La política industrial en la era de la globalización

La política industrial
en la era de la globalización
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PEDRO JAVIER GONZÁLEZ*
a a pertura y la pe rsiste nc ia de rezagos es truc tura les so n desafíos fo rmida bles para el a para to produc ti vo mex icano . La
moderni zac ió n presenta seri as dific ultades a una pl anta produ c ti va co nstituid a e n s u mayo r parte po r e mpresas mi c ro y pequ eñas, care ntes de los rec ursos tecno lóg icos, fin a nc ie ros y e mpresa ri a les necesa ri os p a ra hace r fr e nte a un a co mpe te nc ia
extern a par ti c ul a rme nte inte nsa.
E l inc re me nto del producto, la in vers ió n, las exportac io nes y
la procl ucti viciad respo nde al inu sitaclo crec imie nto ele unas c uantas gra ndes e mpresas que ante la contracc ió n del me rcado interno fue ron capaces de llevar ade lante un proceso de reconvers ió n
prod ucti va que les ha permiti do ing resar a los mercados foráneos
e n condicio nes co mpetiti vas. Si n e mbargo, ese dina mi smo aún no
se ha trad uc ido e n impul sos mode rni zadores hac ia el resto de la
pla nta prod uc ti va. Para la gran masa de e mp resas micro y pequefías , qu e ade más de sus consab idos apremi os fin ancieros adolece
de insuficie ncias tec nológicas y de capacitació n laboral y gerencial,
la ape rtura ha te nido e fec tos de di ve rso s ig no. Po r un lado, ha
ampli ado las opo rtunidades de desa rro ll o de las empresas con capac idad de res pu esta competiti va y, por o tro, no só lo ha d ific ultado la moderni zac ió n, sino que incl uso ha cuestionado la sobrevivencía de las e mpresas co n defic iencias com pe ti tivas.
Así, se prese nta al país un dob le re to : log ra r un dese mpe ño
microeco nóm icoq ue permi ta al apa rato producti vo nac ional compe tir con eficac ia e n los me rcados inte rno y externo, y supe rar los
rezagos es tructurales q ue di fic ultan la moderni zac ió n in tegral de
la planta productiva . Se trata, e n o tros té rmi nos, de a le nta r un proceso ele expansió n fi ncado e n la efic ienc ia prog resiva ele las di fere ntes catego rías ele unidade s ele prod ucc ió n.
L
La adopción de un nuevo mode lo económ ico s ig ni fica q ue las
posibilidades de desarroll o y de mejo ría de l bienesta r soc ia l tra nsitan necesariame nte por la moderni zac ió n in tegra l del aparato
produc ti vo, concebida és ta co mo un proceso co ntinu o de ge ne ració n de ventajas compe titi vas qu e se ex tie nde a la mayo r parte ele
los sectores y de las unidades de producc ió n. De hec ho, el inc reme nto ele la capac idad compe titi va de una econom ía y la mode rni zación integral ele su aparato prod ucti vo son dos face tas de un a
mi sma realidad . Una vez que la economía nacio nal se ha a rti c ul ado a la mundi al, la transmi s ió n a lo largo de las cade nas producti vas de los impul sos expansivos y moderni zadores de los nú cleos
más dinámicos y competiti vos dev iene ta nto un o bj eti vo como una
premi sa de l desarroll o. La competiti vidad no es, e n consec uencia,
un fenóme no que pueda co nstreñirse a un a so la e mpresa; es, e n
realidad, un hecho macroeconó mico y mac rosoc ial, toda vez que
e n el largo pl azo la competi ti vidad de una e mpresa de pende de la
que posea la estruc tura producti va e n su conj un to.
El obj etivo de una es trateg ia de desarro ll o no puede li m itarse
simple mente a asegurar la supervi ve ncía de la planta producti va;
lej os de ell o, para que dic ha supe rvive ncia adqui era senti do hi stórico y social es prec iso q ue esté fundamentada en un proceso soste nido de inc re me nto de la capac idad competit iva de l país. De
manera análoga, para q ue la c reac ión de fuentes de trabajo sea un
proceso sólido y sustentable a largo pl azo es me nester que de modo
paralelo se e mpre nda e l mejo ra mie nto continu o de la prod uctividad. Sólo cuando la mode rni zac ió n y el crec imi e nto del aparato
prod ucti vo se artic ul e n a la elevac ió n de la capac idad compe titiva ell o se traducirá, e n e l ma rco de la globa li zac ió n. e n una ma yor
fo rtaleza política del país y en mayores expec tat ivas de bienestar
para sus habitantes. 1
'''Coordinador d e !nt •estigaci!Ín en e/ Inst itu to Mexicano de Es/ ti dios Polílicos. A.C.. México <esl¡wl @infállll in a.cmn.ntx>.
l . En es te se nti do. la pri ncipa l di fe renc ia entre una po lít ica co nve nci onal ele apoyo al sec tor prod ucti vo y un a or ient ada a ge nerar
L.\ l"O\II'ET I rJ\ "tJ) .\1)
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a co mpetiti vid ad es, g ros so 111odo , la ca pacidad de un a e mpresa , sector. país o reg ión para in gresar conve ntaj as al mercado: es un fenómeno vin culado co n la sa ti s racció n de un
amp li o es pectro de condicion es de in greso . Algunas ele és ta s se
re fiere n, e n primera in stan cia , a las ca racterísti cas ele la oferta.
como prec io . ca lid ad y opo rtunidad, aun q ue, e n un seg undo
moment o. también so n releva ntes factores co mo la co mercial izac ión, las eco nomías de escal a. los costos indirectos qu e gravit an so bre las e mpresas y, e n ge neral. e l marco económ ico y
soc ial e n qu e se desa rro ll an sus actividades .
Plant ea da en es tos té rminos, la co mpetitividad es un fe nómeno que va más all á de la probl e máti ca de las unidades de producción: co mo se se ñaló , es an te todo uno macroeco nó mic o y
macrosoc ial . integ ral , que s i bie n in clu ye una dim e ns ión ele efi c iencia e ndóge na, tambi é n es tá dete rmin ado ele man e ra directa por una a m pi ia ga ma ele factores exóge no s a la e mpresa. ' Una
unid ad productiva co n altos ni ve les el e e fi cie ncia orga ni zat i va,
tecno lóg ica y labora l no necesariam e nte es co mpe titi va: las ins uficie nc ias ele infraes tru ctura, el exceso ele reg ul acio nes. las
incongrue ncias ele las poi íticas públi cas o los altos costos fin ancieros , pu eden e ri girse en factores capaces de sacar de l mercado
a la e mpresa más efic ie nte.
S in e mbargo , aunq ue la proclu cti viciad es sólo uno de los factores que cleterm i nan la com pet iti viciad , es en clefin it i va el factor
c lave. A la lu z de los ca mbio s ocurr idos e n la eco nomía mundial y de l surgimi e nt o ele nu evas reg las de l juego co mpetiti vo,
se puede sostener que, en la ac tuali clacl, la única po sibili clacl para
co nso liclar un a po sición co mpetiti va e n el largo pl azo y ele c rea r
los e mpl eos que e l bie nes tar soc ial pres upone depe nde ele que
se logre sostener los ritmos ele crec imi ento ele la produ cti vid ad. '
De acue rdo con e l enfoque convenciona l ele las ve ntajas comparativas. la co mpeti t iviciad se finca en el mante nimi e nto ele costos de producción baj os. Desde esta pe rspec ti va. 1as e mpresas,
a l igua l qu e las nac iones , deben e nca minar sus es fu e rzos a uti li zar de mane ra cada vez más eficiente aque ll os fac tore s ele la
prod ucc ión e n los qu e, en virtud de su ab und anc ia . posee n ve ntaja s e n té rmin os el e cos tos. Qui e nes c ue nte n co n una ofe rta
abund ante el e mano de obra debe n espec iali zarse en la producción el e bi e nes inte nsivos en este fac tor. de l mismo modo qu e
qui e nes c ue nte n co n rec ursos e ne rgét icos amp li os deben produ cir pre fere ntem e nte bi e nes que los requi eran de modo in tensi vo. Pero, a !marge n ele que un mode lo el e es pec ia 1ización conformado exc lu s ivam e nte con ba se e n los prin c ipi os de las
ventajas co mparati vas da lu ga r a un a división de l trabajo que
L
ve ntaj as co mpetitiva s res id e en el ac ento qu e la seg un da co loca en la
capac idad ele autos ustent ac ión inn ovado ra del aparato prod ucti vo.
2. Ce ntro de Est uJ ios ln du stri a les. La coll lfll'l i 1il·idad i 11/ eg ral de
la eco no111Í11 lll e.r i callll. Con federac ión de Cáma ras Indu striales.
Méx ico. 199 1.
3. Ce ntro ele Es tudi os In dustri ale s, Pmduuiridad Y et!ucu ciá n:
filndwn en/ os d e la COIIIJ)(! filil'idad indu sl riul , Confed erac ión de Cáma ra s Indu strial es, Méx ico, 1992.
cance la opo rtunidad es ele desarrollo nacio nal , es ta concepción
se a nt oja in co ngruente co n las rea lid ades compet iti vas ele la
eco nomía conte mporánea, en particular co n los derroteros qu e
ha adoptado e l proces o de elevac ión de la productividad .
Un segundo e nfoque es el de las llam adas ve ntaja s co mpetiti vas. Una vez que se co mpru eba el efecto el e la revo lu c ión
c ientífi co- tec nológica y de la fo rmación de bl oq ues reg iona les
e n las reg las del juego compet itivo, res ulta claro qu e la capacidad compe titi va a largo plazo no puede desca nsar exc lu siva mente e n los e le mentos asoc iados a los costos ele lo s facto res.
Frente a una dema nd a diversificada y especializada ele bi e nes
ele co nsum o , u otra el e insum os y bienes de cap ital tecno lóg ica mente co mpl ejos , el bajo prec io de los bie nes y servic ios ofrec id os no co nstitu ye un argum ento decisivo. En la actualidad ,
las ventajas co mpetitivas en que basan su éxito las naciones que
enca beza n los procesos eco nóm icos globales son precisamente
aqu e ll as qu e tienen que ve r co n la innovaci ón tec nol ógica y la
rormación ele rec ursos hum anos capacitados, es dec ir, co n la
in stauración ele un proceso continuo y auto sostenido de inc remento ele la productividad.
Has ta c ie rto punto , una productividad c rec ie nte sub yace
co mo co ndi ción implícita del aba timien to de los costos unitari os. Sin e mbargo, no toda mejoría de la capac idad compe titi va por la vía el e los costo s supon e una mayo r produ cti vidad.
Por ej emp lo. a menudo los bajos costo s sa la rial es obed ece n
a co ndi c iones aje nas a la efic ienc ia el e la fu e rza ele trabaj o,
co mo su abundancia relativa , escasa capac itac ió n o, in c lu so, e l contro l político a que es tá so metid a. De esta s ue rte, la
in s iste nc ia e n e l cos to de lo s facto res tiend e, e n término s el e
es trate g ia, a pri vil eg iar acc io nes de co rte protecc ioni sta q ue,
a l re lega r a un seg und o pla no los factore s susta nti vo s asoc iados con la prod ucti vidad, só lo otorgan ventaj as transitoria s y e ncl e bl es .4
E n au se ncia ele un proceso sos te nido ele e leva c ión el e la
procluct iviclacl , ninguna ele las ventajas obtenidas en e l te rre no
el e los costos es sus te nt abl e e n el largo pl azo. El emp lazami e nto ele las unidade s de producción es cada vez me nos un a
ve ntaj a a nt e los progresos de lo s tra nsportes y la s co muni cac io nes; los ava nces e n la producción de ma terial es s intéti cos ti e nd e n a ani quilar las ventajas qu e co nfi ere la poses ió n el e una fuente a bundante y el e bajo cos to de mater ias
prima s y, en ge nera l, ele rec ursos nat ura les; la fuerza de tra bajo barata deja ele se r un a ventaja una vez que lo que dirim e
la capac id ad co mp e titiv a no es tanto e l precio de lo s producto s, s ino s u ca lid ad y ca pac idad para res ponder a las espec ificac io nes de un me rcado cada vez más ex ige nte, el e tal
modo que , mcís all á ele su cos to , lo qu e importa es la efic ie nc ia
de l trab a jo.
-L El me jor e jemp lo de ell o es la preten sión amp li ame nte ex tendida ele increment ar la capacid ad competiti va mediante recursos como
el manejo del tipo ele cambio y el otorgami ento de subsidi os direc tos
e in direc tos diri gidos a abaratar los costos ele operac ión . A fin ele cuentas. éstos son rec ursos de poi ítica que, si bien no pueden ser dognHíticamente rechazados. deben estar llamados a desempeñar só lo un papel
coyu ntural.
L.\
CE~E H AC J (J i\ J)J·: \T NT \ .1.\ S CO .\ IP ETI T I \"A S
A
dife renc ia de las ventaja s comparat ivas. basadas cas i exclusivame nte e n el cos to ele los fac tores , las co mpetiti vas
asoc iadas con el incremento co nstante de la produ cti vici ad
no son un hecho dado . La naturaleza pod rá dotar a un país ele ciertos rec ursos naturale s o ele un a loca li zac ión geog ráfica privi legiada, pero jamás lo podrá pro veer ele una fuerza ele trabaj o califi cada , ni ele un a infraes tru ctura e fi c ie nte o ele capac idad para
asim il ar la innovación tecn ológ ica. Éstos so n fund amentos competiti vos creados con el es fu erzo ele las propias sociedades. De
ahí el ca rác te r potenc ialm e nt e autosos te nid o de las ve ntaj as
co mpetiti vas ge neradas, que contrasta co n el ca rác ter "es táti co'·
ele las ve ntaja s fincada s e n la abundancia el e determin ados factore s, las cuales desapa rece n una vez qu e los rec ursos se agotan o qu e el avance tecnol óg ico los des plaza.
Como se apuntó, la co mpeti ti viciad es. ante tod o, un fenómeno
macroeconóm ico y macrosocial. Desde es ta perspec ti va, la qu e
co mpite no sólo es la empresa, s ino prin cipalm e nte la nación.
Dado e l proce so de globali zac ión se podría pensa r qu e los países cumplen un papel irrelevante en la de termin ació n el e la capacidad competitiva ele sus empres as. En e l modelo de la " fábri ca mundial ", la competitividad ele las unidades ec onómicas
transnacionales parece depe nder ante todo de un a adec uada estrategia ele articulación producti va en esc ala pl a ne taria qu e sea
ca pa z de saca r provecho de una amp li a ga ma de opc iones de
localización.
No es me nos c ie rto , sin e mbargo, qu e cuand o se adopta un a
perspec ti va de largo plazo es un hec ho obse rvab le que las e mpresas líd eres ele un determinad o sec tor producti vo e n esca la
mundial a menudo se loca li za n e n la mi sma reg ión e, in c lu so,
en e l mi smo país. Asimi smo , la posición qu e oc upan los países
en la escala co mpetitiva internacional es bastante establ e durante
pe ríodos pro longados. E ll o sugiere qu e. au n e n e l marco el e la
producción munclializacla, las ve ntaj as co mpetiti vas se generan
y sustentan mediante procesos es pacial y socialm e nte loc ali zados y qu e, por e nde, los atributos económi cos , políticos y c ul tural es ele una nac ión e n parti c ular in cide n ele modo de finiti vo
e n los patrones de éx ito co mpetiti vo .'
La in stauración de la competiti vidad co mo un objet ivo del desarrollo nacional presupone tener alguna idea sobre cómo promueve y apoya un país la elevación sostenid a de la proclucti viciad en
di versas acti vidades producti vas. De acuerdo co n M ichae l Porter6
es posibl e sostener que la respuesta más ge neral a esta interrogant e
desca nsa e n cuatro característi cas que en lo incli viclu al o conside5. A man era de ej empl o. baste co ns ide rar e l peso el e la tradi c ió n
artística itali ana co mo fa cto r ex pi ica t i vo ele la a It a co mp e tit ividad de
las e mpresas ele es te país e n rubros vin c ul ados co n e l di se ii o o e l pape l de se mpe ii ado por la é ti ca de l trabajo y de l se ntid o de pe rt e ne nc ia
de los ob reros j a poneses para la im pla nt ac ió n de s iste mas nrga ni za ti vos y de vin c ul ac ión int e re n1presa ri a lqu e ha n brin dado <Ji as e mpresas de ese pa ís. in c lu so a las trans nac io nal es. un o ele sus lll <Ís só li dos
a rgum ent os co mp etiti vos.
6. Michae l Po rt er. Th e Co111peli!i1 ·e Adrilllloge o(Nul/oJl.l. Free
Prcss. Nueva York. 1990.
amo la actividad
industria l tiene lugar
en un entorno
din ámico, la política
industrial se puede
entender, más en
específico, como un
conjunto de medidas
para fa cilita r el ajuste
de la industria a la
evolución del patrón de
ven tajas com petitivas
de los pa íscs.
radas co mo un sistema co nstitu ye n lo que se co noce co!llo el ''diamante de la ve ntaj a nac ional'' . En términos ge nerales son las sigui entes :
J ) La dotaci ón del país, e n té rmin os ele ca ntidad y ca li clacl. ele
los factore s produ cti vos bá s icos (fu erza el e trabajo, rec ursos
naturales, ca pital e infraestru ctura). así co mo el e las habi 1iclacles ,
co noc imi e ntos y tec nologías espec iali zados qu e cletermi nan su
ca pac idad para ge ne rar y as imil ar inn ovac iones.
2) La natural eza el e la de mand a inte rna e n re lac ión co n la
oferta del aparato producti vo nac ional: e n particular. es releva nte
la pre se nc ia ele de mand a ntes ex ige nt es que pres ionan a los ofere ntes co n sus de ma ndas ele artíc ulos inn ovaclo re" y qu e sea nti c ip e n a sus neces id ades .
3) La ex istencia el e una es tru ctura procluc t iva con formada por
e mpresas el e di stintos ta maii os. pe ro efi cie nt es e n esca la int e rnac ional, relacio nadas hori zo nt al y ve rtica lm e nte. qu e ali e nt e
la compe ti ti v iclaclm ed iante una ofe rta int e rn a espec ia 1iza da el e
in sum os. tec nologías y habiliclacles, necesaria para sustentar un
proceso ue inn ovac ión ge ne rali zab le a lo largo de las cade nas
procl ucti ,·as 7
4) La s co ndi c iones preva lec ie ntes en el país e n materia ele
creac ión. orga ni zac ión y manejo de las empresas. así co mo ele
compe te nc ia. prin c ipa lme nt e s i és ta es alentada o inhibid a por
las reg ul ac iones y la s actitudes culturales fre nte a la inno vac ión,
la ga nan c ia y e l ri esg o.
En su co njunto, esto s c uatro fa c tores dete rminantes de la
co mpetit iviclacl ele una naci ón forman una suerte ele siste ma diná mi co qu e no se limita a la sumatoria de sus partes ya que el
e fec to po s iti vo ele ca da un o el e e ll os e n la prod ucti vidad se
refu e rza co n la prese nc ia el e los otros , al tiempo qu e la au se nci a
o la prese nc ia in sufi c ie nte ele alguno re stringe e l pote ncial de
avan ce prod ucti vo el e un a act ividad. En tocio caso, la natural eza sistémi ca ele estos factores determinantes de la competiti vidad
es co nce ptua lm e nte ev id e nte una vez que se cae e n la c ue nta de
que su pr i nc ipi o lóg ic o el e un ida el co ns iste precisa me nte en que
ele un modo u otro cada una ele las puntas de l diamante se vinc ul a co n los proce sos el e inn ovac ión.
Finalm ente. de bido a qu e los procesos ele elevac ión ele la produ cti vidad se ve ririca n e n e l marco ele un vasto conju nto el e regla s jurídi cas e in stitu cional es , la generación el e ventaja s co mpe titi vas tambi é n obedece a otro fac tor determinante : la po iítica
gubername ntal. De hec ho. la acción es tatal opera co mo un quinto
e le me nto que ali e nta o inhibe la co mpetitividad e n vista ele su
in cid e nc ia e n cada una ele la s c uatro puntas de l diamante. En
e fec to . la po líti ca gubern am e ntal. in strum e ntad a mediante di ve rsos mec a ni smos - que pu ede n ir desde los tradi c ionales ele
índ o le fi sc al o fin anc ie ra has ta otros más es pecíficam e nte enca minados a promove r la capacitac ión laboral o la in vesti gac ión
e ient ífi ca y tec nol óg ica- . ti ene efectos importantes e n la creac ión y la ofe rta ele los factores productivos, su ca ntid ad y ca lidad. As im is mo. s in sos layar la releva ncia de l sector público
co mo co mprador ele bi enes y servicios y por tanto co mo factor
dec isivo e n la co nfi guración ele numerosos mercado s, las políti cas y las reg las de l juego impu estas desde la es fe ra de la políti ca in c iden e n las metas y el co mp ortami e nto ele los age ntes
eco nómi cos. al tie mpo qu e influ ye n e n el entorno competitivo
mediant e la leg islac ión e n materia de competenc ia, ele propi edad y de ma nejo el e la s e mpres as.
LA POLÍTI C A IND USTRIAL ·EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
E
nl a ac tua liclacl. uno ele los co munes denominadores más notori os e nt re la inm ensa ma yoría ele los países e n las esfera s
eco nómi ca y poiít ica es que e n mayor o en me nor grado éstos
se hallan e mpe iiad os e n las tareas co nceptua les , po líti ca s y
program át icas pa ra redefinir e l papel del Estado e n la promo-
7. De man era paralela , una estructura producti va se mejante evi ta
qu e los im pu lsos moderni zadores pro ve ni entes de las empresas líderes se canali ce n a ot ro s países med iante la demanda ele bi enes y se rvicios imponad os.
c ión y reg ulación ele la actividad eco nómi ca. Enl'iltirna in stan cia, eso s es fu e rzos de re forma obedecen a la ac eptación ele qu e
los mec ani s mo s co nvencional es ele inte rve nció n es tata l han
dejado el e se r funciona les a los imperati vos y a la lóg ica de la
ac umulac ión ele capital. De es ta suerte. no res ulta ex trañ o qu e
lo mi s mo entre los teó ri cos qu e entre los políti cos gane ade ptos
la id ea ele qu e es necesa ri o qu e el interve nc ioni smo es tata l se
re pli eg ue e n aras de abrir ma yores es pacio s ele ope rac ión a las
fu erzas de l mercado .
Si bi e n es cierto qu e más importante qu e e l tamañ o es la e fi c ie ncia de l apa rato es tatal y que , por tant o. un Es tado '·obeso"
no es la alt ernati va más adec uada para e nfre nta r los pro bl e ma s
públi cos, no es menos cierto desde un a perspec ti va hi stóri ca qu e
Estado y mercado son rea liclades co mpl e me ntari as. A 1igua 1que
el Es tado, e l mercado no es un elato el e la naturaleza: es. por e l
co ntrario. un prod ucto hi stóricam e nte co n fi gurad o ele la act i vidad humana y en c uanto tal preci sa del co ncurso de otras in sti lLi ciones socia les para es tablece r la s co ndi ciones qu e permitan
la ope rac ión efica z ele sus reg las. En este se ntid o. se pu ede afirmar qu e e l mercado , e nte ndid o co mo la in stitu c ión ce ntral del
orde n económico moderno, presupone la ex iste ncia ele una co mpl eja red de premi sas jurídico-admini strati vas c uya vige ncia a
fin ele c ue nta s depe nd e ele la acción es tata l.
Más aú n: aparte ele es ta s pre mi sas jurídi co-admi ni strati vas.
e l pape l del Estado como ga rante del fun cionam ie nto eficaz del
mercado in c lu ye dive rsas fun cion es qu e va nm C!s all á de la s qu e
tradi cionalm ente ha reconocido e l pe nsami e nt o li beral clás ico .x
Mu es tra ele lo anteri or son las llam adas ·'ct eseconomía s ex ternas'' qu e el proceso producti vo genera (por e je mpl o. el dete ri oro
a mbi e ntal ) y qu e e l me rcado , e n au se nc ia el e reg ul ac io nes
·'exóge nas" (va le dec ir, políti cas) , no logra por sí so lo co ntrolar.') Otro caso elocuente es el ele la leg islac ión an ti monopó li ca.
sin la c ual el proceso co mpetitivo, por medi o de la conce ntra ción ele ca pitales, podría autoaniquilarse . Empe ro. e n la ac tu ali dad acaso el ejemp lo más s ignifica ti vo el e la pe rtin e nc ia de
c ie rta s dos is ele acc ión gubernam enta l sea e l relati vo a la ge neración el e ve ntajas co mpetitivas.
Co mo se apuntó. una característi ca ese ncial ele las ve nt ajas
co mpetitivas es que se crean , a dife re ncia el e las co mpa rati vas.
8. Co nsiderada un mal in ev itabl e, la acc i<'í n es ialal. seg ún el jui cio 1iberal , debe 1imit arse a defend er a la nación el e las agres iones de 1
ex teri or, a salvaguardar la paz públi ca y la ley (es dec ir. las prem isas
lega les de la eco nomía ele mercado ) y a rea1izar aque ll as ob ras pú bl icas necesa rias que por su naturaleza no lu crati va no sean del ini erés
pri vado.
9. La idea sub yace nl e en este plantea mi entl' es In siguien te: la degradación ambi enlal impli ca cos to s que los age ni es qu e la ge neran no
absorben; en esias co ndi ciones, el mercado no di stribu ye estos cosIos ele un modo tal que indu zca a los age ni es pri vados que cau san la
co ntaminación a tomar deci siones para remediar es te probl ema . sino
que. al sociali zar los costos , refu erza ac titudes ex poliadoras del ambi ente. El mercado opera efi cientement e só lo cua ndo el go bi ern o.
mediante di versas medidas reg ul atorias y fi sca les , prop icia una di stribu ción de costos tal que ge nere las co ndi ciones requerida s para que
los parti cul ares ad opl en las medida s pertin eni es .
a p a rtir de un a act ividad eco nó mi ca o políti ca o ri e ntada de mane ra es pecí fica e n di c ho se ntid o . C iertame nte , e n un a eco no mía
de 1ibre me rcad o la co mpe te nc ia impon e a las unid ades produ ctivas d i ve rsas neces idades qu e, a su vez, co nfi g uran un a de manda
de i n s um o~ . serv ic ios, co noc imi e ntos y habilidades. Se s upone q ue e n la me dida e n q ue no ex ista n trabas artificia les al libre
flujo el e la s se iial es de l m ercado , e l m eca ni s mo d e los prec ios
indu c irá una orerta de aque ll os c uatro rubros s usce ptibl e de orig in a r un círc ulo v irtuo so de in c re me nto de la co mpe titi v idad.
Co n tod o, los me rca dos rea les no son pe rfec tos; la inform ac ió n no flu ye el e modo ex pedito , ele tal s uerte qu e e n e l mundo
rea l. q ue no ti e ne po r qu é p leg arse a los postulados ele los m ocle los teó ri cos. los mecani s mos de l libre m ercado no sie mpre son
s ufi c ie ntes para pro pi c iar la c re ación "es pontán ea" ele ve ntaj as
co mpe titi vas ni mucho me no s aseg urar que dicho proceso no dé
1u g:~ r a un m o de lo desequi librado ele desarrollo. En rea lidad, e l
me rcado no s ie mpre pro du ce dec ision es óptimas . al tiempo que
so n num e roso s lo s ámb ito s e n qu e la rac ionalidad d e l interés
pri vado. suste nto de l s iste m a ele merc ado , no es co incidente con
la racio na lid ad de l inte rés públi co.
S in pre te ns io nes de ex hau sti v ici ad , bas te se ñalar qu e, e n una
pe rs pec ti va el e larg o a li e nto , la ca pac idad ele un a economía para
ge ne rar. as imil a r o di fundir las inno vac iones se apoya , e ntre o tras
cos a s. en la e fi c ie nc ia el e su s ub s iste ma de e du cac ión e lem e ntal y e n la ex iste ncia ele una actividad de in ves tigaci ó n bás ica
o ri e nt ada a producir co noc i mi en to s ge nerales no directam e nte
apro vec habl es e n la ac ti vi dad e conómica. E l pro bl e ma es que
el me rc ado difíc ilm e nte indu c irá rec urso s hacia esos uso s s i se
carece ele lo s meca ni s mos ex traeco nómi co s qu e Jo ll e ve n a e mitir
las se ña les '·correc tas" .
De m a ne ra a ná loga, una e mpresa que pa ra ser compet iti va
rcq u ie re de un a prov isió n aclec uacla de in sumos y ser v ic ios bu scará sa ti s face r su dema nda e n las co ndi c io nes m ás favorable s,
ind e pe ndi e nte m e nt e el e c uál sea e l ori ge n el e es ta ofe rt a. La
e m presa, e n tod o c aso , se rú competiti va. pero no necesariame nte
lo se r6 e l país e n qu e o pe ra. S i di ve rsos rezagos es tru c tural es
impid e n la a rti c ulac ió n e fi c ie nte el e las cade na s produ c ti vas y,
por co ns ig ui e nte, anulan la po s ibilidad ele qu e la oferta inte rn a
sati s faga la de m a nd a ele la e mpresa co mpetitiva , lo s impul so s
dinami zaclo res de es ta de mand a se tra s ladarán a l ex te rior, pu es
la em presa e n c uestión no e stá obli gada a re mo ve r lastres es tru ctura les qu e afecta n a o tras unidades producti vas . E l me rcado
h abr~ m a ndad o la s se iial es co rrec ta s . aunqu e és ta s no bastarán
pa ra indu c ir la e lev ac ió n y difu s ió n el e la co mpe titi v idad qu e
perm ita c o njura r los ri esgos ele un desa rro ll o d esequilibrad o.
Desde este pun to ele vista . va le i ns isti r e n la a firma c ió n ele qu e .
<1 h or:~ qu e se c ues ti o nan las c on ce pc ione s tradi c ionales so bre e 1
pa pe l de l Es tado e n la vid a ec on ó mi c a , la promoc ió n de ve nta j as co mp t' titi vas y s u d ifus ió n e n los di s tintos ni ve les ele la estru c tura prod uc ri l'a co n ti nü a s ie nd o un o bj e ti vo s ig nifi cati vo ele
la polít ica p Lí b li c a. Por tal m o ti vo se antoja un fa lso di le ma la
opc ión radi ca l e ntre Es tado y me rcado. Am bos co nstitu ye n lo s
re fere nt es te rminal es ele un continllll/11 ele rec ursos in stitu c io na les
qu e permite n a la s soc ie clacl es e nca ra r s us difi c ult ades y re ali z~ ¡ r s u ~ pro yec tos . E n es te orde n ele ide a s. la po líti c a indu strial
es, por tan to , un a síntes is me diante la c ual las lóg ic as de l me rcado y d e la a ut o rid ad es tatal se co mpl e me ntan. E n la prác ti c a ,
puede ad op tar una g ran var iedad el e modalid ad es seg ún s u ubi cac ió n e n e l continu um , es d ec ir, a partir de la amp litu d el e la
interve nc ió n es tat:~ l y de lo s márge ne s de jado s a la acc ió n de las
fuer zas de l m e rcado.
Lo qu e en todo c a so de be qu eda r c laro es qu e un a cle fi ni c ió n
mínima ele po i íti c a i nclu s trial es aqu e ll a qu e la co nc ibe co mo la
orga ni zación ele lo s es fu e rzos y ele las accio nes ele Jos age ntes
soc ial es para e l log ro ele un objetivo ge né ri c o: e l des arrol lo in clu s tri a l. 10 Pe ro co m o la ac ti vidad indu stri a l ti e ne lu g a r e n un
e ntorno din á mi co, la po líti ca indu strial se pu e de e nte nd e r. m ás
e n es p ecífico, co m o un co njunt o de me dida s para faci litar e l
ajuste d e la indu stria a la evo lu c ió n de l patró n d e ve ntajas com petiti vas ele lo s países. 11
LAR..\CIONALI[)..\0
DE L\ POLÍTI C A 1:-I IJLI STHI.-\L
U
na c o sa parece ev id e nte : M éx ico. e n v irtud el e sus rezagos
produ c ti vos y soc ial es , neces ita formu la r e in strum e nta r
una po líti c a indu strial qu e pe rmita a s u ap a rato prod uc tivo ge ne r a r la s ve ntaja s co mpe titi va s re q ue rida s para un a
in serc ió n ex itosa a la din ám ic a ele la ec onomía muncl ia l. A !mi smo ti e mpo , prec isa ele un amplio abanico d e m edidas ex presam e nte dirigidas a es labonar s u tejido indu stria l a fin ele qu e los
impul sos mode rni zadores el e s us sec to res m <'ís din á mic os se
tran s mitan co n eficiencia al res to de l apa rato produ c ti vo e n vez
ele filtrarse a l exte ri or po r medi o el e las importac io nes ele bi e ne s
inte rm e dios y d e ca pita l.
Se cuenta y a co n un vasto conjunto ele mecl idas ele el i ve rsa ín dole , a lg una s mu y rec ie nt es (co m o e l Programa el e Políti c a
Indu s tri a l y Comerc io Ex te rior ). e nca min adas a a lca nz ar Jos
objetivo s el e co mp e titi v id a d aq uí propu es to s. E l prob le ma ,
s in e mb a rg o , radi c a e n qu e la m e ra ex is te n c ia el e obj e ti vos
y la s umat o ri a d e m e clicla s n o co n s titu ye n per se una po i íti c a. L o qu e so bre toci o se re qui e re es. po r tanto , formular un
conjunto unit a rio el e m e dida s int eg rada s e n un pro g r a ma
po líti co qu e al ti e mpo qu e e lud a los p e li g ro s d e co ntradi cc ió n o ne utrali zac ió n c arac te rís ti cos el e un proceso d esa rti c u lad o el e formu lac ió n el e m ed id as , opt imi ce s u p o te nc ial retroal i m e ntador.
Co n v ie ne. a s imi s mo . e rradi ca r e lmal e nt e nclicl o qu e id e ntifi ca fo m e nt o con pro tecc ió n . En un e nt o rn o d e p rofund os
rez ago s es tru c tural es y el e num e roso s probl e m a s d e co mp e ti ti v icl a cl , la ca re nc ia el e m eca ni s m os el e fom e nt o ha s ido una
ele las pr inc ipal es de fi c ie nc ias de la actua l es trate g ia mode rni zadora. No se pre te nd e reg resa r a l pasado pro tecc io ni sta. La ape r-
1O. Co nfeck racilí n de Cáma ra s Indu str ia les . Uno J'nlflico indu .llriulporo !vft'.rico. Mé\ icu. 1')8'!.
11 . Fe rna11clo C la vi.1o v Su sana Va ld i1·ieso. " La po líti ca indu st ri a l
el e Méx ico. 1988- 199-f' . e n Fe rn a nd o Clav i.io y José l. Casar. Lo induslria 11/t'.ricwt n en el111ercndo ¡uundiul. El cllll'/1/os J'Oro UI/U JIO!fl i co in duslrinl. Fo ndo d~ C ul tur a Ecu ntími ca. Mé xiL·u. 109-l.
tura de la eco no mía . e l pape l de la ini ciativa pri vada co mo actor prota gó ni co del c rec imi e nto , la cle sreg ulación de los me rcados y la in sistenc ia e n id e ntifi car desa rrollo co n co mpetitividad, son rasgos definitorio s de la est rateg ia que no só lo quedan
fu e ra el e toda di sc usión. sin o qu e, in c lu so . so n nortes normativos que se ti e ne n qu e resc atar e n la políti ca indu strial.
Es tambi é n fundam e ntal no pe rd er ele vista qu e la acc ión del
Es tad o es parcial. Una realidad co mpleja y din á mi ca es, por
defini ción, in go bern abl e a vo luntad. En es te se ntido , la política indu stri al, en tanto mocla licl acl el e la " in geni ería soc ial" , só lo
influ ye e n e l proceso ele ge ne rac ió n el e ventaj as co mpetiti vas ,
mas no lo de termin a a ca balidad. Por tal moti vo, es necesario
que todo es fu erzo ele formu lac ión es tratég ica parta del reconocimi e nt o el e algun as pre mi sas ele índole ec onómica y políti ca.
Las pre mi sas eco nómi cas son las qu e res ponden el e modo
directo a la nat uraleza de l proceso mi smo de generación ele ventajas competit ivas. Entre e ll as . cabe e nun ciar las s iguiente s :
1) La id ea ce ntr a l con s iste e n qu e H' deb e fomentar la
comp etitividad. Pero , e n co nso nan cia co n lo planteado hasta el
mome nto , un a co nclu sió n se antoja obvia: s i bie n e l resca te de
la idea ele un a po líti ca indu strial parece se r un a ex igencia impue sta por las realidades de la compete nc ia inte rnacional , es ta
políti ca no pu ede formularse a partir ele una lóg ica distinta de
la qu e ri ge a l proceso co mpe titi vo mundial. La rac ionalidad ele
la política debe. por tanto . trasce nder e l co nce pto tradi cional
ele poi íti ca ele fome nto y e nte nd er qu e és te, c uando no es tá temporalmente delimitad o y se pe rpetú a. dev ie ne protecc ioni smo
y bl oq uea los im pul sos qu e apuntan e n favor de la innov ac ión.
2) La protecc ión y e l sub sidio , c uando son indi sc riminados,
así co mo la manipulación de l tipo ele ca mbio y otras med idas
se mejantes, además el e no represe ntar bases co nfiables para el
in cre mento a largo plazo ele la compet iti vici ad , choca n frontalmente con la rac ional id ad ele una ec onomía mundi al impul sada por la inn o vac ió n co ntinua y la bú squ eda ele una ma yo r
proclu c ti v icl acl. 12 A fin ele c ue nt as. si a lgo se de be promo ve r
no es la prec aria sub sisten cia ele lo in viabl e, sino la a mpliac ión
el e las oportunid ades de acceder a lo s be nefi cios de la proclucti viciad.
3) En otro orde n ele icleas. los países no pu ede n se r co mp eti ti vos e n todo s los sec tores ele la act ividad eco nó mi ca. Sus distint as dotac iones el e rec ursos , las carac te rísti cas el e su poblac ión. ele su c ultura y de sus in stitu ciones, así co mo la hi storia
ele su desarroll o indu strial y com e rcial. los hacen más o me no s
aptos para determinadas acti vidades . No obstante, se trata ele
qu e. mediante una adec uad a po lítica indu strial , todos los sectores, ant es de se r des ahu c iad os por el mercado , cue nte n con
la oport un ida el el e ser co m pe ti ti vos .
4) Pero si se pre te nde qu e la ge ne rac ión de ve nt ajas sea un
proceso ge ne ral. es dec ir. integ ral, la políti ca produ ctiva debe
12. No puede nega rse que. po r razo nes coy unlllrales , a menuuu se
im pun e la neces iuacl de adoptar algunas ele estas medidas. Si n embargo,
lo que debe qu edar claro es qu e ant e tales eve ntualidades su ap li cación debe racional izarse y delimit arse perfec tam ente en términos temporales.
pon e r es pec ial c uidado e n s upe rar los rezagos es tru ct ura les
mediante un a e fica z es trateg ia el e prom oc ión de l desa rro ll o de
las micro y pequeña s e mpres as. En su de fec to. no só lo se co rre
el ri esgo ele tener un proyecto clesequ i1ibraci o ele moclern izac ión.
sin o el ele qu e el prop io proce so ele el e. arro ll o abort e. 1 '
5) Estrec hame nte vin c ul ado co n la pre mi sa anterior es tá e l
hec ho ele que la competiti vidad no se ve rifi ca e n sec tores aislados si no en co mpl ejos sec tori ales arti cul ados, e n cade nas proel uct i vas co mpl etas. el e tal suerte qu e es m u y el ifíci 1 qu e u na acti vidad aislad a pueda ser co mpe titiv a sin qu e, al propi o ti e mpo.
lo se an la s actividades que hacia atrá s y hac ia acl e !ante se es labonan con ella .
Más e n específico, ele ac uerd o con es tas premi sas la poi íti ca
industria l debe prom over tanto la innovac ión en sectores ya ex istentes co mo la creación ele áreas nu evas co n a mplio pote ncial
innovador. Sin embargo, res ulta e n ex tre mo co mpl icaclo es tablece r cuá les son las áreas de "ampli o potencial" que es prec iso promover. En principio , son aquell as que por sus ca racterísti cas tec no lógicas y por e l pape l qu e de se mpe ña n e n las ca de na s
productivas se antojan indi spensab les para sustentar el incremento ge ne ralizado ele la competiti viciad nac ional. A pesar ele que la
revolución científi co-tec nológica modifica co n inu sitada ce lerielad el mapa de la activid ad proclucti va, se pued e sos te ne r qu e
hay áreas sin cuyo co ncurso un a naci ón carece ele bases só lid as
para su desarrollo autónomo a largo plazo. Los nu evos materi ales, la e lectróni ca y la co mputac ión. la biotec nología, las te lecomuni cac ion es y las nu evas fuentes de energía so n los eje mpl os
más claros.
Al margen ele se ñalar e l carácter estratég ico el e es tas activ idades, toda pretensión de detall e puede res ultar c ues tionabl e, au n
s i trata ele al e ntar e l desarroll o ele sec tores qu e. co nfo rm e a la
ex periencia ele otros países, han sid o co mpe titi vamente ex itosos .1 4 Así, en lu gar ele preci sar hacia qué sec tores deben ori entarse los esfuerzos de un a nac ión, lo que parece más apropiado
es adoptar el c riteri o gene ral de fom e ntar, más que acti viclacles
parti culares, el desarrollo de unidades producti vas co mprom etidas con la inversión en tres áreas vitales : innovac ión tec nológica, formación ele capital human o y reco nve rsión ele la planta
produ ctiva. Ésta es, en última in stan c ia, la oportun id ad de desarrollo co mpetitivo que la políti ca prod uct iva debe brindar a to dos los sectores. Establ ec idas estas ba ses, la poiíti ca no puede
empecinarse e n dar vida artificial a aquellas act ividades e n las
que , en clefiniti va, la nación no posee argumentos co mpetiti vos.
En otro s té rm in os, co n fundam e nt o e n la expe ri e nc ia in te rnac ional y e n la lóg ica de l ca mbi o eco nómi co globa l. se pue-
13. Ell o debido a que , co mo se se iial ó. un a est ru ct ura prod ucti va
efici ente y arti culad a constitu ye un a ele las pu nt as cle lll amado di amante de la co mpetitividad.
14. Por el papel que la calidad y la diferenciación de los prod uctos y ele Jos se rvicios desempeñan en la moderna co mpeten cia. al fmmul ar la poi ít ica pruclucti va debe procurarse re forza r 1as el i fercncias
y las espec ifi cidades nacionales ele ca ra a la naturaleza de la demanda en mercados el ive rsi l'i cados, en Ju ga r de int entar repruduci r 1o que
en ot ros países ha fun cionado en término s de desa rro ll o sec torial.
ele arg li ir qu e como pri nc i pi o ge nera l la políti ca i nclu strial qu e se
propon e p ued e cle fi ni rse como ne utra l o " no c irc un sc rita"; debe
o frece r apoyos y oportunid ades ele desa rro ll o a toda ~ las e mpresas qu e se co mpro me ta n co n las tareas que pres u pon e la reforma mi c roeco nómica. Sin e mbargo , e sta política tamb ié n debe
incorpora r un c rite ri o excepc iona l: e l ele fomentar prefere nte me nte e l desa rro ll o ele aq ue ll a s ac ti vid acles - i nex iste ntes e n e l país
o c on prob le mas - e n las qu e se basa la di fus ión ele los proceso s
ele inn ovac ió n.
Se trata. e n consec ue nc ia, ele una política ne ut ra l q ue prag máticam e nte reco noce la neces id ad ele excepcion es. De ahí qu e se
impo nga la neces id ad el e seña la r ele ma nera ex pl íc ita a partir ele
q ué c rite rios la po i ítica q ue se propon e de fine sus líneas es tJ·atég ic as para la conces ión ele apoyo s .
De ac uerd o co n e l criterio general, e l otorga mi e nto ele es tímul os só lo ha ele li mirarse a las empresas que in v ie rt an recursos
e n inn ovac ión tec no lóg ica, formación de rec ursos hum anos o
reco n ve rs ió n téc ni ca, labo ral y ambie nta l ele s u planta produ ctiva. D ic hos apoyos serán ele carácter ge ne ral , al marge n de l tamaño , sec to r o ubi cac ió n geog rá fica ele la e mpresa, y su co nces ió n
es tará co ndi cionada a qu e se haga un esfue rzo ele inve rs ió n. No
se deberá sos tener el e manera artifi c ia l a aque ll as empresas que
c uente n co n lo s apoyos pe rtine ntes pero qu e no se comprometan con es ta tarea modern izadora o que fracase n e n s us in te nt o s
el e ca mbi o por in efic ie nc ia.
S in e mba rgo, limita r la co ncesió n ele estím ul os a l a nterio r
c riter io ge ne ral pue de ace ntu ar los deseq uilibri o s e ntre las e mpresa s a ca usa ele s us di stinto s tamaño s . Tambi é n pu ede ca ncelar oportun idades ele creac ió n ele ventajas compet iti vas. Es necesari o. po rtanto. adoptar un criterio prefe rencial a fin ele otorgar
apo yo s es pec ial es a aq ue ll os sec to res co ns ide rados c la ve para la
co nformació n el e cade nas productivas e fi c ie ntes. E ll o , a s u ve z,
i m p i ica ac tuar e n un dob le fre nte : reforza r los es labo nes clé bi les
y crear lo s es labones fa ltan tes. Respecto a lo primero. se trata ele
a le ntar la modern izac ió n el e las mi c ro, peq ue ñas y me dian as
e mpres as. En c uant o a lo segundo , ele promover e l nac imi e nto o
co nso lid ació n de un sec to r a soc iado co n las " tec nolo g ía s ele
punta' ·. La co nce s ió n ele es tímulos debe ser est ri cta me nte temporctl y c o ndi c ionada a qu e se rea l icen in ve rsiones . U na vez c ubie rto e l plazo . la s e mpre sa s beneficiad as debe rán es tar e n s ituac ió n el e co mpe tir e n plan o el e ig ua ldad e n e l me rcado y aspirar
a med id a s ele fom e nto ele carác ter ge ne ra l destinada s a a le nta r
s u ac tu a li zac ió n pe rmanente.
L.\ ('1. \ S IFI C \( ' J():'\
O E 1.. \ S \IUllll.-\ S
impe rati vo ele efic ie nc ia, ele adecuaci ó n e ntre me dio s y fin es .
S i e l re to fundam e ntal el e la planta proclu c ti va nacional es e l
ele favorecer un proceso autosos teniclo y ge ne ra li zado el e c reac ión el e ve ntaj as co mpetitiva s que a s u vez se trad uzca e n un a
dinámi ca ele desarro ll o integ ra l, res ul ta ev ide nt e qu e la fo rm ulac ió n el e la s lín eas estra tég icas y d e las medid a" co nc re tas el e
la políti ca debe recrear la lóg ica de l pro pio proceso ele ge nerac ió n ele ven tajas competiti vas . De esta s ue rte y el e cara a l obj e tivo primordial de e levar la co mpet iti v idad y lograr un des arroll o e quilibrado , la definici ó n ele crite ri o s y 1ín eas es tra tég icas,
as í como la formulación y la organ izac ió n el e la s medidas co nc re tas, debe e n todo m o me nto aten e rse a las p ro pia s reg la s el e
la co mpe titi v id ad ele las nacio nes.
De inme diato s urge un a co ncl us ió n el e es te plante a mi e nto.
De hec ho , las medidas co nc re ta s qu e co ns titu ye n e l nú c leo
in strum e nta l básico ele la poi ítica se pu e de n o rg ani zar con ba se
e n un dob le cri te ri o: a pa rtir ele los obj e ti vo s es pec íficos qu e
es tá n ll a madas a sa tisfacer, y e n fun c ió n ele la forma e n qu e se
pres ume sati s far án dichos objetivos . De ac ue rdo co n e l mo delo del " diamante ele la competitividad nac iona l". los fac tores
determinantes ele la capacidad co m petitiva ele una naci ó n so n
las co ndi c io nes ele oferta y utili zac ió n ele lo s fa c tores prod uctivos, las co ndi c io nes de dem a nd a imperantes e n e l me rcado
nac io na l, la estru c tura productiva e n s u co njunto y la s co ndic io nes e n que se dese nvu e lve n las acti v id acl es e mpres aria les y
e n que se propici a o inhibe la co mpe te nc ia . Se des pre nd e, e ntonces, que las dive rsas medidas co nte nida s e n la políti ca ind ustri a l pueden clasificarse a partir el e e n c uá l punta , el e la s
c ua tro de l "d ia m ante", inc idirán. Así, cabe habl a r ele medida s
q ue prom ueve n ele un modo direc to la e levac ión ele la competitividad mediante s u efecto e n las co ndiciones e n qu e se ofrece n y se utili za n los fac tores producti vos . o qu e la es timulan a l
prop ic iar co ndi cio nes ele demanda , ele estru ct ura procl uc ti va y
de act iv idad e mpresarial id ó neas para es te efecto.
A gra nel es rasgos, y desde un punto el e v ista fo rma l. la s meelidas ele una po líti ca produ c ti va se pu eden di v idir e n sustanliFas. conl extuales y de fo m ento. Debid o a que e l aumento d e la
produ c tividad es e l fund a me nto p rin c ipa l ele la ve nta ja co mpetitiva , e l modo e n que grav it an sobre es te fe nóm e no es e l c riteri o c lave pa ra dife renciarlas . Las medid as s us tanti vas so n las
qu e está n directa y exp resa men te diri g ida s a prop ic iar ma yo res ni ve le s el e procl uct iv icl acl. E n ca mbi o. la s el e fo me nto y las
co ntex tu a les son las que a poyan y compl e me nta n a la s sus tan tivas. Mie ntras las primera s ac túan so bre e l proceso prod uc ti vo mi s mo , es decir, sobre las co ndi cio nes e ndóge na s e n qu e és te
se ll eva a ca bo , las seg und a s influ ye n e n los co ndi c io na nt es
exóge nos de l acto p ro du c ti vo (véa se e l c uadro).
T
oda po iít ica púb li ca. i ncl e pe ndi e nte me nte ele sus caracte rística s fo rm a les y el e lo s propós ito s específi cos que pers ig a ,
es tá for mada por una amplia gama el e med ida s c uya pe rti ne nc ia téc ni co- in s tr u mental depende d e l nexo funciona l y
e q rat ég ico q ue g uarde n co n e l obje ti vo primordi a l q ue se desee
a lca nzar. E" to s ig nifi ca qu e - hac ie ndo por e l mom e nto abstrac c ió n de su rac io na licl acl po líti ca y de l ma rco instituc io nal e n qu e
se le c oncibe- una po líti c a indu strial e nfre nta. el e e ntrada . un
LACO NCE RTAC IÓN
U
C0\10 PR E ~II S A
na vez fo rmul ados lo s obj e ti vos de la po i ít ic a y de finid os
su rac io nalidad y s us c rite ri os es tratég icos. qu eda a tÍn po r
res pond e r a d ive rsos int e rrogantes so bre las p re mi sa s políti c as qu e deben sati s fac e rse. La c ues tió n no e~ accesor ia : re-
C i. .-\ S IF I C..\C I Ó~
DE L :\ S :\ I E iliD ,\ S D E LA I'O L ÍTI C..\ 1:\' Dl'STHI A I.
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••
Determinantes de la competitividad
Oferta y utili zac ión de los fa c to res
Medidas sustantivas
Medid as contextuales
Promoc ión de la in ves ti gac ión
y clesarr o 11 o
Formac ión de rec ursos hum anos
Reo rd e nac ión lab oral
Reco nve rsión téc ni ca y ambi ental
Amp li ac ión y mej ora
el e la infraestru ctura
Co ndi c ion es ele demand a
im pe rant es en e l me rcado nac ional
Es labonami e ntos produ cti vos
e fi c ientes
Des arrollo de las e mpresas mi cro,
pequ eñas y median as
Co mpete nc ia y es trat eg ia
empres arial
Nor mali zac ión co n ba se en
crit eri os internac io nales.
Ges ti ón ambiental
Promoción ele se rvic ios y
mercados espec iali zados
Promoc ión de l
as oc iac ioni smo
De sreg ulación
Leg islació n contra
prác ti cas mo nopólicas
Medidas de fomento
Est ímulo s fiscales
co ndi cionado s a la in ve rsión
en es to s rubros.
Programas de fin anciamiento
competitivos
Estímulos fi sca les y
financi eros ele corte
preferencial
••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• •••••••••••
s ulta a tod as lu ces c ru c ia l, pue s más allá de s u dimensión técn ico- i ns tru m e n tal , e l éx ito de u na poi ítica depende tanto de
la sa ti sfacc ión de una a mpli a ga ma de impe rat iv os políticos
como d e una adec u ada es trat eg ia d e in s trum e ntaci ó n. El
mej o r dia g nó s ti co y la formula c ió n más co here nte pu ede n
fraca sa r s i no so n se n s ibl es a las rea lidad es política s. Formul ar e in s trum e nt ar un a políti ca es una co mpl ej a tarea soc ial qu e ex ige cálc ul o téc nic o y converge ncia de inte re ses
y vo luntades; ta mbi é n un perm ane nte proceso de aprendizaje
med iante e l c ual lo téc ni ca me n te fac tible y lo políticamen te v ia bl e se e ntre tej e n y a mplían lo s ca mpos de posibilidad
d e los proyec tos soc ial es.
Los criterios de políti ca aquí pl anteados son todavía mu y
ge ne ral es . Aunque no podría se r de otro modo: la defini c ión
d e ta llad a de in s trum e ntos, al ma rge n de lo s in s umas informativo s y téc ni cos altam e nte espec ia li zados qu e demand a,
impli ca un proceso paralelo de afectac ió n, e n sentido pos itivo
y negati vo , de una ab iga rrada co nstelación de inte reses particulares. A g ra ndes ra sgo s, no parece ha ber g randes difi c ultades para o bt e ne r una amplia adhesión social a los objetivos
ge néri cos de una po i íti ca, pero la situ ac ión cambia cuando se
trata de to mar dec isiones que de un modo u otro incide n en la
di stribución de rec ursos soc iales . Ya sea en la mod a lidad de tasas de inte rés prefere nci ales , de pl azos de financi a mi e nto , de
pa rtid as presupue s tarias o de a po yos lo g ís ti cos y administrati vos, tod a políti ca impli ca la afectación difere nc iada de inte reses. As imi s mo, los ca mbio s e n las reg las de l juego e ntrañan modifi cac io nes e n la distribución y el ej e rc icio del pode r
soc ial.
La formula c ió n de una políti ca no se ago ta , por tanto, con
la defini c ió n de los fin es y los medios . Más a llá de l aspec to purame nte in strum e ntal de toda políti ca, s uby ace n cr ite ri os e im perati vos que res ponde n a un a lóg ica di stinta de la de la e fici e ncia. No necesa riamente ti e nen que esta r reñidos co n és ta, mas
s u espec ificid ad es ev ide nte y hay que rescatarla . Así las cosas,
tan impo rtante como s us objetivos y sus líneas de acción estratégicas, e l establ ec imi e nto de un proyecto político encaminado a la negoc iación y a establecer consensos es un momento vital
e n e l proceso de formulación-instrumentación de las políti cas
públi cas.
Si por po líti ca indu strial se entiende la organización de los
rec ursos y lo s esfue rzos soc iales conforme a un objetivo que
trasc iende la es fera del interés estrictamente privado (la moderni zaci ó n integ ral del aparato productivo) , es obvio que aquélla inv o lu cra el inte rés público y re presenta una de las modalidades de la política pública. Obedece, por ende, a una doble
racion a lid ad, a la vez téc nica y política, que le impone la neces id ad de , por un lado , cumplir con las reg las instrumentales
de la adec uac ió n e ntre medios y fine s y, por otro, procurar un a
base soc ia l de sus tentac ión para la política capaz de conferirle
leg itimidad frente a la masa de intereses divergentes.
Por es ta doble racionalidad el proceso de formul ac ión-instrum e ntac ión de la poi ítica presenta di versas condiciones restrictiva s qu e , analíticamente , también se desdoblan . Así como
la formulac ió n ele o bj eti vos de poi íti ca y de proyecto s de desan·ollo de be som eterse de mane ra realista a los imperativos de
la factibilidad técnica, de l mi s mo modo e l proceso in strume ntal ele fo rmulaci ó n-implantaci ó n de políticas debe atenerse a la
sati sfacción de princ ipi os garantes ele su viabilidad política. De
ahí la pertin enci a téc ni ca 15 y política de la con ce rtación.
15. En e l ma rco ele un rég imen de mocráti co y con indepe ndencia ele sus fun cion es leg itimadoras, en el ámbito técnico-instrumental la co ncerta ción ac tú a como un mecani smo ga rante ele la eficacia
ele la políti ca en tant o qu e, basada en prece ptos inductivos, el conve nc imi ento ele los age nt es soc iales entorn o a las bondades ele la política se eri ge en la única premi sa sus ce ptibl e ele asegurar el res peto ele
las reg la s de l j uego.
Por s us obj eti vos y por su forma una políti ca es una ac ti v id ad
púb li ca y no só lo una deci s ión para a lca nzar determin adas me tas .
E l d iá logo y la negoc iac ió n so n sus e le mentos consti tut ivos . En
un rég ime n demo crático, la e lecció n y e l desa rro ll o de una poi ítica no res ulta de un complej o cálc ul o tecnoc rático o de una prefere nc ia autoritaria ; lej os de e ll o. es produ cto ele la di sc us ió n y per<; uasión rec íproca de los agentes que parti cipan en e l proceso . Aje na
a la neutra li dad, su form ul ac ión e in strume ntación hace n las veces de un es pac io ele enfre ntamie nto po líti co, una a re na en la que
se dirime n inte reses y proyectos. Pero prec isamente por e ll o. e n
la med ida e n qu e e l confl icto s ub yacente se res uelve med ia nte e l
d iá logo y la concertac ión , los consensos permiten , ele ac uerdo con
la lóg ica d e moc rá tica, convertir los objetivos el e la po líti ca e n
c ri sta li zacio nes de l interés público. 16
Méx ico ava nza hacia e l perfecc ionamie nto de su s iste ma democrático. De modo paralelo a la adopc ión de l nuevo mode lo econó mi co, se han di sc utido los correlatos político- instituc iona les de l
cambio co nceptual y program ático subyacente e n la reform a de l
Estado . As í como éste no se co ncibe ya co mo e l ce ntro de gravedad ele la vida econó mica, de manera aná loga tampoco p uede se r
e l eje es truc turador de la vida política. La fo rmulación cle moc r<Íti ca ele políti cas presupone un a re definición de l co nce pto de lo
p úbli co , a tono con las realidades de un a sociedad c i vi! más parti c ipativa, organi zad a y autó noma .
Si la de fini c ió n del interés público tran s ita por la bú squ eda
dia lógica de consensos, su prevalenc ia no se puede iclenti fi car s i mp ie me nte co n la expans ión ele lo estata l, sobre todo c ua nd o ésta se
e nti e nde como fo rta lecimi e nto de l Estado fre nte a la soc ied ad c ivil. Pero s i e l inte rés público se construye a partir y desde la parti c ipac ió n ele los inte reses privados e n e l proceso ele formula c ió nim plan tac ió n de las po líticas, la prevale nc ia del in te rés púb lico
ta mpoco es una in vas ió n asfi xiante de la ini c iativa in di vi dua l. U n
proyecto de desarro llo de be ser e l produ c to de l conse nso socia l e n
t·orno a lo q ue se e nti e nde por inte rés púhl ico. E ll o condu ce necesari ame nte a la noc ió n de correspo nsabi li clacl.
Fin a lme nte, desde e l punto de v ista de la via bilidad po lítica. no
es me nos importante que la políti ca indu strial ofrezca un marge n
de ce rtidumbre co n ve ni e nte a la s in sta nc ia s el e dec is ió n de la s
uni dades productivas. Además de med idas de es tímul o y ele o ri e ntac io nes indu c ti vas , la po líti ca de be co nstitui r un c laro co njunto
ele reg las de l j uego, li bre de los vai ve nes de l ej e rc ic io di sc rec iona l de la a uto rid ad po lítica.
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1 ig ua l q ue e n e l caso ele las propues tas téc ni cas de la po líti c a prod uc ti va. tambi é n hay im portantes a ntecede ntes e n
e l á mbito de la co nfi gurac ió n de l proyec to poi ít ico e n c uyo
int e rior sc habrá ele ve rifi ca r s u proce so ele fo rmula c ió nin s trum e nta c ió n. A unqu e seve rame nte c ues ti o nad o a raíz de l
16. Lu is F. Ag ui lar V. . Lu hechum de las polfTicos f'tíhli ml. Mi ~ucl Ánge l Porrüa EJi10r. M éx ico . 1 99~ .
esta llid o el e la c ri s is financi e ra. d esd e e l punto ele v is ta el e s u
forma, un meca ni smo co mo e l de l pacto co nstitu ye e l mejor ej e mplo d e có mo, a un e n e l marco el e un a es tra teg ia eco nó mi ca qu e
co nfía e n e l me rcad o. los ac ue rd os po i íti cos co nstitu ye n un s upu es to el e v iab ili dad.
S in e mbargo, e l m o d e lo co nce rtad o r se d ebe rev isa r y
re fo rmul a r más a li ó de to da pre te ns ió n d e co ntro l co rpo rati vo.
A ún ha y as ig na turas pe nd ie ntes ta nto e n e l p lano ele los obj e tivos co mo e n e l de la s formas po líti ca s s ub yacente s e n e l me nc io nado m o d e lo. En m a te ria d e obje ti vos, e l d esa fío pu e d e
d e finirse co mo e l ca mbi o ele un meca nis mo d e co ntro l a un o de
promoc ió n: co mo e l trámiLo de un a es trateg ia que bu sca la co nve rge nc ia d e l esfue rzo soc ia l e n torn o d e la es ta bilid ad
mac roeco nóm ic a a otra q ue, ante todo , pre te nde la mode rni zac ió n integ ra l y la ge ne ra c ió n de ve ntaja s c ompet iti vas. S i b ie n
es c ie rt o qu e los desas tres fin a nci e ros qu e ha s ufrido la eco nom ía mex ica na imp iden pasa r por a lto lo s obj e ti vo s de la es tab ili dad , es ig ua lme nte c ierto q ue la po lítica eco nó mi ca d e be sobre tod o d iri g irse a co n fo rm a r un e n torno propic io pa ra
tran s forma r a l sec to r procl uc ti vo, el e ta l mo do q ue la atenc ión a
lo urge nte se a fun c iona l res pecto a lo estructuralm e nte prioritario. Mú s a ll á ele lo coy untura l, se de ben co nstruir los e scenari o s de un fut uro c ie rto y co nfiabl e .
En tal sentido. un prime r y fund ame nta l paso co ns iste en d efinir c uá les so n los á mbit o s prec iso s e n lo s qu e se requi e re n
ac ue rd os co ncertados. S in pre te ns ione s d e ex hau s ti v icl ad , los
más im po rt a ntes so n:
1) La de fini c ió n operat iva de los o bj e tivos, ente ndida co mo
la dete rminac ió n ele me tas es pecí fi cas c u yo c umplimi e nto sea
s usceptib le ele eva luac ió n.
2) La de te rmin ac ió n des ag regad a de p ri o ri dad es sec to ri a les
y reg io na les .
J) La s in c ro ni zac ió n de l desa rro ll o de l sec to r product ivo con
e l el e o tr os sec to res : e n parti c ul a r, ad ec uar e l de los sec tore s
ag ro pec uario. com e rc ia l y finan c ie ro co n lo s impe rati vos de la
po lítica indu strial.
4 ) La necesar ia coord in ac ió n el e la po lítica industrial con o tros
á m bitos d e la po i íti ca púb li ca : e ntre otras las po i íti cas soc ia l, come rc ial. e clu c at iva. laho ra l. ag raria y mac roeco nó mi ca .
En lo qu e se re fi e re a la forma , es de c ir, a las ca rac te rísti c a s
de l mode lo ele co nce rtac ió n e n c ua nto ta l. la prop ues ta ap un ta a
qu e se sat is fa ga n aque llas pre mi sas de m oc rática s c apaces ele
aseg urar un a ba se ele leg itimid ad pa ra la formu lac ió n- in s tru me nt ac ió n de la po líti ca. A l res pec to. es incl i s p e n ~a bl e un a estra teg ia el e co muni c ac ión pa ra info rmar y c rea r co nse nso. E ll o
s ig nifi ca ir mús a ll á d e la me ra pro moc ió n me rcado téc nica de
la s bo ndades de la polít ica. A nte to ci o . di c ha es trateg ia debe rá
busc ar la <~pert u ra ele ca na les e fi caces de info rm ac ió n y, prior itari ame nt e. ele pos ibi 1id <~d es ele i ntc rloc uc ió n. ele di á logo y re troa1i me nt a e i6 n. e nt e ndid os como pi 1a res de to d o ac to el e a uté nti ca
co nce rta c ió n.
Po r o tra part e . la co ns tru cc ión el e un mo d e lo co nce rtad o r
e ntra J1 a <l~ umir respo n ~a bi li dacl es de c ara a la soc ied ad. Ex ige.
c nt o n cc~. mec an is mos de seg uimi e nt o y ev a luac ió n qu e pe rmi wn d e te rmin ar no só lo e n q ué med ida las d ec is io nes ad optadas
¡-m
W
.
éxico , en virtud de sus rezagos produ ctivos y sociales, necesita
formular e intrumentar una política indu strial que pennita a su
aparato productivo generar las ventajas competitivas requeridas perra
una inserción exitosa a la dinámica de la economía mundial. Al núsmo
tiempo, precisa de un amplio abanico de med idas expresam en te
dirigidas a es labonar su tejido industrial a fin de que los impulsos
nwdernizadores se transmitan al resto del aparato productivo
han co ntri buido a l cump limie nto ele me tas y objetivos, s in o princ ipalm e nte hasta qué punto los agentes participantes en laf I mulación - in strum e ntac ión han c umplid o sus tareas. La re ndi c ión ele c ue ntas se impone así como fundamento ele leg itimi dad
y co mo correcti vo ele in e fi c ie ncia s.
E n e l á mbito operativo , la func iona l id a el técnico-política del
mode lo co ncert ador p lan tea una serie ele preg untas so bre las
form as co nc re tas e n qu e d e be rá n ten e r lug ar la negoc iación y e l
proceso dial óg ico de intereses y puntos de vista a me nudo diverge ntes . A este res pecto , la propuesta es triba en crear una base
operativa qu e co ns ide re la ex iste nc ia el e un cuerpo téc ni co qu e
e labo re diag nóst icos, haga propuestas es pecíficas y proporcione
trabaj os ana líticos a lim e ntad o res ele un sistema permanente ele
evaluación y co nsulta . Tal como e n 1apón. se propone crear una
institu c ión mixta (integrada por re prese ntantes ele lo s sec tore s
e mpresarial. g ubernam e nta l y labo ra l) co mprometida de manera
expresa y exc lu s iva co n los objet ivos ele la políti ca indu stria l.
Pero. i ndepe ncl ie nte me nte ele las estrateg ias comun icac ionales, ele los meca ni smos ele re ndi c ión ele c ue ntas y de las es tru cturas opera ti vas, e l mode lo concertador presupone que los agentes parti c ipantes sa ti s fa ga n un amp li o espectro d e pre mi sas
técn ico-po i íti cas . Éstas se pueden s inte ti zar e n el binomio di spo s ic ión pa ra e l diálogo y competenc ia téc ni ca. Mientras qu e
para e l sec to r labo ral la sati s fa ce ión ele estas prem isas pres upone
ca mbio s c ultural es y estratég icos profundo s, para e l go bi erno
e l reto con siste e n s uperar ine rc ias y e n adec ua r e l comportami e nto el e la admini stra c ió n públi ca a la lóg ica el e un s is te ma más
dem ocrático y participativo; e n asumir. co n todas sus co nsecuenprincipios ele la e me rge nte c ultura política-de un a-soc ie dad c iv il cada vez má s ex ige nte. Se trata , e n poca s pa labras ,
ele so mete rse al im perio ele las reg las c la ra s y de renun c iar a la
cli sc rec ionalidacl y a l e norm e poder que és ta otorga a las b urocrac ias.1 7
Para e l e mpresa rio , e l d esa fío es ig ualm e nte formidable.
Cons iste e n desarro ll ar, e n el marco de una nue va cu ltura productiv a, una ac titud más c omprome tid a y participativa. También
impli ca el in greso a un uni ve rso cognosc itivo has ta ahora inédito para muc hos hombres de negoc ios . No só lo po rqu e la moderna co mpe te nc ia de manda la profesionali zac ión de los líde res ele
e mpresa, s in o porque la formu lac ió n-i nstrume ntac ió n de lapoI ítica indu strial reclama negoc iadores fami li arizados con los leng uaj es, a me nudo cifrados, ele la economía y las c iencias soc iales. És te es e l á mbito lin g üísti co y co nceptual de la negoc iac ió n
y a é l se tie ne n que ada pta r los negoc iadores . As imi smo. no puede pe rd e rse de v ista la neces idad ine ludibl e de co nstruir una representac ió n e mpresa ri a l que trasc ie nda el corporati vismo. (t
-----c ia s~ lus
17. Sign ifi ca tambi é n un ca mbi o de ac titud e n la admini stra c iún
de las po líti cas qu e redefine e l se ntid o de l co mpro mi so. A nt e las rall as téc ni cas o ant e los actos de corrup c ió n ya no se debe res ponder
só lo a la autoridad poi ít ico-admi n is t rat i va. si no preponclerante me nl c
a una sociedad qu e Ii e ne in strum e nto s de seg uimi e nto. eva lu aci(>n y
rendic ió n ele c ue nt as.