1 ROL N° 39 PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL

ROL
N°
39
PROYECTO DE LEY ORGANICA CONSTITUCIONAL DE BASES
GENERALES DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
Santiago, 2 de octubre de mil novecientos ochenta y seis.
VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:
1°.- Que por oficio J.G. (R) N° 6583/204 de 4 de septiembre
último, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado a este
Tribunal, para los efectos previstos en el N° 1° del artículo 82
de la Constitución Política de la República, en relación con el
artículo 38, inciso 1°, de la misma Carta Fundamental, el
proyecto de "Ley Orgánica Constitucional de bases generales de la
Administración del Estado";
2°.- Que por resolución de 9 de septiembre último, se ofició
a la Honorable Junta de Gobierno a fin de que remitiera a este
Tribunal las actas de las sesiones de la Comisión Conjunta así
como las celebradas por la H. Junta de Gobierno para tratar este
proyecto, con excepción, en este último caso, de las de fecha 22
de julio y 2 de septiembre del presente año, que se adjuntaron
al requerimiento correspondiente. Con fecha 16 del mismo mes se
recibieron los antecedentes solicitados;
3°.- Que el artículo 38, inciso 1°, de la Carta Fundamental
establece: "Una ley orgánica constitucional determinará la
organización básica de la Administración Pública, garantizará la
carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y
profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad
de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el
perfeccionamiento de sus integrantes";
4°.- Que durante la tramitación del proyecto remitido se
produjeron divergencias de opiniones en cuanto a su ámbito de
acción,
derivadas,
fundamentalmente,
de
las
distintas
interpretaciones
que
pueden
darse
a
las
expresiones
"Administración del Estado" y "Administración Pública" que se
utilizan en forma indistinta, en el artículo 38 de la
Constitución y en el epígrafe bajo el cual esta norma se
encuentra
ubicada.
El
punto
debatido
resulta
de
vital
importancia, ya que la competencia de esta ley es diferente,
según se adopte un concepto amplio de Administración Pública como
similar de Administración del Estado, o un concepto restringido
de ésta que proviene de distinguir entre una y otra y entender
que mientras la Administración del Estado constituye el género,
la Administración Pública es la especie comprendiendo, por ende,
un campo más delimitado y reducido;
5°.- Que, a juicio del Tribunal, el artículo 38 de la Carta
Fundamental emplea ambas expresiones como
sinónimas y en su
sentido más amplio y genérico, porque no resulta justificado
pensar que el Constituyente encargara a una ley orgánica
constitucional la regulación de la organización básica de sólo
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una parte o sector de la Administración del Estado y excluyera a
otra, ya que la razón para entregar esta materia a una ley de
este rango es la misma en uno y otro caso, no resultando lógico,
entonces, en términos generales, someterlas a normas legales de
distinta naturaleza, habida consideración que donde existe la
misma razón debe existir la misma disposición. A igual conclusión
conlleva, además, el espíritu del Constituyente al consagrar en
nuestra normativa jurídica las leyes orgánicas constitucionales
como un todo armónico y sistemático cuyo objeto es desarrollar
los preceptos de la Carta Fundamental en determinadas materias,
puesto que tales características se pierden si se resolviera que
la organización básica de la Administración Pública, "stricto
sensu", queda entregada a una ley de esta naturaleza y el resto
de los servicios y organismos que integran la Administración del
Estado fuera propia de una ley ordinaria o común;
6°.- Que la conclusión anterior, sin embargo, debe
entenderse sin perjuicio de que determinadas instituciones u
organismos
queden
excluidos,
en
cuanto
a
su
regulación
específica, del ámbito de esta ley orgánica constitucional, ya
que en tales casos, por su naturaleza especial, la Carta
Fundamental regula por si misma su organización básica como
ocurre con las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad
Pública,
encarga
su
reglamentación
a
leyes
orgánicas
constitucionales especiales como acontece con la Contraloría
General de la República, el Banco Central y las Municipalidades
o, por último, se la entrega a una ley de quórum calificado como
debe ser la que legisle sobre las empresas públicas que
desarrollen actividades empresariales;
7°.- Que, en consecuencia, el artículo 1° del proyecto en
estudio, en cuanto hace aplicable sus normas generales a todas
las instituciones y organismos que integran la Administración del
Estado, según su sentido amplio y genérico, y el inciso 2° del
artículo 18 del mismo proyecto, al disponer que las normas
especiales contenidas en el Título II no se aplicarán a las
entidades precisadas en el considerando anterior, delimitan, con
sujeción a la preceptiva constitucional, el ámbito de aplicación
del artículo 38, inciso 2°, de la Carta Fundamental;
8°.- Que el artículo 82 N° 1° de la Constitución establece
que es atribución de este Tribunal: "Ejercer el control de la
constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes
de su promulgación y de las leyes que interpreten algún precepto
de la Constitución".
En consecuencia, a este Tribunal le corresponde pronunciarse
sobre los preceptos del proyecto que versan sobre las materias
indicadas en el referido inciso 1° del artículo 38 de la
Constitución, cuyo ámbito de aplicación ya ha quedado fijado
precedentemente;
9°.- Que en la situación señalada en el considerando
anterior se encuentran todas las normas del proyecto remitido con
excepción de sus artículos 36, 42 inciso 3° y transitorio que
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tratan sobre materias propias de ley ordinaria o común, según se
demuestra en las consideraciones siguientes;
10°.- Que, en efecto, el artículo 36 del proyecto remitido
legisla sobre la forma que deberán resolverse las contiendas de
competencia
que
surjan
entre
las
diversas
autoridades
administrativas. Sin embargo, esa materia no es
propia de ley
orgánica
constitucional
porque
la
Carta
Fundamental
específicamente, y en forma amplia, la entrega a la regulación de
una ley común en un precepto de carácter especial como lo es el
artículo 115, inciso 1°, de la Constitución que dispone: "La ley
determinará la forma de resolver las cuestiones de competencia
que pudieren suscitarse entre las autoridades nacionales,
regionales, provinciales y comunales";
11°.- Que, igualmente, la norma contenida en el inciso 3°
del artículo 42 del proyecto remitido al determinar que : "Los
jefes superiores de servicio, con excepción de los rectores de
las Instituciones de Educación Superior de carácter estatal,
serán de exclusiva confianza del Presidente de la República y
para su designación deberán cumplir con los requisitos generales
de ingreso a la Administración Pública, y con los que para casos
especiales exijan las leyes" es propia de ley común u ordinaria,
ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32, N° 12,
de la Constitución es a una ley de esta naturaleza a quien
compete denominar los funcionarios de la exclusiva confianza del
Jefe del Estado;
12°.- Que, en relación a esta facultad que la Constitución
entrega a la ley común, para otorgar a determinados empleos la
calidad de cargos de la exclusiva confianza del Presidente de la
República, el artículo 51, inciso 2°, del proyecto remitido
impone una limitación a dicha ley al establecer que ésta sólo
podrá conferir dicha calidad a empleos que correspondan a los dos
primeros niveles jerárquicos del respectivo órgano o servicio,
agregando que para estos efectos no se considerarán los cargos a
que se refieren los números 9° y 10° del artículo 32 de la
Constitución;
13°.Que
esta
norma
pertenece
a
la
ley
orgánica
constitucional a que se refiere el artículo 38, inciso 1°, de la
Carta Fundamental y no merece reparo constitucional, por cuanto
ella versa sobre una materia que de suyo es propia de la
organización básica de la Administración del Estado y, al mismo
tiempo, contribuye a garantizar la carrera funcionaria, materia
que la Constitución en forma concreta le encarga a la presente
ley.
De esta manera, los artículos 42, inciso 3° y 51, inciso 2°
del proyecto remitido, armonizan la norma constitucional que
autoriza a la ley común para determinar los cargos que serán de
la exclusiva confianza del Jefe del Estado con el artículo 38,
inciso 1°, de la Carta Fundamental que reserva a esta ley
orgánica constitucional las normas necesarias para garantizar la
carrera funcionaria;
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14°.- Que, por último, también es propio de ley ordinaria el
artículo transitorio del proyecto, ya que delega en el Presidente
de la República la facultad de suprimir, modificar o establecer
normas legales de esa naturaleza, con el solo objeto de adecuar
el régimen jurídico de los órganos a que se refiere el artículo
18, inciso 1°, del mismo
proyecto a lo dispuesto en sus
artículos 24, 29, 45 y 51;
15°.- Que el artículo 39, inciso 1°, del proyecto remitido,
después de señalar que el Consejo Regional de Desarrollo será un
órgano asesor del Intendente, dispone: "Lo anterior es sin
perjuicio de las facultades decisorias que la ley asigne al
Consejo Regional de Desarrollo". La referencia a "la ley", sin
ningún calificativo adicional, debe entenderse a la ley común u
ordinaria que constituye la regla general dentro de la normativa
constitucional;
16°.- Que el artículo 102, inciso final, de la Carta
Fundamental prescribe: "Los consejos regionales tendrán las demás
atribuciones que les señalen la Constitución y la ley". Un primer
análisis de este precepto, de acuerdo a su tenor literal y con
prescindencia del resto de las disposiciones que se refieren al
consejo regional de desarrollo, conduce a pensar que las
atribuciones de dicho consejo son propias de ley común, ya que se
emplea la palabra "ley" en sentido genérico;
17°.- Que, sin embargo, el artículo 101, inciso final, de la
Constitución, reserva, con gran amplitud, a una ley orgánica
constitucional determinar, "atendidas las características de cada
región, el número, forma de designación y duración en el cargo de
los miembros del consejo, y lo relativo a su organización y
funcionamiento y los casos en que los integrantes de éste, que
sean funcionarios públicos, tendrán derecho a voto";
18°.- Que del contexto de los incisos finales de los
artículos 101 y 102 antes transcritos, se infiere que el
Constituyente reservó a una ley orgánica constitucional este
conjunto de materias, ya que no resulta lógico resolver que su
intención haya sido excluir de una norma de este rango las
atribuciones
del
consejo
regional
de
desarrollo
que,
precisamente, determinarán el ámbito de acción de este órgano, en
circunstancias que reserva a ella el número, forma de designación
y duración en el cargo de sus miembros, su organización y
funcionamiento y en fin, otras materias de menor significación.
En suma, la debida correspondencia y armonía que debe existir
entre los distintos preceptos de la Carta Fundamental lleva a la
ineludible
conclusión
que
es
propio
de
ley
orgánica
constitucional determinar las atribuciones del consejo regional
de desarrollo;
19°.- Que, en consecuencia, la segunda parte del inciso 1°
del artículo 39 del proyecto remitido es inconstitucional, por
cuanto vulnera el inciso final del artículo 102 de la Carta
Fundamental al establecer que corresponde a la ley ordinaria o
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común determinar las facultades decisorias del Consejo Regional
de Desarrollo;
20°.- Que las demás disposiciones del proyecto
contrarias a la Constitución Política de la República.
no
son
Y, VISTO,
lo prescrito en los artículos 19 N° 21, inciso
2°, 32 N° 12, 38, 87, 88, 90 a 94, 101, inciso 2°, 102, inciso
final, 107 y 115 de la Constitución, en relación con lo
preceptuado en su disposición vigesimasegunda transitoria y lo
dispuesto en los artículos 34 al 37 de la Ley N° 17.997, de 19 de
mayo de 1981,
SE DECLARA:
1°.- Que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre los
artículos 36, 42, inciso 3°, y transitorio del proyecto, por
versar sobre materias que no son propias de ley orgánica
constitucional, sino de ley ordinaria o común;
2°.- Que la segunda parte del inciso 1° del artículo 39 del
proyecto que expresa: "Lo anterior es
sin perjuicio de las
facultades decisorias que la ley asigne al Consejo Regional de
Desarrollo" es inconstitucional y, en consecuencia, debe ser
eliminada;
3°.Que
las
constitucionales.
demás
disposiciones
del
proyecto
son
Devuélvase el proyecto a la H. Junta de Gobierno, rubricado
en cada una de sus hojas por el Secretario del Tribunal,
oficiándose.
Regístrese,
déjese
fotocopia
del
proyecto
y
archívese. Publíquese un extracto de la parte resolutiva de esta
sentencia en el Diario Oficial.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional integrado
por su Presidente, don José María Eyzaguirre Echeverría y por sus
Ministros señores Enrique Ortúzar Escobar,Eugenio Valenzuela
Somarriva, Julio Philippi Izquierdo,Luis Maldonado
Boggiano,
Marcos Aburto Ochoa y Eduardo Urzúa Merino. Autoriza el
Secretario del Tribunal, don José Rafael Larrain Cruz.
La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado fue publicada en el Diario Oficial el
día 5 de diciembre de 1986, bajo el N° 18.575.
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