Contribución de las entidades no lucrativas al bienestar social (*)

Contribución de las entidades
no lucrativas
al bienestar social (*)
Joan Rovira i Forns
Doctor en Ciencias Económicas
Profesor Titular del Departamento
de Teoría Económica
Universidad de Barcelona
UN SISTEMA D E T R E S SECTORES
La estructura institucional de las sociedades industrializadas
de economía de mercado se caracteriza por la existencia de tres
grandes sectores: el sector público, el sector privado mercantil y el
sector privado no lucrativo (Weisbrod, 1975).
El sector público está formado por las Administraciones Públi­
cas, los organismos autónomos y las empresas públicas; su caracte­
rística común es que el control último corresponde a representan­
tes elegidos por la sociedad, o, en general, a individuos o grupos
legitimados por el poder político.
El sector privado mercantil comprende las entidades que desa­
rrollan actividades con fin de lucro y son controladas en última
instancia por propietarios privados.
Junto a estos dos sectores relativamente bien delimitados co­
existe un tercer sector mucho más complejo y heterogéneo cuyas
entidades suelen definirse por exclusión, es decir, por su no perte­
nencia a ninguno de los otros dos sectores: no son públicas, pero
tampoco tienen fines lucrativos. La multitud de términos utilizados
para denominarlas reflejan su enorme heterogeneidad y la dificul­
tad de englobarlas en una única definición. Así es corriente encon­
trar en la literatura denominaciones tales como: entidades no lu(*) Ponencia presentada al Seminario organizado por INTRESS sobre «La
política de bienestar social y los servicios sociales», Madrid, 14 y 15 de abril
de 1988.
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crativas (o sin fin de lucro), organismos no gubernamentales, entidades benéficas, humanitarias o voluntarias, por citar tan sólo las
más corrientes.
Los elementos comunes en todas las definiciones son dos criterios negativos, la ausencia de lucro y su carácter no gubernamental
o público.
En cuanto al primer criterio, debe entenderse, siguiendo a
Hansmann (1980), no sólo la imposibilidad legal de distribuir excedentes monetarios a sus propietarios o patrones, sino también
que sus empleados reciban salarios razonables no ligados directamente al resultado financiero. Es decir, se acepta en este enfoque
que haya individuos que trabajen para la entidad y perciban por
ello una retribución, pero se precisa que dicha retribución no debe
encubrir un beneficio capitalista o empresarial. Este punto es importante, pues existe la posibilidad de que algunas entidades hayan
adoptado una forma jurídica de entiaad sin fin de lucro con el
objetivo único —o prioritario— de beneficiarse de ventajas económicas tales como exenciones fiscales o la posibilidad de desarrollar
determinadas actividades.
Las cooperativas, por ejemplo, difícilmente pueden ser consideradas según el criterio anterior como organizaciones sin fin de
lucro, dado que sus miembros tienen la posibilidad de apropiarse
del excedente financiero obtenido con su actividad, aunque éste
se distribuya de forma distinta a como se distribuye en una sociedad colectiva o por acciones.
Posiblemente sería deseable poder distinguir aquellas entidades que tienen realmente objetivos filantrópicos o altruistas, lo que
•ermitiría excluir a las
los intereses de sus miembros o de algún colectivo definido por criterios profesionales o de
adscripción ideológica, tales como partidos políticos, sindicatos,
etcétera. Pero, en general, la motivación altruista o humanitaria de
una entidad o de los individuos que la componen no es más que
una presunción de intenciones difícil de determinar objetivamente,
aunque esté declarada formalmente en los Estatutos de la entidad
o en la legislación que la regula.
Finalmente, cabe señalar que tampoco es posible establecer
una delimitación clara entre entidades públicas y privadas, pues
en la realidad nos encontramos con un conjunto de organizaciones
que constituyen un continuo entre lo público y lo privado. En este
sentido, Hood y Schuppert (1988) diferencian dos tipos de los
que ellos denominan entidades para administración, que incluyen
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tanto a las entidades privadas de iniciativa social como a los entes
de financiación pública independientes de la estructura gubernamental, es decir, de la Administración pública propiamente dicha.
Las entidades públicas independientes tienen, según estos autores, tres características: su creación y disolución requiere una disposición legal; su dirección recae —en parte, por lo menos— en
personas no elegidas, y la propiedad de estas entidades no es translerible.
En cambio, las entidades privadas se establecen sin ningún decreto o ley especial para cada una de ellas, no son de protección
pública y están exentas de los procedimientos de la Administración pública.
En el ámbito de este artículo pretendemos ceñirnos al análisis
de entidades que contribuyen al bienestar social; sin embargo, el
concepto de bienestar social es bastante vago y susceptible de diversas interpretaciones, por lo que hemos optado por limitarnos a
aquellas entidades cuya actividad se orienta a la prestación de servicios sociales entendidos en un sentido amplio: sanidad, educación, servicios sociales personales, etc.
Dentro de esta categoría ya más delimitada puede ser conveniente establecer clasificaciones adicionales; siguiendo de nuevo a
Hansmann (1980), dos criterios de clasificación relevantes a efectos de analizar el comportamiento de estas entidades son la financiación y la gestión.
En lo que respecta a la financiación, cabe distinguir a las entidades que se financian en base a la venta de sus servicios al mercado o al sector público, y que por lo tanto tienen una actividad que
puede denominarse propiamente comercial, aunque sus fines no
sean lucrativos sino altruistas, y las entidades que se financian en
base a donativos de origen privado o público. La aportación de
trabajo voluntario puede considerarse en este contexto como una
forma específica de donativo en especie.
En la realidad, muchas entidades tienen una estructura de financiación mixta, pero ello no resta interés a este criterio de clasificación.
Por lo que respecta a la gestión, Hansmann distingue entre
entidades mutualistas, en las que los dirigentes son elegidos regularmente por sus miembros por medio de un procedimiento democrático, y empresariales, caracterizadas por la existencia de un grupo dirigente relativamente estable e independiente del conjunto
de miembros o componentes.
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E L P A P E L D E LAS E N T I D A D E S SIN FIN D E LUCRO
La función de las entidades sin fin de lucro —en adelante,
E S F L — en el ámbito de los servicios de bienestar social se ha
identificado tradicionalmente con la prestación de servicios que ni
el interesado ni el sector público pueden proveer de forma satisfactoria, bien por incapacidad de pago de aquellos a los que el servicio está destinado, bien por insuficiencia de recursos o de voluntad
política por parte del sector público.
Cuando se discute el papel que deben jugar las E S F L en las
sociedades actuales es conveniente volver la vista atrás y recordar
que dichas entidades precedieron en el tiempo a la aparición del
Estado del Bienestar, es decir, a la asunción por parte de los poderes públicos de un conjunto de responsabilidades en la posición
de servicios sociales y en la redistribución de la renta. Este hecho
debería servir para que utilizasen sus posturas aquellos que se oponen frontalmente a cualquier iniciativa que suponga una promoción del papel de las E S F L en el campo del bienestar social con el
argumento de que ello supone una intromisión en el campo de
competencias del sector público cuyos efectos — designados de
forma general y simplista como privatización— entran necesariamente en conflicto con una política de bienestar eficaz y equitativa.
Pero el mismo hecho debería ser también motivo de reflexión
para los que critican todo tipo de intervencionismo público y sugieren que las E S F L pueden desempeñar las funciones del sector
público en el ámbito del bienestar social con mayor efectividad y
eficiencia. D e hecho, parece más lógico aceptar que el Estado del
Bienestar surgió debido a que ni el sector mercantil ni el sector no
lucrativo satisfacían las necesidades sociales sentidas por la sociedad. Lo contrario equivaldría a explicar el crecimiento del sector
público en términos de una dinámica de crecimiento interna. Aunque ésta no sea una hipótesis totalmente desdeñable, parece exagerado atribuirle en exclusiva la evolución y situación actual del sector público en las sociedades industrializadas actuales.
Por otra parte, el creciente protagonismo que ha ido adquiriendo el sector público desde la I I Guerra Mundial no ha dado lugar
a una reducción sustancial del número de entidades voluntarias,
que en general han tendido a aumentar. Lo que sí se ha producido
es un cambio en sus funciones. Concretamente, se ha reducido la
función financiadora, en base a la captación de fondos de particulares —donativos, legados, etc. — , pasando a depender cada vez
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más de los presupuestos públicos para el desarrollo de sus activi­
dades. Esta tendencia ha sido propiciada por el sector público,
que ha considerado ventajoso fomentar la provisión de servicios a
través de entidades voluntarias a las que financia en base a concier­
tos, convenios o subvenciones diversas, en lo que ha dado en lla­
marse «El Estado Contratante» (Rovira, 1988).
Las razones que se dan para este cambio de modelo de la
política social son tanto ideológicas como pragmáticas. Entre las
primeras destaca la aspiración a reducir el peso del Estado en la
vida social en favor del individuo y de la sociedad civil. Esta es
una postura que se defiende desde ideologías tanto conservadoras
como progresistas. Como argumentos pragmáticos se aduce que
las E S F L son más eficientes y muestran una mayor flexibilidad y
sensibilidad a las cambiantes necesidades sociales que las entidades
públicas. Sin embargo, la evidencia empírica sobre estas cuestiones
es limitada y pocas veces concluyente. Por otra parte, es difícil
llevar a cabo comparaciones del comportamiento de distintos tipos
de entidades si, como suele ocurrir a menudo, los objetivos de la
actividad no están claros y los resultados no son medibles. No hay
que olvidar, por otra parte, que para muchas personas el interés
de las E S F L no radica tan sólo en los efectos directos de su activi­
dad sobre los colectivos a los que aquélla va destinada, sino tam­
bién a los factores más difusos, como son el constituir un mecanis­
mo de participación e integración social o un medio para que los
individuos puedan expresar su solidaridad.
Tampoco deberían pasarse por alto opiniones más críticas,
como la de Seibel (1987), según el cual la función política del
sector voluntario es la no solución de problemas. Según esta visión
bastante cínica, el sector voluntario es utilizado por el sector públi­
co para hacer políticamente soportables conflictos que ni él mis­
mo, ni obviamente el mercado, puede resolver. Promoviendo el
papel del sector voluntario, el sector público diluye o esquiva las
responsabilidades que en caso contrario le exigirían los ciuda­
danos.
A LA BÚSQUEDA D E M O D E L O S E X P L I C A T I V O S
Una cuestión central que puede plantearse todo estudioso de
la estructura institucional de una sociedad es encontrar una ex-
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plicación o teoría que permita entender por qué existe una deter­
minada distribución de entidades de distinta naturaleza desarro­
llando diversos tipos de actividades. Se trata no tanto de buscar
justificaciones normativas o ideológicas, sino criterios que permi­
tan explicar tendencias reales generales que sean observables den­
tro de las lógicas peculiaridades nacionales y de cada momento
histórico, suponiendo, desde luego, que dichas tendencias genera­
les existan efectivamente.
Es posible, tal como sugieren Hood y Schuppert (1985) que
existan características de un servicio o actividad que requieran o
hagan más conveniente la adopción de una determinada forma
organizativa. Dichos autores sugieren, siguiendo a Rose, que es
posible distinguir tres tipos básicos de servicios públicos: los típica­
mente gubernamentales
—tales como el ejército, la justicia, la poli­
cía, etc. — , los de movilización de recursos —obras públicas, trans­
porte, desarrollo industrial, etc.— y los sociales, que englobarían
materias tales como salud, acción social, vivienda, educación, ocio,
relacionados en general con el bienestar de los ciudadanos. Estos
tres tipos de servicios serían asumidos respectivamente y de forma
preferente por: 1) la Administración
Pública en sentido
estricto,
2) las entidades para-administración
y 3) las entidades
independien­
tes. El principio implícito subyacente en esta división de funciones
sería el del «mínimo poder público», es decir, se basa en una
supuesta preferencia del ciudadano por la forma de provisión me­
nos burocrática compatible, con la naturaleza del servicio en cues­
tión.
Por su parte, una gran parte de la literatura sugiere que el
elemento más sobresaliente de las E S F L es su conjiabilidad, es
decir, el hecho de que a los ojos del público son —con o sin
razón— merecedoras de confianza (Young, 1983). Si esta hipótesis
fuese cierta, sería de esperar que las E S F L predominasen sobre las
mercantiles en aquellos tipos de servicios sociales —en el sentido
en que se ha dacfo anteriormente a este concepto— en los que es
más difícil el control del comportamiento de la entidad, por ejem­
plo, por ignorancia de los usuarios o patrocinadores, porque ejer­
cer el control supondría unos costes excesivos, etc.
Las ideas expuestas anteriormente no son por el momento más
que hipótesis o supuestos de partida, de gran utilidad para guiar
la investigación empírica, pero que en modo alguno pueden tomar­
se como hechos probados, a pesar de que en algunos casos parecen
proveer una explicación razonable y coherente de la realidad.
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CONCLUSIÓN
En los últimos años el interés de los científicos sociales por las
entidades del sector privado no lucrativo ha experimentado un
auge considerable y ha dado lugar a una extensa literatura que ha
ampliado nuestro conocimiento sobre el papel y contribución de
dichas entidades al bienestar social. En nuestro país es todavía
escaso el número de estudios objetivos y rigurosos sobre este tema.
Trabajos como el realizado por Cruz Roja Española (1985) sobre
las entidades que desarrollan actividades de voluntariado en Acción Social constituyen un punto de partida interesante e imprescindible para estudios más ambiciosos. En el estado actual del
conocimiento sobre este tema en España lo que se requiere probablemente son estudios que permitan estimar la importancia del
sector voluntario en cuanto a volumen de actividad, financiación,
voluntariado y otros parámetros descriptivos. En su ausencia, es
difícil hacer avanzar el conocimiento y el debate político sobre el
sector voluntario o mucho más allá de la discusión retórica e ideológica de utilidad harto limitada.
R E F E R E N C I A S BIBLIOGRÁFICAS
(1985): Guía para el trabajo voluntario de Acción
Social en España. Voluntariado. Madrid.
CRUZ ROJA ESPAÑOLA
HANSMANN, H . B. (1980): «The Role of Non-Profit Enterprise», Y ale
Law Journal, april.
F. (ed.) (1988): Delivering Public Services in
Western Europe. London, Sage Publications. Ver la reseña de G . Rubiol «En torno a un estudio comparado sobre las entidades privadas
y parapúblicas», en Revista de Servicios Sociales y Política Social, n.° 9.
HOOD, C ; SCHUPPERT, G .
RoviRA, J . (1988): «La contratación externa, perspectivas y líneas de actuación futuras», en II Jomadas de Economía de los Servicios Sociales,
Palma de Mallorca, 17-19 de marzo de 1988.
WEISBROD, B. A. (1975): «Toward a Theory of the voluntary Non-Profit
Sector in a Three-Sector Economy. Altruism Morality and Economic
Theory. E. S. Phelps (editor). New York, Russell Sage Foundation,
págs. 171-195.
D. R. (1983): If Not for Profit, for What? Lexington-Massachussets, Toronto, Lexington Books.
YOUNG,