Efectos Nulidad Actos Administrativos

2013300003951
Al responder por favor cítese este número
Radicado No 2013300003951
Medellín, 29/05/2013
Señora
LUZ MARINA FLOREZ RIVERA
Contraloria Auxiliar de Responsabilidad Fiscal
Contraloria General de Antioquia
ASUNTO: Respuesta a solicitud de concepto jurídico
Respetada señora Florez:
I. COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA.
La Constitución Política de Colombia, en el artículo 23, consagra el derecho
fundamental de petición, el cual se encuentra desarrollado en el Código
Contencioso Administrativo, el cual en su artículo 25 contiene como expresión del
derecho de petición “…formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en
relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas
especiales e impone la obligación de que su trámite se desarrolle bajo los principios de
economía, celeridad, eficacia e imparcialidad…”
II. ALCANCE DEL CONCEPTO.
El Artículo 267 de la Constitución Política, consagra que el control fiscal
encomendado a las Contralorías, es posterior y selectivo y por ello se prohíbe fijar
procedimientos o formas de actuar a los sujetos de control, puesto que podría
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interpretarse como control previo, situación confirmada por la Corte Constitucional,
en Sentencia C-113 de 1999, cuando señala:
“En este orden de ideas, la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar
dentro de los procesos internos de la administración cual si fueran parte de ella, sino
precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir
de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente,
pues en la medida en que los entes controladores resultaren involucrados en el
proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones,
perderían toda la legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función”.
Por esta razón, la Contraloría General de Antioquia, emite conceptos en términos
generales, no resuelve en ellos casos puntuales sino que los aborda de manera
general y abstracta. Constituyen éstas orientaciones, opiniones o puntos de vista
de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas
específicos, ni el análisis de situaciones particulares.
Así mismo, deben entenderse con el alcance del artículo 28 del Código
Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011.
Hechas las anteriores precisiones, respondemos su inquietud de manera general,
en los siguientes términos:
III. LA CONSULTA.
Solicita la usuaria, se emita concepto jurídico sobre lo siguiente:
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Fallo del Consejo de Estado con relación a la Prima de Vida Cara
“En reunión de la Comisión de Personal, realizada el 03 de mayo del año en curso, y por
iniciativa de la representante de los funcionarios en esta, se decidió enviar a la Oficina
Asesora Jurídica de la Entidad, para que emita un concepto sobre el alcance del fallo en
el Ente de Control Departamental...”(Sic)
IV. MARCO JURÍDICO
Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.
(…)
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán,
en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya
revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y
241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
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También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general
que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los
cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional.
Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio,
conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por
inconstitucionales.
(…)
ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad
de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación
con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se
revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo
en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. (se
resalta).
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un
acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo
pertinente sus Decretos reglamentarios. (se resalta).
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Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo
237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada
constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento,
producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la
misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien
hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.
Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del
registro de acuerdo con la ley.
En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro
de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva
definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del
demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el
cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría
del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de
primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término
durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte
demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta
los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo
será susceptible de recurso de reposición”.
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De las normas transcritas, es claro que la sentencia que declare la nulidad de un
acto administrativo en un proceso tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, esto
por oposición al efecto particular e inter partes. En concreto la consulta cita el
reciente fallo del Consejo de Estado sobre la prima de vida cara y que concierne al
Municipio de Medellin.
En opinión de esta Oficina Asesora Jurídica, el efecto
general que tiene esta sentencia, se refiere al caso particular del Artículo 1 y
Parágrafo, Artículo 2 y Parágrafo del Acuerdo 028 de 1977; el Artículo 3 numeral
b) del Acuerdo 029 de 1978, que creó la prima de vida en el Municipio de Medellin
y no únicamente a las partes intervinientes en el proceso. El efecto es general,
pero afecta, en este caso únicamente el acto jurídico impugnado, es decir el
Acuerdo 028 de 1977 y 029 de 1978.
Con relación a otros actos administrativos que hayan creado la misma prima de
vida cara, para otras entidades, estos actos siguen vigentes, hasta tanto no hayan
sido declarados nulos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en
esa medida tienen que cumplirse y aplicarse.
Sobre la presunción de validez del acto administrativo dijo la Corte Constitucional
en Sentencia C-600, lo siguiente:
(…)
Se parte del supuesto -que puede ser descartado- según el cual la norma puesta en vigor
por el órgano o funcionario competente se ajusta a la Constitución, en virtud de una
presunción que asegura el normal funcionamiento del Estado, con base en la seguridad
jurídica de la cual requiere la colectividad.
Si esa presunción no es desvirtuada, la norma debe aplicarse; las personas -particulares
o públicas- cobijadas por ella deben obedecerla; y la autoridad a la que se ha
encomendado su ejecución incurre en responsabilidad, al violarla, si omite la actividad
que para tal efecto le es propia o hace algo que se le prohibe. Así lo consagra
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expresamente el artículo 4, inciso 2, de la Carta Política, según el cual "es deber de los
nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar
y obedecer a las autoridades"; y lo confirma el artículo 6 ibídem cuando proclama que los
particulares son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes,
y que los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en
el ejercicio de sus funciones. (se resalta).
Esta consulta se rinde en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, por
lo tanto es deber del interesado evaluar las opiniones jurídicas consignadas en los
conceptos, sopesarlas a la luz de la normatividad y jurisprudencia aplicables en la
materia y asumir su propia posición conforme al grado de análisis y
convencimiento adquirido.
Cordialmente,
CLAUDIA MARIA RODRIGUEZ MONTOYA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
P/ E Carlos Duque P.U. Oficina Asesora Juridica
R/ Claudia Maria Rodriguez Montoya Jefe Oficina Asesora Juridica