1: La reforma del servicio civil en Bolivia

Diplomado de Gobierno Abierto y Participativo Institucional
Módulo 3
Mayo-Agosto 2005
Estudio de caso I
La reforma del servicio civil en Bolivia.
Bolivia es uno de los países en vías de desarrollo que viene implementando un conjunto de
reformas estructurales orientadas hacia la apertura económica y libertad política desde hace
casi 20 años. Hasta la fecha, se han aplicado en Bolivia las políticas de ajuste estructural,
reforma económica y profundización democrática en diversas formas acordes con su realidad y
su contexto económico y político.
En 1985, después de una profunda crisis económica con inflación descontrolada y un largo
período de inestabilidad política con permanentes interrupciones de los procesos democráticos,
Bolivia llevó adelante un programa de ajuste estructural y reforma del Estado cuya aplicación
se ha extendido hasta la actualidad.
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Las reformas implementadas incluyeron:
La liberalización de precios.
La apertura de mercados.
La privatización de empresas públicas.
La regulación del sistema financiero.
El ajuste fiscal.
La renegociación y reducción de la deuda externa.
En el ámbito de lo político:
• Se logró consolidar el proceso democrático.
• Se inició un proceso de reformas institucionales destinadas a fortalecer a las
instituciones del Estado.
• Promover una mayor descentralización y participación ciudadana en los asuntos
públicos.
Paralelamente a este proceso de reformas, se impulsó también una adecuación de los
sistemas administrativos y de gestión pública, con el objeto de dotar de mayor eficiencia y
transparencia en la administración de los asuntos públicos.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados para generar una institucionalidad
democrática y una administración pública moderna y eficiente, todavía no se ha logrado
alcanzar estándares adecuados de gestión pública y la imagen que el Estado proyecta hacia la
ciudadanía es de alta desconfianza y poca transparencia.
Más aun, en 1997, 12 años después del inicio de las reformas estructurales, el índice de
percepción de corrupción que publica “Transparencia Internacional”, catalogaba a Bolivia como
el segundo país del mundo con mayor percepción de corrupción, indicador que desacreditaba
cualquier esfuerzo que se pudiera haber realizado para proyectar una imagen modernizadora y
una señal de confianza a los mercados para consolidar las reformas económicas y políticas
emprendidas en esos años.
En ese marco, continuando con los procesos de modernización y de reforma pero enfocados
de manera especial en los programas de lucha contra la corrupción, Bolivia continuó la
ejecución de las reformas estructurales así como la aplicación de instrumentos modernos de
gestión pública como los descritos en este documento.
Una de las experiencias importantes que está llevando a cabo Bolivia, en el marco de su
proceso de reforma institucional, es la reforma de su servicio civil, cuyos esfuerzos datan de
principios de la década de los 90. A continuación se describen algunas de las características
principales de la experiencia boliviana:
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Diagnóstico
La Administración Pública boliviana, según el cuadro adjunto, contemplaba hasta 1998 un total
de 206,200 funcionarios en diversos niveles y sectores. Este número representa algo más del
7% de la población económicamente activa, comparado con el promedio de América Latina,
que alcanza al 9%, implica que el Estado boliviano tiene menor preponderancia como
empleador comparado con otros países. Este bajo porcentaje es el resultado de la aplicación
de varias reformas y medidas de ajuste que se realizaron entre los años 1985 y 1997, que
implicaron la privatización de las empresas públicas más importantes, el cierre de la banca
estatal y la aplicación de medidas fiscales de reducción de gasto durante el ajuste realizado en
la década de los años 80.
Bolivia - 1998
Estructura de la Administración Pública
El gasto total que el Estado eroga anualmente para sostener esta dotación de personal alcanza
a más de 910 millones de dólares, que medido como % del PIB representa el 10%, también por
debajo del promedio latinoamericano que alcanza el 12%. En términos de porcentaje del gasto
público total esta cifra representa casi el 30% del total, constituyéndose en el rubro principal del
gasto público.
Estas cifras indican que, en el caso boliviano, el número de funcionarios y el gasto que ello
representa, no constituye un problema en sí mismo. Seguramente todavía es posible optimizar
estos indicadores, pero comparativamente con los promedios de la región esto no parece ser lo
recomendable.
Sin embargo, estos indicadores no reflejan los aspectos cualitativos de la administración
pública boliviana, que de acuerdo a los estudios y percepciones, tiene todavía serios problemas
de eficiencia y de transparencia.
Estos problemas de orden más bien cualitativo pueden medirse mediante el indicador de
rotación de funcionarios y el porcentaje de personal incorporado a través de procesos
competitivos.
En el primer indicador, se observa que la rotación de personal en 1 año alcanza al 33% de la
administración, la rotación en 3 años alcanza al 54% y la rotación a 5 años al 66%. Este último
dato (5años) coincide con el ciclo electoral en el país, vale decir que en cada cambio de
gobierno 2 de cada 3 funcionarios son removidos de sus funciones.
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Algo parecido ocurre con el segundo indicador, que señala que solo el 35% del personal de la
administración pública boliviana ha sido seleccionado a través de algún tipo de concurso de
mérito, mientras las otras dos terceras partes ingresaron mediante designaciones directas a
cargo de las autoridades políticas.
Aquí es entonces donde radica el problema principal del servicio civil boliviano. El grado de
politización se deriva de la ausencia de regulaciones para el ingreso y retiro de la
administración pública, lo cual provoca un alto grado de inestabilidad y falta de continuidad que
afecta la calidad de los recursos humanos con que se cuenta en la administración pública.
Estrategia
Identificado uno de los problemas principales del caso boliviano, se hace necesario plantear
una estrategia de largo plazo que permita encarar una solución sostenible en el tiempo que
permita mejorar la calidad del servicio civil y, por tanto, la calidad de la administración.
Para plantear esta estrategia es muy necesario tomar conciencia de las características del
entorno social y político del país y el grado de sensibilidad que podrían tener los cambios de
propuesto. Muchos intereses se afectarán a favor de otros, por lo tanto será necesario también
identificar a los aliados de la reforma que permitan contrapesar las reacciones negativas que
seguramente existirán en contra de este proceso.
Considerando estas recomendaciones, en Bolivia se propuso una estrategia integral para
reformar el servicio civil en el marco de las reformas institucionales más globales que impulsó
el Gobierno desde 1997.
Específicamente, la estrategia de reforma del servicio civil comprendía la aprobación de una
Ley general, reglamentaria de la Constitución Política del Estado, denominada Estatuto del
Funcionario Público que como mínimo contempla tres cosas:
1)La creación de un marco normativo general para todos los funcionarios públicos bajo ciertos
principios generales pero con aplicación parcial en algunos sectores particulares.
2) La creación de una carrera administrativa para los funcionarios de la administración central,
regional y municipal, con procedimientos explícitos de ingreso, evaluación y retiro, pero con
aplicación gradual para iniciar un proceso de despolitización.
3) La creación de un órgano especializado independiente y en consenso con todas las fuerzas
políticas del Congreso que se encargue de la supervisión en la aplicación de la carrera
administrativa.
A continuación se desarrollará con mayor detalle cada una de las partes de esta estrategia:
1) Ámbito de aplicación.
2) La carrera administrativa.
3) Órgano de supervisión
independiente.
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Estrategia
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1. Ámbito de aplicación.
La Ley aprobada contempla un conjunto de principios relativos a la forma de ingreso y retiro de
la administración pública, normas de ética, régimen laboral y reglas para la declaración de
bienes y rentas de los funcionarios. Este contenido genérico se aplicará en forma selectiva y
reconociendo la existencia de regímenes de carrera sectoriales ya existentes que deben
adecuarse a los principios de esta Ley.
Así, los empelados del magisterio público y los trabajadores de salud pública tendrán sus
propias regulaciones acordes con sus características sectoriales. Estos sin embargo, se
someterán a un proceso de descentralización hacia los municipios, que podrán ejercer una
mejor administración de estos recursos humanos.
Los trabajadores de empresas públicas mantendrán su régimen laboral, pero se someterán a
procesos de privatización, a través de los cuales se les desvinculará de la administración
pública o se les ofrecerá la posibilidad de conformar microempresas para continuar
desarrollando sus servicios en el ámbito privado.
Los empleados de los Gobiernos Municipales contarán con plazos de adecuación a la norma
emitida, pero deberán adecuar sus procedimientos a la nueva carrera establecida en esta ley.
Finalmente, el personal de seguridad del Estado (Policía y Fuerzas Armadas), obedecerá sus
propias normas de escalafón y jerarquías, pero deberá aplicar la norma relativa a la ética
pública y a las declaraciones de bienes y rentas que rigen para todos los funcionarios públicos.
2. La carrera administrativa.
Con relación a la carrera administrativa, la ley es explícita en lo relativo a procedimientos de
ingreso, evaluación y retiro, llenando así el vacío que permitía la discrecionalidad en la
ejecución de estas acciones. No solamente se establecen procedimientos sino también
responsabilidades relativas al cumplimiento e incumplimiento de esos procesos con las
correspondientes sanciones, para que de esta manera la aplicación de la ley sea efectiva.
Sin embargo, conscientes que un proceso de esta naturaleza no puede realizarse en forma
inmediata, la ley también prevé gradualidad en la aplicación o implementación de la carrera. Se
otorga al Poder Ejecutivo la facultad de formular programas de transformación institucional,
ligados al presupuesto y al financiamiento disponible con el objeto de sustituir en el tiempo a
todos los funcionarios públicos.
Se dispone entonces, que las entidades públicas aplicarán la ley una por una, a partir de
estudios integrales de reingeniería y la realización de concursos de mérito para la sustitución
de todos sus funcionarios. El proceso se estima podría tomar 10 años. Mientras tanto, los
funcionarios que no se han sometido a los concursos tendrán el carácter de “provisorios”
previsto por la ley, que les limita muchos derechos exclusivos para los funcionarios de carrera.
3. Órgano de supervisión independiente.
Finalmente, y tal vez como uno de los elementos característicos más importantes del caso
boliviano, se encuentra la creación de la Superintendencia del Servicio Civil, un órgano
independiente con capacidad administrativa para vigilar la correcta aplicación de la ley y
defender a los funcionarios de carrera de circunstanciales abusos por parte de las autoridades
políticas.
Lo más importante de esta Superintendencia es que su creación fue resultado de un consenso
político entre partidos de Gobierno y oposición, y más importante, el nombramiento del
Superintendente que demoró algo más de un año, se realizó también en consenso,
designándose a un profesional independiente con un tiempo de mandato mayor que sobrepasa
al del Gobierno presente, lo cual asegurará la continuidad de las medidas adoptadas.
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El Superintendente, además de vigilar la correcta y oportuna aplicación de la ley, tiene
capacidad para conocer apelaciones de los funcionarios públicos que sean mal evaluados o
retirados de sus funciones, con capacidad incluso de revertir las medidas administrativas de las
entidades públicas, cuidando así la estabilidad del servicio civil y el debido proceso en su
administración.
Existen más de siete entidades públicas ya se han incorporado a la carrera administrativa en el
marco de esta ley. Con los cambios de gobierno (año 2002) las bases de esta reforma se han
mantenido. Seguramente mucho habrá por aprender todavía de esta experiencia, pero lo cierto
es que estos procesos son de muy largo plazo y no pueden ni deben juzgarse como éxito, ni
como fracaso hasta que efectivamente se puedan observar resultados que puedan ser
evaluados en el mediano y largo plazo.
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