítrofes, y
crear, mediante la suscripción del correspondiente convenio, una Comunidad de Municipios, la cual puede tener
carácter temporal o indefinido.
El artículo 123.2 de la antedicha norma precisa que las Comunidades de Municipios no tienen personalidad
jurídica propia. No obstante, este mismo precepto determina que los acuerdos que adopten vinculan a todos los
Municipios agrupados y tienen eficacia frente a terceros, como si fueran adoptados por todos y cada uno de los
Municipios que integran la Comunidad. En este mismo sentido, el artículo 127.2 del texto legal citado dispone
que todos los Municipios agrupados responden de forma solidaria de los acuerdos adoptados por los órganos de
la Comunidad.
Sobre este instrumento, vid.: Jaume RENYER I ALIMBAU, «Els ens supramunicipals de caràcter potestatiu»,
Règim Jurídic dels Governs Locals de Catalunya, Judith GIUFREU y Josep Ramon FUENTES (dirs.), Tirant lo
blanch, Valencia, 2009, p. 247.
45 ⎯
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3.4.2.3.- Las Mancomunidades
De acuerdo con el Registro de Entidades Locales, hoy en día, en España, hay 1024
Mancomunidades161.
El objeto de estas Mancomunidades, en particular de las mayoritarias, que son las que
aglutinan a los Municipios de menos de 5000 habitantes, son: residuos sólidos urbanos;
abastecimiento de aguas; fomento del turismo; actividades culturales; fomento de actividades
económicas; prevención y extinción de incendios; deporte; protección del medio ambiente;
servicios sociales; fomento actividades económicas; limpieza de vías y espacios públicos; vías
públicas; asistencia social; depuración de aguas; fomento del turismo; gestión de tributos;
parque de maquinaria; protección medioambiental; servicios de mantenimiento; servicios
funerarios; servicios técnicos-jurídicos; servicios técnicos-urbanísticos y vivienda162.
Constituyen, pues, por su número y por la diversidad de campos de actividad en los que
actúan, una importante fórmula de cooperación intermunicipal. Las Mancomunidades presentan, como virtud fundamental, como señala la Comisión de
Mancomunidades de la FEMP el armonizar «[…] los principios de eficacia y democracia, por
cuanto aumenta la capacidad de gestión de los Municipios, a través del principio de las
economías de escala y mantiene la representatividad democrática de los mismos a través de
los Concejales elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, cuyo número no se ve
disminuido [lo] que ha permitido articular tradición (mantenimiento del mapa local heredado
de la historia), con capacidad gestora (unión de recursos para la mejor prestación de los
servicios de acuerdo con las exigencias de una sociedad moderna y la demanda de los
ciudadanos)»163.
160
El artículo 33 de Ley Foral 6/1990, de 2 de Julio, de la Administración Local de Navarra establece un
régimen especial para los Municipios de carácter rural que no alcancen la población de 5.000 habitantes,
mediante la constitución, con carácter voluntario, de Distritos Administrativos. Los Municipios pueden delegar
en el Distrito el ejercicio de todas sus competencias para la realización de actividades y prestación de servicios
públicos. El órgano de gobierno del Distrito Administrativo es una Asamblea, que se regirá por lo establecido
para el Pleno de los Ayuntamientos, a la cual pertenecerán dos concejales por cada Municipio agrupado, que
ejercerán el voto ponderado en función del número de habitantes del Municipio al que representen, de entre los
miembros de la misma se elegirá un Presidente, que ostentará respecto de ella las mismas atribuciones del
Alcalde respecto a los Ayuntamientos.
161
Vid.: http://ssweb.mpt.es/REL/ (consultado en noviembre de 2012), aunque su número puede ser menor, la
Comisión de Mancomunidades de la FEMP indica la existencia de 1012, el 78% de las cuales están integradas
por Municipios de menos de 5.000 habitantes
162
Vid. el documento de la Comisión de Mancomunidades de la FEMP: «Análisis de las competencias de las
Mancomunidades»,
Madrid,
11
de
julio
de
2012,
(http://www.femp.es/files/566-1288archivo/analisis%20amb%20comp%20mancomunidades_web.pdf, consultado en noviembre de 2012).
163
Vid. «Las Mancomunidades ante la futura Ley del Gobierno y la Administración Local», documento
aprobado en su reunión celebrada el día 5 de mayo de 2006, en Arucas, Gran Canaria
46 ⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
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No obstante lo dicho, hay que señalar que no todas las Mancomunidades han funcionado bien.
En las hemerotecas, se pueden encontrar numerosas noticias referidas a los problemas
internos que se han presentado en muchas de ellas, los cuales, en ocasiones, han derivado en
la separación de alguno de los Municipios asociados, en la paralización de la Mancomunidad,
o, incluso, en su disolución164.
Los antedichos problemas, en la mayor parte de las ocasiones, tienen su origen bien en
disfunciones relacionadas con su organización (sus órganos están integrados por un número
demasiado elevado de miembros) y con su funcionamiento (la composición política de sus
órganos de trabajo determina que, por razones ajenas a su fin, su actividad se bloquee) o bien
en la falta de recursos económicos derivada del incumplimiento, por distintos motivos, de las
obligaciones financieras que, frente a las Mancomunidades, han asumido los Municipios que
las integran.
A la luz de lo expuesto, cabe defender que las Mancomunidades constituyen un buen medio
para lograr una fructífera cooperación intermunicipal, si bien parece necesario mejorar su
régimen jurídico para intentar mitigar los defectos antes individuados y, en general, para
simplificar su régimen jurídico. En primer lugar, para limitar los fallos de funcionamiento se
podría rediseñar el sistema de gobierno de las Mancomunidades (limitando, por ejemplo, el
número de miembros165) y predeterminar los servicios que pueden gestionar y su ámbito de
actuación166. Y, en segundo lugar, para evitar la paralización de las Mancomunidades, por
falta de recursos económicos, resultaría útil el determinar que los compromisos asumidos con
las Mancomunidades por los Municipios tienen la consideración de pagos obligatorios de
carácter preferente y que las Mancomunidades dispondrán de potestades ejecutivas para su
recaudación167
(http://www.femp.es/files/566-216-archivo/futuro%20de%20Mancomunidades.pdf, consultado en noviembre de
2012).
164
En este sentido, aunque siendo mucho más escéptico sobre la eficacia de este instrumento, Antonio Javier
FERREIRA FERNÁNDEZ «La cooperación municipal: los entes supramunicipales en el Ordenamiento jurídico
español», Urban Public Economics Review, n. 6, 2006, pp. 80 y 81.
165
Así, quizás, cada Municipio debería contar con un solo representante con voto ponderado, que para
incrementar la visibilidad de las actuaciones del Ente podría ser el Alcalde, aunque esto significase sacrificar
parte de su pluralidad democrática.
Respecto de los problemas de funcionamiento, estos son de más difícil solución, porque ésta pasa por el estricto
respeto del principio de lealtad institucional, cuyo control, muchas veces, transciende de lo jurídico.
166
Si se llevase a cabo la redistribución competencial que se plantea en el presente estudio, los Legisladores
sectoriales deberían indicar cuáles son los ámbitos en los que las Mancomunidades pueden actuar y cuáles han
de ser sus dimensiones (geográficas, poblacionales, etc…). En particular, con esta segunda previsión se puede
lograr su reordenación y racionalización. En este sentido, hay que destacar que hay Mancomunidades con sólo
100, 200, 300 ó 500 habitantes e integradas por tan sólo 2 ó 3 Municipios. Aquí, sí que podría ser deseable una
reducción del número de estos Entes.
167
En esta línea, en el artículo 50 de la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de Mancomunidades y Entidades
Locales Menores de Extremadura, dispone que los Municipios han de consignar en sus presupuestos las
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Los redactores del ALRSAL, a tenor de las disposiciones contenidas en el mismo, claramente
no comparten la idea de aprovechar las potencialidades de esta institución168.
3.4.2.4.- Los Consorcios
Actualmente, la realidad ha desbordado la configuración clásica de los Consorcios169, de
modo que, hoy en día, hay Consorcios plurifuncionales y Consorcios integrados sólo por
Municipios, sin la participación de otras Administraciones170.
Dada la flexibilidad organizativa y la laxitud de su actual regulación, tanto a nivel estatal
como autonómico 171 , el Consorcio se emplea, con frecuencia, por los Municipios para
cooperar en la promoción económica, del turismo, del empleo y la formación y del desarrollo
local, y, también, aunque en menor medida, para la gestión de los servicios de aguas, de
residuos o de atención social.
El hecho de que los Municipios recurran a los Consorcios y no a las Mancomunidades,
fórmula típica de cooperación horizontal, para la organización de las antedichas actividades,
quizás, se deba a tres razones: en primer lugar, a la mayor rapidez del proceso de creación de
los Consorcios en comparación con el de constitución de las Mancomunidades; en segundo
lugar, al menor número de problemas de articulación que presenta la fórmula consorcial
respecto de las Mancomunidades172, y, en tercer lugar, al hecho de que, frente a la necesaria
vocación de permanencia de las Mancomunidades, los Consorcios, además, son capaces de
cantidades precisas para atender los compromisos asumidos con las Mancomunidades, teniendo tales
aportaciones a todos los efectos la consideración de pagos obligatorios y de carácter preferente, de modo que una
vez transcurrido el plazo establecido para efectuar el abono sin que por el Municipio lo haya hecho efectivo, para
la cobranza de estas aportaciones la Mancomunidad ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la
hacienda del Estado, siendo posible que las aportaciones a la Mancomunidad vencidas, líquidas y exigibles sean
objeto de retención, respecto de las que tengan pendientes de percibir de la Comunidad Autónoma o de las
Diputaciones provinciales.
168
Esta posición contrasta con el reforzamiento que las Mancomunidades recibieron con la aprobación de la Ley
57/2003, vid.: María Antonia ARIAS MARTÍNEZ, «Las modificaciones generales del régimen común de las
entidades locales», La modernización del gobierno local, José Luis CARRO (dir.), Atelier, Barcelona, 2005, pp.
39 y ss.
169
Vid. Manuel REBOLLO PUIG, «Posibilidades de reforma de las actuales estructuras municipales y de su
régimen jurídico», cit., pp. 128 y 129.
170
No obstante, se debe dejar constancia aquí del hecho de que es mucho mayor el número de Consorcios entre
Municipios y otras Administraciones, especialmente las Provincias, para la gestión de servicios públicos, que el
número de Consorcios intermunicipales constituidos con este objeto.
171
El ALRSAL, en su Disposición Adicional Tercera, pretende clarificar, en parte, su régimen jurídico, al fijar
los criterios para adscribirlos a una Administración pública.
Sobre tales criterios, vid.: Antonio Javier FERREIRA FERNÁNDEZ, «Los consorcios del sector público
autonómico: naturaleza y características», REALA, n. 310, pp. 169 y ss.
172
En este sentido, también Antonio Javier FERREIRA FERNÁNDEZ defiende que se trata de «una fórmula con
cierto éxito» en la medida en que constituye «un modelo organizativo flexible y escasamente burocrático» («La
cooperación municipal: los entes supramunicipales en el Ordenamiento jurídico español», cit., pp. 81 y 82).
48 ⎯
DOCUMENTO PROVISIONAL
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dar respuesta a necesidades delimitadas en el tiempo173.
3.4.2.5.- Las Sociedades y Fundaciones interadministrativas
Al igual que en el caso de los Consorcios, la regulación de las Sociedades y de las
Fundaciones interadministrativas (en especial de éstas, ya que son un fenómeno,
relativamente,
174
reciente)
constituyen
sendos
conjuntos
normativos
escasamente
desarrollados en el seno del Ordenamiento jurídico español, tanto a nivel estatal como
autonómico175.
Hoy en día, explorando la Base de Datos General de Entidades Locales del Ministerio de
Economía y Hacienda, se pueden encontrar algunos ejemplos, no demasiados, de Sociedades
intermunicipales. Se trata, pues, de un instrumento de cooperación de exiguo impacto en el
ámbito intermunicipal. Esencialmente, las antedichas Sociedades se dedican a la promoción
económica, al fomento de la formación y del empleo, a la gestión de recursos patrimoniales
de los Entes asociados (instalaciones históricas, recreativas, turísticas, etc…), al
abastecimiento y saneamiento de aguas o a la limpieza de vías públicas.
Por su parte, al revisar el elenco de Entes instrumentales dependientes de los Municipios
españoles, es posible encontrar algunos ejemplos, aunque pocos, de Fundaciones
intermunicipales. En consecuencia, se puede afirmar que también constituyen un medio de
cooperación,
hoy
en
día,
con
una
débil
implantación
a
nivel
intermunicipal.
Fundamentalmente, éstas han sido constituidas para realizar actividades de promoción de la
cultura, de fomento del desarrollo económico y social local sostenible y de promoción del
turismo; aunque estos Entes también actúan, si bien en menor medida, en otros ámbitos, como
el de los servicios sociales.
173
Cfr. Jesús LÓPEZ-MEDEL BASCONES y Manuel ZAFRA VÍCTOR, «Análisis del papel y funciones de los
Gobiernos locales intermedios: propuestas de articulación», cit., pp. 263 y 264.
174
Vid. José Luis PIÑAR MAÑAS, «Fundaciones constituidas por Entidades públicas: algunas cuestiones», REDA,
n. 97, pp. 37 y ss.
175
Como excepción a esta afirmación, se debe destacar el artículo 39, respecto de las Sociedades interlocales, y
los artículos 40, 41 y 42 respecto de las Fundaciones, de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de
Andalucía.
49