A.R. 990/2015. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 990/2015
QUEJOSA Y RECURRENTE: **********
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIO: JOEL ISAAC RANGEL AGÜEROS
QUINTO. Estudio. De conformidad con los antecedentes
narrados, en el presente asunto corresponde resolver a esta Segunda
Sala sobre la constitucionalidad del artículo 10-C de la Ley de
Coordinación Fiscal, por tratarse de un ordenamiento de carácter
federal y, a su vez, al Tribunal Colegiado del conocimiento compete
conocer acerca de la constitucionalidad de los artículos 70A a 70H de
la Ley de Hacienda del Estado de Aguascalientes.
En este sentido, antes de dar respuesta a los agravios
expresados, es indispensable conocer el texto del artículo 10-C de la
Ley de Coordinación Fiscal, adicionado mediante Decreto publicado el
veintiuno de diciembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la
Federación, que establece lo siguiente:
LEY DE COORDINACIÓN FISCAL
Artículo 10-C. Las entidades adheridas al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, sin que se considere un incumplimiento de
los convenios a que se refiere el artículo 10 de esta Ley ni de lo
dispuesto en el artículo 41 de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado, y en adición a los impuestos a que hace referencia el
artículo 43 de este último ordenamiento, podrán establecer
impuestos locales a la venta o consumo final de los bienes cuya
enajenación se encuentre gravada por la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, siempre que no se trate
de bienes cuyo gravamen se encuentre reservado a la
Federación, dicha venta o consumo final se realice dentro del
territorio de la entidad de que se trate y se cumplan los
requisitos siguientes:
I.
No se establezcan tratamientos especiales de ningún
tipo.
II.
La tasa única aplicable sea del 4.5% sobre el precio de
enajenación del bien de que se trate.
III.
La base no incluya los impuestos al valor agregado ni
especial sobre producción y servicios.
IV. El impuesto no sea acreditable contra otros impuestos
locales o federales.
V.
No se traslade en forma expresa y por separado el
impuesto a las personas que adquieran los bienes. El traslado
del impuesto deberá incluirse en el precio correspondiente, sin
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que se considere que forma parte del precio de
venta al público, ni se entienda violatorio de precios
o tarifas, incluyendo los oficiales.
VI. El impuesto se cause en el momento en que
efectivamente se perciban los ingresos y sobre el monto que de
ellos se perciba.
VII. El impuesto no se aplique en dos o más etapas del
proceso de comercialización.
VIII. Tratándose de gasolinas y diesel, el monto recaudado se
destine exclusivamente a infraestructura vial, rural y urbana;
hidráulica: así como a programas ambientales, entre otros, de
movilidad urbana.
Las entidades podrán convenir con el Ejecutivo Federal, a
través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que los
impuestos locales que en términos de este artículo, en su caso,
establezcan la entidad, se paguen en las mismas declaraciones
del impuesto sobre la renta identificados por entidad.
Los municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación
que corresponda a las entidades federativas en términos de
este artículo. Tratándose del Distrito Federal, la distribución de
dichos recursos se efectuará a sus demarcaciones territoriales.
De la cita que antecede se advierte que el artículo 10-C de la Ley
de Coordinación Fiscal establece que las entidades adheridas al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán establecer
impuestos locales a la venta o consumo final de los bienes cuya
enajenación se encuentre gravada por la Ley del Impuesto Especial
Sobre Producción y Servicios, siempre que no se trate de bienes cuyo
gravamen se encuentre reservado a la Federación. Asimismo,
establece que dicha venta o consumo final se realice dentro del
territorio de la entidad de que se trate y se cumplan diversos
requisitos.
Ahora, los artículos 1 y 2 de la Ley del Impuesto Especial Sobre
Producción y Servicios establecen los bienes que podrán estar sujetos
a los impuestos locales por la venta o consumo final, que son los
siguientes: a) bebidas con contenido alcohólico y cerveza; b)
Alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables; c) Tabacos
labrados; d). gasolinas; y e) diésel.
En este sentido, si bien las entidades legislativas pueden
establecer impuestos locales a la venta o consumo final de dichos
bienes, también lo es que dicho precepto establece que será
“… siempre que no se trate de bienes cuyo gravamen se
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encuentre reservado a la Federación…”, es decir,
que no se trate de impuestos locales en las materias
previstas en la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución Federal,
a saber: a) energía eléctrica; b) producción y consumo de tabacos
labrados; c) gasolina y otros productos derivados del petróleo; d)
cerillos y fósforos; e) aguamiel y productos de su fermentación; f)
explotación forestal; y g) producción y consumo de cerveza.
De lo anterior se advierte, que si bien es cierto que la Ley del
Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios otorga la facultad a
los Estados para establecer impuestos locales a la venta o consumo
final de bebidas con contenido alcohólico, entre otros bienes, también
lo es que no se trata de una materia reservada a la federación.
Con base en lo anterior, se procede a analizar el segundo
agravio de la recurrente en el que, básicamente, aduce lo siguiente:

El Juez de amparo indebidamente analizó el primer
concepto de violación, porque en ninguna parte señaló que la
enajenación de bebidas alcohólicas se encontraba reservada a la
Federación, sino el hecho de que esa actividad hubiera sido ya
gravada a través de una Ley Federal, impedía al Congreso del Estado
de Aguascalientes gravarla nuevamente.

Lo que realmente se reclamó es que si bien el artículo
10-C de la Ley de Coordinación Fiscal establece contribuciones sobre
la enajenación de bebidas alcohólicas, lo cierto es que dicho
ordenamiento no puede estar por encima de lo que establecen los
artículos 73 y 124 de la Constitución.

Insiste en que el hecho de que el citado precepto otorgue a
los Estados una facultad en materia impositiva, ya ejercida por la
federación, resulta contrario a la constitución, pues sí la Federación
expidió la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en
la cual se grava la enajenación de bebidas alcohólicas, el Estado de
Aguascalientes se encontraba imposibilitado para establecer el
impuesto que se tilda de inconstitucional.

Asevera que el artículo 10-C de la Ley de Coordinación
Fiscal al prever la posibilidad de que los Estados incorporen un
impuesto por la enajenación de bebidas con contenido alcohólico
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contraviene lo dispuesto por los artículos 73, fracción
VII y 124 Constitución, que delimitan la competencia
tributaria de los niveles de gobierno federal y estatal, no siendo posible
que con fines meramente recaudatorios, se pretenda pasar por alto
dicha directriz constitucional.

Finalmente concluye, que con la creación del impuesto
impugnado al amparo del artículo 10-C de la Ley de Coordinación
Fiscal se contraviene la Constitución, el cual pone un límite a la
potestad tributaria a fin de que no concurran dos niveles de gobierno a
gravar actos que son facultad exclusiva de alguno de ellos, en el caso
la Federación.
Son infundados tales agravios.
En efecto, contrario a lo que se aduce, esta Segunda Sala
considera que el Juez Federal analizó de manera correcta los
argumentos que se formularon en el primer concepto de violación que
hizo valer la empresa quejosa, pues el A quo al dar contestación a
dichos planteamientos, dejó plenamente especificado, que el artículo
124 de la Constitución Federal señala la distribución de facultades
para legislar en materia contributiva y precisa que las facultades que
no están expresamente concedidas por la Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Asimismo, sostuvo que de las fracciones VII y XXIX, del artículo
73 Constitucional se prevén las facultades que en el ámbito Federal
puede ejercer el Congreso de la Unión para establecer contribuciones,
las cuales pueden ser genéricas y especiales. Las genéricas no
siempre es exclusiva de la Federación, sino que en ocasiones
concurre con los Estados.
También precisó que los artículos 117 y 118 de la Constitución
Federal, establecen prohibiciones absolutas y relativas para los
Estados; por lo que: “…la facultad para legislar en materia
impositiva no siempre es exclusiva de la Federación, sino que en
ocasiones ésta concurre con los Estados, de tal manera que
puede suceder que una misma fuente de ingresos puede estar
gravada tanto por la Federación como por las entidades
federativas, acorde con la facultad genérica establecida en la fracción
VII del artículo 73, constitucional, hecha excepción de las materias
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previstas en la fracción XXIX, del indicado artículo y
en los casos de los numerales 117 y 118 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuyas materias
son de competencia exclusiva de la Federación acorde con la
interpretación armónica que deriva de dichos preceptos alrededor de
la repartición de facultades o competencias prevista por el artículo 124
de la Constitución Federal”.
Incluso estableció que las facultades constitucionales otorgadas
de manera específica y exclusiva a la Federación, como lo son las
relativas al establecimiento de contribuciones especiales previstas en
el numeral 5º de la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución
Federal, no podía cederse al ámbito local o sujetarse a coordinación
con éste, sino sólo participaran de su rendimiento en la proporción que
la ley secundaria establezca, es decir, conforme a la Ley de
Coordinación Fiscal.
En este sentido, respecto de la inconstitucionalidad del 10-C de
la Ley de Coordinación Fiscal sostuvo que de la lectura de éste así
como del 10-D de la citada ley se advierte que las entidades
federativas podrán establecer impuestos locales a la venta o consumo
final de los bienes cuya enajenación se encuentre gravada en la Ley
del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, en el entendido
de que dicha facultad no podrá operar respecto de los bienes cuyo
gravamen se encuentre reservado a la Federación, que dicha venta o
consumo final se realice dentro de la entidad de que se trate.
Además, adujo que de estos artículos se desprendía que las
legislaturas estatales pueden establecer impuestos a la venta o
consumo final de los siguientes bienes: a) bebidas con contenido
alcohólico y cerveza; b) Alcohol, alcohol desnaturalizado y mieles
incristalizables; c) Tabacos labrados; d). gasolinas; y e) diésel,
“…siempre que no se trate de bienes cuyo gravamen se encuentre
reservado a la Federación…”; es decir, que no se trate de impuestos
locales en las materias previstas en la fracción XXIX del artículo 73 de
la Constitución Federal; de ahí que los artículos impugnados no
invaden la esfera de competencia de las legislatura locales, ni
transgrede su soberanía en materia impositiva.
De ahí que contrario a lo estimado por la quejosa no existía la
invasión de competencias que atribuye al Congreso del Estado de
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AMPARO EN REVISIÓN 990/2015
Aguascalientes, porque
específicamente sobre
éste sí puede legislar
bebidas con contenido
alcohólico.
De lo anterior, se advierte que el Juez de Distrito sí analizó el
primer concepto de violación invocado en la demanda de amparo, tan
es así que determinó que era infundado, en razón de que el precepto
impugnado no invade la esfera de competencia de las legislaturas
locales en materia impositiva.
No es óbice a lo anterior que la recurrente sostenga que el Juez
no analizó que sí el artículo 10-C de la Ley de Coordinación Fiscal
otorga una facultad a las legislaturas estatales en materia impositiva,
ya ejercida por la Federación (imponer un gravamen a las bebidas con
contenido alcohólico), los Estados ya no pueden crear impuestos
sobre dichos bienes.
Lo anterior, porque como quedó demostrado, no se trata de una
facultad exclusiva de la Federación, sino por el contrario son
facultades que podrán ser ejercidas indistintamente por ambos niveles
de gobierno, sin que se considere una invasión por parte de alguno, ya
que en este caso las facultades son concurrentes y pueden ser
ejercidas por ambos niveles de gobierno o por uno solo.
En otras palabras, el Juez Federal arribó a la conclusión
consistente en que la facultad para legislar en materia impositiva, en
términos de lo previsto por los artículos 73, fracción VII, 117, 118 y 124
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no
siempre es exclusiva de la Federación, sino que en ocasiones es
concurrente con los Estados, caso en el que la misma fuente de
ingresos puede gravarse tanto por la Federación como por las
entidades federativas.
Cabe destacar que, esta Segunda Sala al resolver el amparo en
revisión 198/2010 también determinó que el artículo 10-C de la Ley de
Coordinación Fiscal no constriñe de manera alguna a que
indefectiblemente se emita una norma tributaria respecto de los bienes
cuya enajenación se encuentre gravada en el ámbito federal mediante
la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, sino que
respetando sus facultades legislativas, deja abierta la posibilidad a
las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de
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Coordinación Fiscal para que, si así lo desean,
legislen en esas materias, con la posibilidad de que
ello no se considere un incumplimiento a los convenios de adhesión
por virtud de la renuncia a ejercer su potestad tributaria respecto de
esos bienes a cambio de una participación en sus rendimientos,
siempre que no se trate de las materias reservadas a la Federación,
que son las previstas en la fracción XXIX del artículo 73 y 131 de la
Constitución Federal.
Ello se estableció así, con el fin de avanzar a una nueva etapa
de federalismo fiscal basada en una mayor corresponsabilidad entre
los distintos órdenes de gobierno, para lo cual se estableció como eje
rector ampliar las facultades tributarias de las entidades
federativas sin mermar las finanzas públicas federales, evitar la
proliferación de impuestos locales y aumentar los ingresos de las
entidades federativas a efecto de disminuir su dependencia de las
transferencias de recursos federales.
Asimismo, se estableció que las nuevas potestades tributarias
que se otorgaron a las entidades federativas no se debían considerar
como una transgresión a los convenios de adhesión del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, siempre y cuando se tratare del
establecimiento de impuestos locales a la venta final de los bienes que
sean objeto de gravamen conforme la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, y no se tratare de los bienes reservados a la
Federación.
Lo anterior se corrobora de la exposición de motivos del Decreto
por el que se adicionó el artículo 10-C de la Ley de Coordinación
Fiscal, de 21 de junio de 2007, que establece lo siguiente:
[…]
En términos de finanzas públicas, en los próximos seis años se espera una
disminución de los ingresos petroleros como proporción del Producto
Interno Bruto. Bajo este contexto, el simple comportamiento inercial de la
recaudación, aunado al mayor crecimiento del gasto, redundaría en un
deterioro importante del balance público en detrimento del crecimiento y de
las haciendas públicas de todos los órdenes de gobierno. Dicha situación
hace necesaria no sólo la obtención de ingresos de otras fuentes,
sino también un replanteamiento de las relaciones fiscales entre los
distintos órdenes de gobierno.
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Por estas razones, se han presentado ante esa Soberanía una
serie de iniciativas que en conjunto constituyen la propuesta de
una reforma hacendaria integral basada en cuatro pilares
fundamentales, a fin de:
Lograr una mayor recaudación e incrementar la eficiencia tributaria en
nuestro país.
Responder al reclamo ciudadano de que una reforma hacendaria que
aumente la recaudación debe ser acompañada de una concomitante
reforma que mejore la eficiencia, la transparencia y la ejecución del gasto
público.
Combatir frontalmente la evasión y elusión fiscales y simplificar nuestro
sistema tributario.
Fortalecer el marco del federalismo fiscal dada la nueva realidad política y
creciente descentralización del gasto público.
[…]
Premisas de la Iniciativa
México requiere avanzar a una nueva etapa de federalismo fiscal
basada en una mayor corresponsabilidad entre los distintos órdenes
de gobierno, a fin de contar con una política fiscal moderna y responsable
que además de preservar el equilibrio de las finanzas públicas federales,
dote de nuevas potestades tributarias a los gobiernos locales a fin de
que cuenten con instrumentos fiscales flexibles que les permitan
incrementar sus ingresos propios y satisfacer sus necesidades de
gasto.
La presente Iniciativa, más que replantear el pacto fiscal en su totalidad,
recoge los principales planteamientos de la Convención Nacional
Hacendaria celebrada en el año 2004, los diversos planteamientos de la
Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), los planteamientos del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal realizados a través de los
funcionarios fiscales, y aquéllos derivados del constante e intenso diálogo
entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios, a fin
de adecuar nuestro federalismo hacendario a las nuevas realidades
nacionales.
En ese sentido, las propuestas para fortalecer nuestro federalismo
fiscal tienen dos ejes torales:
Expandir las facultades tributarias de las entidades federativas y
otorgar mayores incentivos para utilizarlas. Lo anterior sin mermar las
finanzas públicas federales, al tiempo que se evite una proliferación
de impuestos locales.
Simplificar y mejorar las fórmulas de las transferencias, tanto para las
participaciones como para las aportaciones federales, incluso las
correspondientes al sector educativo. Esto bajo la premisa de que no se
disminuiría el valor nominal de las transferencias actuales para ninguna
entidad.
Nuevas potestades tributarias para las entidades federativas
La dependencia de las transferencias federales aunada a los pocos
incentivos que éstas dan para que las entidades incrementen sus ingresos
propios, han provocado que dichos ingresos se hayan mantenido
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constantes en cerca de 0.9% como proporción del Producto
Interno Bruto a través del tiempo ya que actualmente
representan poco menos del 10% de sus ingresos totales con
excepción del Distrito Federal. Al mismo tiempo, existe una gran
heterogeneidad entre la importancia y peso de cada uno de los distintos
tipos de ingresos locales (por ejemplo impuestos, aprovechamientos,
derechos y contribuciones de mejoras) en cada entidad federativa, lo cual
demuestra que no existe una historia de éxito común al respecto.
Aunque no existe un patrón común de ingresos propios entre las entidades,
sin incluir el Distrito Federal, en general, aproximadamente el 40% de
dichos ingresos son tributarios. De éstos, aproximadamente el 60%
proviene de los impuestos a la tenencia o uso de vehículos y del impuesto
sobre automóviles nuevos, los cuales aunque técnicamente no son
ingresos propios ya que provienen de leyes federales, las entidades
administran la totalidad de esos impuestos y el 100% de su recaudación es
percibido por ellas. Por su parte, el otro 40% de los ingresos tributarios
locales proviene principalmente de los impuestos locales sobre nóminas y
hospedaje. Finalmente, el remanente de los ingresos propios proviene de
derechos, aprovechamientos, contribuciones, utilidades de inversiones,
intereses y venta de bienes muebles e inmuebles.
El caso del impuesto predial es de particular importancia, ya que a pesar de
ser un impuesto cuyo potencial de recaudación es alto, los ingresos que se
obtienen del mismo son bajos. A manera de ejemplo, la recaudación por
concepto de predial en México representa el 0.2% del Producto Interno
Bruto, mientras que en España, los Estados Unidos de América y el Reino
Unido representa el 2.8%, el 3.1% y el 4.3% de dicho Producto,
respectivamente. Es decir, entre diez y veinte veces más que lo que
representa en México. Más preocupante aún es que la recaudación del
impuesto predial más baja por entidad en el país equivale a $5 pesos por
persona al año y en la entidad que más se recauda logra recabar $780
pesos por persona al año que, sigue siendo baja comparado con el
potencial y las necesidades de gasto de los municipios.
Por ello, es necesario ampliar las potestades tributarias de los
congresos locales y los incentivos para utilizarlas bajo tres premisas
fundamentales: i) no mermar las finanzas públicas federales; ii)
aumentar los ingresos propios de las entidades federativas a efecto
de disminuir su dependencia de las transferencias de recursos
federales, y iii) evitar la proliferación de impuestos locales.
La presente Iniciativa propone que las entidades puedan establecer
un impuesto local a la venta final de todos aquellos bienes que en la
actualidad o en el futuro sean objeto de gravamen conforme a la Ley
del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios expedida por el
Congreso de la Unión, en cuyo caso estarán obligadas a transferir
cuando menos el 20% de lo recaudado a los municipios.
Esta base tributaria, aunque atractiva, está acotada a ciertos bienes,
lo que facilita su administración por parte de las entidades
federativas. Actualmente los bienes sujetos al impuesto especial
sobre producción y servicios son: gasolinas y diesel, bebidas con
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contenido alcohólico, cerveza, tabacos labrados, alcohol,
alcohol desnaturalizado y mieles incristalizables. Las
principales razones por las cuales se otorga a las
entidades federativas la potestad tributaria para gravar los bienes de
referencia radican en que:
Es una base tributaria con alto potencial recaudatorio.
Son bases progresivas, desde un punto de vista económico, que afectan
menos a las personas de ingresos bajos y la mayor parte de la carga recae
en las personas con mayores ingresos por ser quienes mayor consumo de
esos productos realizan.
La mayoría de los bienes objeto de gravamen afectan la salud y su
consumo presenta externalidades negativas, por lo que gravar este tipo de
productos va en el mismo sentido de una política pública comprometida con
la salud y el incremento en la calidad de vida de los mexicanos.
El consumo de estos bienes presenta demandas inelásticas minimizando
las distorsiones de los impuestos.
Las entidades están familiarizadas con la recaudación de estos impuestos
ya que se utilizan actualmente como variable de distribución de las
participaciones federales, lo que facilitará su transparencia, recaudación y
control.
Con base en lo anterior, se propone la adición de un artículo 10-C a la
Ley de Coordinación Fiscal, mediante el cual se faculte a las
entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal para que puedan establecer impuestos locales a la venta o
consumo final de bienes gravados conforme a la Ley del Impuesto
Especial Sobre Producción y Servicios que se realicen dentro del
territorio de la entidad de que se trate. Lo anterior, siempre y cuando:
No se establezcan tratamientos especiales de ningún tipo.
La base no incluya el impuesto al valor agregado ni el impuesto especial
sobre producción y servicios.
Los impuestos no sean acreditables contra otros impuestos federales o
locales.
No se trasladen en forma expresa y por separado los impuestos a los
consumidores finales y, por el contrario, el traslado se incluya en el precio
correspondiente, sin que se considere que forma parte del precio de venta
al público ni se entienda violatorio de precios o tarifas, incluyendo los
oficiales.
Los impuestos se causen en el momento en que efectivamente se perciban
los ingresos y sobre el monto que de ellos se perciba.
Los impuestos no se apliquen en dos o más etapas del proceso de
comercialización.
La totalidad de los municipios participen cuando menos con el 20% de la
recaudación que las entidades federativas obtengan con motivo de las
contribuciones correspondientes.
Tratándose de gasolina y diesel, cuando menos el 50% del monto
recaudado se destine a inversiones y obras de infraestructura relacionadas
con la generación y mantenimiento de las vialidades, así como para
acciones en materia de seguridad pública, de la entidad y sus municipios.
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Los requisitos antes señalados tienen por objeto que los
impuestos que se establezcan no difieran en gran medida
de una entidad federativa a otra, disminuir la presencia de
arbitrajes entre entidades, evitar tratos inequitativos a los
contribuyentes y distorsiones en los precios, facilitar el pago de esos
impuestos por parte de los contribuyentes, impedir la creación de
impuestos multifásicos y simplificar los actos de fiscalización por
parte de las autoridades. Lo anterior implica que, en su caso, la diferencia
en precios sea suficientemente pequeña para que pueda ser compensada
por el costo de transporte y la inconveniencia de hacer una compra en una
entidad vecina donde el impuesto sea menor o no exista.
Tratándose de la venta o consumo final de tabacos labrados,
cervezas, gasolina y diesel, por tratarse de fuentes cuya imposición
se encuentra reservada a la Federación, la propuesta indicada sería
procedente sólo en caso de que se apruebe la modificación al artículo
73, fracción XXIX, numeral 5o. de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que el Ejecutivo Federal a mi cargo está
planteando paralelamente a esa Soberanía.
Así mismo, se propone la adición de un artículo 10-D a la Ley de
Coordinación Fiscal, a fin de precisar los alcances de los conceptos de los
bienes gravados con los nuevos impuestos locales. En el citado artículo 10D también se indica lo que deberá entenderse por la venta o consumo final
de los bienes gravados, a fin de facilitar el pago de los impuestos y su
recaudación, al ser los productores, envasadores o distribuidores que
hagan la entrega o venta para consumo final de los bienes, salvo que se
trate de gasolinas y diesel, quienes incorporarán el impuesto en el precio y
lo enterarán a las entidades federativas en función del lugar en el que se
realice la entrega del bien, sin perjuicio de la ubicación de su domicilio
fiscal o el del consumidor.
Para el caso de los impuestos locales a gasolina y diesel, la presente
Iniciativa prevé que se considerará que la venta final se lleva a cabo en el
territorio de una entidad federativa cuando en el mismo se realice la
entrega al consumidor final, con lo que serán las estaciones de servicio, por
ser los lugares en que se enajenan los combustibles al público en general,
quienes incorporarán el impuesto en el precio y lo enterarán a las entidades
federativas en función del lugar en que se realice la entrega final del
combustible, sin perjuicio de la ubicación de su domicilio fiscal o el del
consumidor.
La propuesta anterior hace necesario reformar el artículo 27, fracción I de
la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios para eliminar la
restricción establecida en dicho ordenamiento para que las entidades
federativas establezcan impuestos locales sobre las fuentes objeto de la
presente Iniciativa.
La incorporación de estas facultades tributarias locales puede
incrementar los ingresos de las entidades y municipios de manera
importante.
Es de recalcar que estos recursos serían adicionales a los que recibirían
las entidades por virtud del pilar recaudatorio de la reforma hacendaria que
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se propone. Es decir, del aumento estimado en la recaudación
proveniente de las propuestas fiscales en el pilar recaudatorio,
el 30% del aumento en la Recaudación Federal Participable se
destinará a las entidades y municipios. Si la Recaudación Federal
Participable aumenta en 1% del Producto Interno Bruto, esto significará que
las entidades y municipios recibirán por esta vía cerca de 30 mil millones
de pesos.
[…].
En este sentido, se estima que la facultad establecida en el
artículo 10-C de la Ley de Coordinación Fiscal para que las
legislaturas puedan establecer impuestos locales a la venta o
consumo final de los bienes cuya enajenación se encuentre gravada
por la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios,
siempre que no se trate de los bienes cuyo gravamen se encuentre
reservado a la Federación, no ocasiona un quebranto en sus
facultades legislativas porque se refiere a la posibilidad de establecer
normas generales en las materias que son concurrentes con la
Federación, sin que se permita que recaigan sobre el mismo objeto
tributario evitando así una doble o múltiple imposición, aunque sí
inciden sobre la misma fuente, lo cual no es incorrecto ya que ésta,
por su propia naturaleza, puede ser gravada por varios tributos a la
vez desde distintos puntos de vista como lo son la producción, la
enajenación, el consumo, etcétera, sin que como se señaló, ello sea
irregular porque de esta forma en realidad se están gravando objetos
distintos.
De ahí que, la facultad tributaria que otorga el artículo 10-C de la
Ley de Coordinación Fiscal a los Estados se encuentra en el sentido
indicado, es decir, si bien consiste en establecer impuestos
adicionales locales en las materias que son concurrentes con la
Federación, en el caso, sobre bebidas con contenido alcohólico, no
menos cierto es que tal facultad no se autoriza sobre el mismo
objeto, pues el hecho imponible en la Ley del Especial sobre
Producción y Servicios es la enajenación, en general, mientras que
por virtud del precepto impugnado no se permite gravar cualquier
enajenación, sino sólo la venta o consumo final; de ahí que el objeto
no sea el mismo, y, por ende, tampoco lo sean los contribuyentes.
Lo anterior, tiene sustento en las tesis aisladas 2a. LXXXI/2010 y
2a. LXXXII/2010, de rubro siguientes:
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“COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO 10C DE LA LEY RELATIVA NO INVADE LA
COMPETENCIA DE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN
MATERIA IMPOSITIVA. Conforme al artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las
facultades no concedidas expresamente a los funcionarios
federales se entienden reservadas a los Estados, de ahí
que la Federación no pueda imponer contribuciones en
materia de propiedad inmobiliaria ni las entidades
federativas legislar sobre las materias contenidas en la
fracción XXIX del artículo 73, las señaladas en las
fracciones V, VII y IX del artículo 117, así como sobre las
indicadas en el artículo 118, sin consentimiento del
Congreso de la Unión, so pena de incurrir en invasión de
facultades y, consecuentemente, en una doble o múltiple
tributación en relación con tales conceptos, situación que
se trata de evitar con el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal. En esa virtud, el artículo 10-C de la Ley de
Coordinación Fiscal no ocasiona invasión de
competencias, porque si bien señala que las
Legislaturas Locales pueden establecer impuestos a la
venta o consumo final de los bienes cuya enajenación
se encuentre gravada por la Ley del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios, tal situación es
permitida por el orden constitucional siempre que no
se trate de bienes cuyo gravamen se encuentre
reservado a la Federación, que son a los que se
refieren los artículos 73, fracción XXIX y 131
constitucionales. Es decir, persiste la prohibición hacia
las Legislaturas de las entidades federativas de legislar
en las materias reservadas a la Federación y sólo
podrán establecer impuestos locales en las materias
concurrentes que no recaigan sobre el mismo objeto
gravado, independientemente de que incidan sobre la
misma fuente que, por su propia naturaleza, permite
ser gravada por varios tributos a la vez desde distintos
ángulos.1”
1
Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Agosto de
2010, Página 458, Registro: 164116.
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“COORDINACIÓN FISCAL. EL ARTÍCULO 10C DE LA LEY RELATIVA NO VULNERA LA
SOBERANÍA DE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN
MATERIA IMPOSITIVA. El hecho de que el citado artículo
establezca los requisitos que debe contener el tributo
adicional que pueden establecer las entidades federativas
en relación con la venta o consumo final de los bienes cuya
enajenación se encuentre gravada por la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, siempre que no se
trate de aquellos cuyo gravamen se encuentre reservado a
la Federación, no implica una transgresión a la soberanía
de sus Legislaturas en materia impositiva, porque tal
esquema surge del sistema de coordinación fiscal al que
están adheridas y conforme al cual se desincorporó de la
esfera competencial de la Legislatura Local su atribución
para crear contribuciones que recaigan sobre los objetos
gravados por la Federación, sin que ello implique renuncia
temporal a la potestad que constitucionalmente les asiste,
sino el desarrollo de ésta a través de su expresión omisiva
con el fin de obtener recursos vía participaciones de la
recaudación obtenida de los impuestos federales. Esto es,
no existe quebranto en las señaladas facultades
legislativas porque se posibilita establecer normas
generales en las materias concurrentes con la Federación,
sin que se permita que recaigan sobre el mismo objeto
tributario evitando así una doble o múltiple imposición,
pues el hecho imponible en la Ley del Impuesto Especial
sobre Producción y Servicios es la enajenación, en
general, mientras que por virtud del artículo 10-C de la Ley
de Coordinación Fiscal no se permite gravar cualquier
enajenación, sino sólo la venta o consumo final, de ahí que
el objeto no sea igual y, por ende, tampoco lo sean los
contribuyentes, independientemente de que el nuevo
impuesto incida sobre la misma fuente que, por su propia
naturaleza, puede gravarse por varios tributos a la vez
desde distintos ángulos. Además, con la intención de que
el gravamen local no contenga una indebida
fundamentación y motivación, al estar limitadas dichas
entidades por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
para imponer determinadas contribuciones, el referido
precepto dispone los requisitos para que tal gravamen no
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se considere violatorio del referido sistema ni
incumpla los convenios celebrados con la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.2”
En este orden de ideas, se estima no le asiste la razón a la
recurrente cuando afirma que el precepto reclamado es
inconstitucional al otorga a las legislaturas estatales una facultad ya
ejercida por la Federación, pue si bien es cierto que se ampliaron las
potestades tributarias de los Estados para legislar en materia de
bebidas con contenido alcohólico, entre otras, también lo es que existe
una limitante en el ejercicio de sus facultades impositivas concurrentes
—además de la prohibición en materias reservadas a la federación—
respecto del objeto gravado a nivel Federal (enajenación, en general),
evitando así una doble o múltiple tributación.
De tal forma, el ejercicio de la facultad legislativa en materia
tributaria por parte de la Federación, en el caso de materias
concurrentes, no agota ni extingue la potestad respectiva en el ámbito
de las entidades federativas, pues válidamente pueden gravar la
misma fuente de ingresos.
Aunado a lo anterior, es preciso destacar que el Pleno de esta
Suprema Corte ha establecido que “Es tendencia de la política fiscal
en la mayoría de los países, entre ellos el nuestro, evitar la doble
tributación con el objeto de realizar una efectiva justicia fiscal; sin
embargo, éste fenómeno impositivo no está prohibido por ningún
artículo de la Constitución Federal de tal suerte que en sí mismo no es
inconstitucional.3
Conforme a lo anterior, se puede concluir que el artículo 10-C de
la Ley de Coordinación Fiscal al otorgar facultades impositivas a las
legislaturas de los estados respecto de las bebidas con contenido
alcohólico, no resulta contraria a los artículos 73 y 124 Constitucional,
pues se está ante una facultad concurrente, dicho esquema surge del
2
Tesis aislada publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII,
Agosto de 2010, Página 459, Registro: 164115.
3
DOBLE TRIBUTACION. EN SI MISMA NO ES INCONSTITUCIONAL. Es tendencia de la política
fiscal en la mayoría de los países, entre ellos el nuestro, evitar la doble tributación con el objeto de
realizar una efectiva justicia fiscal; sin embargo, éste fenómeno impositivo no está prohibido por
ningún artículo de la Constitución Federal de tal suerte que en sí mismo no es inconstitucional. Lo
que la Carta Magna prohíbe en su artículo 31, fracción IV, entre otros supuestos, es que los
tributos sean desproporcionados, que no estén establecidos por ley o que no se destinen para los
gastos públicos; pero no que haya doble tributación. Semanario Judicial de la Federación, Octava
Época, Registro: 206079.
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propio Sistema de Coordinación Fiscal, no se grava el
mismo objeto de tributo, sino la misma fuente de
riqueza, aunado a que, en todo caso, éste fenómeno impositivo (doble
tributación) no está prohibido por ningún artículo de la Constitución
Federal de tal suerte que en sí mismo no es inconstitucional.
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