"Las políticas públicas como herramienta para el desarrollo

Las políticas públicas como herramienta para
el desarrollo industrial argentino 2003-20131
Mgter. Jorge S. Zappino*
Introducción
La política pública industrial es, sin dudas, una herramienta insoslayable para el desarrollo
económico e inclusivo de un país. En el último cuarto del siglo XX, de claro predominio neoliberal,
Argentina asistió al triste espectáculo mediante el cual dicha herramienta fue desprestigiada y
abandonada. Desde el FMI y el Banco Mundial se planteaba que la misma sólo fomentaba prácticas
corruptas y que solamente el mercado era el único camino para una asignación eficiente de recursos.
La política pública industrial puede ser vista desde dos enfoques: a) como una respuesta a las
fallas de mercado y b) como una visión donde no se busca compensar distorsiones sino generar y
estimular determinados sectores para alterar y moldear una nueva estructura productiva. En el primer
caso, la intervención busca resolver, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para las pymes,
la falta de mano de obra calificada, etc. En el segundo caso, la intervención pasa por la inexistencia de
determinados mercados y la acción directa del Estado para generarlos o promoverlos.
Desde la segunda perspectiva, que es la que adoptamos en el presente trabajo, la política
pública industrial se asume como una pieza imprescindible al momento de pensar un modelo de país
inclusivo. Y para esto, la mirada tiene que ir mucho más allá de la supuesta racionalidad del mercado.
Se trata de encauzar políticas de desarrollo industrial que coadyuven a generar empleos con salarios
dignos, promuevan el desarrollo y la integración regional, profundicen la innovación tecnológica
necesaria para la agregación continua de valor y generen una más justa distribución del ingreso. Las
experiencias internacionales más exitosas muestran que el camino al desarrollo es opuesto al que la
Argentina adoptó desde 1976 hasta 2003.
Primera Parte
El desmantelamiento de un país en crecimiento: la industria argentina antes y después de 1976
El sector industrial argentino de la segunda mitad del siglo XX
A partir de la dictadura cívico militar iniciada en 1976 se produjo la ruptura del proceso de
industrialización sustitutiva que se había iniciado en la segunda y tercera década del siglo XX. Para
comprender este desmantelamiento de la industria, hay que remontarse a los treinta años anteriores a
esa funesta fecha (1946-1976).
La industria nacional llegó a 1976 en las mejores condiciones de su historia. Esta situación se
sustentaba en los siguientes hechos: a) acumulaba varias décadas de crecimiento continuo, sólo
interrumpida por crisis coyunturales, b) se encontraba en un proceso de expansión que la había llevado
hacia 1974 al uso total de su capacidad instalada, c) se lanzaban nuevos proyectos de expansión de las
ramas básicas y d) las exportaciones de productos manufacturados habían alcanzado su nivel más
elevado hacia 1974.
El modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), fue implantado como
único recurso eficaz en respuesta de la aguda crisis económica internacional de los años treinta. Sin
embargo, fue a partir de 1946, y frente a la reaparición de la oferta extranjera de bienes y capitales,
1
Trabajo realizado en el marco de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), Secretaría
de Gabinete, Jefatura de Gabinete de Ministros.
* Lic. en Ciencia Política (FSOC-UBA), Magister en Historia Económica y de las Políticas Económicas (FCE-UBA).
cuando el primer gobierno peronista otorgó una mayor protección industrial, confiriendo a este sector
una política de desarrollo a largo plazo.
Durante su primera fase de aplicación, 1946-1959, dicho modelo funcionó mediante la
imposición, por parte del Estado, de aranceles proteccionistas. Esta medida permitió a las empresas
absorber los mayores costos laborales sin perder rentabilidad. En este contexto, primaron las políticas
de inversión, gasto público y consumo de asalariados para atraer las demandas de bienes industriales.
Por otra parte, la segunda fase, entre los años 1959-1975, fue más expansiva pero altamente
inestable. El modelo se configuró sin reservas de mano de obra y con un movimiento obrero
fuertemente organizado, situación que sólo pudo ser contenida mediante diversos acuerdos políticos
con los sindicatos y las centrales obreras, inflación y regulación autoritaria. Según Canitrot, dicha crisis
presentó dos etapas: una primera, iniciada a mediados de 1969, que correspondió a la progresiva
disolución del sistema autoritario-militar, y que se caracterizó, en lo económico, por el descenso del
ritmo de crecimiento y el ascenso de las tasa de inflación. Y en una segunda etapa, comenzada en 1973
con el peronismo en el poder, durante la cual se intentó repetir, sobre bases políticas endebles, un
acuerdo de precios y salarios que finalizó en un proceso inflacionario galopante. (Canitrot 1980: 1415).
Si bien la industria argentina entró en crisis entre los años 1975-1976, en sus más óptimas
condiciones, ya en los años anteriores, existían importantes limitaciones estructurales. Las principales
debilidades se encontraban en aquellos sectores destinados a la producción de insumos industriales y de
bienes de capital, escenario que conducía a dos problemas: por un lado, se hacía necesario importar
dichos insumos, lo que afectaba la balanza comercial y producía inestabilidades perjudiciales en las
etapas de expansión. Por otra parte, se evidenciaba una importante falta de desarrollo en el propio
proceso de creación de tecnología, provocando con ello efectos comparativamente escasos en la
evolución de la productividad.
En este sentido, Diamand observaba que cada ciclo tenía un momento de auge y un momento de
caída. Y la explicación habitual era la insuficiencia del poder político para llevar adelante un programa
económico exitoso. Diamand discute esta explicación y argumenta que el problema se encontraba en
que el país mostraba una estructura productiva desequilibrada, con un sector agropecuario con alta
productividad, que producía a precios internacionales y exportaba; y un sector industrial con una
productividad más baja y con precios superiores a los del mercado mundial y, también, para el mercado
interno. En este aspecto, Diamand señalaba que en las economías con baja productividad industrial
(como Argentina), el tipo de cambio actuaba como un nivelador que permitía competir en el mercado
mundial (al costo de salarios más bajos). El tipo de cambio era fijado en función de los precios de la
producción agropecuaria, que era, además, el sector que proveía las divisas para importar los bienes de
capital. De esta manera, a los ojos del establishment, la industria era ineficiente y tendía a generar
sucesivas crisis en el sector externo. La estructura productiva desequilibrada, entonces, se caracterizaba
por una divergencia crónica entre el consumo de divisas y su generación. (Diamand 1972: 1-2).
Esta situación, además, era agravada por la particularidad de que en la economía argentina los
bienes exportables eran (y lo son aún hoy) bienes-salario, es decir, la canasta de consumo masivo es la
misma, esencialmente, que la de exportación, con lo cual, en esos años el aumento en la capacidad de
consumo interna generaba menor excedente exportable, al tiempo que se estancaba la producción
agropecuaria. Sin embargo, estas estrategias tendieron a generar rentas al empresariado beneficiario
que, lejos de ser transitorias, se transformaron en permanentes, y poco aportaron al desarrollo global
del país. Más aún, mientras la Argentina iniciaba su fase más profunda de desindustrialización, a partir
de 1976, muchos de estos grupos beneficiarios de la promoción industrial continuaron apropiándose de
rentas y las utilizaron para generarse reservas de mercado y beneficios extraordinarios en forma
permanente. Sectores como la siderurgia, el aluminio, el papel y otros, en los que a través de diversas
instancias de promoción industrial, el Estado invirtió procuraron preservar sus mercados en calidad de
monopolios u oligopolios sin avanzar en nuevas inversiones que profundizaran el desarrollo
productivo. De esta manera, durante esos años se generó un mecanismo de transferencia de recursos
hacia el sector industrial. Basta decir, para finalizar, que entre los años 1955 y 1976, la participación
del sector industrial en el Producto Bruto Interno fluctuó entre un mínimo de 29% al inicio del periodo
y un máximo del 36% hacia 1974, con caídas no muy pronunciadas en 1960 y 1963 (Rapoport 2000:
225).
La dictadura cívico militar y el cambio de modelo económico 1976-1983
Luego del golpe cívico militar del 24 de marzo de 1976 y con la puesta en marcha del plan
económico de Martínez de Hoz en abril del mismo año, el modelo descripto más arriba es abortado y
reemplazado por un esquema de acumulación basado en la valorización financiera. Esta
reconfiguración trajo consigo profundas modificaciones de la situación imperante en la Argentina hasta
ese momento.
Este nuevo patrón de acumulación trajo aparejada una crisis y una reestructuración de la
producción industrial inédita en la historia. Como resumen de esto podemos decir que los
establecimientos industriales disminuyeron en casi el 30 % (más de 35 mil plantas industriales) y la
ocupación descendió en más de un tercio (más de 500 mil obreros). (Lozano 2005: 1).
Una vez puesto en práctica el plan económico de Martínez de Hoz, la actividad industrial
comenzó a soportar los aspectos más duros del nuevo esquema. En efecto, se modificó abruptamente el
marco al que se venía ajustando la producción, desmantelándose el Estado benefactor anterior mediante
la política de dejar sin efecto las regulaciones y subsidios. El programa económico produjo una
reversión completa de las políticas implementadas en el periodo de la industrialización por sustitución
de importaciones, anulando los instrumentos utilizados en este modelo y proponiéndose como objetivos
la apertura de la economía, la libre operación de los mercados de capitales, la desregulación de los
diferentes mercados y un proceso de privatizaciones periféricas.
Se pueden reconocer dos momentos de la política industrial durante el gobierno militar: el
primero, entre 1976 y fines de 1978, y el segundo desde 1978 hasta el fin de la dictadura. La primera
etapa apuntó al “sinceramiento de la economía” mediante la reducción de los aranceles de importación.
La segunda etapa puso en practica la apertura externa tanto de bienes industrializados como de
capitales, lo que ocasionó una cruda contracción de la producción y una merma en los salarios, todo
ello enmarcado en la gradual eliminación de la vigencia de exportaciones subvencionadas y el
desarrollo de crecientes importaciones.
La estrategia arancelaria provocó la apertura del mercado local a la competencia de bienes
importados. Las reducciones fueron efectuadas a fin de eliminar la que se decía era una protección
excesiva. Para diciembre de 1978, estas disposiciones dieron lugar a un nuevo programa de reducción
arancelaria gradual y progresiva, prevista de tal manera, que en un plazo no mayor a seis años, la
industria argentina debía quedar completamente abierta a la competencia internacional.
Finalmente, para 1980, el equipo económico extendió las disposiciones hasta llegar a la
reducción de los gravámenes extraarencelarios, de manera tal que la economía argentina se aseguraba
una efectiva apertura del mercado interno a la competencia exterior, transmitiendo de este modo, un
claro mensaje a la industria, según el cual la misma debía ser desmantelada de toda estructura posible
de protección.
Los resultados de estas políticas económicas y arancelarias pudieron advertirse en aquellas
ramas integradas por empresas pequeñas y medianas con grandes innovaciones tecnológicas, que
operaban en mercados altamente competitivos, como ser la electrónica de consumo. Estas empresas
fueron casi destruidas por la afluencia de productos importados. (Schvarzer 1986: 92).
Con respecto a la política pública referente a la industria, algunos proyectos de promoción
industrial emergentes del gobierno peronista centrados en la industria básica (por ejemplo, proveedores
de insumos intermedios para el mercado interno), y que demandaban inversiones masivas en capital,
difíciles de obtener sin un considerable apoyo del Estado, no fueron siquiera contemplados y mucho
menos realizados.3
Legislativamente, la promoción industrial del gobierno militar se inicia el 27 de julio de 1977
cuando se aprueba la ley nº 21.608, que fortalecía la participación de empresas privadas. Promovía la
producción de bienes intermedios de uso difundido, como papel, aluminio, acero, petroquímica, etc.,
incluyendo un paquete de beneficios referidos a exención, reducción, suspensión o diferimiento de
impuestos, amortización acelerada de activos fijos, privilegios o contracciones de derechos de
importación y eventuales regulaciones cuantitativas temporarias a las importaciones. Asimismo,
permitía eliminar cualquier diferencia existente entre las empresas nacionales y extranjeras, confiriendo
a ambas igual derecho a la promoción. Por otra parte, anulaba la posibilidad de otorgar créditos a las
empresas promocionadas, obedeciendo a la necesaria coherencia con las propuestas simultáneas de
reestructuración del régimen financiero local. En 1979, esta legislación es ampliada a través del
otorgamiento de subsidios para la radicación de actividades en la provincia de La Rioja, incluyendo
posteriormente a San Luis, Catamarca y San Juan. Esta nueva normativa tuvo como objetivo tratar de
desplazar las actividades de los polos industriales tradicionales (Buenos Aires, Rosario y Córdoba)
hacia nuevas zonas. Ambas disposiciones de promoción industrial fueron llevadas a cabo mediante el
estrecho lazo sostenido entre el Estado y los grupos económicos, siempre en torno al llamado "compre
nacional". Conjuntamente, dichos grupos recibían concesiones para operar servicios en beneficio del
desarrollo social.4
De esta manera, las decisiones económicas fueron entretejiendo una difícil situación para la
pequeña industria, pues se veían privadas de sus recursos y eran sometidas a la creciente competencia
de los artículos importados, provocando el despido de personal y el cierre de numerosas plantas.
Mientras tanto, y con el objetivo de alcanzar la buscada competitividad, el gobierno apostó a captar
nuevas inversiones extranjeras a las que, ya desde la legislación aprobada entre 1976 y 1977, concedía
mayores beneficios fiscales y condiciones favorables para la repatriación de divisas. Entre los
principales datos sobresalen los datos que muestra el gráfico 1, donde se puede ver que el Producto
Bruto Industrial cayó en forma pronunciada, lo mismo que su peso relativo en el PBI total (pasó del
26,9% del PBI global al 23,8%).
En el marco del proyecto político de la dictadura, la apertura económica permitiría una mayor
eficiencia, aprovechando las ventajas de la moderna división internacional del trabajo. De allí que otro
de los legados del programa económico haya sido una marcada reprimarización del tejido productivoexportador. Por último, en el cuadro 1 se pueden apreciar los indicadores del comportamiento sectorial
entre 1974 y 1983. El volumen físico de la producción industrial se contrajo aproximadamente el 10%,
declinación acentuada en el periodo 1979-1982, cuando descendió casi al 19%. Con respecto a la
ocupación, la cantidad de obreros industriales ocupados se redujo en más de una tercera parte entre
1976 y 1982, tendencia que se revirtió ligeramente en 1983 en respuesta a la recuperación en la
producción y el proceso eleccionario. En el mismo sentido, la productividad promedio de la mano de
obra tuvo un crecimiento significativo, tanto referida a obreros ocupados (37,6%), como en función de
las horas trabajadas (29,9%).
Para finalizar, es importante destacar dos cuestiones fundamentales. Por un lado, este nuevo
modelo económico fue impuesto por la dictadura militar a través del terrorismo de Estado que implicó
la desarticulación de todo tipo de oposición popular y el genocidio de 30.000 personas. Por otro lado,
este modelo rentístico–financiero fue legitimado y profundizado, en concordancia con las
recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, por los sucesivos gobiernos democráticos entre
1983 y 2003. En otras palabras, a partir de 1976 se generó un corte en la historia argentina que llevó a
3
Se trata de los casos de Petroquímica Bahía Blanca, Celulosa Puerto Piray y Álcalis de la Patagonia.
Se puede citar, por ejemplo, la creación de la terminal de ómnibus de la Ciudad de Buenos Aires, efectuada a través del grupo
Pescarmona ó bien la recolección de residuos a cargo del grupo Macri.
4
cambios políticos, económicos y sociales. En particular, las políticas económicas implementadas por la
dictadura militar provocaron una transformación radical del esquema de funcionamiento de la
economía argentina vigente desde la primera mitad del siglo XX.
El resultado fue un fuerte proceso de desindustrialización de la economía argentina. El plan
impulsado por Martínez de Hoz, fue un proyecto antipopular, excluyente, regresivo y represivo, el cual
apuntó a lograr una atomización social generalizada mediante el empleo de una profunda
reestructuración productiva y una modificación en la anterior organización de relaciones económicas y
políticas. Dicho plan, tuvo como principal objetivo abandonar definitivamente cualquier orientación
industrialista vigente en el país desde 1930. Este plan sería retomado en la década de los años noventa,
profundizado y mejorado, tal como veremos en la segunda parte.
Segunda parte
Mejorando a Martínez de Hoz: Convertibilidad y desindustrialización en los años ´90
Los años noventa se transformaron en una etapa trascendente en relación con el
desenvolvimiento económico y social de la Argentina. En efecto, en el transcurso de esa década la
economía atravesó un proceso de profundas transformaciones estructurales, en el que se retomaron y
profundizaron gran parte de las estrategias llevadas a cabo por la última dictadura militar, en especial,
aquellas vinculados al “disciplinamiento” de los sectores populares y de ciertas fracciones empresarias.
A partir de allí tiene lugar el desarrollo de una etapa que ha sido caracterizada como de virtual
desaparición del Estado preeminentemente en la esfera económica, como resultado de decisiones
políticas que imponían el retiro de los poderes públicos de numerosas áreas vitales. De esta manera, a
través de diversos planes se procuró salir de la hiperinflación y la recesión privilegiando el
cumplimiento con los acreedores externos, los bancos y los grandes grupos económicos nacionales.
A partir de esas decisiones, el Gobierno menemista abandonó pronto sus promesas electorales
de “salariazo” y de “revolución productiva”, poniendo en marcha un programa económico de corte
liberal mediante el cual se transfirieron los activos públicos a grandes empresas nacionales y
transnacionales aceptando las recomendaciones del FMI y el Banco Mundial. El plan consistió en la
reducción sustancial del gasto público con el objeto de desarticular los mecanismos del Estado
benefactor utilizados para su intervención en la vida económica. Este recorte significó un deterioro en
la calidad de servicios que brindaba el estado, generando en los usuarios un consenso que apoyara las
privatizaciones. Cabe señalar que las primeras privatizaciones fueron las de los canales de televisión
que luego cumplirían un rol fundamental en el afianzamiento de la ideas privatizadoras.
Cronológicamente se sucedieron tres planes económicos, el primero fue el denominado Plan
Bunge & Born implementado por funcionarios de la empresa del mismo nombre. El objetivo era
estabilizar la economía para acabar con la inflación mediante un fuerte control de precios y cierre a las
importaciones; finalmente, el plan fracasó, no se detuvo la inflación y le sucedió una profunda recesión.
Luego de la renuncia del ministro de Economía Nestor Rapanelli, en 1990, el nuevo ministro
Erman González lanza un plan denominado Erman I, caracterizado por una liberalización de precios
que genera nuevos brotes inflacionarios. Estos planes fueron la cimiente del plan de Convertibilidad.
En 1991 y ante la renuncia de González es designado Domingo Cavallo, quien llega para
profundizar estas políticas poniendo inmediatamente en marcha el denominado Plan de
Convertibilidad. Con la implementación del Plan, la industria argentina sufrió una marcada
reestructuración. En el transcurso de esos años, se registraron cambios de significación en la economía
argentina, muy particularmente en el sector manufacturero. Como consecuencia de ello, la industria
local resultó sumamente afectada, consolidándose la tendencia a la “desindustrialización” que se había
iniciado con el plan económico de Martínez de Hoz.
La competencia externa, producto de la apertura indiscriminada de las importaciones, un
profundo cambio de los precios relativos derivado de la aplicación de la paridad 1 a 1 con el dólar, las
modificaciones en el sistema impositivo y en las tarifas de servicios, derivaron en la destrucción de
grandes sectores del tejido productivo. La eliminación simultánea de casi todos los mecanismos de
promoción5, sumada a una elevada tasa de interés, generaron las condiciones para la pérdida de
capacidades técnicas y productivas.
El cambio de los precios relativos produjo asimetrías en la evolución de los costos, por ejemplo
los bienes y servicios no transables con el exterior y los protegidos natural o normativamente de la
competencia externa, y, por otra, los transables, con la consecuencia del deterioro de los precios
industriales respecto al de los servicios.
Esta importante reconfiguración de la estructura de precios y rentabilidades relativas de la
economía local impactó negativamente sobre la industria manufacturera en diversos sentidos. Por un
lado, tendió a desincentivar la formación de capital en el ámbito fabril, lo cual disminuyó la capacidad
de crecimiento –presente y futura– del sector y del conjunto de la economía argentina. Por otro, porque
trajo aparejado un aumento significativo en los costos empresarios En este contexto, la industria local
resultó profundamente afectada provocando una pérdida de su participación en el PBI global.
Al mismo tiempo, se produjeron cambios en la estructura productiva en distintos frentes:
algunas ramas prácticamente desaparecieron, como la electrónica de consumo; otras se contrajeron a su
mínima expresión, como la textil, la metalúrgica y, en particular, la producción de máquinas,
herramientas y bienes de capital; otras, pocas, se consolidaron sobre la base de un número reducido de
grandes plantas existentes, fortalecidas en el período previo, como siderurgia y petroquímica; mientras
que un grupo muy reducido exhibió un avance de cierta importancia como alimentos y automotriz.
Estos cambios tendieron a establecer un perfil industrial más básico y menos integrado, lo cual volvió a
la industria más dependiente de las importaciones de equipos e insumos.
En ese período desaparecen el 18% de los establecimientos industriales (20.000 plantas), con la
consecuente pérdida del empleo, más 350.000 trabajadores desocupados, lo que representaba alrededor
del 27% de los ocupados. (Lozano 2005: 6). Esto último hizo mella también en lo que respecta al
tamaño de los establecimientos, que se achicaron fuertemente, afectando tanto a los de grandes
dimensiones como los medianos.
Luego de la crisis hiperinflacionaria de 1989, la industria entró en una fase de crecimiento:
entre 1991 y 1994, crece al 7.8% anual. Sin embargo, tomando el período 1991-1997, el crecimiento
del PBI industrial se encuentra por debajo de los períodos de gran desarrollo fabril anterior al golpe de
Estado de 1976. Además, el sector fabril pierde peso en el valor agregado total. Esta fase expansiva no
pudo sostenerse más que cuatro años. El núcleo de este crecimiento industrial estuvo vinculado a
sectores productores de bienes no transables. Sin duda, el crecimiento de los primeros años de la
Convertibilidad se explica por la existencia de una significativa capacidad ociosa. Por otro lado, el
nivel de inversión en la industria, si bien supera la desinversión de la década de los ochenta, no alcanza
los niveles de los quinquenios 1970-1975 y 1975-1980, 2,4% y 2,6% respectivamente: entre 1990 y
1996 alcanza solamente el 1,6% anual. El periodo recesivo que comenzará hacia 1998 despeja toda
duda respecto del desempeño industrial en la década: en el período 1998-2001, el producto industrial
cae un 18%. (Bonvecchi 2000: 3).
En el gráfico 2 se analiza el Volumen Físico de Producción entre los años 1993 y 2002. Allí se
muestra que el mismo aumentó, en los años de la Convertibilidad, apenas un 5% hasta el año 1997, a
partir del cual, y coincidiendo con el periodo recesivo, comenzó un descenso ininterrumpido para
culminar con una caída de casi 40% con respecto al último año antes de la recesión (1997). Por otro
lado, según se muestra en el gráfico 3, la mano de obra industrial disminuyó casi un 4% anual, lo que
significó que en 1999 era un 22% menor a la registrada en 1993; para el año 2002 había caído más de
un 30% respecto de 1993 disminuyendo, además, la extensión media de la jornada laboral (HOT/OO).
5
Además de la liquidación del Banco Nacional de Desarrollo, la eliminación de leyes de desgravación impositivas y las medidas de
compre nacional.
En lo que respecta a evolución de la productividad laboral, la misma creció más de un 30%,
mientras que la productividad horaria se elevó un 32%, para descender ambas un 20% entre los años
1999 y 2002. Este aumento puede ser explicado por el masivo proceso de expulsión de mano de obra
que tuvo lugar durante esos años. Las horas obrero trabajadas, por su parte, disminuyeron casi al
mismo ritmo que el empleo. Por último, como muestra el gráfico 4, el salario medio industrial mostró
un aumento de más del 6% a partir de 1994, para comenzar a caer y situarse en 1999 en los mismos
niveles que en 1993; a partir de allí, el periodo recesivo lo hizo caer aún más, situándose en el año 2002
cerca de un 3% por debajo del nivel de 1993.
En lo relativo a los mecanismos de política industrial, muchos de los anteriores beneficiarios de
la promoción industrial se volcaron al negocio de las privatizaciones, al tiempo que procuraron
preservar sus rentas en el sector industrial. En términos globales, el proceso de cambio estructural que
se verificó en la distribución económica local reforzó las tendencias que el quiebre del proceso
sustitutivo trajo aparejadas, sobre todo las vinculadas a la utilización de las ventajas naturales, la
reprimarización del aparato productivo y el crecimiento de sectores ligados a los servicios públicos y
privados.
La declinación industrial fue acompañada por modificaciones en la composición sectorial, la
disminución de la integración local y la centralización de la producción. En términos de la composición
sectorial, la tendencia seguida entre mediados de los ochenta y el primer lustro de los noventa es hacia
un incremento en la participación de la producción de alimentos y refinación de petróleo, Es decir a un
incremento en la participación de algunas de las producciones industriales vinculadas a las ventajas
comparativas naturales a nivel internacional y a una pérdida en la importancia de las producciones de
bienes de capital y de las vinculadas a tecnologías más complejas, generando un marcado grado de
“primarización productiva”; una fuerte desintegración de la producción fabril local, en especial de
pymes derivada de la creciente importancia que asumió la compra en el exterior de insumos y/o
productos finales por parte de las firmas industriales, las de mayor tamaño relativo; la conformación de
una estructura de precios y rentabilidades relativas que tendió a desalentar la inversión en el ámbito
manufacturero.
Estas modificaciones sectoriales produjeron una profunda regresión en términos del grado de
integración nacional, en la importancia de la fabricación nacional de los insumos, es decir disminuyó el
grado de integración local, mutando cada vez más a ser una actividad de “armado” de bienes en base a
la provisión de insumos importados. Cabe señalar que esta característica se consolidó aún en las
actividades industriales que se expandieron acentuadamente durante la década como es el caso de la
industria automotriz. Finalmente, en el período 1998-2002, el producto industrial cae un 18%. Existe
coincidencia en señalar que este descenso del PBI industrial se produjo debido a los débiles impulsos a
la instrumentación de políticas de desarrollo industrial, en consonancia con los lineamientos del
Consenso de Washington.
Tercera parte
Salir del infierno: políticas públicas y reindustrialización 2003-2011
Volver a empezar: industria y devaluación
Entre 1998 y 2001, la profundización de los niveles de desocupación y la caída de precios y
salarios locales y del nivel de producción, derivó en una caída del PBI de más del 8%, a precios
constantes. La demanda interna cayó un 12% y uno de sus principales componentes, la inversión bruta
fija, se derrumbó un 31.3%. La recesión tuvo particular virulencia en la industria manufacturera (-18%)
y en la construcción (-26%), lo que derivó en una agudización de los problemas de empleo y en una
caída de los salarios nominales: entre 1998 y 2001 la desocupación abierta trepó del 12,4% al 18,3%.
Por otra parte, se profundizó el proceso de centralización del capital y concentración de los mercados.
En términos globales, la década de los noventa generó un retroceso sin precedentes en el nivel de
recursos destinados al desarrollo industrial: el gasto público destinado a la industria fue, en pesos,
menos de un 27% del correspondiente a 1991. Asimismo, en 1980 el gasto en industria medido como
porcentaje del PBI era más de dos veces y media el de 1991 (INDEC 2003).
Luego de la grave crisis en 2001-2002, se hizo necesario un profundo replanteo de la política
económica. En el último de esos dos años se verificó una caída del 11% del PIB, un aumento de precios
del 41% y un índice de pobreza récord que alcanzó al 57,5% de la población. Desde 1998 hasta 2002 el
PIB había caído más del 20%, dando lugar a la depresión más grave de la historia argentina, superando
inclusive a la registrada durante la crisis de 1930.En enero de 2002 se produce la devaluación del tipo
de cambio. No es el objetivo de este trabajo desarrollar esos efectos económico-sociales, pero sí
centraremos la atención en las consecuencias que produjo la devaluación en la industria argentina.
Al analizar las cifras se ve claramente que el impacto fue positivo pero no uniforme. Se verificó
un mayor grado de sustitución en aquellos sectores donde la Argentina posee una oferta local y una
tecnología de producción que acompaña los estándares internacionales. Ejemplo de esto son los rubros
de Alimentos y Bebidas (68,3%); Textiles, Cueros y Calzado (52,9%); Material Eléctrico e
Instrumentos de Medición (42,7%) y Celulosa y Papel (41,1%), entre otros (INDEC 2012).
Al mismo tiempo, las exportaciones no reaccionan inmediatamente a la devaluación y hacia
fines de 2002 mostraba resultados menores a los del año anterior a nivel general, con comportamientos
diferenciados según sectores, lo cual evidencia que el comercio exterior no funciona sólo sobre la base
del tipo de cambio.
En cambio, la sustitución de importaciones se tornó inevitable con el nuevo valor del dólar, pero
subsistía la falta de desarrollo de muchos insumos que no son producidos en el país, mientras que otros
son producidos localmente pero se trata de commodities con precio internacional en dólares. Hacia
fines de 2002, el 55,9% de las grandes firmas industriales ya habían reemplazado insumos importados
por nacionales (INDEC 2012).
La política industrial: promoción y programas sectoriales
La política industrial en Argentina es el resultado de numerosas leyes y programas enhebrados
en sucesivas capas geológicas que van subsistiendo en el tiempo, del desmantelamiento de las
instituciones del desarrollo iniciado por la dictadura cívico-militar del 76, consolidado en los años '90 y
un enfoque de fallas de mercado.
Sí, como se dijo en la primera parte, la restricción externa es lo que limitó históricamente el
desarrollo del país, los ejes de cualquier política pública industrial deben, necesariamente, ser la
sustitución de importaciones y la industrialización exportadora.
En tal sentido, desde 2003 la política llevada adelante por el Estado para el sector industria
priorizó, por un lado, la generación de nuevas ramas de la producción sustitutiva de importaciones y,
por otro, el estímulo para el desarrollo de cadenas productivas que poseen cuellos de botella sobre
ciertos insumos, partes o piezas.
Uno de los aspectos centrales del sendero virtuoso comenzado hace ocho años consistió en
enfatizar el estímulo a las actividades intensivas en el uso de conocimiento. En tal sentido, el desafío
fue doble en términos de estimular la creación de nuevas ramas productivas y promover la reconversión
de otras que hoy operan pero que podrían incorporar de manera decisivo los insumos tecnológicos y de
diseño de una manera más intensiva en sus funciones de producción.
El principal desafío consiste en recuperar una mirada estratégica que desarrolle un patrón de
especialización que apunte a una sociedad incluyente en la que el empleo de calidad y la distribución
de la riqueza sean ejes centrales. En los últimos años, la Argentina experimentó un proceso sostenido
de creación de empleo que redujo drásticamente las elevadas tasas de desocupación que comenzaron a
crecer a mediados de los '90 y alcanzaron su punto cumbre durante la crisis de 2001 y 2002.
La diferencia es clara y notable. El régimen macroeconómico de los '90, caracterizado por el
atraso cambiario y la rigidez de las herramientas de política económica, indujo un creciente proceso
dual en lo social. En este marco, el divorcio entre "ganadores y perdedores" es notable: aún en años de
crecimiento, su impacto sobre la mayor parte de la población es muy pobre y el efecto derrame es
inexistente.
Por el contrario, el régimen de la posconvertibilidad, basado en un tipo de cambio real alto y
estable, tiene fuertes efectos sobre el empleo y genera una economía que funciona de manera más
homogénea y acompasada. (Kulfas, M. 2009).
Políticas públicas sectoriales orientadas al sector industrial
Hasta fines de 2011 se hallaban, entre muchos otros, los planes y regímenes citados en la tabla
1. Vale aclarar que el propósito del presente apartado no es la evaluación de resultados de cada una de
las políticas industriales implementadas, sino una breve descripción de las mismas que sirva como
marco de referencia para poder interpretar la injerencias de las mismas en los resultados de las
variables de crecimiento industrial analizadas. En un próximo trabajo se intentará realizar una
aproximación más exhaustiva del impacto de cada uno de los planes y regímenes detallados a
continuación.
No quedan dudas que la principal política industrial del periodo es el lanzamiento del Plan
Estratégico Industrial 2020. El mismo fue el resultado de numerosos foros convocados por el gobierno
nacional para sentar las bases del mencionado Plan. En estos foros, los sectores integrantes de las
cadenas de valor elegidas estratégicamente para formar la trama central del tejido productivo argentino,
validaron los lineamientos y objetivos propuestos por el Estado y llegaron también a nueve consensos
centrales acerca de las principales líneas estratégicas de política industrial propuestas.
Las cadenas de valor6 fueron elegidas por distintos motivos que pueden separarse en seis
grandes grupos: Importancia en el PBI y trayectoria en la industria argentina; recursos naturales
altamente competitivos; entramado productivo; difusión de tecnología; mercado interno y balanza
comercial e inserción internacional, mientras que los capítulos dedicados a cada sector en particular
contemplan, además del análisis de su evolución en los últimos años, metas cuantitativas para la
producción, comercio exterior y empleo; lineamientos estratégicos planteados teniendo en cuenta las
características de la cadena de valor y los enunciados de las propuestas y recomendaciones para el
cumplimiento de los objetivos proyectados. Los informes correspondientes a cada cadena de valor
seleccionada se estructuraron a partir del análisis de su desempeño en el período 2003-2010. En una
apretada síntesis presentamos los datos más significativos:7
Uno de los principales puntos del Plan es la importancia que se asigna a temas como la
provisión de insumos difundidos; la mayor industrialización de materias primas agropecuarias; el
financiamiento; el sostenimiento del mercado interno y la consolidación de las exportaciones
industriales.
En el primer caso, el Plan afirma que el Estado implementará las políticas que sean necesarias
para garantizar una industria nacional de insumos difundidos a escala y competitividad internacional.
El objetivo es reducir la posición dominante en productores de chapa, papel, aceros especiales, plástico,
polipropileno y aluminio entre otros y lograr que los productos lleguen a los industriales que los
utilizan a precios similares a los internacionales, situación que hoy, en muchos de esos insumos, no
ocurre.
Respecto de la agregación de valor en materias primas agropecuarias, como cuero, lana,
algodón, se destaca la necesidad de garantizar la provisión de esos insumos básicos de calidad para las
industrias usuarias, ampliar la oferta y adecuar las condiciones de comercialización.
En materia crediticia, el Plan asegura que el Estado impulsará medidas para que la financiación
6
Las cadenas son, a saber: Alimentos, Cuero, calzado y marroquinería, Textil e indumentaria, Industria Forestal, Automotriz-autopartes,
Maquinaria agrícola, Bienes de capital, Materiales para la construcción, Química y petroquímica, Medicamentos, y Software y Servicios
Informáticos.
7 Para más datos, véase Plan Estratégico Industrial 2020. http://www.industria.gob.ar/plan-estrategico-2020/. Consultado el 27-6-2014.
bancaria llegue con más volumen al sector productivo, a través de bonificación de tasas, regímenes
específicos para cada cadena de valor y fomento de la banca especializada y regional.
Finalmente, el objetivo principal es la consolidación de una industria de nivel internacional, y
para esto se requiere de un salto exportador, principalmente de las cadenas de valor con mayor
capacidad de integrar eslabones y mayor valor agregado e innovación. Para eso, el desafío será
profundizar la integración de las cadenas productivas entre los países del Mercosur y la Unasur,
orientada a una industrialización más equilibrada entre los países miembros, utilizando tanto la
administración de comercio como a los incentivos a la inversión regional, sin dejar de aprovechar las
oportunidades que brindan los grandes mercados en alimentos, manufacturas y otros productos.
El último capítulo del PEI 2020 está dedicado a puntualizar los nueve consensos centrales
alcanzados acerca de las principales líneas estratégicas de política industrial propuestas. Sus
enunciados son los siguientes: Necesidad de un Estado presente que articule con el sector privado la
implementación de las políticas públicas; un mercado interno pujante es el pilar de la inversión, la
agregación del valor y el aumento de la competitividad; el crecimiento con inclusión implica
federalizar la industrialización; para consolidar de manera definitiva una industria a nivel internacional
es necesario dar un salto exportador, con el objetivo de alcanzar una escala de producción competitiva
en la agregación de valor y en la incorporación de conocimiento e innovación; una política de
abastecimiento de insumos difundidos de clase mundial; la competitividad de las cadenas de valor
basadas en materias primas agropecuarias requiere disponer de esos insumos en calidad, cantidad y
precios adecuados; acceso a mayor financiamiento para la inversión y el comercio exterior; ampliar y
profundizar la oferta de formación profesional y capacitación laboral de acuerdo con las demandas de
la industria e impulsar una política de apoyo a la generación y la incorporación de innovaciones, diseño
y marketing en cada eslabón de las cadenas de valor y en cada etapa de los procesos productivos.
La sustitución de importaciones y el renacimiento exportador
Las importaciones en 2010 fueron u$s 976 millones menores a las de 2008 (año récord) con un
nivel de actividad 10% superior que la de aquel año, lo que implicó que se sustituyeran importaciones
por unos u$s 7.600 millones en dos años. Así, la participación de las importaciones en relación al PBI
cayó del 17,6% al 15,5%. La sustitución de importaciones fue significativa en sectores como
electrodomésticos y productos electrónicos, teléfonos celulares, calzados, indumentaria, autopartes,
juguetes y muebles, entre otros. El incremento de la sustitución de importaciones no es casualidad, sino
que es el resultado de una política industrial en la que se prioriza la defensa del trabajo argentino y el
agregado de valor.
Las exportaciones de manufacturas de origen industrial (MOI) crecieron u$s 2.000 millones en
2010 respecto del año récord que fue 2008 (un 9%) al tiempo que las importaciones cayeron en ese
período casi u$s 1.000 millones con una economía que entre 2008 y 2010 creció un 10%, lo que habla
de un claro proceso de sustitución de importaciones sustentado en medidas como las Licencias No
Automáticas (LNA) emitidas desde el Ministerio de Industria y otras citadas en el apartado anterior.
En el cierre de la balanza comercial de 2010 se destaca la consolidación de una tendencia
inédita en el comercio exterior argentino: en las exportaciones las Manufacturas de Origen Industrial
(MOI) superan en participación a las Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA), explicando el
35% del total exportado en 2010. Mientras tanto, las importaciones de bienes de consumo tuvieron un
leve aumento respecto de 2008, del 5%, mientras que el nivel de consumo aumentó 9%, lo que
demuestra que fue el incremento de la producción nacional –sustituyendo importaciones– lo que
permitió abastecer el crecimiento del consumo en este período.
Por su parte, la suma de las exportaciones registradas en 2008 y 2010 representan el bienio de
mayores ventas al exterior de la historia nacional, con u$s 138.500 millones en total.
La aplicación de medidas de defensa comercial contra la competencia desleal y el monitoreo del flujo
de importaciones permitió aumentar la sustitución de importaciones.
En lo que corresponde a las exportaciones industriales, en el primer cuatrimestre del año 2011
registraron una marca histórica superando los u$s 8.000, un 18% por encima del anterior récord
registrado en el mismo período de 2010. Esto significa mayor agregación de valor, ingreso de divisas y,
en consecuencia, más empleo. Así, las MOI y las manufacturas de origen agropecuario fueron los
rubros de mayor participación en las exportaciones argentinas con el 34% del valor total (INDEC
2012).
La reindustrialización argentina en datos
Como dijimos al comienzo, la devaluación de 2002 provocó un cambio en los precios relativos
de la economía, generando incentivos opuestos a los vigentes durante la década anterior; las
rentabilidades sectoriales se modificaron tanto en términos absolutos como relativos, a favor de la
producción de productos transables. (Kosacoff 2009: 120). Ha sido la industria el sector líder de ese
proceso de recuperación y reversión de las tendencias desindustrializadoras de la década de los ´90.
Dentro de ella, la rama manufacturera mostró evidentes niveles de recuperación y dinamismo.
Con nueve años consecutivos de mejora, el Estimador Mensual Industrial (EMI) alcanzó un
récord histórico. En el gráfico 5 se evidencia que el crecimiento industrial fue significativo, tanto si se
lo observa desde el año 2003 (incremento acumulado de 58,4%), como desde el pico anterior al ciclo
recesivo de 1998 (42,8%), especialmente si se toma en cuenta que desde 2000 a 2003 cayó un 26%.
Cabe señalar, también, que la tasa de crecimiento se mantuvo en un 24,1% debido al impacto negativo
que implicó el conflicto agropecuario surgido en marzo de 2008 y de la crisis económica internacional,
en particular en las expectativas privadas.
Dentro de este crecimiento general de la industria manufacturera a partir de 2003, las ramas
textiles, metalmecánicas, materiales para la construcción, automotriz y electrónica son las que
mostraron mayor dinamismo en este crecimiento, aunque no hayan recuperado aún los valores
anteriores a la crisis. Algunas han recuperado sus valores históricos, aunque a ritmos más lentos8 y son
aquellas ramas basadas en el uso de recursos naturales como insumos básicos, metales, químicos,
papel, combustible y alimentos.
Por su parte, el Volumen Físico de la Producción también mostró un fuerte crecimiento. En el
gráfico 6 se puede ver que el VFP creció a un promedio anual del 10 % desde el 2003 hasta 2011,
acompañando la dinámica citada en el párrafo anterior. Además, puede apreciarse que la caída
acumulada para el año 2002 es de un 33,6% y el crecimiento acumulado a partir de 2003 es de casi un
90%. En el año 2005 ya se había recuperado lo perdido en los años recesivos antes de la crisis, y a
partir de ese año, y hasta fines de 2011 se produce un crecimiento de un 61,4% respecto del último año
anterior a la recesión (1997).
Pueden observarse cuatro etapas claramente diferentes. La primera, entre los años 2003 y 2004,
donde se registran un crecimiento promedio del 15,8%; una segunda etapa, entre 2005 y 2008 donde se
produce un desaceleramiento y el VFP crece a una tasa interanual promedio del 8,3%; una tercera etapa
en el año 2009, donde el crecimiento se sitúa en un escaso 0,5% como producto del problema del sector
agrario y de la crisis económica internacional; y finalmente una cuarta etapa desde 2010 hasta el
presente donde se recupera el crecimiento con tasas promedios del 11,4%.
La divergencia entre el crecimiento de la primera y la segunda etapa puede explicarse
seguramente por el bajo nivel de producción al cual muchas ramas estaban operando, producto de la
caída anterior y la consiguiente baja utilización de la capacidad instalada, lo cual permitió incrementar
la producción sin la necesidad de realizar grandes inversiones de capital. Ya en la segunda etapa, la
producción crece a un ritmo más lento producto de nuevas inversiones y nuevas plantas.
8
Esto se explica porque en los años noventa, estos sectores estaban próximos ya al máximo de su capacidad instalada y requieren grandes
inversiones de lenta maduración.
En el mismo sentido, el gráfico 7 muestra que la capacidad productiva instalada comienza a
registrar incrementos a partir del año 2003 y hacia el año 2004 se revierte la tendencia de crecimiento a
un promedio del 5,2% anual hasta el año 2007. En el año 2008 el crecimiento se desacelera y sólo
alcanza un 3,9%, producto del estallido de la crisis financiera internacional a mediados de ese año. La
mayor aceleración del crecimiento se da entre los años 2006 y 2007, donde la capacidad instalada crece
más del 7% cada año.
La ampliación Capacidad Instalada (CI) comienza a crecer en 2004, cuando el crecimiento de la
actividad industrial presenta ritmos que, después de haber aprovechado la capacidad ociosa existente
hasta el momento, requieren ser sustentados con nuevas inversiones. En 2003, el aumento de la UCI
había sido de 16,6% y constituyó el 100% del impulso (la caída en la CI se debió a una tasa de
inversión neta negativa en 2002 y 2003).
El hecho de que la ampliación de la CI explique el 77% de la expansión de la actividad
manufacturera en 2008 indica que nuevos recursos productivos estaban permitiendo que el EMI
creciera al 5%. En el año 2009, por las mismas razones citadas en los párrafos anteriores, se produce
una reversión de la UCI que muestra un resultado negativo, mientras que la CI crece significativamente
menos que los años anteriores, para recuperar la tendencia creciente a partir de 2010.
En lo que respecta al empleo industrial, en este periodo el mismo mostró una tendencia
creciente, dando por terminado el proceso de expulsión de trabajadores industriales que se había
producido en las últimas décadas.
Como se muestra en el cuadro 2, el crecimiento del empleo mostró una tasa media anual del
4%. Aquí también se pueden distinguir dos etapas: una primera donde a partir del año 2002 se produce
un crecimiento a una tasa promedio del 7,2%, acompañando el crecimiento del volumen físico antes
descripto. Posteriormente, entre los años 2006 y 2007 el crecimiento se estabiliza en orden al 5% para
sufrir una caída, producto del impacto de la crisis financiera internacional, de poco más de dos puntos
en el año 2009. A partir de ese año y hasta 2011, se recupera el crecimiento a una tasa promedio del
2,7% Asimismo, en este contexto, también se produce un aumento de los salarios medios industriales,
que superan el promedio del resto de las actividades. Es así que entre los años 2003 y 2011, dicho
salario industrial aumenta a una tasa promedio del 25%.
En este contexto, el sector industrial se convirtió en la base de la recuperación económica; esta
recuperación y crecimiento fue acompañada, además, de un fuerte crecimiento del empleo y el salario.
Por otro lado, el incremento en la productividad del empleo también fue muy significativo entre 2003 y
2008 y especialmente en los años 2006 y 2007, donde se observan tasas mayores que en los años más
fuertes de la década de los noventa, situándose cerca del 23%. A partir de 2008, la misma continuó
creciendo a un ritmo promedio del 6,2% anual.
En este proceso de generación de empleo, las actividades que generaron mayor cantidad de
puestos de trabajo son aquéllas que más la habían expulsado entre 1998 y 2002, es decir, de ramas
intensivas en trabajo y orientadas al mercado interno. En cambio, los sectores exportadores o
productores de commodities industriales produjeron menor cantidad de expulsión durante la crisis y en
el periodo 2003-2011 ha sido el de menor dinamismo.
Hacia fines de 2011, la actividad industrial llevaba ya 25 meses de crecimiento ininterrumpido.
Entre enero y diciembre ese crecimiento acumuló una suba del 7,4% respecto al mismo período de
2010. Dentro de los bloques se destaca el dinamismo de los sectores de papel y cartón, vehículos
automotores, la industria metalmecánica (sin automotriz), las industrias metálicas básicas y los
productos minerales no metálicos. Todos esos bloques registraron incrementos por encima del
promedio de la industria con un 4,1 por ciento.
Como se produjo una expansión mayor de la producción industrial (reflejada en una suba
interanual del EMI del 4,1%) que de la utilización de la capacidad instalada, puede inferirse que la
inversión en el sector manufacturero siguió aumentando durante el 2011.
Además, la ampliación de la capacidad instalada durante 2011, es decir de la inversión
productiva, creció un 3 por ciento. En el caso de la inversión productiva, durante el mismo año la
misma alcanzó el 21,9% del PBI, mayor en 1,8 punto porcentual al mismo período de 2010. Este
proceso estuvo dinamizado por el Equipo Durable de Producción, que creció un 33,4%, mientras la
construcción se incrementó 8,8%. De esta manera, el Equipo Durable explicó el 48,4% de la inversión
y el 10,6% del PBI, marcando un nuevo récord en el periodo (INDEC 2012).
La inversión productiva en el periodo
Existen distintas formas de estimar qué tasa de inversión es necesaria para crecer a determinado
ritmo y cada una otorga resultados distintos. De todos modos, en el caso argentino este análisis se
dificulta debido a que no existen en los últimos cincuenta años demasiadas experiencias de períodos de
crecimiento estable en el país.
No obstante ello, los períodos de expansión anteriores pueden tomarse como una aproximación,
aunque imperfecta, de la tasa necesaria, como puede verse en el cuadro 3. El período de crecimiento
más prolongado desde la posguerra fue de 11 años y a un ritmo del 5% anual, que se logró con un ratio
de inversión sobre PBI de 21,1% y de equipo durable sobre PBI de 6,7%. El actual ciclo de expansión –
si bien desacelerado en 2009 por la crisis financiera internacional- presenta un crecimiento acumulado
del PBI y una tasa de inversión total prácticamente iguales a las de entonces, así como una tasa de
inversión en equipo durable superior a todos los períodos anteriores.
Por su parte, la inversión acompañó este proceso de reactivación, alcanzando en el tercer
trimestre de 2008 una tasa de 23,1%, superando el valor registrado en el primer año de la recesión, tal
como muestra el gráfico 8. El incremento de la inversión posterior a la salida de la Convertibilidad ha
sido incluso más intensa que la del PBI, aumentando la capacidad productiva y la oferta. En efecto, el
crecimiento acumulado entre 1998 y 2008 fue de 46% para la inversión y de 33% para la actividad
económica agregada, superando ambos sus niveles de 1998 en el año 2005. Por otro lado, la
participación de 23% de la Inversión Bruta Interna Fija (IBIF) en el PBI en 2008 constituye el mayor
nivel de las últimas décadas. La evolución reciente indica que el aumento del stock de capital ha
permitido sostener las altas tasas de crecimiento del producto.
De hecho, desde 1998, la antigüedad del parque instalado ha venido aumentando
paulatinamente, generando problemas de obsolescencia en algunas ramas y empresas; esta situación
resultó particularmente agravada durante la crisis por un proceso de desinversión neta. Después de una
caída del orden del 85% entre 1998 y 2002, las importaciones de bienes de capital se recuperaron
rápidamente; sin embargo, aquéllas dirigidas a la industria manufacturera resultaron en 2005 40% más
bajas que las registradas en 1998, sin que, al mismo tiempo, se haya registrado un proceso significativo
de sustitución por producción local. (Kosacoff, B. 2009, p. 121).
Donde pueden encontrarse algunas dificultades es en lo que respecta a las exportaciones
industriales: su crecimiento se dio en el contexto de fuertes desequilibrios en la estructura del comercio
industrial con el exterior. El rasgo dominante del intercambio de manufacturas de origen industrial ha
sido la generación de déficits crecientes, debido a las continuas necesidades de importaciones de
diverso tipo para garantizar el funcionamiento industrial.
De hecho, la actividad industrial pasó a requerir más importaciones por unidad de producción
que durante la Convertibilidad, a pesar de la vigencia de un tipo de cambio mucho más elevado. El
hecho de que se hayan generado desequilibrios crecientes en divisas y que ello se verifique con países
avanzados y con Brasil, evidencia que el crecimiento industrial aún no consiguió revertir las tendencias
a la desarticulación productiva acumuladas durante más de treinta años.
A diferencia de lo ocurrido durante la década del ´90, la presente recuperación de la inversión
fue financiada con ahorro interno, dado que el ahorro externo (el ingreso neto de capitales) ha resultado
negativo en todos los años posteriores a la salida de la Convertibilidad.
Adicionalmente, el sector público contribuyó positivamente al ahorro doméstico al verificar
superávit primario, tras los sucesivos déficits de la década pasada.
Por el lado de la composición de dicha inversión, el gráfico 9 muestra que el mayor dinamismo
que registró el equipo durable y reproductivo trajo aparejado que el incremento de la Inversión Bruta
Interna Fija viniera acompañado de un aumento en su participación en el total invertido. Así, este
componente pasó de representar 33% de la IBIF en 2003 a 46% en 2010, exhibiendo un alza de 13
puntos porcentuales en 8 años y alcanzando un máximo desde la década del noventa (INDEC 2012).
Consideraciones finales del periodo 2003-2011
El análisis de los datos reunidos muestra de manera clara e indiscutible que el proceso de
recuperación vivido por la industria manufacturera argentina desde 2003 no quedó solamente en eso,
sino que a partir de 2005 muestra de forma evidente que a la recuperación le siguió el crecimiento.
Obviamente, para poder entender este proceso, es necesario tener en cuenta la devastación
provocada en la economía en general y en la industria en particular desde 1976 en adelante y hasta la
crisis fines de 2001. Una observación parcial, además, pretende ignorar el devastador proceso de
desindustrialización con la consecuente fragmentación del mercado laboral y destrucción de las áreas
técnicas del Estado dedicadas a ese sector durante la década del noventa.
El renacer industrial que se inició a mediados de 2002 estuvo basado en la protección del
mercado interno; esta protección fue producto de la decisión de mantener un tipo de cambio real
elevado, facilitando de esa manera la posibilidad de exportar para una gran parte de la industria. El
rápido agotamiento de la capacidad ociosa, hacia el año 2006, implicó un proceso de inversión que,
aunque moderado por la crisis internacional desatada a fines de 2008, muestra un proceso irreversible
de crecimiento. De este proceso inversor debe emerger en la esperada etapa de consolidación de
crecimiento industrial a partir de ahora.
Hasta 2003, el incremento en el nivel de actividad industrial se basó en la combinación de un
mayor uso de la capacidad instalada y la intensificación de la jornada laboral (horas extras y ampliación
de turnos), pero desde fines de dicho año la industria manufacturera fue uno de los principales motores
de crecimiento del empleo. El crecimiento de la inversión en el sector industrial fue notable, y más aún
el hecho de que no fuera motorizado por las grandes firmas. Por el contrario, se observa un
comportamiento bastante homogéneo entre diferentes sectores con disímiles presencias de grandes
empresas y Pymes. (Kulfas, M. 2009).
Muchas veces se afirma que la recuperación del crecimiento manufacturero tuvo que ver casi
exclusivamente con el aumento del grado de utilización de la capacidad instalada, y que no hubo
inversiones sustanciales. La información disponible indica lo contrario, observándose que el
crecimiento de la producción industrial a partir del uso de capacidad ociosa es un fenómeno que explica
el despegue manufacturero hasta mediados de 2004. A partir de ese momento, como muestran las cifras
detalladas más arriba, el grado de utilización de la capacidad instalada tiende a estancarse o a mostrar
leves incrementos, en algunos casos de carácter estacional. Esta situación tiene lugar en forma
concomitante a un crecimiento a elevadas tasas de la producción industrial, situación que queda
claramente reflejada observando la evolución del indicador de ampliación de la capacidad productiva.
La Argentina es un país conformado por tres grandes bloques productivos: el primero está
conformada por los grandes centros urbanos, fundamentalmente el Gran Buenos Aires, Rosario y
Córdoba, núcleo centrales de la industria manufacturera, centros de consumo y de servicios. El segundo
comprende la pampa húmeda con su producción agropecuaria y las industrias y servicios asociados. El
tercero comprende las economías regionales y la extracción de hidrocarburos y minerales. Los tres
bloques tuvieron un fuerte período de prosperidad en esta etapa. El primer tuvo el impulso a partir de la
recuperación manufacturera y del consumo. El segundo disfrutó de los elevados precios internacionales
y el tipo de cambio alto, al tiempo que expandió su propia frontera a partir del avance de la soja. Y el
tercero también creció gracias a mejores precios y la dinámica de la economía en su conjunto.
A fines de 2010, por primera vez en la historia, la participación de las manufacturas de origen
industrial (MOI) superó a las de origen agropecuario (MOA) en el total de las exportaciones. Se trató
de una participación histórica de las MOI en el total exportado con un 34 %, mientras que las MOA
representaron el 32% del total exportado.
Estas cifras son resultado de una mayor diversificación de productos, mercados y participación
de Pymes en las exportaciones, rompiendo la tradicional dicotomía mercado interno versus
exportación. Otro aspecto a destacar es que si se comparan los saldos de comercio de manufacturas de
origen industrial (MOI) de 2010 con respecto a 2008, surge que Argentina achicó el déficit industrial
en US$ 3.721 millones, un 16% respecto del año récord de la economía (2008), anterior a la crisis
internacional.
Desde el 2003 la industria está atravesando el ciclo de crecimiento industrial continuo más alto
y prolongado de sus 200 años de historia, con crecimiento de las exportaciones con valor agregado y
aumento de la participación en las importaciones de bienes de capital.
El desempeño de la economía con relación al crecimiento del nivel de actividad, la generación
de empleo, una mejora muy significativa en los márgenes empresariales y en la ecuación financiera y,
entre otros, la recomposición del proceso de inversión nos permite caracterizar un progreso notable en
el sector industrial.
Pero, simultáneamente, al comparar el contexto productivo actual con el existente tres décadas
atrás, se evidencia el largo camino que todavía queda por transitar. El PBI industrial per cápita del año
2003 recuperó los niveles del final de la Convertibilidad, pero fue un 40% menor de los valores
promedio que el país tenía a principio de los años setenta. Asimismo, en ese periodo el sector
manufacturero descendió su participación en el PBI del 26 al 16 por ciento. No existe ninguna
experiencia histórica en el mundo donde se haya producido tal caída de su aparato productivo.
Lo que no puede desconocerse es que a partir del cambio de precios relativos ocurrido con la
salida del régimen de la Convertibilidad se removió uno de los principales factores que durante la
década de los 90 inhibieron la competitividad tanto interna como externa de la industria argentina.
Sin embargo, también es claro que un tipo de cambio elevado es condición necesaria pero no suficiente
para garantizar la expansión y la diversificación de las exportaciones. En este sentido, el Estado
argentino aprendió de las experiencias nacionales más exitosas en materia de desarrollo industrial, que
enseñan que ese proceso virtuoso nunca es fruto de la libre acción del mercado sino de un activo y
permanente ejercicio de políticas activas por parte del Estado, materializado en estos años, por ejemplo,
en el financiamiento subsidiado, la política de compra del sector público, el impulso al desarrollo de
proveedores por parte de las grandes empresas industriales, el estímulo a la adopción de normas
internacionales de calidad, la eliminación de distorsiones en el abastecimiento de insumos difundidos,
etc.
A modo de conclusión
La estructura productiva de una nación es el principal determinante de su grado de desarrollo
económico. Los países de mayores recursos y distribución del ingreso más equilibrada se respaldan en
industrias altamente sofisticadas. En cambio, en los países menos avanzados, en general, la actividad
primaria tiene una mayor participación en la economía y constituye la principal fuente de divisas.
Esta diferenciación nos dice que los procesos históricos de desarrollo industrial revelan que las
estructuras productivas basadas en los recursos naturales no bastan para alcanzar el desarrollo. Deben
complementarse con industrias que promuevan la generación de empleos y la distribución del ingreso y
la inclusión de las clases más postergadas. Modificar ese patrón sólo es posible a través de la
preservación y del fomento por parte del Estado de las cadenas de valor.
Luego de la crisis de 2001, Argentina se encontraba en un estado de catástrofe social con más
de la mitad de los trabajadores con problemas laborales (y un 25% de desocupación), con un 50% de
los ancianos sin cobertura previsional, un 56% de personas en situación de pobreza y más de un cuarto
de la población sin los recursos mínimos indispensables para su subsistencia. El trabajo no registrado
trepaba a cerca del 60% de asalariados, de cada 10 empleos que se creaban sólo uno era formal (y
además se destruían más de los que se creaban), el salario real no paraba de caer y los indicadores de
desigualdad trepaban a niveles récord. En otras palabras, el estado ausente y las políticas asociadas al
Consenso de Washington dejaban al “alumno modelo de la comunidad financiera internacional” en una
situación de precariedad social sin precedentes históricos.
A mediados de 2003, el gobierno implementa un nuevo modelo macroeconómico de
acumulación productiva con inclusión social. La evolución de la industria a partir de ese año la ha
llevado a revertir en parte su tendencia de casi treinta años a perder participación relativa en el
producto total. Este desempeño ha estado acompañado por otros dos rasgos distintivos del perfil post
devaluación: la expansión simultánea de la mayoría de las ramas manufactureras y la creación
generalizada de empleo. En este sentido, en el marco de un cuadro macroeconómico y de incentivos
más favorable, muchos sectores han remontado total o parcialmente el terreno perdido durante el
período de la Convertibilidad.
Un hecho que resalta claramente en los últimos años es que se está produciendo uno de los
cambios estructurales más importante que puede mostrar el actual modelo económico: la ausencia de la
restricción externa. La restricción externa, como vimos en la primera parte, que se manifestaba en
ciclos de stop and go de la economía, consistía en la carencia de divisas para sostener el crecimiento.
Sobre el tema, el economista Pablo Gerchunoff, en un trabajo titulado Réquiem para el stop and go...
¿Réquiem para el stop and go? (Gerchunoff, P. 2006), explica ese proceso propone que el ciclo de stop
and go quizás haya quedado atrás. El autor argumenta que el sector externo ya no es lo que era y
destaca que, tomando en cuenta el valor, el volumen, el término del intercambio y el poder de compra
de las exportaciones en una período de más de 120 años, el desempeño de la última década y media es
aún superior al que va desde el primer Roca hasta la Gran Guerra, esto es, superior a aquella etapa que
la historiografía denomina Expansión Exportadora.
Finalmente, ¿Cuáles son los aspectos concordantes o discordantes entre la etapa actual y las
anteriores? En primer lugar, el crecimiento de los últimos años estuvo basado en el ahorro interno de la
economía, es decir, Argentina creció sin necesidad de financiamiento externo. Este es un punto
fundamental que marca una ruptura con el modelo rentístico-financiero puesto en marcha en 1976 y
profundizado en la década de los 90, así como también una diferencia sustancial con el esquema
agroexportador. En segundo lugar, el sector industrial, basado en el mercado interno, volvió a ser un
elemento principal de las altas tasas de crecimiento del PBI, acompañado ahora por una situación
favorable en el frente externo que sigue siendo predominantemente primario-exportador.
Con respecto a la todavía alta dependencia de las divisas obtenidas por los productos primarios
y a los niveles de compromisos creados por el endeudamiento externo previo, constituyen sin duda
factores de riesgo que, en el caso de que las tendencias cíclicas se reviertan, pueden volver a producir
restricciones en la balanza de pagos. Sin embargo, los superávit fiscales favorables, diferencian
netamente este proceso de los anteriores, dejando un margen apreciable para hacer frente a futuras
turbulencias y sostener el crecimiento.
Para finalizar, en base a lo analizado en los capítulos precedentes, puede afirmarse que el rumbo
actual de la política económica procura establecer un puente entre el modelo de desarrollo del período
de industrialización, la necesidad de resolver el déficit social producto de décadas de predominio
neoliberal y el aprovechamiento de las nuevas condiciones de la economía mundial. Algo así como si la
Argentina estuviera retomando el hilo de Ariadna para recuperar el terreno perdido desde hace más de
treinta años.
Bibliografía
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Bonvecchi, C. (2000): “Una evaluación del desempeño de la industria argentina en los años
noventa”. En “El desempeño industrial argentino, más allá de la Sustitución de importaciones”.
Kosacoff B. (ed). CEPAL.
Canitrot, A. (1980): “La disciplina como objeto de la política económica. Un ensayo sobre el
programa económico del gobierno argentino desde 1976”, Desarrollo Económico, vol. 19, n°
76, Buenos Aires.
Diamand, M. (1972): “La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio”,
Desarrollo Económico, vol. 12, nº 45.
Kosacoff, B. (2009): “Marchas y contramarchas de la industria argentina (1958-2008)”, Boletín
Informativo Techint, Nº 330, Buenos Aires.
Lozano, C. (2005): Características de la desindustrialización en la Argentina durante las
últimas décadas, Documentos CTA, Buenos Aires.
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Schvarzer, J. (1986): La Política Económica de Martínez de Hoz, Editorial Hyspamérica,
Buenos Aires.
INDEC (2003): Estadísticas industriales.
INDEC (2012): Estadísticas industriales.
Gráfico 1. Evolución del PBI total e industrial y participación de la industria en el PBI total, 1974-1983
Fuente: elaboración propia sobre la base de información del BCRA
Cuadro 1. Indicadores de la industria manufacturera (1974=100)
Año
Volumen
físico de
Obreros
producción ocupados
I
II
Productividad
del trabajo
Horasobrero
trabajadas
Productividad
horaria
III = I / II
IV
V = I / IV
Horas
trabajadas
por obrero
VI = IV /
II
1974
100
100
100
100
100
100
1975
96,5
103,8
92,9
101,3
95,3
97,6
1976
93,6
100,4
92,3
99,5
94,1
1977
98,9
94,3
105
98,9
1978
88,1
85,1
103,5
88,6
Salario Costo
real
salarial
VII
100
VIII
Productividad
/ costo salarial
IX = III / VII
100
100
96,6
88,5
104,9
99,1
65
57
163,7
100
104,9
64,1
62,8
167,2
99,4
104,1
63,2
66,4
155,8
1979
102
83,3
122,5
89,7
113,7
107,7
72,2
77,7
157,6
1980
99.7
76,8
129,7
81,9
121,7
106,6
80.4
96,2
134,9
1981
83,8
67,2
124,7
68,8
121,8
102,4
72,2
83,2
149,8
1982
83
63,6
130,6
66,1
125,6
103,9
65,9
61,5
212,4
1983
90,4
65,7
137,6
69.6
129,9
105,9
82,7
81,4
169
Fuente: INDEC
Gráfico 2. Volumen Físico de la Producción. 1993-2002 (1997=100)
Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC-Encuesta Industrial
Gráfico 3. Obreros Ocupados, Horas Obrero Trabajadas, Extensión Media de la Jornada Laboral. 19932002. (1997=100)
Obreros Ocupados (OO), Horas Obrero Trabajadas (HOT), Extensión Media de la Jornada Laboral
(HOT/OO). 1993-2002 (1997=100). Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC-Encuesta
Industrial
Gráfico 4. Salario Medio Real Industrial 1993-2002 (1997=100)
Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC-Encuesta Industrial
Tabla 1. Políticas públicas sectoriales orientadas al sector industrial
Régimen de Bonificación
de Tasas
Licencias no automáticas
de Importación
Ley de Promoción de
Inversiones
Programa de
Financiamiento
Productivo del
Bicentenario 2010
Programa Parques
Industriales del
Bicentenario
Régimen de incentivo para
la fabricación de bienes de
capital, informática y
telecomunicaciones.
Compre nacional –
Contrate Nacional
Saldo técnico del IVA
Régimen de incentivo a la
competitividad de las
autopartes locales
Fondo Nacional para el
Desarrollo de la Micro,
Pequeña y Mediana
Empresa (FONAPyME)
Régimen por el cual las Pymes pueden obtener financiamiento con tasa bonificada por la
Secretaría de Pequeñas y Medianas Empresas. Las líneas van desde la adquisición de
capital de trabajo e inversiones productivas hasta el desarrollo de Parques Industriales
Procedimiento administrativo que requieren la presentación de una solicitud como
condición previa para efectuar la importación de diferentes bienes. Existen excepciones
que facilitan los trámites para insumos para la producción de autos y autopartes,
metalmecánica, notebooks, netbooks y celulares, textiles, juguetes y bienes de capital.
Tiene por objetivo, a través de beneficios fiscales para pymes, ampliar el nivel de
inversiones, y de esta manera, continuar fomentando la incorporación de valor agregado a
la producción, la generación de empleo genuino y el incremento de las exportaciones.
Lanzado en 2010, todos los proyectos involucrados apuntan a cambiar la matriz
productiva nacional y profundizar el proceso de industrialización en todo el territorio.
Programa de financiamiento para infraestructura externa e interna de estos agrupamientos
productivos en todo el país y el otorgamiento de créditos para la radicación de empresas
en los mismos.
Implica la instrumentación de un bono fiscal para fabricantes de estos bienes radicados en
el Territorio Nacional. El beneficio consiste en la percepción de un bono fiscal para ser
aplicado al pago de impuestos nacionales.
El objetivo de ambos regímenes es utilizar el poder de compra del Estado como
instrumento de promoción y protección de la industria nacional, con especial énfasis en
las Pymes. El Régimen obliga a la Administración Pública Nacional, sus dependencias,
reparticiones y entidades autárquicas y descentralizadas, a las empresas del Estado y a las
empresas concesionarias de servicios públicos a preferir en sus compras y contrataciones
la adquisición y locación de bienes de origen nacional y la contratación de obras y
servicios con proveedores locales.
Mediante este programa, los saldos técnicos acumulados por los fabricantes locales
originados por la diferencia entre la alícuota del 10.5% (decreto 493/2001) y la aplicada a
la compra de insumos, partes y piezas destinadas a la fabricación de los bienes de capital
al 21% y al 27%, reciben un tratamiento similar al aplicable a los exportadores.
Mediante este régimen se otorga un beneficio consistente en el pago de un reintegro en
efectivo sobre el valor de las compras de autopartes locales, que sean adquiridas por las
empresas fabricantes de determinados productos automotores.
Fideicomiso Financiero para realizar aportes de capital y brindar financiamiento a
mediano y largo plazo para estimular nuevas inversiones productivas y la consolidación
de nuevos proyectos. Los recursos son aportados en una primera etapa por el Estado
Nacional, y está abierto a organismos Internacionales, entidades públicas y privadas, y
gobiernos provinciales o municipales.
Fondo de Garantía para la
Micro, Pequeña y
Mediana Empresa
(FOGAPyME)
Promoción de Clusters y
Redes Productivas con
Impacto en el Desarrollo
Regional
Reintegros a la
exportación
Régimen de Draw–Back
Régimen de Promoción de
la Actividad Minera
Fondo para la
Investigación Científica y
Tecnológica (FONCyT)
Fondo Tecnológico
Argentino (FONTAR)
Fondo Fiduciario de
Promoción de la Industria
del Software (FONSOFT)
El Fondo otorga garantías en respaldo de las que emitan las Sociedades de Garantía
Recíproca (SGR) y los Fondos Provinciales, Regionales o de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
El objetivo de este programa es identificar clusters con alto potencial para el desarrollo
regional, trabajar con los actores de cada bloque productivo, diseñar, implementar y
modificar políticas para la constitución y el desarrollo de los bloques productivos, al
tiempo que se consideran las necesidades de cada región y sector y brindar apoyo técnico
y financiero dirigido a MIPyMEs que constituyan bloques productivos, o que integren
otros tipos de articulación vertical u horizontal.
El régimen consiste en la devolución total o parcial de los tributos interiores que se
hubieran pagado en las distintas etapas de producción y comercialización de las
mercaderías a exportar manufacturadas en el país, nuevas y sin uso.
Se trata de un incentivo promocional que permite a los exportadores obtener la restitución
de los derechos de importación, tasa de estadística y el IVA que hubieran pagado por los
insumos importados, luego utilizados en la elaboración del producto exportable y de sus
envases y/o acondicionamientos de otra mercadería que se exporte.
El objetivo del régimen es promover las inversiones en exploración y explotación de
sustancias minerales comprendidas en el Código de Minería. Los emprendimientos
mineros comprendidos en el presente régimen gozan de estabilidad fiscal por el término
de treinta años contados a partir de la fecha de presentación de su estudio de factibilidad.
El FONCyT tiene como misión apoyar proyectos y actividades cuya finalidad es la
generación de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos desarrollados por
investigadores pertenecientes a instituciones públicas y privadas sin fines de lucro
radicadas en el país.
El Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) administra recursos de distinto origen, tanto
públicos como privados, financiando proyectos de innovación a través de distintos
instrumentos, que se implementan por medio del proceso de Convocatorias Públicas o
Ventanilla Permanente, con el fin de mejorar la productividad del sector privado a partir
de la innovación tecnológica.
El FONSOFT es el fondo fiduciario creado en el 2004, a partir de la sanción de la Ley de
Promoción de la Industria del Software (Ley 25.922). Mediante el mismo se financian las
siguientes actividades: proyectos de investigación y desarrollo relacionados a las
actividades comprendidas en el régimen de promoción (creación, diseño, desarrollo,
producción e implementación y puesta a punto de los sistemas de software), programas de
nivel terciario o superior para la capacitación de recursos humanos, programas de
asistencia para la constitución de nuevos emprendimientos y Créditos Exporta: Programa
de créditos para la iniciación o consolidación en la actividad exportadora de empresas
Pymes productoras de software.
Fuente: Secretaría de Industria, Ministerio de Economía, y SEPyME.
Gráfico 5. Estimador Mensual Industrial (EMI) 2003-2011 (2006=100)
Fuente: elaboración propia en base a datos de INDEC – Estimador Mensual Industrial
Gráfico 6. Volúmen Físico de la Producción 1997-2011 (1997=100)
Fuente: Elaboración propia en base a datos INDEC. Encuesta Industrial.
Gráfico 7. Variación de la Capacidad Instalada Industrial y el uso de la misma con respecto al
Estimador Mensual Industrial 2003-
2011
Fuente: Centro de Estudios de la Producción – Ministerio de Industria
Cuadro 2. Obreros ocupados, Productividad y Salario Industrial 2003-2011 (1997=100)
Año
VFP
OO
PL
HOT
PH
HOT/OO
SMRI
Relación PL/SMRI
I
II
III = I / II
IV
IX = III / VII
112,4
70,5
VI = IV /
II
96,2
VII
73,3
V=I/
IV
116,9
121,6
92,4
80,7
116,5
79,1
118,8
98,0
153,6
75,8
2005 102,6 85,9
2006 112,5 90,5
119,4
84,1
122,0
97,9
186,3
64,1
123,9
87,5
128,1
96,7
233,6
53,0
2007 122,5 94,9
2008 129,2 97,5
129,1
91,3
134,2
96,2
284,6
45,4
132,6
92,5
139,8
94,9
356,2
37,2
2009 129,9 94,0
2010 145,5 95,3
138,2
86,9
149,5
92,4
418,3
33,0
152,6
89,8
162,0
94,2
558,9
27,3
2011 161,4 98,3
164,2
91,9
175,6
93,5
729,4
22,5
2003 82,4
2004 94,0
VFP = Volumen Físico de la Producción, OO = Obreros Ocupados, PL = Productividad Laboral, HOT
= Horas Obrero Trabajadas, PH = Productividad Horaria, SMRI = Salario Medio Real Industrial.
Fuente: Elaboración propia en base a datos INDEC. Encuesta Industrial.
Cuadro 3. Crecimiento del PBI, tasa de crecimiento y de inversión 1945-2010 (en pesos constantes de
1993)
Tasa de
Inversión en
Crecimiento
crecimiento
Duración de la
Tasa de
Equipo
del PBI
Promedio
fase expansiva
IBIF/PBI
Durable /
acumulado
anual PBI
del PBI (años)
promedio
PBI
1946-1948
28,0%
8,5%
3
17,6%
5,1%
1953-1958
35,0%
5,1%
6
17,0%
4,1%
1964-1974
72,0%
5,0%
11
21,1%
6,7%
1991-1994
36,0%
7,9%
4
17,9%
6,5%
1996-1998
18,0%
5,8%
3
19,7%
8,0%
2003-2010
65,0%
7,4%
8
20,3%
8,1%
Fuente: Centro de Estudios para la Producción. Secretaría de Industria – Ministerio de Industria
Gráfico 8. Fuentes de financiamiento de la inversión (en % del PBI a precios corrientes) 1993-2010
Fuente: Centro de Estudios para la Producción. Secretaría de Industria – Ministerio de Industria
Gráfico 9. Evolución de la Inversión Interna Bruta y composición (en millones de pesos y %), a precios
de 1993. 2003-2010
Fuente: Centro de Estudios para la Producción. Secretaría de Industria – Ministerio de Industria
Resumen
La política pública industrial es, sin dudas, una herramienta insoslayable para el desarrollo
económico e inclusivo de un país. En los últimos 25 años del siglo XX, de claro predominio neoliberal,
el pueblo argentino asistió al triste espectáculo mediante el cual dicha herramienta fue desprestigiada y
abandonada. Desde el FMI y el Banco Mundial se planteaba que la misma sólo fomentaba prácticas
corruptas y que solamente el mercado era el único camino para una asignación eficiente de recursos.
La política pública industrial puede ser vista desde dos enfoques: a) como una respuesta a las
fallas de mercado y b) como una visión donde no busca compensar distorsiones sino generar y
estimular determinados sectores para alterar y moldear una nueva estructura productiva. En el primer
caso, la intervención busca resolver, por ejemplo, las dificultades de acceso al crédito para las pymes,
la falta de mano de obra calificada, etc. En el segundo caso, la intervención pasa por la inexistencia de
determinados mercados y la acción directa del Estado para generarlos o promoverlos. (Kulfas, M.
2009).
Desde la segunda perspectiva, que es la que adoptamos en el presente trabajo, la política
pública industrial se asume como una pieza imprescindible al momento de pensar un modelo de país
inclusivo. Y para esto, la mirada tiene que ir mucho más allá de la supuesta racionalidad del mercado.
Se trata de encauzar políticas de desarrollo industrial que coadyuven a generar empleos con salarios
dignos, promuevan el desarrollo y la integración regional, profundicen la innovación tecnológica
necesaria para la agregación continua de valor y generen una más justa distribución del ingreso.
Palabras claves: Argentina, políticas públicas, industria, desarrollo, economía, industrialización.