Instrumentos e incentivos de política rural

ECONOMÍA
Y DESARROLLO
, VOLUMEN
2 NÚMERO
2, SEPTIEMBRE
2003
INSTRUMENTOS
E INCENTIVOS
DE POLÍTICA
RURAL: ¿APOYO
U OBSTÁCULO
A UNA POLÍTICA
DE TIERRAS?
97
Instrumentos e incentivos de política rural:
¿apoyo u obstáculo a una política de tierras?
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. *
Resumen
Para el sector rural se han diseñado una cantidad de incentivos e instrumentos
orientados teóricamente hacia el mejoramiento sostenible de las condiciones
de vida de los habitantes del campo y en especial para los pequeños
productores. Entre tales instrumentos merecen mencionarse las Leyes 41 de
1993, 101 y 160 de 1994. La primera está relacionada con los subsidios e
incentivos otorgados por el Estado para apoyar la adecuación de tierras, la
segunda creó el Incentivo a la Capitalización Rural, que buscaba la fomentar
la inversión vía crédito y la última estaba dirigida a apoyar la compra de tierras
por parte de los campesinos que carecían de ella. Sin embargo, ha transcurrido
una década desde la puesta en funcionamiento de estas leyes, y lo que se ha
producido es un estancamiento de la generación de empleo en el campo, una
reducción del área sembrada y una dependencia de la importación de
alimentos.
Abstract
For the rural sector, it had been designed a lot of incentives and tools aimed
theoretically to improve the life conditions of the rural inhabitants specially
peasants and poor producers in a sustainable way. Among these tools are the
law 41 acted in 1993, and the Laws 101 and 160 acted in 1994. The first one
is related with subsidies and incentives granted by the State in order to
support land reclamation projects; the second one created the Rural
Capitalization Incentive which look for to promote the investment by credit;
the last one was aimed to support land purchase by poor peasants that does
not have it. Nevertheless, ten years had passed since the laws were acted and
the results had been stagnation in job creation in the countryside, harvest
area reduction and dependence of food imports.
Palabras clave: Reforma Agraria, incentivos, adecuación de tierras, pequeños
productores, ordenamiento territorial, capitalización rural.
Clasificación JEL: N5, RO, R14
*
Jefe de Planeación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER. Magíster en Economía, Universidad
de los Andes. E-mail: [email protected]
Universidad Autónoma de Colombia
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MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
El problema de la tierra y el desarrollo es algo que se discute desde que se
comenzaron a formular las teorías del desarrollo económico. Hay estudios
algunos neutrales, otros en pro de la distribución, otros más en los cuales se
asegura que el problema de la propiedad ni es importante ni determina la
dirección del crecimiento, en incluso puede afirmarse que hay documentos
tendenciosos para mantener una distribución que se considera socialmente
injusta, pues según estadísticas internacionales, uno de los países con peor
distribución no sólo de la tierra sino del ingreso en el mundo es Colombia
(LÓPEZ, 2001). Es más, no sólo Colombia es un país caracterizado por la
iniquidad, sino que ésta convive al lado de una pobreza creciente. Un estudio
del Departamento Nacional de Planeación (2001) muestra que, la pobreza
rural ha crecido en términos absolutos y relativos, y que en el campo
colombiano habitan actualmente 12,2 millones de ciudadanos, la mayoría de
los cuales enfrenta precarias condiciones de calidad de vida que limitan su
desarrollo. El 82,6% de la población rural se encuentra bajo la línea de pobreza
y un 43,4% vive en condiciones de pobreza extrema.
Esta situación no es solamente indeseable por el contraste entre la pobreza
y la opulencia sino porque la desigualdad en la distribución del ingreso se
convierte en un obstáculo que frena el desarrollo, a pesar de las potencialidades
con que cuenta el país. Según SQUIRE, DEININGER y KLAUS (2001), en general los
países en desarrollo con una distribución de activos más equitativa han
crecido más rápidamente que los países con mayores desigualdades. Sin
embargo, las políticas de finales de los noventa se orientaron de forma
preferente hacia la estabilización de los agregados y variables
macroeconómicas, dejando a las libres fuerzas del mercado el costo del ajuste,
lo cual resultó en un empeoramiento en la distribución del ingreso y en
particular de la tierra y demás factores productivos del sector primario.
En este sentido se pronunció SOLIMANO (1999) al asegurar que entre 1980 y los
noventa, el desarrollo económico se convirtió en el principal objetivo bajo las
políticas conocidas como “el consenso de Washington”. Al comienzo, dice el
autor, las preocupaciones sobre desigualdad de ingreso y riqueza fueron
remplazadas por políticas cuyo énfasis estaba en la estabilización
macroeconómica. Sin embargo, el ajuste fiscal y la liberación del mercado por
sí solas no han conducido hacia un desarrollo estable y equitativo. Las
desigualdades de los ingresos y la riqueza, lejos de reducirse, parecen
haberse incrementado en América Latina.
De otro lado, la tierra como factor de producción y las variables implícitas en
la distribución de la propiedad se han tratado de manera independiente de la
ordenación del territorio y en más de una ocasión se han hecho propuestas
para apropiarse de suelos con fines particulares, pasando por encima de
cualquier otra consideración ambiental o social. Por ejemplo, la Ley 2ª de
1959 estableció la reserva forestal sobre 65 millones de hectáreas, de las
cuales por lo menos a 12 millones se les ha levantado la reserva y existen
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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solicitudes ante el Ministerio del Ambiente para levantar las restricciones
sobre otros cuatro millones de hectáreas de selva tropical húmeda para
ampliar la frontera agrícola en zonas no aptas para este uso. Este tipo de
solicitudes o los intentos por desecar ciénagas para ampliar potreros en la
zona ganadera de La Mojana, son apenas dos ejemplos ilustrativos de la
necesidad de reglamentar no sólo la función social de la propiedad, sino su uso
con arreglo al ordenamiento territorial.
Complementariamente a la función social, la Ley de Ordenamiento Territorial
LOT —Ley 388 de 1997— señaló como uno de sus principios:
Promover la armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales,
las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas
y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales
y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr
el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
En este contexto, una de las obligaciones constitucionales tiene que ver con
la función social de la propiedad y como tal le es inherente una función
ecológica (art. 58 C.P.C); por tanto, los arreglos que se hagan en materia de
distribución de la propiedad deben cumplir con los aspectos constitucionales
y legales reglamentados para tal efecto.
Adicionalmente, el artículo 6º de la Ley de Ordenamiento Territorial establece
que el ordenamiento del territorio municipal tiene por objeto complementar
la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar
las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento
sostenible, mediante la definición de las estrategias territoriales de uso,
ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos,
sociales, urbanísticos y ambientales.
El anterior es uno de los aspectos más importantes, porque tiene que ver con
el uso, ocupación y manejo del suelo, que el gobierno nacional viene
impulsando a tal punto que lo dejó explícito en la propuesta del Plan Nacional
de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”.
Pero hay además algunos aspectos que vale la pena mencionar y que tienen
que ver con las competencias en materia de ordenamiento territorial. En
efecto, el artículo 7° de la Ley 388 de 1997 señala que de acuerdo con los
principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia
de ordenamiento del territorio se distribuyen así:
A la nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los
asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas;
localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas
generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en
coordinación con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente:
determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los
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100
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los
lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los
servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las
regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y
cultural, así como los demás temas del alcance nacional, de acuerdo con sus
competencias constitucionales y legales.
Más adelante agrega en el artículo 9o que los municipios y distritos deberán
adoptar un plan de ordenamiento territorial, al que a su vez hace referencia
el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, como el instrumento básico para
desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, que allí se
define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar
el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Hay otro elemento que cabe mencionar de la Ley 388, porque aunque tiene
un sesgo urbano, el artículo 14 establece que el componente rural del plan de
ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada
interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la
conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes
al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de
los pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos:
1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación
con los asentamientos humanos localizados en estas áreas.
2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y
mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera.
3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los
servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o
líquidos.
4. La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como
suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos
admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de
ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro
de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de
conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente.
5. La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las
previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada
dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social.
6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de
agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano
plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación.
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INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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7. La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados
a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria
y ambiental.
Finalmente, el artículo 33 definió el suelo rural como aquellos terrenos no
aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a
usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y
actividades análogas.
Es dentro de este marco que debe entenderse el tema de la tierra como factor
de producción en relación con el desarrollo local y sobre todo del ordenamiento
territorial, tan necesario, que la Constitución Política de 1991 hizo explícito
el mandato de conformar una Comisión de Ordenamiento Territorial y la
expedición de la ley correspondiente.
I. La tierra como factor de producción y resultados
del mercado de tierras (Ley 160 de 1994)
La tierra, junto con la mano de obra, es el principal factor productivo de las
familias rurales. El significado eminentemente político de su distribución
constituye parte importante del problema agrario, que le confiere profundos
componentes ideológicos que dificultan su discusión. A este respecto, las
posiciones están divididas y van desde la propuesta de LÓPEZ (2001) y de
BALCÁZAR (2001) de sacar de la discusión el problema de la propiedad hasta la
expropiación y la titulación a colonos, ocupantes, aparceros y terrazgueros1.
Hace falta generar un proceso de reconocimiento, creación de confianza y
diálogo entre las instituciones nacionales, regionales y locales, gremios,
propietarios y comunidades rurales, que permita desarrollar mecanismos de
acceso y uso de la tierra de forma más sostenible y viable económicamente,
porque en el capitalismo moderno, sin la democratización en el acceso a los
activos productivos, resulta inviable avanzar en la inclusión social. Esto es
especialmente cierto cuando se trata de la tierra pues en Colombia, hoy el
1,1% de los propietarios de la tierra en el país tiene más del 55% del territorio
cultivable y explotable (GARAY, 2002).
Como factor de producción, la tierra juega un destacado papel, teniendo en
cuenta que es por intermedio de este activo que se buscará democratizar la
propiedad y permitir el acceso al desarrollo a los trabajadores del campo. Sin
embargo, su precio ha sufrido continuas y reiteradas distorsiones que han
conducido a que hoy buena parte de la superficie identificada como
agropecuaria, se encuentre en malezas y rastrojos y otra dedicada a usos para
1
Esta propuesta fue presentada por la insurgencia durante los diálogos de paz en San Vicente del Caguán.
Universidad Autónoma de Colombia
102
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
los cuales el suelo no es apto en lugar de ser utilizada en proyectos
productivos.
Usualmente los gobiernos han identificado este problema de subutilización
del suelo y han enfocado sus esfuerzos a tratar de vincular a los grandes
propietarios a proyectos productivos, ya sea participando directamente en los
proyectos aportando la tierra —Programa de apoyo a alianzas productivas— o
que simplemente la vendan en la cantidad suficiente para hacer un proyecto
rentable y competitivo, como es caso también de las alianzas o los proyectos
auspiciados por el Fondo de Inversiones para la Paz. En estos últimos se
entrega hasta un 40% de recursos para capital semilla y acompañamiento;
el otro 60% es financiado, para estos proyectos, como línea de crédito por el
Banco Agrario.
Al respecto y en cultivos como la palma de aceite, es necesario hacer una
evaluación cuidadosa de los incentivos que se están otorgando a este cultivo,
porque de no manejarse adecuadamente lo que se estaría sembrando es un
problema de largo plazo, dadas las oscilaciones en los precios del aceite, que
de resultar desfavorables pondría en riesgo la viabilidad financiera para los
pequeños productores. En efecto, un estudio adelantado por INFANTE (2002)
mostró que la rentabilidad de un proyecto de palma africana enfrentaba un
alto riesgo cuando el precio de la hectárea para el cultivo sobrepasaba los
$750.000, sin embargo, en algunos proyectos adelantados con apoyos del
Estado, la hectárea se paga a precios que giran alrededor de los $2.000.000.
De hecho, una simulación que tomaba en consideración las probabilidades
en términos de rendimientos, precios y tasa de cambio arrojó una tasa
interna de retorno de 16% y así se consignó:
Los análisis que se presentan incluyen varios escenarios con diferentes variaciones
de precios y dos niveles de productividad en los mejores años de cosecha: uno bueno
con un equivalente de 4.76 toneladas de aceite/hectárea y otro excelente con 5.6
toneladas/hectárea. Se considera que la tierra es aportada por un valor de COL
$700,000/hectárea y que cada hectárea requiere una inversión de COL $4,938,816,
de los cuales, COL $3,937,920 son financiados por FINAGRO. En consecuencia, se
requieren además, aportes en dinero de COL $1,106,328 por hectárea. El tema de
la tierra es crítico y debe preverse el surgimiento de una gran especulación con su
valor, una vez se conozcan los sitios específicos donde se promoverá el Plan.
Según JARAMILLO (1998), en las últimas décadas, teniendo en cuenta que en
muchos casos quienes poseen tierras improductivas buscan sólo obtener
rentas no asociadas con la producción agropecuaria, los países de la región
han puesto en práctica variadas intervenciones en el mercado, muchas de
las cuales no han contribuido a mejorar su efectividad. Los logros en los
proyectos de adjudicación han sido modestos y sus costos excesivos y a pesar
de que mediante la expedición de la Ley 160 de 1994 se aspiraba a dinamizar
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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el mercado y facilitar el acceso a la propiedad, los resultados están lejos de
responder a las expectativas.
En efecto, la tabla 1 muestra que entre 1995 y 2002 el número de familias
beneficiadas ascendió a 22.418 a las cuales se les adjudicaron 316.366
hectáreas, cifra baja en comparación con similares indicadores logrados con
la Ley 30 de 1988, cuando mediante la adjudicación de 599.749 hectáreas se
beneficiaron 35.139 familias. Este resultado contrasta con los objetivos de la
ley, inspirada en el artículo 64 de la Constitución, en el cual está consagrado
el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra.
Con este fin se propuso en el artículo primero de la Ley 160 de 1994 (segundo
objeto) reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos
enderezados (sic) a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la
propiedad.
TABLA 1
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria — INCORA—
títulos otorgados y legalizados en predios adquiridos
Fondo Nacional Agrario y negociación voluntaria campesinos
(1962 - 2002)
A ñ o s
No. familias
beneficiadas
Área
hectáreas
U.A.F.
por familia
128
192
525
256
304
456
1.861
536
1.636
4.865
10.497
1.766
8.873
28.173
4,2
8,5
9,3
41,0
5,8
19,5
15,1
713
1.344
1.913
1.535
1.466
6.971
19.917
24.878
32.085
25.818
27.066
129.764
27,9
18,5
16,8
16,8
18,5
18,6
29.006
12.408
43.428
52.652
79.813
69.719
30,0
20,1
19,3
21,7
20,9
19,8
Ley 135 de 1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
Subtotal
Ley 1a. 1968
1968
1969
1970
1971
1972
Subtotal
Ley 4a. y 5a./1973, y Ley 6a./1975
1973
1974
1975
1976
1977
1978
Universidad Autónoma de Colombia
966
617
2.247
2.431
3.816
3.514
104
1979
1980
1981
1982
Subtotal
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
2.024
1.838
7.063
1.662
26.178
36.598
31.618
83.836
32.944
472.022
18,1
17,2
11,9
19,8
18,0
3.145
2.006
2.403
1.943
2.757
12.254
39.918
34.213
35.654
26.696
49.279
185.760
12,7
17,1
14,8
13,7
17,9
15,2
1.600
3.597
8.118
5.463
5.048
5.843
5.470
35.139
47.807
74.096
137.366
91.748
81.266
86.944
80.522
599.749
29,9
20,6
16,9
16,8
16,1
14,9
14,7
17,1
6.684
5.473
4.006
2.303
1.095
1.120
858
879
22.418
104.821
90.388
84.433
59.482
34.963
13.166
13.187
13.888
6.860
316.366
1.731.834
13,5
15,4
14,8
15,2
12,0
11,8
16,2
7,8
14,1
16,5
Ley 35/1982
1983
1984
1985
1986
1987
Subtotal
Ley 30/1988
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Subtotal
Ley 160 de 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Subtotal
Total
Evaluaciones posteriores han puesto de manifiesto los escasos alcances que
en materia de redistribución de tierras ha tenido la aplicación de la ley. Por
ejemplo, un informe de la Contraloría General de la República (2001) afirma
que durante cuarenta años la reforma agraria ha pretendido el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural, a través de la redistribución
de la propiedad y el suministro de servicios complementarios, etc. Sin
embargo, dos indicadores desvirtúan estos propósitos dados sus precarios
logros: un coeficiente Gini de concentración de tierra de 87% y una pobreza
rural de 82.6%, de los más elevados de la región latinoamericana.
De otro lado, el sector agrario enfrenta no sólo problemas relacionados con la
distribución sino con el uso de la tierra. Existe una tendencia actual hacia
la identificación de cultivos de alto y bajo valor que constituye la base de las
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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orientaciones de política como si hubiera movilidad perfecta y disponibilidad
ilimitada de factores productivos. Aún más, el precio de la tierra no se tasa
de acuerdo con la productividad marginal, según los postulados de la teoría
neoclásica sino que en la mayoría de los casos, quienes optan por mantener
tierras improductivas lo hacen para obtener rentas no asociadas con la
producción agropecuaria (JARAMILLO, 1998).
Una característica de la estructura agraria colombiana tiene que ser
considerada en cualquier esfuerzo por explicar por qué la producción doméstica
de productos como fríjol, maíz, arroz y sorgo no se ha modificado con las
reformas internas. Se trata de la heterogeneidad del sector agrícola, que es
una característica que se refleja en la coexistencia de pequeñas unidades de
producción con grandes empresas agrícolas o agroindustriales.
Hay una hipótesis adicional referente al maíz, el plátano y la yuca, cultivos
básicos en la dieta de los colombianos: una importante proporción se obtiene
de pequeñas parcelas, utilizan muy pocos insumos, carecen de
infraestructura, tales como adecuadas vías de comunicación y la ausencia de
instituciones que se requieren para el funcionamiento de los mercados. Lo
anterior significa altos costos de transacción para los productores, y tales
costos son precisamente una de las razones para que los pequeños productores
destinen buena parte de sus cosechas para el autoconsumo de sus familias.
Esto indica que los precios son endógenos y por tanto estos agricultores no
están expuestos a la competencia internacional de sus productos. De hecho,
algunos estudios muestran que cuando los mercados funcionan
inadecuadamente, como es el caso de los productos anteriormente señalados,
la preocupación sobre la seguridad alimentaria constituyen una razón
fundamental para mantener una cantidad de producción de subsistencia, de
donde se desprende que esto puede explicar la localización inadecuada de las
unidades de producción, tierra y otros recursos (MAXWELL y WIEBE, 1998).
En relación con estos puntos, la Ley 388 de 1997, establece en su artículo 2°
que el ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios:
1. La función social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
Es con base en estos principios que las orientaciones de política deben estar
dirigidas a garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios
se ajuste a la función social de la propiedad que permita hacer efectivos los
derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios,
a velar por la seguridad alimentaria, la creación y la defensa del espacio
público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de
desastres.
Universidad Autónoma de Colombia
106
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
El estudio de la Contraloría (2001) refuerza estos puntos señalando que la
Reforma Agraria exige ciertas condiciones para su implementación. En
primer lugar, debe contribuir a superar la pobreza rural, mediante la
adjudicación de predios y el desarrollo de ‘un sistema soporte’ encaminado a
coordinar acciones del Plan de Ordenamiento Territorial con instrumentos
para el logro de la competitividad; racionalizar el uso del suelo dentro de la
frontera agropecuaria y reducir la presión sobre ecosistemas frágiles.
Con base en estos principios, se debe señalar que en el sector rural, la
propiedad sobre la tierra no cumple con lo que le ordena la ley; además, se
generan otros efectos negativos como por ejemplo los relacionados con la
seguridad alimentaria. Es necesario eliminar las distorsiones del mercado
de tierras y, según la Contraloría, “incidir en la desmembración de la
propiedad terrateniente”, para lo cual la presión fiscal sobre la tierra puede
ser una herramienta útil, en términos de gravar los fundos subutilizados y
potencialmente aptos para el desarrollo agropecuario.
De otro lado, el sector rural soporta algunas asimetrías y distorsiones en sus
mercados, pues mientras las tierras improductivas sean buen negocio se
producen por lo menos dos males con implicaciones sociales negativas en
ambos casos: ante todo la propiedad no cumple su función social y los precios
de la tierra no están asociados a lo que se pueden obtener de ella, pero
también al no ponerse a producir el suelo, el desempleo, que en el campo es
especialmente dramático, deteriora a tal punto el mercado de trabajo que las
grandes explotaciones agropecuarias perciben que los costos de contratación
de mano de obra son superiores a su costo de oportunidad social.
Estos son aspectos preocupantes desde el punto de vista de la gobernabilidad
y la legitimidad del Estado. Por tal razón, como los factores de producción
constituyen una base primordial para el desarrollo rural, el gobierno ha
diseñado apoyos para otorgar en forma selectiva y temporal incentivos
directos a los productores agropecuarios y pesqueros, cuando circunstancias
ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción
agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz
social en el agro así lo ameriten, tal como lo establece el artículo 7° de la Ley
101 de 1993.
El subsidio a la compra de tierras establecido en la Ley 160, se caracteriza por
las dificultades relacionadas con el acceso a la información, selección de los
predios adecuados, negociarlos a precio acorde con la productividad y formular
un proyecto productivo. En la práctica una familia beneficiada con el subsidio
del 70%, solamente se beneficia del 40% en promedio. Hay operaciones de
trámite que demoran hasta un año después de acordado el precio del
inmueble, período durante el cual las mejoras se deterioran, la tierra se cubre
con rastrojo, y el propietario pierde todo estímulo de inversión en la misma,
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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con perjuicios irreversibles como recibir el terreno con menor valor agregado
de lo que se negoció.
Con base en lo anterior, el Estado debe definir claramente su papel y los
alcances de los estímulos directos a la propiedad de la tierra, las posibilidades
de acceso y la intervención del sector privado, para que se estimule la
redistribución pero sobre todo el uso eficiente del suelo de acuerdo con su
vocación. De esta forma se privilegia la utilización productiva y rentable de
la tierra desde el punto de vista económico y social.
II. El Incentivo a la Capitalización Rural
ICR
(Ley 101 de 1993)
El ICR es un título que incorpora un derecho personal, que expide el Fondo para
el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO , con arreglo a unos
términos y condiciones que determina la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario con base en las políticas trazadas por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural. El Incentivo se creó mediante Ley 101 de 1993, la cual
desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política de 1991. Es decir,
el propósito de la ley buscaba promover el acceso progresivo a la propiedad de
la tierra y al crédito por parte de los trabajadores agrarios.
Pese a las buenas intenciones del gobierno, existe abundante literatura que
muestra cómo las distorsiones en la estructura de la propiedad contribuyen
a la posibilidad de capturar rentas por parte de los grandes propietarios así
como la distorsión en el acceso a los subsidios gubernamentales (ICR, crédito
de FINAGRO, respaldo del Fondo Agropecuario de Garantías, etc.) y una gran
controversia sobre la estructura agraria óptima (BID, 1998)2.
Sobre el tema de las líneas de crédito directos creados por el gobierno para
apoyar a los productores rurales, conviene señalar que son los grandes
productores los que han absorbido la mayor parte de los recursos del mercado
formal de crédito en el sector (Contraloría General, 2001) y más aún, como el
Incentivo a la Capitalización Rural - ICR está atado al crédito, también este
instrumento, aunque podría mostrar algunos indicadores favorables en
términos de modernización del campo, genera resultados no deseados en
materia de equidad. La información disponible hasta el año 2000 muestra
que del monto total de recursos entregados por el Fondo Financiero para el
sector agropecuario FINAGRO, el que se otorga a los pequeños productores no
alcanza a ser mayor del 2% para los años 1999 y 2000 y el caso del ICR reproduce
la concentración como lo muestra la tabla 2.
2
En este documento se encuentran varios artículos sobre el particular, que aportan a la discusión sobre el
problema de la tierra y la pobreza de los campesinos, así como bibliografía actualizada muy pertinente sobre
este y otros aspectos relacionados.
Universidad Autónoma de Colombia
108
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
Participación
ICR
TABLA 2
por tipo de productor (millones de pesos)
Grandes y medianos
Pequeños
Total
Año
ICR
% total
ICR
% total
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
107
8.295
10.996
17.084
13.747
15.138
12.709
96
99
99
97
98
98
88
5
59
106
487
320
319
316
4
1
1
3
2
2
2
ICR**
112
8.354
11.102
17.571
14.067
15.457
14.364
Fuente: FINAGRO ** Para 2000 incluye recursos otorgados a las alianzas estratégicas. (Tomado
del Informe de la Contraloría General de la República 2001).
El incentivo, dirigido en especial a maquinaria y cultivos de tardío rendimiento
desarrollados en núcleos productivos bajo criterios empresariales, ha
constituido otro elemento central de política. Si bien su valor instrumental
para producir impactos en materia de competitividad rural es alto, han
registrado problemas de diseño, transparencia e incluso pueden haber
propiciado una distribución regresiva (Contraloría General, 2001). Aunque
FINAGRO asegura, en entrevista a P ARDO (2003), que desde 1999 se han
financiado el establecimiento de 25.000 hectáreas de palma de aceite, de las
cuales 12.500 pertenecen a pequeños productores que tienen en promedio 10
hectáreas, cuyos ingresos por familia llegan a los dos millones mensuales en
casos particularmente exitosos.
La tabla 3 muestra la forma como se ha distribuido el ICR de acuerdo con los
campos de aplicación. Allí se observa que por lo general la adecuación de
tierras que al comienzo de la creación del incentivo captaba casi todos los
recursos fue reduciendo su participación a la mitad y luego a una cuarta parte
del total de los montos entregados. En cambio, los cultivos de tardío rendimiento
que durante los primeros seis años de funcionamiento del incentivo no
figuraban, en el año 2000 representaron el 26.4% y un año después el 26.9%,
cuando mediante resolución No. 14 de 2001 se amplió de 500 a 2.500 SMLM para
este tipo de plantaciones, y a 5.000 SMLM si el proyecto se presenta a nombre
de una asociación de pequeños productores. Además la misma resolución
eliminó el tope del incentivo para proyectos para la construcción de distritos
de riego y de adecuación de tierras.
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
109
TABLA 3
Incentivo a la capitalización rural
solicitudes otorgadas por campo de aplicación (anualidades)
Julio 1994 - Junio 2001 (millones de pesos)
AÑO
CAMPO
# de
solicitudes
Valor
total
proyecto
Valor
Valor
ICR
base
otorga- pagado
miento
(A)
Part.
anual
(A/A*)%
Part.
total
(A/A(1))
ICR
1994
Adecuación de tierras
Transformación primaria y comer.
Total 1994
9
3
12
462
83
545
363
34
397
105
7
112
93,75%
6,25%
100,00%
0,12%
0,01%
0,12%
1995
Adecuación de tierras
Transformación primaria y comer.
Maquinaria agropecuaria y forestal
Infraestr. de producción y biotecnología
Total 1995
413
114
25
1
553
30.892
13.352
1.492
26
45.762
21.496
9.192
560
21
31.269
6.284
1.894
169
7
8.354
75,22%
22,67%
2,02%
0,08%
100,00%
7,00%
2,11%
0,19%
0,01%
9,30%
1996
Adecuación de tierras
Maquinaria de uso agropecuario
Transformación primaria
Modernización tecnológica (*)
Total 1996
355
317
143
3
818
29.040
14.095
12.559
282
55.976
21.139
8.346
10.290
171
39.946
6.139
2.480
2.429
53
11.101
55,30%
22,34%
21,88%
0,48%
100,00%
6,84%
2,76%
2,71%
0,06%
12,36%
1997
Adecuación de tierras
Transformación primaria y comercial
Maquinaria agropecuaria y forestal
Modernización tecnológica (*)
Infraestr. de producción y biotecnología
Total 1997
688
280
384
26
11
1.389
42.557
20.273
20.382
1.368
513
85.093
31.060
17.372
11.999
719
448
61.598
9.270
4.430
3.508
223
139
17.570
52,76%
25,21%
19,97%
1,27%
0,79%
100,00%
10,32%
4,93%
3,91%
0,25%
0,15%
19,57%
1998
Adecuación de tierras
Transformación primaria y comercial
Maquinaria agropecuaria y forestal
Infraestr. de producción y biotecnología
Modernización tecnológica (*)
Total 1998
499
249
267
3
4
1.022
31.601
23.367
16.489
471
186
72.114
23.500
13.371
10.640
404
94
48.009
7.082
3.674
3.170
113
29
14.068
50,34%
26,12%
22,53%
0,80%
0,21%
100,00%
7,89%
4,09%
3,53%
0,13%
0,03%
15,67%
1999
Adecuación de tierras
Transformación primaria y comercial
Maquinaria agropecuaria y forestal
Infraestr. de producción y biotecnología
Modernización tecnológica (*)
Total 1999
614
297
267
10
3
1.191
32.599
22.999
20.914
877
143
77.532
24.331
15.535
15.634
621
83
56.204
7.213
4.184
3.847
186
27
15.457
46,66%
27,07%
24,89%
1,20%
0,17%
100,00%
8,03%
4,66%
4,28%
0,21%
0,03%
17,21%
2000
Transformación primaria
Adecuación de tierras
Plant .y mant. cultivos de tardío rend.
Maquinaria de uso agropecuario
Infraestr. de producción y biotecnología
Modernización tecnológica (*)
Total 2000
236
293
51
152
48
3
783
27.282
24.120
13.769
12.442
3.425
365
81.403
20.889
17.469
12.124
8.334
2.193
270
61.279
4.023
3.723
3.639
1.884
448
55
13.772
29,21%
27,03%
26,42%
13,68%
3,25%
0,40%
100,00%
4,48%
4,15%
4,05%
2,10%
0,50%
0,06%
15,34%
Universidad Autónoma de Colombia
110
2001
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
Plant. y mant. cultivos de tardío rend.
Adecuación de tierras
Maquinaria de uso agropecuario
Transformación primaria
Infraestr. de producción y biotecnología
Total 2001
Total
86
736
30
175
46
1.073
6.841
10.929
14.241
8.950
6.833
3.507
44.460
8.156
10.508
7.412
5.379
2.856
34.311
2.515
2.475
2.390
1.385
591
9.356
462.885 333.013 89.790
26,88%
26,45%
25,55%
14,80%
6,32%
100,00%
2,80%
2,76%
2,66%
1,54%
0,66%
10,42%
100,00%
Fuente: FINAGRO.
El enfoque del I.C.R. es válido, pero el procedimiento de elegibilidad, asignación
y giro es ineficaz e incierto. En la práctica es una transferencia directa al
sistema financiero, no crea ventajas competitivas para los beneficiarios ni
corrige una falla estructural del crédito que es la tardanza en la asignación
y giro. El trámite desde el endeudamiento, la construcción de obra, las
verificaciones, la asignación y hasta el giro demora un año, (el 40% del ICR
cubre el 30% de intereses del primer año), cuando se aprueba el proyecto,
cuando no, el productor asume el total de la inversión. Estas demoras e
incertidumbre no permiten que el incentivo sea un instrumento para
optimizar la inversión en capital rural (URBINA, 2001).
III. Apoyos indirectos
En términos generales, la política de desarrollo rural, ha favorecido
tradicionalmente a grandes propietarios y ha introducido elementos que
dificultan una discusión objetiva sobre el uso de los subsidios como ha sido
el caso del ICR. Pero no es sólo en este tipo de apoyos directos, pues BALCÁZAR
(2003) afirma que el arancel implícito más grande lo tienen en su orden el
azúcar blanco, el maíz, el trigo, el arroz blanco, la soya y la palma. De manera
que abogar por los subsidios a la producción o la reducción de éstos en los
países industrializados y por la protección de la producción interna debe
hacerse siempre y cuando se mencione también que los grandes productores
de estos cultivos no se han caracterizado por prácticas redistributivas del
valor agregado.
IV. Los incentivos a la adecuación de tierras (Ley 41 de 1993)
Para proyectos de adecuación de tierras se creó la Ley 41 de 1993 que
estableció un subsidio directo a los pequeños productores. Sin embargo, la
reglamentación por parte del Consejo Superior de Adecuación de Tierras —
INAT— dividió las obras en los distritos de riego en tres categorías: obras
principales de uso público, obras secundarias y obras intraprediales. Las
primeras corren totalmente por cuenta del Estado, las segundas tienen un
apoyo equivalente al 70% del valor de la obra y las obras prediales uno del 30%.
Con base en esta reglamentación, se incentiva la construcción de costosas
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
111
obras, como represas por ejemplo, porque de esta forma se le cargan al erario
público sin necesidad de comprometer realmente a los usuarios como era el
espíritu de la ley. Por ejemplo, en el informe de gestión del INAT (2001) dice que
“Por tratarse de una represa de uso múltiple, su financiación total proviene
del FONAT”. Tendría que ser todo lo contrario, si es de uso múltiple —lo que
implica acueducto o energía— los costos deberían ser compartidos por los
sectores beneficiados ya que, en la práctica, con recursos del sector
agropecuario se estarían financiando proyectos para otros usos.
En 1991, se aprobó el Plan de Adecuación de Tierras 1991-2000 el cual formó
parte del Plan de desarrollo “La revolución pacífica”. Allí se mencionan 6
grandes proyectos de riego con diseños; 15 más con factibilidad; 26 con
prefactibilidad y 8 en etapa de identificación. Con un presupuesto estimado
de U$1.061 millones, se esperaba adecuar 535.500 hectáreas, incluyendo
unas 300.000 hectáreas en pequeños distritos. Se mencionó allí que la
política de recuperación de inversiones ya se había comenzado a poner en
práctica y que dicha recuperación, se esperaba, pasaría de US$2.6 millones
en 1992 a US$50 millones en el año 2000. Se planteó también que las obras
se justificaban por la política de recuperación total de la inversión por parte
del Estado.
Hoy, según la información del INAT3, ahora en liquidación, la recuperación de
inversiones en el año 2000 fue de $340.4 millones (US$163.000), en el 2001
de $171.1 millones (US$71.400) y en el 2002 de $263.2 millones (US$104.950),
menos de US$400.000 durante los tres últimos años.
Por otra parte, de la experiencia lograda en 15 municipios de reforma agraria
se concluyó, que en materia de adecuación de tierras la mayoría de los
cultivos no necesitan el uso extensivo del riego, ni estudios costosos que
encarecen la inversión. Las necesidades se refieren a riegos
complementarios, especialmente en épocas críticas del cultivo. El concepto
de gran distrito de riego puede ser revaluado por pequeños sistemas con pozos
profundos, adicionado a reservorios de administración en períodos críticos. Lo
recomendable es emitir señales precisas de patrones pluviométricos bien
delimitados, pues el interés de un productor es mejorar su nivel de rentabilidad
media a bajos costos y riesgos, lo cual no se logra debido a los altos costos
financieros de inversiones, que a su vez tienen altos costos de operación y
mantenimiento (URBINA, 2001).
Todos estos apoyos directos a los productores generan asimetrías en el
sentido de impedir la democratización y el acceso a los factores productivos,
elemento imprescindible en una sociedad ya que la democratización económica
arranca necesariamente por la búsqueda del desmonte de todos los privilegios
3
Véanse los Informes de Gestión de 2000, 2001 y 2002.
Universidad Autónoma de Colombia
112
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
indebidos y a espaldas del mercado, que están enquistados en el poder
económico y político. Sin embargo, el acceso no hace referencia únicamente
a ciertas formas tradicionales de riqueza como la tierra, sino crecientemente,
en las condiciones actuales del sistema de mercado, a crédito en condiciones
de equidad y de activos financieros, tecnológicos, informáticos y
comercialización (GARAY, 2002).
V. Consideraciones para la redistribución
La desigualdad en la distribución de la tierra reduce las tasas posteriores de
crecimiento y el ritmo de la disminución de la pobreza. Es por tanto,
interviniendo sobre aquellos obstáculos que impiden romper el círculo de la
pobreza en el campo como tiene que enfrentarse la nueva realidad que
reclama una sociedad más justa y una redistribución del valor agregado.
Según GIOVENARDI (1993) las estrategias de desarrollo rural deben pasar por el
intento colectivo de meter a los campesinos en la cadena del valor agregado,
y sobre todo, en la agroindustria como instancia superior de la agricultura,
teniendo en cuenta que una de las causas de la pobreza rural está asociada
a la escasa o nula capacidad de participar en los organismos de decisión, de
manera que la pobreza de los pobladores del campo, no aparece como causa
de la falta de desarrollo humano, sino una consecuencia de la estructura
social dominante.
En este sentido, el artículo 5° de la Ley de Ordenamiento Territorial establece:
El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de
acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en
ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados
por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos
eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y
regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio
ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
De manera que las acciones político administrativas deberían ser concertadas
para que hubiera equilibrio en las decisiones y asignación de los recursos
públicos, pero la política de subsidios e incentivos para permitir el acceso a
factores productivos hace que el campesino, en tanto productor agropecuario,
termine transfiriendo buena parte de su valor agregado al sector financiero,
las cadenas de intermediación o a la agroindustria, y ante esta perspectiva
huye a la ciudad ante la pérdida de identidad y porque su producto no es
valorado por la sociedad.
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
113
VI. Otros incentivos
Hace pocos años, dentro del marco del proyecto de apoyo a las Alianzas
Productivas, se ejecutaron unos proyectos piloto cuyos resultados se
documentaron en informes y de allí se sacaron elementos para el análisis. Se
concluyó que las políticas rurales y agropecuarias traducidas en incentivos,
apoyos, o subsidios, tienen un sesgo característico, orientados a la
ambientación financiera y a minimizar los riesgos de este sector cuando se
vincula a lo agropecuario. Sin desconocer el valor que tienen los incentivos
para lograr la sinergia entre agentes, sectores y regiones con miras a la
competitividad de pequeños y medianos productores, se requieren cambios
profundos para contrarrestar las causas estructurales del problema y evitar
al máximo consecuencias nefastas como el incumplimiento de créditos o el
abandono de tierras que han sido adjudicadas en proyectos de reforma
agraria.
Una mirada a la estructura actual, permite concluir que se requiere una
revisión urgente de los reglamentos de subsidios e incentivos al sector rural,
dentro de un marco más integrado y flexible dirigido a promover proyectos
empresariales y no a responder a demandas de factores productivos aislados,
de manera que los apoyos del Estado se oferten en canasta de opciones y se
asignen en función de la rentabilidad social y económica que se alcance en
cada caso. Los incentivos segmentados establecidos por ley a favor de alguno
de los factores (tierra, adecuaciones, maquinaria, forestales, etc.), impulsan
los precios a niveles muy superiores a los que indicaría la renta efectiva por
el uso del mismo y desplaza hacia arriba la curva de demanda por ese factor.
La política así constituida no logra generar los efectos esperados. Existen por
lo menos 25 incentivos, algunos de los cuales se relacionan en la tabla 4, sin
mencionar los proyectos individuales ejecutados en entidades diferentes al
Ministerio de Agricultura. Esto ha resultado en una pérdida de enfoque
sistemático creando duplicidad en la gestión, y altos costos de transferencia.
Además, el Estado invierte mayores recursos en los incentivos de garantías
y riesgos, que en apoyos progresivos a la eficacia, la producción y la
comercialización.
El problema no es únicamente la atomización de los incentivos, sino también
el grado de desconocimiento, dificultad de asimilación y acceso a los mismos
por parte de los pequeños productores y algunos empresarios. En este sentido,
lo importante es evaluar los efectos y la concentración del uso de los
incentivos en pocos propietarios, con altos costos de transferencia que
disminuyen la inversión real en proyectos productivos.
Universidad Autónoma de Colombia
114
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
TABLA 4
Incentivos directos y entidades suministradoras
Incentivo, subsidio o garantía
Institución
A)
·
SINTAP
*
Incentivos estratégicos al sector
Sistema Nacional de Transferencia
de Tecnología
Investigación de mercados.
*
Investigación productiva.
B)
*
*
*
Incentivos a la producción (subtotal)
Subsidio a la compra de tierras
Subsidio a la adecuación de tierras
Apoyo a factores y proyectos.
*
para infraestructura,
maquinaria y capital de trabajo.
CIF. Certificado de Incentivo forestal.
Plan de generación de empleo y
Modernización Agropecuaria Microemp.
Programa de Apoyo a la Microempresa
Rural PADEMER.
Programa de apoyo a las Alianzas
Productivas.
*
*
ICR
Corporación Colombia Internacional
Encuestas
CORPOICA - CIAT
INCORA
INAT
DRI, FIP, PLANTE, RED, desastres,
Plan Colombia.
FINAGRO, Banco Agrario.
Corporación de Desarrollo Min. Amb.
Ministerio de Agricultura.
Ministerio de Agricultura.
Ministerio de Agricultura.
Los subsidios a la tasa de interés son incentivos regresivos, pues no dinamiza
la economía de sus beneficiarios, funciona como pago directo a los bancos,
que no modifican las causas estructurales de sobrecostos de producción, y
crean en una alta dependencia del sistema financiero, e ineficiencias en el
uso de los factores productivos. Para los proyectos de pequeños y medianos
productores significa simplemente diferir las crisis en el tiempo.
Otro apoyo con que cuentan algunos productores es el Seguro Agropecuario
y Fondo de Riesgos que en la actualidad se encuentra funcionando para el
cultivo de banano en el Urabá. Este incentivo puede remplazarse con
información a los productores mediante mapas de zonas geoeconómicas del
IGAC y los diagnósticos de riesgos y disponibilidad de aguas profundas que
expide INGEOMINAS. Con estas orientaciones, el cálculo del riesgo es menos
complejo, la póliza bajaría su precio, los deducibles también y se podría
ampliar las coberturas en términos de otros factores y riesgos endógenos o
exógenos que enfrenta la empresa agropecuaria.
De otra parte, se observa una política descoordinada ya que los instrumentos
están asociados a una situación coyuntural de crisis y segmentados por los
diferentes agentes de las cadenas. No hay realmente ningún estímulo
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
115
moderno a la efectividad en organización de economías de escala, la
productividad, la eficiencia en el uso de factores, la calidad, cantidad y
continuidad en la generación de bienes y servicios ni para el cumplimiento
adecuado con proveedores y financieros.
En síntesis, el desarrollo rural ha estado precedido de una normatividad
orientada hacia la competitividad, así como hacia el mejoramiento de las
condiciones generales de vida de los trabajadores del campo. Sin embargo, ya
sea por la interpretación, por la reglamentación posterior, por la capacidad de
gestión de los empresarios agrícolas o por una combinación de estos y otros
elementos, pese a las intenciones de los gobiernos y a la asignación de
recursos para el desarrollo rural, las solas normas no son suficientes. Es más,
muchas leyes, decretos, o resoluciones sirven para empeorar las condiciones
de iniquidad existentes sin necesidad de salirse de los límites establecidos
por la ley. De allí que GARAY (2002) afirma que una importante parte de la
pérdida de recursos públicos no es por corrupción abierta, sino por un
conjunto de modificaciones en contrataciones debidamente realizadas en
términos jurídicos, pero con unas falencias en su especificación contractual
a nivel técnico que pueden favorecer la realización de ganancias
extraordinarias a ciertos conglomerados nacionales e internacionales, sin
justificación técnica pero sí con una estricta validez legal.
VII. Conclusiones y recomendaciones
Con la información mostrada anteriormente, queda claro que los incentivos
creados mediante diversas leyes han sido aprovechados por buscadores de
renta, lo cual ha sido negativo desde el punto de vista de la democratización
de la propiedad, de manera que una política coherente debería concentrarse
en la fijación de normas claras y la eliminación de incentivos monetarios a
los cuales generalmente tienen acceso pequeños grupos que, o bien disponen
de información privilegiada, o capacidad de presión superior al resto de los
productores, lo cual los convierte en incentivos perversos desde el punto de
vista del libre acceso a los factores productivos.
Con base en esta primera consideración, es necesario ser cuidadosos al
momento de proponer políticas proteccionistas, pues si bien conviene tener
una visión coherente de largo plazo para proteger la seguridad alimentaria,
es conveniente señalar que quienes buscan medidas proteccionistas se han
caracterizado por haber sido tradicionalmente protegidos. Tras la defensa de
los campesinos no se debe auspiciar la búsqueda de rentas cuyo resultado en
el largo plazo es el empeoramiento de las condiciones de iniquidad en la
distribución de los factores productivos. Se requiere orientar la política y los
recursos hacia la protección pero que además de la agricultura comercial,
incluya la economía campesina, del pequeño productor, del que no está
enterado de los mercados internacionales, que no sabe de forwards ni de
mercados de futuros.
Universidad Autónoma de Colombia
116
MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R.
El Estado debe definir una política clara que oriente el uso eficiente del suelo
de acuerdo con su vocación, de manera que se privilegie la utilización
productiva y rentable de la tierra desde el punto de vista económico y social.
Es necesario promover la creación de cadenas agroindustriales, el impulso de
productos que sustituyan importaciones y otras actividades menores y
conseguir un acuerdo con los propietarios de tierra para que permitan el
acceso a tierras aptas a campesinos, colocándolos en mejores condiciones
para emprender cultivos promisorios y competitivos, al tiempo que les
garantice la seguridad alimentaria con cultivos de pan coger.
En este aspecto del acceso a la propiedad, hay que utilizar esquemas
imaginativos. En 1997, el gremio ganadero propuso un acuerdo mediante el
cual los propietarios podrían otorgar el 10% de sus tierras, consiguiendo para
este componente del programa por lo menos un millón de hectáreas de aptitud
agrícola, el 10% de 10 millones que siendo de aptitud agrícola se encuentran
en pastos, lo que en promedio significa mucho menos del 10% por cada
propietario (GARZÓN, 2001).
Otro componente estaría en las tierras de aptitud pecuaria, concentrando
eficientemente la ganadería en las zonas que tienen este tipo de aptitud se
lograría frenar la presión sobre el bosque y en un mediano plazo empezar a
devolverle tierras.
Aunque no fue tratado en el estudio, surge también otra alternativa para el
tratamiento de los cultivos ilícitos. Si se tiene éxito en proponer alternativas
viables a quienes hoy se encuentran dedicados a estas actividades, no habría
necesidad de la fumigación y tampoco se requeriría la erradicación manual.
Simplemente reubicando a los campesinos del bosque éste mismo se
encargaría de erradicarlos.
La extinción del derecho de dominio es un instrumento legal que existe y que
debería aplicarse. Es posible que esto requiera una negociación con grupos
afectados, sin embargo, para modificar la estructura de la propiedad hay que
utilizar todos y cada uno de los instrumentos disponibles.
Finalmente, es conveniente aplicar un gravamen a la tierra con el objeto de
promover el uso eficiente y, que la propiedad cumpla la función social
establecida en la Constitución Política de Colombia.
Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2
INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS?
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