Sesión Ordinaria # 07-99 Acuerdo: Artículo Quinto Fecha: 02-03

Sesión Ordinaria # 07-99
Acuerdo: Artículo Quinto
Fecha: 02-03-99
Hora: 17:00
Expediente No. 001-99
Asunto: Investigación de Oficio de la CPC sobre el Proyecto Legislativo N0. 13472, Ley de Seguros.
Presidente Comisión: Ronald Rees Acevedo
Director Unidad Técnica: Lic. Randall Salazar Solórzano
COMISION PARA PROMOVER LA COMPETENCIA, San José, a las diecisiete horas del dos de marzo
de mil novecientos noventa y nueve.
ARTICULO QUINTO: Se conoce el informe preliminar elaborado por la Unidad Técnica de Apoyo con
relación al estudio del proyecto de Ley de Seguros, tramitado en la Comisión de Asuntos Hacendarios
de la Asamblea Legislativa bajo el expediente No. 13.472.
SE ACUERDA: Emitir opinión en los siguientes términos:
I. Motivación del criterio
A raíz del proceso de Concertación Nacional promovido por el actual Gobierno, diversos sectores de la
sociedad costarricense representados en dicha actividad, participaron de una discusión pública con
relación a la situación del mercado de seguros en Costa Rica. Como resultado de dicha discusión, se
logró llegar a un consenso mayoritario respecto de las necesidades de reforma del actual régimen,
mediante la apertura y reordenamiento del sector de los seguros comerciales, el cual, desde 1924,
administra de manera monopolística y sin supervisión externa el Instituto Nacional de Seguros. Esta
iniciativa se vio plasmada en un proyecto de ley elaborado por el Poder Ejecutivo y presentado a la
Asamblea Legislativa en el mes de diciembre pasado, el cual pasó a estudio de la Comisión
Permanente de Asuntos Hacendarios bajo el expediente No. 13.472.
Debido a que dicho proyecto contiene normas en materia de protección y promoción de la competencia
del mercado de seguros y reaseguros, y otras de carácter regulatorio de la actividad, la Comisión para
Promover la Competencia acordó realizar un examen de este proyecto que le permita verter un criterio
técnico de la conveniencia de algunas normas legales que entrarán en la agenda de discusión de los
legisladores.
II. Normas en conflicto con la Ley No. 7472
•
Del examen del proyecto de ley de seguros, se extraen algunas normas que en principio generan
discrepancias con el ordenamiento vigente en materia de protección y promoción de la
competencia. En este sentido, el proyecto contiene tres tipos de normas en conflicto:
a. Normas que pretenden atribuir a la autoridad reguladora del mercado de seguros
facultades para desarrollar cualesquiera requisitos de entrada o salida para los agentes
económicos interesados en participar en el mercado; así como la atribución de facultades
de investigación y sanción en caso que se presenten prácticas monopolísticas que atenten
contra la libre competencia y concurrencia en dicho mercado;
b. Normas que crean restricciones a la libre competencia de los agentes y entidades
comercializadoras de seguros;
c. Normas que pretenden establecer un mercado con exclusión de competidores a la
iniciativa del Estado para los seguros de riesgos de trabajo.
El objeto de la presente opinión es identificar cada una de estas normas que estarían entrando en
conflicto con un sano y eficiente funcionamiento del mercado, así como exponer las recomendaciones
de reforma al proyecto que esta Comisión considera pertinentes para solventar el daño potencial al
proceso de competencia en el mercado de seguros.
A. Normas en conflicto relacionadas con la supervisión del mercado de seguros
El artículo 3° proyecto de ley, establece los requisitos que deben cumplir los agentes económicos que
deseen participar como entes autorizados, entre los cuales se incluye el siguiente:
"Artículo 3°.- De los requisitos para participar como ente autorizado.
1. Para participar en el mercado del seguro y reaseguro los entes autorizados deberán tener el
capital, las reservas, márgenes de solvencia, inversiones, cuentas, fondos y demás requisitos
técnicos según disponga esta ley y desarrolle la Superintendencia de Seguros para cada uno de
los diferentes ramos en que participen." (lo subrayado no corresponde al original)
De este modo, cualquier entidad aseguradora, sea nacional o extranjera, podrá celebrar contratos de
seguros, sujeta al cumplimiento de los requerimientos técnicos generales y específicos que para tal
efecto establezca la ley y el órgano de supervisión, en este caso la Superintendencia de Seguros, la
cual estará constituida como órgano de máxima desconcentración adscrito al Banco Central de Costa
Rica.
Esta Comisión es consciente que la labor de supervisión que realizan este tipo de órganos
independientes, cumple un papel esencial en el sano funcionamiento de la actividad aseguradora y en
una adecuada operación de los agentes económicos participantes, todo lo cual redunda en beneficios
para los usuarios de estos servicios, quienes a la larga se verán más informados del respaldo que
tienen al contratar estos servicios. Sin embargo, estamos convencidos que las directrices y
regulaciones que emanen de estos entes supervisores deben estar suficientemente razonadas y
fundamentadas en criterios estrictamente técnicos y apegados a las normas y conocimientos
específicos de la materia supervisada.
Por lo anterior, consideramos que el proyecto en estudio debería ser claro en establecer que bajo
ninguna circunstancia, tales requisitos técnicos podrán constituirse en restricciones y barreras técnicas
que impidan la salida o el ingreso de nuevos agentes económicos, en beneficio de aquellos ya
establecidos.
Por tanto, esta Comisión recomienda delimitar el alcance de los requerimientos técnicos que establezca
este órgano de supervisión en el citado artículo 3°, de forma tal que al final del inciso 1, se agregue una
leyenda que disponga lo siguiente:
" ...La Superintendencia de Seguros no podrá fijar requisitos que restrinjan indebidamente
el acceso de los agentes económicos al mercado de seguros, limiten la libre competencia
o incluyan condiciones discriminatorias."
Seguidamente, la Sección I, del Capítulo II del proyecto de ley, incluye una serie de normas que
pretenden introducir un régimen de tutela y promoción de la competencia paralelo al ya establecido por
la Ley No. 7472 Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (en adelante
LPCDEC). Este régimen de competencia sería de aplicación exclusiva al mercado de seguros y
reaseguros, con una serie de variantes que vale la pena repasar.
"Sección I
Disposiciones Antimonopólicas
Artículo 10.- Defensa de la competencia. Quienes presten servicios en el mercado de seguros
adecuarán sus actividad [sic] a principios que garanticen la competencia efectiva, leal y sostenible,
evitando actos que la impidan, restrinjan o distorsionen.
Artículo 11.- Acuerdos anticompetitivos. Quienes realicen actividades sometidas a las disposiciones de
la presente ley, estarán impedidos para participar en convenios, contratos, decisiones y prácticas
concertadas, cuyo propósito fuere impedir, restringir o distorsionar la competencia efectiva, leal y
sostenible por medio de:
a. La fijación conjunta, directa o indirecta de precios.
b. El establecimiento de limitaciones, repartición o el control de los servicios, los mercados, fuentes
de aprovisionamiento o las inversiones; o
c. El desarrollo de otras prácticas anticompetitivas similares.
Las prácticas empresariales restrictivas de la competencia estarán prohibidas y darán lugar a la
adopción de medidas correctivas de parte de la Superintendencia de Seguros, las cuales serán de
cumplimiento obligatorio para las empresas infractoras.
Artículo 12.- Prácticas Abusivas. En las relaciones comerciales entre empresas aseguradoras, está
prohibida la aplicación de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que creen
situaciones desventajosas a terceros. Los prestadores de estos servicios financieros no podrán realizar
prácticas que limiten, impidan o distorsionen el derecho del usuario a la libre elección. Se consideran
prácticas restrictivas a la competencia, entre otras que puedan existir, las siguientes:
a. El abuso de posiciones dominantes en el mercado, especialmente sobre instalaciones o
recursos esenciales
b. Las acciones o prácticas predatorias que tiendan a falsear o que, efectiva o
potencialmente, limiten o distorsionen una competencia sostenible, leal y efectiva;
c. La negativa a negociar de buena fe o la generación de dilaciones injustificadas en las
negociaciones que pongan en desventaja a un competidor actual o potencial.
d. Realizar fusiones, alianzas, colusiones y adquisiciones de empresas y entidades
competidoras en el entorno de la actividad aseguradora, que tengan como efecto
establecer, promover o consolidar una posición dominante, tendiente a eliminar la
competencia en algún mercado específico.
Artículo 13.- Nulidad de pactos. Los convenios, contratos y acuerdos adoptados en infracción de las
disposiciones anteriores serán nulos de pleno derecho y no causarán efecto legal alguno. La
reincidencia de la empresa en este tipo de actos producirá la caducidad de su permiso para operar en el
territorio nacional.
Artículo 14.- Aplicación supletoria de la Ley de Promoción de la Competencia. Con el propósito de
proteger efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor, la tutela y la promoción
del proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevención, la prohibición de los
monopolios, las prácticas monopolísticas y otras restricciones al funcionamiento eficiente del mercado y
la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividades económicas, en lo no
expresamente regulado por esta ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de la ley No. 7472
del 20 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, Ley de Promoción de la Competencia y
Defensa Efectiva del Consumidor.
Artículo 19.- Deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones de la Superintendencia de Seguros:
8. Autorizar la fusión, absorciones y toda otra transformación de las entidades sujetas a su control.
9. Impedir acuerdos de precios, tarifas de venta o intermediación que puedan producir prácticas
monopolísticas o desleales.
Artículo 63.- Fusión de aseguradores.
1. Las entidades aseguradoras podrán fusionarse entre sí, previa autorización de la
Superintendencia de Seguros, para lo cual deberá aportarse la documentación y cumplir los
requisitos que ésta establezca.
2. La Superintendencia de Seguros no autorizará fusiones tendientes a la creación de monopolios u
oligopolios."
En relación con los artículos arriba citados, es conveniente señalar algunas inconsistencias entre las
normas de protección de la competencia contenidas en el proyecto de ley y las que establece la
LPCDEC.
En primer lugar, el artículo 12 del proyecto de ley es confuso al definir las prácticas abusivas, ya que
éste inicia citando un caso particular de prácticas abusiva, como lo es la discriminación en las
condiciones de venta. Adicionalmente, incluye como práctica abusiva las operaciones de fusión entre
empresas, las cuales no constituyen en sí mismas un comportamiento abusivo, sino que están
relacionadas con cambios en la estructura del mercado y que requieren un tratamiento particular.
Asimismo, el artículo 13 del proyecto de ley declara como nulas de pleno derecho todas las prácticas
citadas en los artículos precedentes, lo cual es inconsistente con el tratamiento que reciben en la
LPCDEC, pues, si bien los acuerdos entre competidores sí tienen este carácter de nulos per se, no así
las prácticas abusivas ni las fusiones, las cuales están sujetas a la comprobación de una serie de
condiciones para ser declaradas anticompetitivas.
Por lo anterior, la aplicación supletoria de la LPCDEC que señala el artículo 14 del proyecto sería
inviable, ya que las normas de competencia entre ambas legislaciones tendrían tratamientos diferentes
para actos semejantes.
Por otra parte, esta Comisión considera inconveniente la creación de órganos reguladores de la
competencia para materias o sectores específicos por varias razones. En primer lugar, porque desde
diciembre 1994, existe en el país un cuerpo de normas especializadas en la tutela, promoción y
protección del proceso de competencia en los mercados, reunidas en la LPCDEC, la cual otorga a esta
Comisión la facultad de prevenir, investigar y sancionar todas aquellas prácticas que impidan o limiten
la competencia.
En segundo lugar, por economía administrativa, no es justificable la existencia de diversos órganos
especializados en velar por el proceso de competencia, pues significaría para la sociedad un aumento
en el costo de realizar esta tarea producto de la duplicidad de funciones.
En tercer lugar, porque la existencia de autoridades sectoriales de competencia podría ocasionar una
diversidad de criterios sobre temas similares, con la consecuente inseguridad jurídica para los
administrados respecto de la aplicación de criterios en una materia sancionatoria. En ese tanto, es
preferible que exista una unificación de criterios en relación con la aplicación de principios de libre
competencia para todos los agentes económicos por igual.
Y en cuarto lugar, porque pueden presentarse conflictos de intereses entre los objetivos de regulación
del sector y los objetivos de promoción de la competencia, cuando ambas funciones están asignadas a
la misma autoridad reguladora. En este sentido, esta Comisión considera sumamente valiosa la función
que ha venido ejerciendo, al velar porque los actos administrativos que diversos órganos de la
Administración Pública ejecutan en cumplimiento de sus facultades de regulación específicas, no vayan
en contra de los principios de libre competencia y concurrencia en los mercados.
Por tanto, esta Comisión recomienda la eliminación de la Sección I del Capítulo II del proyecto de ley,
dedicada a disposiciones antimonopólicas. En su lugar, se propone la inclusión de un artículo 10° que
disponga lo siguiente:
Artículo 10°.- Disposiciones Antimonopólicas. Quienes realicen actividades sometidas a
las disposiciones de la presente ley, estarán sujetos a la aplicación de la normativa
existente en materia de protección y promoción de la competencia, dada por la ley No.
7472 "Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor".
Además, se recomienda la reforma del artículo 19°, incisos 8 y 9 del proyecto, para establezcan lo
siguiente:
Artículo 19°.- Deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones de la Superintendencia
de Seguros:
8. Autorizar las fusiones, absorciones y toda otra transformación de las entidades sujetas a su
control en el ámbito de la regulación técnica que le compete.
9. Fiscalizar las actuaciones de las entidades sujetas a su control para impedir la realización de
prácticas monopolísticas o fusiones anticompetitivas.
También se considera conveniente la reforma del artículo 24, inciso 2 del proyecto de ley para que
disponga lo siguiente:
Artículo 24.- Denuncias.
2. Cuando se trate de prácticas monopolísticas o fusiones que impidan o limiten la competencia o
de actos de competencia desleal, realizará las denuncias de mérito, en los términos señalados
por la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y podrá
intervenir como parte en los procedimientos correspondientes.
Finalmente, se recomienda la reforma del artículo 63° del proyecto de ley, para que disponga lo
siguiente:
Artículo 63.- Fusión de aseguradores.
1. Las entidades aseguradoras podrán fusionarse entre sí, previa autorización de la
Superintendencia de Seguros, para lo cual deberá aportarse la documentación y cumplir los
requisitos que ésta establezca. Lo anterior, sin menoscabo de las facultades otorgadas en esta
materia a la Comisión para Promover la Competencia por la Ley de Promoción de la
Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.
B) Normas restrictivas a la libertad de competencia de las entidades comercializadoras de seguros
El artículo 254° del proyecto de ley, establece entre las prohibiciones para las sociedades
comercializadoras y los agentes de seguros la siguiente:
"Artículo 254.- Prohibiciones. Está prohibido a las sociedades comercializadoras y a los
agentes de seguros:
6. Cobrar a los asegurados cualquier tipo de remuneración no autorizada por sus servicios de
intermediación."
De conformidad con lo anterior, el artículo 255 establece las sanciones por incurrir en las prohibiciones
contempladas en el artículo 254, que para el caso del acto citado, corresponde la suspensión o la
cancelación de la autorización en caso de reincidencia.
A criterio de esta Comisión, dicha prohibición puede ser considerada como contraria a la LPCDEC, en
lo referente a la prohibición de prácticas monopolísticas relativas consistentes en la imposición de
precio o las demás condiciones que debe observar un distribuidor o proveedor, al vender o distribuir
bienes o prestar servicios.
Por tanto, esta Comisión recomienda la eliminación del proyecto de ley de la obligación contenida en el
artículo 254, inciso 6.
C) Normas en conflicto relacionadas con la creación de un monopolio para el mercado de seguros de
riesgos de trabajo
El artículo 272° del proyecto de ley establece, en relación con la transformación del Instituto Nacional de
Seguros, lo siguiente:
"Artículo 272.- Transformación del Instituto Nacional de Seguros y creación de Seguros de
Costa Rica Sociedad Anónima.
1. Corresponderá al Instituto Nacional de Seguros el monopolio en la administración del
seguro de Riesgos del Trabajo y el Cuerpo de Bomberos."
Esta Comisión ve con preocupación la intención de continuar con un régimen monopólico en materia de
seguros de riesgos de trabajo, el cual en nuestro país se ha calificado como un seguro social y
solidario. Es preciso señalar que el carácter social y solidario de este seguro se origina en la obligación
de todo patrono de asegurarse como garantía para los trabajadores y no en la propia naturaleza el
seguro. Aún más, técnicamente, este seguro mantiene todas las características de los demás seguros
comerciales, las cuales están contenidas en los artículos 78° y 79° del proyecto de ley.
Consideramos que el carácter social y solidario del seguro de riesgos de trabajo podría permanecer con
la obligación de contratar este seguro, al igual que se establece la obligación de contratar el seguro
obligatorio de vehículos; y al igual que este último, estar abierto a una libre competencia. Ello permitiría
naturalmente una disminución en el costo de las primas de este seguro social, en comparación con su
administración bajo un régimen de monopolio público.
Por tanto, esta Comisión recomienda la reforma del inciso 1) del artículo 272° del proyecto de ley, para
que disponga lo siguiente:
Artículo 272.- Transformación del Instituto Nacional de Seguros y creación de Seguros de
Costa Rica Sociedad Anónima.
1. El Instituto Nacional de Seguros ofrecerá el seguro de Riesgos de Trabajo bajo régimen
de competencia, y le corresponderá la administración del Cuerpo de Bomberos.
Finalmente, esta Comisión considera conveniente ofrecer a la Comisión de Asuntos Hacendarios la
participación del Director Ejecutivo de la Unidad Técnica de Apoyo de la Comisión para Promover la
Competencia, para que pueda comparecer ante los señores diputados o sus asesores, a explicar con
mayor detalle los alcances de este acuerdo.
Notifíquese."
ACUERDO FIRME
Ronald Rees Acevedo, Claudio Donato Monge, Jaime Carvajal Vincenti, Percival Kelso Baldioceda,
Juan Rafael Vargas Brenes y Allan Thompson.
This document was created with Win2PDF available at http://www.daneprairie.com.
The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.