Análisis comparativo de la auditoría en ALD en Estados Unidos y

Análisis
comparativo de
la auditoría en
ALD en Estados
Unidos y Brasil
Cómo una revisión de la
legislación y las
prácticas en ALD puede
darle al Directorio la
confianza para invertir –
o no
Alba Kiihl
Contenido
Introducción
3
Metodología
4
El impulso legislativo es importante
4
La legislación en ALD en Estados Unidos
5
La legislación en ALD en Brasil
7
Cómo responde cada país a las iniciativas mundiales
7
Comprensión de la estructura de regulación bancaria
8
El sistema regulador estadounidense
8
El sistema regulador brasileño
11
Los sistemas reguladores y su contribución a la aplicación real de la ley
13
Los requisitos de auditoría marcan la diferencia
13
El énfasis en la auditoría y la prueba independiente en cada legislación
13
La confianza de los reguladores en la práctica
15
La cultura de la auditoría es importante
17
El enfoque correctivo frente al preventivo y su impacto sobre las irregularidades
17
Preparación de los profesionales de la auditoría: las normas de auditoría y la educación continua
19
La medición de los resultados
21
Conclusión
23
Introducción
Cómo una revisión de la legislación y las prácticas en ALD puede darle al Directorio la
confianza para invertir – o no.
Con la sanción de leyes y reglamentaciones cada vez más estrictas para la Prevención del
Lavado de Dinero (ALD) en Estados Unidos, los directorios tienen una mayor
responsabilidad no solo de asegurar que sus propias instituciones las cumplan sino que
también lo hagan las organizaciones con las que hacen negocios en Estados Unidos y en el
exterior. Esta tarea se hace más difícil por el hecho de que si bien muchos países tienen
algún tipo de iniciativa en ALD difieren enormemente en su eficacia y el alcance del
análisis.
En los mercados extranjeros, las empresas se exponen a clientes nuevos y al crear filiales en
el exterior, las compañías en el proceso se convierten en multinacionales. Éste es uno de los
rumbos más comunes de un negocio que se expande: ir al exterior. Sin embargo, para
expandir las operaciones fuera de Estados Unidos en cualquier tipo de estructura (apertura
de una nueva sucursal, establecimiento de relaciones bancarias con un corresponsal
extranjero, empresa conjunta, etc.) se requiere un cierto nivel de diligencia debida y
conocimiento del mercado objetivo. Cuando la situación guarda relación con la banca, estos
aspectos se tornan aún más críticos debido a que el sector de cumplimiento en Estados
Unidos está muy regulado. Y como ya lo reconocen la mayoría de los profesionales del
sector bancario, la Prevención del Lavado de Dinero es uno de los puntos más importantes
en la agenda del regulador (si no el más importante). Por lo tanto, antes de aventurarse en un
nuevo mercado, las que siguen son algunas cuestiones importantes que el Directorio debería
considerar. Conviene observar que aunque el objetivo principal de este trabajo era comparar
y contrastar la auditoría en Prevención del Lavado de Dinero en Estados Unidos y en Brasil,
los temas tratados deben ser prioritarios en la lista de verificación de un Director al hacer la
diligencia debida previa a la ampliación de un negocio bancario en cualquier parte del
mundo.
En mi punto de vista, la auditoría es la función crítica que los directores deben examinar
cuando analizan los esfuerzos en materia de ALD que hacen gobiernos e instituciones de
otros países. Para apoyar esta perspectiva, este artículo analizará el modo en que la fuerte
función de auditoría en ALD en Estados Unidos y las prácticas de auditoría más débiles en
Brasil contribuyen a la eficacia global de los esfuerzos en ALD en los respectivos países.
El artículo analiza cómo se posiciona cada país frente al otro en lo que hace a las acciones
de cumplimiento, la información de actividades sospechosas (y los informes equivalentes) y
las normas de auditoría en ALD. Elementos clave en la revisión son la cultura de auditoría y
la preparación de los profesionales de la auditoría en ambos países, y la manera en que estos
aspectos influyen en la confianza del regulador en el trabajo realizado y, por lo tanto, en la
profundidad de la inspección de una institución financiera. Las inspecciones son
importantes, ya que permiten reconocer los problemas temprano y tomar medidas
correctivas para que el banco vuelva a estar en condición saludable. Pero el uso ideal de la
auditoría en cualquier organización, en mi opinión, es el de un sistema de inspecciones
eficiente por el cual los auditores contribuyen a las metas de la organización realizando
auditorías de valor agregado y, a su vez, los inspectores confían en el desempeño del auditor
reduciendo así el tiempo y el esfuerzo destinados a la institución financiera. Analizando qué
tan cerca o lejos está cada país de alcanzar este estado ideal espero dar al Directorio una
mejor idea de cuánta confianza puede tener en la función de auditoría. Porque en última
instancia, los directivos bancarios podrían ser responsabilizados por los problemas de
Prevención del Lavado de Dinero que se produzcan en la institución bajo su mando.
Metodología
Como las normas para la ALD se aplican a varios sectores de la industria financiera he
reducido esta revisión y centré mi investigación en el sector bancario, debido a mis propios
antecedentes profesionales y conocimiento de la industria. En mi trabajo durante los últimos
diez años en Estados Unidos como consultor en proyectos relacionados con la prevención
del lavado de dinero, sobre todo para bancos, he adquirido un conocimiento sustancial de
cómo se aplican los requisitos de ALD a las instituciones financieras y la forma en que los
reguladores los hacen cumplir. Tras pasar los últimos años en Brasil trabajando en un
puñado de proyectos relacionados con ALD pude notar que había diferencias evidentes,
tanto conceptualmente (cómo y por qué se crearon las regulaciones) como en la práctica (de
qué manera su interpretación y aplicabilidad transcendieron en el mundo de la banca).
Se celebraron entrevistas a ejecutivos de cumplimiento brasileños y a un representante del
sistema regulador en vista de que mi experiencia laboral en ese país no era suficiente como
para alcanzar un nivel de comprensión suficiente de los asuntos relacionados con la ALD
que me permitiera formular hipótesis y llegar a conclusiones. Por lo tanto, además de
realizar una amplia investigación preparatoria, para este artículo se han tenido en cuenta las
opiniones de los profesionales con quienes se discutieron estos temas. Como la mayoría de
ellos no hablaban en nombre de la institución para la que trabajaban se me pidió mantener la
confidencialidad de sus identidades.
El impulso legislativo es importante
Para entender las diferencias y similitudes entre los requisitos generales en ALD de Estados
Unidos en comparación con los de Brasil es importante revisar la legislación original de
cada país, su intención original y el contexto histórico.
La evolución de las leyes en ambos países ilustra las diferencias en sus respectivas
situaciones actuales en la lucha contra el lavado de dinero. En los últimos años se han hecho
varias mejoras de la normativa estadounidense para la prevención del lavado de dinero.
Brasil todavía está en su segunda versión. Enmiendas como las que Estados Unidos
introdujo en los últimos años no significan necesariamente tener un marco normativo más
robusto. De hecho, un proceso más meditado y planificado con frecuencia puede producir un
trabajo de calidad superior que requiere menos reiteraciones y cambios. Lamentablemente,
éste no parece ser el caso de las leyes brasileñas para la prevención del lavado de dinero.
Como veremos al analizar el éxito de los esfuerzos de Brasil en ALD, el gobierno brasileño
no solo necesitará una legislación más coherente para abordar las cuestiones de lavado de
dinero sino que, también, deberá haber mejoras que hagan hincapié en la importancia de la
auditoría como una ayuda para garantizar el cumplimiento.
Analizar las razones por las que los gobiernos sancionan leyes de ALD puede servir para
evaluar la fortaleza del marco normativo en ALD en un país determinado. Por ejemplo,
mientras que en Estados Unidos la intención de aprobar leyes y reglamentaciones para
prevenir el lavado de dinero parece haber sido “intrínseca”—una necesidad autoidentificada
de resolver problemas reales que la población enfrentaba en un cierto momento—en Brasil
la motivación parece provenir de influencias externas—el resultado de presiones
internacionales y compromisos asumidos por Brasil ante otros países. Este origen distinto de
las leyes de ALD es clave para entender las diferencias en los resultados alcanzados por
ambos países, como veremos en la sección final.
La legislación en ALD en Estados Unidos
La Ley de Secreto Bancario en Estados Unidos comprende varios textos legislativos
separados, que van desde 1970 hasta la actualidad, como la Ley Patriótica de EE. UU. (USA
PATRIOT Act) de 2001. El marco legislativo conocido como “Ley de Secreto Bancario” (la
BSA o Bank Secrecy Act) de hecho se llama “Ley sobre informes en materia de
transacciones monetarias y extranjeras”, y fue promulgada en 1970. Contiene dos partes
principales referidas a los registros financieros y los informes de transacciones monetarias.
La motivación para sancionar esta ley era la creencia que tenía el gobierno de que algunos
estadounidenses usaban cuentas bancarias secretas en el exterior e instituciones financieras
extranjeras como parte de sistemas ilegales, fomentando así la delincuencia organizada en
Estados Unidos. En ese contexto tenía sentido prestar atención al mantenimiento de los
registros (la falta de pruebas puede impedir el procesamiento penal) y a la información de
las transacciones monetarias (la pista de instrumentos monetarios ‘sin marcar’), pero con los
años ha demostrado ser insuficiente.
Mientras que su intención original evolucionó de servir de ayuda para las investigaciones
que hacían los organismos de aplicación de la ley de ciertas actividades criminales,
incluyendo la evasión fiscal y el lavado de dinero, hoy en día, los informes relacionados con
la BSA contienen información valiosa que les ayuda a rastrear otros tipos de actividades
ilegales, como la financiación del terrorismo y el narcotráfico. Esto fue posible con las
diversas leyes que se promulgaron posteriormente, de las cuales las más relevantes son 1:
1
Asociación de Banqueros de Estados Unidos; A New Framework for Partnership - Recommendations for Bank
Secrecy Act/Anti-Money Laundering Reform - Appendix C: History of the Bank Secrecy Acthttp://www.aba.com/Solutions/Compliance/Documents/07cbe87f05f94aa8b84faa573c790ba5AppendixC.pdf
Ley sobre el control del lavado de dinero de 1986
•
La motivación detrás de esta ley fue que el gobierno no tenía la capacidad de
procesar a lavadores de dinero por estructuración, ya que los estructuradores
cumplían esencialmente con los requisitos de mantenimiento de registros y
presentación de informes de la BSA.
•
Incluye el requisito de que los organismos reguladores de bancos emitan reglas
para que las instituciones financieras cuenten con procedimientos de
cumplimiento y que los reguladores incluyan una revisión de la BSA en cada
inspección, que emitan órdenes de cese cuando los bancos no cumplen con la
BSA y cuando no corrigen las deficiencias identificadas.
•
Establece el lavado de dinero como un delito – sección 1352.
Ley Annuzio-Wylie contra el lavado de dinero de 1992
•
Prohíbe los negocios de transmisión de dinero ilegal y añade disposiciones para
el mantenimiento de registros con respecto a ciertas transferencias de fondos.
•
Agrega el requisito de información de actividades sospechosas y la disposición
safe harbor asociada.
•
Incluye lo que actualmente llamamos los “cuatro pilares”.
Ley de supresión del lavado de dinero de 1994
•
Dirigida a simplificar y racionalizar el proceso de presentación de los informes
de operación encubierta.
•
Incluye otra variedad de medidas para mejorar la eficiencia del proceso global
(por ejemplo, optimizar la capacitación del inspector bancario para mejorar su
capacidad de identificar esquemas de lavado de dinero).
Ley sobre la estrategia en lavado de dinero y delitos financieros de 1998
•
Encomienda al Presidente, a través del Secretario, la formulación de una
estrategia nacional para el lavado de dinero y delitos financieros relacionados.
•
Autoriza al Secretario del Tesoro, en consulta con el Fiscal General, para
designar ciertas regiones como zonas de lavado de dinero de alto riesgo.
Ley para unir y fortalecer a Estados Unidos mediante la provisión de herramientas
apropiadas requeridas para interceptar y obstruir el terrorismo (Ley USA PATRIOT o
Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept
and Obstruct Terrorism)
•
Sancionada poco después de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre
de 2001.
•
Algunos expertos sostienen que la mayoría de las secciones ya estaban en
estados avanzados de implementación.
•
Incluye cuestiones relacionadas con la banca privada, la banca corresponsal, los
bancos extraterritoriales, los bancos pantalla, las cuentas de concentración, el
contrabando de dinero en efectivo en grandes cantidades, las
jurisdicciones / instituciones de preocupación primaria en materia de lavado de
dinero y otras.
La legislación en ALD en Brasil
Se firmaron muchos acuerdos internacionales después de la Convención de Viena (la
“Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas” de 1988) cuyo objetivo era promover la cooperación internacional entre varios
países del mundo en asuntos relacionados con el tráfico de drogas. En 1991, Brasil emitió un
Decreto (154/1991) relativo a este acuerdo. Pero no fue hasta 1998 que promulgó su primera
norma (la Ley 9.613/1998), la cual definía el marco jurídico para luchar contra este tipo de
actividad y creaba mecanismos de protección para la economía brasileña, en particular, el
sistema financiero. En general, la ley penalizaba los actos de ocultación de fondos
provenientes de ciertos delitos graves, como el tráfico de drogas y armas y la extorsión
mediante secuestro, con tres a diez años de prisión. El COAF, una unidad de inteligencia en
el ámbito del Ministerio de Hacienda, también fue establecido conforme a esta ley. El
COAF es el equivalente en Brasil de la Red de aplicación de la ley sobre delitos financieros
(FinCEN o Financial Crimes Enforcement Network) de Estados Unidos. Para fines de
comparación, la FinCEN se estableció ocho años antes, en 1990.
Catorce años después de la promulgación de la primera ley sobre el lavado de dinero, Brasil
aprobó una segunda ley (la Ley 12.683/2012), modificatoria de la primera. El objetivo era
hacer más eficiente el procesamiento de delitos relacionados con el lavado de dinero. Un
cambio significativo respecto a la ley anterior fue que se amplió la lista de actividades que
podían ser penalizadas como actos de lavado de dinero. En la versión anterior, solo los
fondos relacionados con ciertas actividades ilegales eran considerados lavado de dinero,
incluyendo el tráfico de armas y estupefacientes, el terrorismo, el secuestro y la extorsión.
Las nuevas enmiendas incorporadas a la ley 12.683 revocaron la lista limitada de delitos
precedentes, estableciendo que cualquier delito podía ser delito precedente a los fines del
lavado de dinero. Existen opiniones controvertidas en lo que respecta a este cambio,
habiendo quienes dicen que esta amplitud exagerada no está en consonancia con las normas
internacionales, que generalmente disponen que las actividades de lavado de dinero sean
tratadas como “delitos graves”. También se argumenta que, al no establecer umbrales para el
delito precedente del lavado de dinero, Brasil está corriendo el riesgo de hacer que un
sistema penal ya sobrecargado tenga una acumulación aún mayor de casos pendientes.
Cómo responde cada país a las iniciativas mundiales
Otro hecho notable con respecto a las diferencias en cómo ambos países abordan el lavado
de dinero se refiere a su participación en las iniciativas mundiales. En 1989 se creó el Grupo
de Acción Financiera (“GAFI”), un organización intergubernamental que, entre otras
iniciativas, establece normas y promueve la aplicación efectiva de medidas legales,
regulatorias y operativas para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del
terrorismo en todo el mundo. Le llevó a Brasil 10 años unirse como observador y el país fue
aceptado como miembro real solo en 2000. Estados Unidos ha sido miembro desde 1990.
Creado hace 24 años para combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y
otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional, el GAFI elaboró en 1990
una lista de 40 recomendaciones, que fueron revisadas en 1996 y que en la actualidad son
seguidas como estándares por más de 180 países de todo el mundo. Son consideradas como
los principios internacionales para la prevención del lavado de dinero y la lucha contra el
financiamiento del terrorismo. El GAFI no aplica sanciones a los miembros que no las
cumplen como lo hacen otros organismos internacionales. Sin embargo, el grupo califica la
fiabilidad y credibilidad de cada país participante y estas evaluaciones envían una fuerte
señal a los mercados financieros internacionales. En los capítulos siguientes se analizan las
evaluaciones correspondientes a Brasil y Estados Unidos.
Comprensión de la estructura de regulación bancaria
Los sistemas de regulación son un reflejo del grado en que los países luchan contra el
lavado de dinero.
Así como los directores en cierta medida depositan su confianza en los auditores para que
les ayuden con sus responsabilidades de supervisión, también las autoridades confían en los
sistemas de cumplimiento del marco regulador para garantizar la correcta aplicación de las
leyes y reglamentaciones. En esta sección se comparan las estructuras de cumplimiento del
marco regulador en Estados Unidos y en Brasil con el fin de ilustrar en qué grado cada uno
maneja la lucha contra el lavado de dinero.
El sistema regulador estadounidense
Varios organismos reguladores componen el sistema financiero de Estados Unidos, tanto a
nivel federal como estatal. La siguiente tabla brinda una visión general de las principales
agencias reguladoras federales de Estados Unidos que participan en la supervisión bancaria. 2
Este análisis examina la Prevención del Lavado de Dinero en el sistema bancario. No se
discutirá la supervisión reguladora del Estado.
Institución
Reserva Federal
2
Descripción
Comúnmente conocida como “la Fed”, es el banco
central de Estados Unidos. La Fed es responsable de
regular el sistema monetario estadounidense, así como
monitorear las operaciones de las sociedades de control
o holdings, incluidos los bancos tradicionales y los
grupos bancarios. En términos generales, su mandato
consiste en promover la estabilidad de los precios y el
crecimiento económico.
Fuente: Council on Foreign Relations - http://www.cfr.org y Wikipedia - http://en.wikipedia.org .
Departamento del Tesoro de
Estados Unidos
Creado en su origen específicamente para administrar
los ingresos del gobierno ha evolucionado hasta abarcar
varias funciones diferentes. En cuanto a la regulación
financiera funciona principalmente a través de las dos
agencias que supervisa, la OCC y la OTS, Oficina de
Supervisión de Entidades de Ahorro (Office of Thrift
Supervision), las cuales regulan los bancos y las
entidades de ahorro y préstamos, respectivamente.
Oficina del Contralor de la
Moneda
La OCC (Office of the Comptroller of the Currency) es
el principal medio a través del cual el Tesoro regula los
bancos estadounidenses. Es dirigida por el Contralor de
la Moneda. La OCC es responsable de la constitución de
todos los bancos de Estados Unidos y, más
ampliamente, de asegurar la estabilidad del sistema
bancario.
Corporación Federal de
Seguros de Depósito
Creada en 1933 a raíz de una ola de cierres de bancos, la
Corporación Federal de Seguros de Depósito (FDIC o
Federal Deposit Insurance Corporation) fue concebida
como un respaldo financiero para proporcionar a la
población general de Estados Unidos una garantía de
que el ahorro individual no se evaporaría cuando
desapareciera un banco.
Administración Nacional de
Cooperativas de Crédito
La NCUA (National Credit Union Administration) en
algunos aspectos funciona como la FDIC y la OCC,
aunque regula las cooperativas de crédito en lugar de los
bancos (las cooperativas de crédito son instituciones de
ahorro y préstamo sin fines de lucro que reúnen el
dinero de los miembros con el fin de prestarse servicios
bancarios y de crédito entre sí, teóricamente a tasas más
bajas que los bancos con fines de lucro). La NCUA es
responsable de la constitución y supervisión de las
cooperativas de crédito en Estados Unidos.
Oficina de Protección
Financiera del Consumidor
La CFPB (Consumer Financial Protection Bureau) es
una agencia federal que tiene la responsabilidad primaria
de regular la protección de los consumidores con
respecto a los productos y servicios financieros en
Estados Unidos. Fue fundada como resultado de la Ley
Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y protección al
consumidor, la cual fue adoptada como respuesta a la
recesión y crisis financiera de finales de la década de
2000. La oficina comenzó su actividad el 21 de julio de
2011.
Nota: La Comisión de Valores y Bolsa (SEC o Securities and Exchange Commission) y la
Comisión de Operaciones de Futuros de Productos Básicos (CFTC o Commodities Futures
Trading Commission) también forman parte del sistema regulador estadounidense. No se
incluyen detalles sobre estas agencias ya que no están directamente relacionadas con el
sistema bancario, que es el alcance de este análisis.
Las agencias reguladoras de Estados Unidos suelen tener un enfoque similar a la hora de
inspeccionar las instituciones financieras, sobre todo porque todas ellas siguen las
directrices del Consejo Federal de Inspección de Instituciones Financieras (FFIEC o Federal
Financial Institutions Examination Council). El Consejo es un órgano interinstitucional
oficial facultado para prescribir principios, normas y formularios de informes homogéneos
para los distintos organismos de supervisión con el fin de promover la uniformidad en la
supervisión de las instituciones financieras. 3
En general, la frecuencia de las inspecciones de alcance pleno o por especialidad depende
del tamaño y la complejidad del banco. Esto significa que las agencias reguladoras aplican
un enfoque basado en el riesgo en la supervisión de las instituciones financieras para
determinar qué necesita ser inspeccionado y con qué frecuencia. Para determinar el ciclo de
inspección, los reguladores tienen en cuenta los riesgos generales a los que la institución
financiera está expuesta, junto con los resultados de inspecciones anteriores y la
implementación de acciones correctivas por parte de la gerencia. Los ciclos pueden variar de
12 meses o menos, cuando la institución está bajo escrutinio por incumplimientos pasados,
hasta 18 meses. Aunque por lo general la mayoría de las agencias siguen este enfoque
basado en el riesgo, algunos organismos reguladores se guían por normas estrictas. Por
ejemplo, las frecuencias mínimas y el alcance de las inspecciones para la OCC se establecen
conforme a la norma 12 USC 1820(d). Del mismo modo, la sección 337.12 de las Normas y
Reglamentos de la FDIC requiere una inspección anual de alcance pleno in situ de cada
institución asegurada, por lo menos una vez durante cada período de 12 meses. El intervalo
de inspección anual puede ser extendido a 18 meses en determinadas condiciones, como
cuando la institución está bien capitalizada, cuando tiene menos de USD 500 millones en
activos o cuando tiene una calificación asignada al componente de gestión de 1 o 2.
Para la mayoría de las agencias, el ciclo de inspección completo se centra en tres áreas
principales: seguridad y solidez, cumplimiento normativo y áreas especializadas. La Ley de
Secreto Bancario es una de las áreas especializadas. Como tal se asignan reguladores
capacitados designados para llevar a cabo la inspección.
En cuanto a las acciones de aplicación de la ley, en Estados Unidos cada agencia utiliza sus
propias designaciones para los diferentes tipos de acciones, tales como: Asuntos que
requieren atención, Carta de compromiso, Acuerdos formales, Memorando de
entendimiento, etc. Una coincidencia entre todas las agencias es el uso de las órdenes de
cese y las sanciones civiles pecuniarias. Cuando se determina que la situación es
suficientemente crítica, las organizaciones bancarias pueden ser objeto de órdenes de cese,
3
Fuente: sitio web del FFIEC - http://www.ffiec.gov/
las cuales les obligan a tomar medidas y cumplir con ciertas restricciones, o de sanciones
civiles pecuniarias, por las cuales están obligadas a pagar multas. En ambos casos, estas
órdenes se hacen públicas.
El sistema regulador brasileño
La regulación de los mercados financieros y de capitales en Brasil es responsabilidad de tres
instituciones: El Consejo Monetario Nacional (CMN o Conselho Monetario Nacional), el
Banco Central de Brasil y la Comisión de Valores (CVM o Corretora de Valores
Mobiliarios). La siguiente tabla proporciona una breve explicación de cada institución: 4
4
Institución
Consejo Monetario Nacional
(Conselho Monetario
Nacional – CMN)
Descripción
Sus principales responsabilidades incluyen la
formulación de las políticas monetarias y de crédito,
procurando la estabilidad de la moneda y el desarrollo
económico y social del país. El Consejo también
supervisa a las instituciones financieras estableciendo
normas y directrices que deben ser seguidas tanto por el
Banco Central como por la Comisión de Valores en
relación con la auditoría y el control.
Comisión de Valores
(Comissao de Valores
Mobiliarios – CVM)
Los mercados de capitales en Brasil son monitoreados y
regulados por la CVM, una agencia federal que forma
parte del Ministerio de Hacienda. Entre sus principales
responsabilidades está la vigilancia de los mercados
extrabursátiles organizados (los activos negociados fuera
de la Bolsa de Valores), las empresas que cotizan en
bolsa, la bolsa de valores y los mercados de futuros, las
administradoras de fondos de pensión y de capitales,
entre otras funciones.
Banco Central de Brasil
(Banco Central do Brasil –
BCB)
El Banco Central de Brasil es responsable de la
aplicación de las políticas establecidas por el Consejo
Monetario Nacional (CMN). Es deber de la entidad
monitorear el comportamiento de los corredores y los
bancos que operan en Brasil, supervisar las instituciones
financieras existentes y autorizar el ingreso de nuevas
empresas financieras y supervisar sus transacciones
financieras, tanto en el sector público como el privado.
Fuente: sitio web brasileño oficial mantenido por la Secretaría de Comunicaciones del gobierno
http://www.brasil.gov.br/para/invest/brazilian-economy/regulation/br_model1?set_language=en
Cabe mencionar que existen otras instituciones normativas para los fondos privados de
pensiones y seguros: el Consejo Nacional de Seguros Privados (CNSP) y el Consejo
Nacional de Pensiones Privadas Complementarias (CNPC), junto con sus entidades
reguladoras, la Superintendencia de Seguros Privados (Susep) y la Superintendencia
Nacional de Pensiones Privadas Complementarias (Previc). Sobre estas no se discute en
detalle ya que no están directamente relacionadas con el sistema bancario, que es el alcance
de este análisis.
Al igual que en el sistema regulador estadounidense, el enfoque de inspección en Brasil está
basado en el riesgo. El Manual de Supervisión publicado por el Banco Central indica que “el
énfasis está ahora en la evaluación de los riesgos y controles, sustanciando un proceso
integrador y continuo, que abarca actividades centradas en la planificación de la
Supervisión y en la clasificación, el control y la inspección de las instituciones de
supervisión.”
El Banco Central lleva a cabo dos tipos principales de supervisión: inspección y monitoreo.
El primero se refiere a los análisis regulares efectuados con el fin de evaluar de manera
objetiva la situación económica y financiera de la institución y se puede llevar a cabo ya sea
en las propias oficinas de la institución o de forma remota cuando la presencia física no es
necesaria. El monitoreo se realiza de manera continua y es complementario de las
inspecciones, teniendo como objetivo hacer una evaluación permanente de la solidez de la
entidad, su cumplimiento con las normas y los límites operativos.
En Brasil, los instrumentos disciplinarios que se aplican en respuesta a prácticas irregulares
incluyen el proceso administrativo punitivo (acción disciplinaria), las medidas cautelares,
las cartas de compromiso y la clasificación de la institución como “en evidencia”. El
proceso administrativo punitivo puede ser emitido en diferentes formas, incluyendo la
advertencia, la multa, la suspensión del ejercicio de la función pública, la inhabilitación para
el ejercicio de cargos directivos, el régimen especial de supervisión y el impedimento
temporal para ejercer la actividad de auditoría (el Banco Central tiene la facultad de emitir
acciones de cumplimiento también contra empresas de auditoría). Es limitada la información
facilitada públicamente desde el sitio web del Banco Central.
Además del sistema de cumplimiento normativo, una institución clave en ambos países
merece ser mencionada cuando se trata de lavado de dinero: la FinCEN en Estados Unidos y
el COAF en Brasil. Estas agencias tienen ambas la responsabilidad de ayudar a sus países a
combatir el lavado de dinero. La misión de la FinCEN, según su sitio web, es “salvaguardar
el sistema financiero del uso ilícito y combatir el lavado de dinero y promover la seguridad
nacional a través de la recopilación, análisis y difusión de inteligencia financiera y el uso
estratégico de las autoridades financieras.” Del mismo modo, el COAF, también de
acuerdo con su sitio web, “juega un papel central en el sistema brasileño para la
prevención del lavado de dinero y la financiación del terrorismo no solo en el nivel
operativo sino, también, al nivel de políticas a través de su consejo plenario, que se
compone de representantes de todos los organismos y ministerios responsables que se
reunirán cuando sea necesario.”
Los sistemas reguladores y su contribución a la aplicación real de la ley
A diferencia del sistema regulador estadounidense, la supervisión bancaria en Brasil se
concentra en una sola institución, el Banco Central. Un reciente informe publicado en junio
de 2012 por el Fondo Monetario Internacional (“FMI”) 5 indicaba que la fiscalización y la
infraestructura del sector financiero de Brasil eran considerados fuertes, pero con margen de
mejora. Entre las deficiencias observadas se incluían las restricciones presupuestarias y de
recursos humanos. Una recomendación similar había sido formulada en 2002 por el FMI—
en una revisión de las prácticas de contratación de personal en diversas instituciones del
sector público involucradas en la supervisión del sistema financiero con el objeto de mejorar
las posibilidades de atraer y retener personal altamente calificado—cuya implementación
fue considerada parcial en 2012. Aunque el número de instituciones financieras en Brasil 6 es
muy inferior al de Estados Unidos (aproximadamente 1.603 instituciones de depósito en
Brasil frente a 6.259 bancos comerciales asegurados en Estados Unidos a diciembre de
2011 7) es probable que un solo organismo regulador que presenta deficiencias de recursos
humanos y en las prácticas de contratación no esté plenamente preparado para manejar con
eficiencia las exigencias de la aplicación de la ley. Además, en una entrevista a un
representante del Banco Central se supo que el grupo responsable de la aplicación de las
normas para la Prevención del Lavado de Dinero se compone de un puñado de inspectores.
Ellos son los encargados de supervisar todas las instituciones financieras en todo el país en
relación con el cumplimiento de las disposiciones para la Prevención del Lavado de Dinero.
Aunque se observó que pueden pedir a otros reguladores que se unan al equipo durante las
inspecciones in situ, el número de reguladores con experiencia en el tema del lavado de
dinero dentro de la única institución reguladora que se ocupa de la supervisión bancaria en
Brasil se considera extremadamente bajo.
Los requisitos de auditoría marcan la diferencia
Una revisión de los requisitos legales de auditoría muestra cuán diferente ambos países
pueden estructurar un marco regulador.
Varias diferencias en los enfoques legislativos de los requisitos de auditoría contribuyen a la
fortaleza del sistema estadounidense y la debilidad del sistema brasileño.
El énfasis en la auditoría y la prueba independiente en cada legislación
La auditoría independiente del programa para la Prevención del Lavado de Dinero de una
institución financiera parece ser una norma de buenas prácticas en muchas partes del
5
Informe de País del FMI Nro. 12/206 - http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr12206.pdf
Datos del FMI - http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr12206.pdf
7
Todos los bancos comerciales asegurados en Estados Unidos según la herramienta Uniform Bank Performance
Report del FFIEC - http://www.ffiec.gov/UBPR.htm
6
mundo, pero un gran problema en Estados Unidos. El GAFI recomienda que los programas
para la prevención del lavado de dinero de las instituciones financieras incluyan una función
de auditoría para probar el sistema (Recomendación 15) 8. Además, la Metodología para
evaluar el cumplimiento con ALD/CFT del GAFI indica que las instituciones financieras
deberían ser obligadas a mantener una función de auditoría independiente y con recursos
adecuados para probar el cumplimiento. 9
El GAFI está compuesto por 36 miembros (34 países y 2 organizaciones regionales), entre
los que se encuentran tanto Estados Unidos como Brasil. La expectativa es que ambos países
simplemente sigan de igual modo las recomendaciones generales. Sin embargo, no es esto lo
que se ha observado en la práctica. Para empezar, Brasil solo implementó en 1998 sus
requisitos para la prevención del lavado de dinero, a diferencia de Estados Unidos que lo
hizo en los años 70. Después de haber tenido años para madurar, el marco estadounidense ha
crecido hasta convertirse en un programa que ofrece algo más que los diversos mandatos
regulatorios. Profundiza en cuanto a lo que se espera desde el punto de vista del inspector.
Las más de 400 páginas 10 del Manual de Inspección del Consejo Federal de Inspección de
Instituciones Financieras (“FFIEC”) detallan no solo cada una de las áreas que las
instituciones financieras deberían esperar que sean inspeccionadas en la visita de un
regulador sino que, también, incluyen una sección específica sobre las pruebas
independientes, donde se establecen las normas y expectativas de auditoría. Por lo tanto, a
diferencia de Brasil y tal vez de algunos otros países, Estados Unidos ha puesto un gran
énfasis en la auditoría de los programas para la prevención del lavado de dinero en las
instituciones financieras, lo cual parece estar ayudando al país a luchar contra estos delitos.
En Estados Unidos, la auditoría es considerada uno de los cuatro pilares principales para el
éxito de un programa de ALD y el sector dedicado a la ALD ha desarrollado la práctica
rutinaria de proveer auditorías independientes diseñadas a la medida en su alcance y costo a
instituciones de todo el espectro de riesgo y tamaño.
En cuanto a la implementación tardía por parte de Brasil de los requisitos para la ALD y, en
consecuencia, a sus normas e instrucciones menos detalladas, cuando se trata del aspecto de
la prueba independiente, la simple mención se refiere a los datos de registro de clientes
(“dados cadastrais de clientes”), que es el equivalente de los requisitos del Programa de
Identificación del Cliente (CIP o Customer Identification Program) en Estados Unidos. El
requisito es que se realicen pruebas de verificación con los datos de registro de clientes, por
lo menos una vez al año.
Para ilustrar la falta de énfasis en la auditoría según lo requerido por la normativa, el
siguiente texto fue extraído del sitio web del Banco Central de Brasil. 11 Nótese que no hay
referencia a la función de auditoría. El Banco Central es responsable de hacer cumplir las
8
40 Recomendaciones del GAFI -http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/FATF%20Standards%20%2040%20Recommendations%20rc.pdf
9
GAFI, Metodología para evaluar el cumplimiento técnico con las recomendaciones del GAFI y la efectividad de
los sistemas ALD/CFT - http://www.fatfgafi.org/media/fatf/content/images/FATF%20Methodology%2022%20Feb%202013%20.pdf
10
Incluidos los apéndices.
11
http://www.bcb.gov.br/?ACTSTATE
leyes de ALD en el sistema bancario brasileño.
“Como una de las autoridades administrativas encargadas de la aplicación de la Ley
9.613/1998, el Banco Central de Brasil publicó una serie de normas que establecen que
todas las instituciones financieras bajo su regulación deben: mantener actualizados los
registros de sus clientes; mantener controles internos con el fin de verificar la
identificación apropiada de los clientes, la compatibilidad entre los movimientos de los
recursos correspondientes, la actividad económica y la capacidad financiera de los
usuarios del sistema financiero nacional; llevar un registro de las operaciones;
informar las operaciones o situaciones sospechosas al Banco Central de Brasil;
promover la capacitación de sus empleados; e implementar procedimientos internos
para detectar operaciones sospechosas.”
Las auditorías de ALD, aunque son una parte importante del ciclo global de auditoría en las
instituciones financieras brasileñas, no parecen ser tan amplias ni producir resultados tan
útiles como las auditorías en Estados Unidos. Esto se debe principalmente al hecho de que,
según lo requiere la normativa, solo es necesario abordar una única sección del programa.
¿Por qué una institución financiera gastaría sus escasos recursos en una auditoría interna o
externa cuando no lo requieren los reguladores? En la práctica entonces parecería que hay
muchas más auditorías independientes periódicas en Estados Unidos que en Brasil.
Los inspectores estadounidenses suelen pedir los informes de auditoría independientes para
evaluar el programa de cumplimiento global de la institución analizando las deficiencias
reveladas, las recomendaciones planteadas, así como las acciones de seguimiento llevadas a
cabo por la gerencia. A la larga, la realidad es que si hay problemas de cumplimiento es
poco probable que el Funcionario de Cumplimiento de la BSA sea la fuente para
identificarlos y resolverlos. Entonces, si no son planteados por auditores o partes
independientes que han realizado pruebas, ¿quién más podría ayudar a los reguladores a
identificarlos?
La confianza de los reguladores en la práctica
Se ha observado que el regulador estadounidense últimamente ha aumentado sus
expectativas respecto del trabajo de los auditores y muestra una tendencia a utilizar el
trabajo que ellos producen en su propia inspección de las instituciones financieras. La idea
es reducir la redundancia y la repetición, dado que los auditores y los inspectores deberían
en la práctica seguir las mismas normas y trabajar hacia el mismo objetivo de garantizar que
el programa de cumplimiento de la organización sea amplio y eficaz para evitar que se lo
utilice como vehículo para el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y delitos
conexos.
A los reguladores también les interesa asegurarse de que las instituciones tengan programas
de auditoría eficaces desde la perspectiva de la gobernabilidad. Muchas veces, la principal
fuente de información de los altos directivos para saber si el cumplimiento es correcto son
los informes de auditoría. Como ellos no se ocupan de las operaciones del día a día y en
vista de que los programas de cumplimiento pueden deteriorarse con bastante rapidez si los
controles no están bien diseñados e implementados es crucial estar en sintonía con el
desempeño de la institución y su adhesión al programa diseñado. También ayuda a los
directivos a enfatizar la cultura de ‘marcar la pauta desde la cúpula’ en toda la organización,
ya que cuanto más involucrados están en entender y actuar rápidamente hacia la solución de
los problemas, mejor será la imagen que darán como un modelo a seguir para el resto. Una
fiscalización efectiva del programa de ALD por parte de los altos directivos es otro
componente fundamental subrayado por los reguladores.
El uso que hacen los inspectores de los informes de auditoría es directamente proporcional
al grado de acuerdo que tienen con la calidad general del trabajo del auditor. En primera
instancia, los reguladores evaluarán la exhaustividad y los hallazgos de la auditoría interna,
así como la eficacia con que ésta monitorea las acciones correctivas de la dirección. Esto
determina si los inspectores confiarán o no en los resultados del grupo auditor. Si al
inspector le pareció exhaustivo y apropiado, el informe de auditoría se utilizará para
centrarse en áreas o líneas de negocios específicas de acuerdo con los resultados de la
auditoría. Si los informes no son exhaustivos, los reguladores ampliarán el alcance de su
revisión y ‘reharán’ el trabajo ellos mismos. Sobre la base de entrevistas realizadas en Brasil
a profesionales del cumplimiento y a reguladores, este concepto es similar en ese país. La
diferencia es que, dado que ya hay fallas en la legislación en materia del alcance requerido,
es casi imposible para los inspectores en este momento confiar en el trabajo realizado por
los auditores.
Por haber trabajado junto a inspectores en Estados Unidos durante los últimos diez años
como consultor prestando servicios especializados de auditoría interna en ALD para bancos
puedo afirmar con un cierto nivel de confianza que una auditoría exitosa en consonancia con
las expectativas de regulación tiene que tratar los siguientes elementos:
•
•
•
•
•
•
•
•
Hacer una evaluación completa que identifique los riesgos y controles
relacionados con los requisitos en ALD;
Tener un alcance adecuado y un plan de auditoría documentado;
Determinar la idoneidad de las políticas y procedimientos escritos del programa;
Realizar pruebas detalladas basadas en el riesgo de los controles de ALD,
incluyendo el tamaño de las muestras, las técnicas y los fundamentos;
Efectuar una documentación exhaustiva del trabajo en papel;
Informar adecuadamente por escrito y verbalmente los resultados de la auditoría
a la gerencia y al directorio;
Hacer un seguimiento y prueba eficaces de las acciones correctivas de la
gerencia;
Asignar auditores con habilidades, conocimientos y experiencia apropiados.
De éstos, la documentación del trabajo en papel es probablemente el más importante de
todos, ya que “contará la historia” de lo que se hizo, cuándo, cómo, por quién y de qué
manera. Los papeles de trabajo incluirán todos los otros elementos y, por lo tanto, su
integridad es una manera de demostrar que el proceso de auditoría tiene un estándar alto. Un
conjunto bien documentado de papeles de trabajo puede evitarle a la institución tener que
pasar por un extenso escrutinio regulador. Por supuesto, esto solo ocurrirá si la propia
institución ha sido objeto de un extenso análisis por parte de su función de prueba
independiente. En otras palabras, no habrá forma de que la institución se escape de una
inspección completa. La pregunta es, ¿es mejor que lo haga la función de auditoría
independiente o los reguladores?
Parece ser que las instituciones financieras brasileñas aún no están en situación de poder
tomar la decisión por sí mismas. Los reguladores brasileños simplemente no confían en el
trabajo realizado por los auditores debido a su falta de preparación. En Estados Unidos, en
cambio, parece ser que los auditores no solo están siendo empoderados y son respetados
dentro de sus organizaciones sino que lo son, también, entre los organismos reguladores del
sistema financiero. La razón, en mi punto de vista, es la madurez de la profesión y la cultura
de la auditoría interna, que se discutirá en la siguiente sección.
La cultura de la auditoría es importante
Las actitudes respecto de la auditoría se traducen en el éxito o el fracaso.
Así como hay diferencias significativas en los requisitos de auditoría entre Estados Unidos y
Brasil, las diferencias de cultura de auditoría también han contribuido a los resultados en
ALD en estos países.
El enfoque correctivo frente al preventivo y su impacto sobre las
irregularidades
En general, los auditores no son el grupo de profesionales más bienvenido en una
organización. Incluso con sus recientes esfuerzos para mejorar y contribuir al logro de las
metas empresariales en lugar de actuar como ‘policía’ todavía son objeto de temores y
rechazo.
Ha habido enormes cambios en la práctica y la filosofía de la auditoría interna (más
discusión sobre los estándares profesionales a seguir), la mayoría de ellos comprendidos en
el principio de la “auditoría de valor agregado”. Sin embargo, a la larga, los auditores no
dejan de estar mirando y juzgando el trabajo de otro. Aun cuando la atención se centra en el
desempeño o el análisis del sistema de controles no dejan de verificar si hay deficiencias,
problemas y posibles oportunidades de mejora. Ése es su trabajo, su responsabilidad y su
objetivo. La diferencia es que en los viejos tiempos esto significaba señalar que algo andaba
mal o que habían encontrado un defecto en el programa. Hoy en día, esto significa decir que
la estructura existente podría verse mejor. ¿Es esto una cosa tan mala?
¿Por qué no dar la bienvenida entonces a la oportunidad de mejorar? Los profesionales del
cumplimiento deberían trabajar junto a los equipos de auditoría para identificar formas
mejores y más eficientes de abordar las cuestiones clave. Una forma de hacerlo es mediante
el empleo de sus conocimientos. Los auditores están en todas partes, en cada departamento
de la empresa, y ciertamente han visto varias maneras diferentes de lograr cosas. Su
exposición a los diversos procesos y la comprensión de cómo la gente maneja la solución de
problemas simples podrían ayudar a los profesionales del cumplimiento a resolver los
propios. En mi punto de vista, ésta es una situación beneficiosa para todos. Un auditor que
trabaja en línea con un enfoque basado en valores no puede sino contribuir a que los
programas de cumplimiento sean más útiles e ir más allá del simple cumplimiento.
En el pasado, el enfoque de los auditores era el “¡te agarré!”, que a su vez instigaba a la
gerencia a llevar a cabo acciones correctivas en lugar de preventivas. Además, al actuar
como policía, los auditores que encontraban una infracción menor en las operaciones de la
empresa por lo general decidían hilar más fino para tratar de identificar cualquier señal de
problema, aunque insignificante o inmaterial. Terminaba siendo un proceso ineficaz, largo y
costoso para todas las partes involucradas. El “¡te agarré!” como enfoque puede resultar
satisfactorio a la hora de interpretar estrictamente qué es rendición de cuentas e infracción,
ya que sirve para asegurar que lo que salió mal sea descubierto. Sin embargo, hace poco en
términos de la contribución de valor agregado que las auditorías de desempeño pueden
brindar para mejorar el programa en general. A nadie en particular le gusta cuando un
auditor llega sin llamar; sin embargo, la idea de un enfoque de colaboración más
cooperativo en las auditorías podría hacer que en últimas todos queden satisfechos.
Cuando actúa como policía, el resultado del trabajo de los auditores son las acciones
correctivas de la gerencia. Las acciones correctivas, por definición, son medidas reactivas
tomadas en respuesta a los problemas. Descubrirlos después del hecho y actuar únicamente
en la resolución de los errores del pasado no es aquello por lo que aboga la profesión de
auditoría del mundo actual. Por el contrario, las acciones preventivas, como el nombre ya lo
sugiere, identifican de antemano qué acciones deben llevarse a cabo para evitar que se
produzcan irregularidades. Éste debería ser el verdadero objetivo de un auditor y ahí es
cuando su contribución entra en juego. Las irregularidades que los inspectores pueden
descubrir deberían ser prevenidas, ya que podrían resultar en posibles multas u otros tipos de
acciones de cumplimiento normativo, y una manera de identificarlas es aplicando el
concepto del proceso de auditoría de valor agregado. Como se mencionó anteriormente, la
atención se centraría en mejorar el programa en general. En palabras simples, las acciones
correctivas son reacciones adoptadas para una voz externa al proceso. Las acciones
preventivas son la respuesta proactiva a las directrices de calidad establecidas internamente,
de preferencia con el aporte de su auditor.
Hay muchos en la profesión que todavía creen que el trabajo de un auditor es superficial o
del tipo “lista de control”. Otros, sobre todo los nuevos profesionales que están madurando
en una cultura de auditoría diferente, se dan cuenta de que si no se añade valor para el
‘cliente’ (sí, los auditados son de hecho clientes del auditor), el trabajo es más difícil. Hoy
en día, el foco está puesto en garantizar que el sistema de controles internos funcione de
manera eficiente y eficaz. Esto significa probar los controles, no solo las transacciones. Esta
perspectiva cambió todo el escenario y está finalmente ayudando a la profesión de la
auditoría a ganar su espacio en el ámbito empresarial.
En última instancia, la forma en que el proceso de auditoría se desarrolle dependerá de (a) la
mentalidad del auditor interno (el “¡te agarré!” versus ser un colaborador solidario) y (b) la
receptividad del profesional del cumplimiento hacia el auditor ya que, por definición, la
colaboración requiere igual participación de ambas partes.
Parece ser que cuanto más avanzada está la profesión en un determinado país, más probable
es que el país esté siguiendo los estándares de mejores prácticas. La próxima sección discute
este tema.
Preparación de los profesionales de la auditoría: las normas de auditoría y la
educación continua
Al igual que en muchas disciplinas, los auditores internos son guiados por una organización
profesional. El IIA (Institute of Internal Auditors o Instituto de Auditores Internos) es una
asociación creada en 1941 que propugna su valor a través de la promoción de mejores
prácticas, la promulgación de normas, la educación y la emisión de certificaciones
profesionales, principalmente para las comunidades de la auditoría interna y la gestión de
riesgos. Como es una organización internacional, su accionar de difusión alcanza tanto a
Estados Unidos como a Brasil. El Capítulo Brasileño del IIA fue fundado en 1960 y hoy en
día es considerada la décima afiliada más grande fuera de Estados Unidos. A los efectos de
este análisis se considera que las normas del IIA son de igual valor en ambos países.
El IIA ha emitido Normas para el Ejercicio Profesional de la Auditoría Interna que delinean
los principios básicos de la profesión y proporcionan un marco para la auditoría. Las
Normas están estructuradas en Normas de Atributos y Normas de Desempeño. Las Normas
de Atributos se refieren a los atributos de las organizaciones y personas que realizan
auditorías internas. Las Normas de Desempeño describen la naturaleza de la auditoría
interna y contienen criterios de calidad usados como base para medir el desempeño. Hay
muchas secciones importantes en las Normas y muchas están bien alineadas con los
requisitos regulatorios aplicables a la función de prueba independiente que se describe en el
Manual de Inspección de la BSA del FFIEC. En particular, dos normas llamaron mi
atención, ya que se vinculan al Manual en relación con otro pilar fundamental de la
estructura de la BSA/ALD: la capacitación.
Una norma clave está relacionada con el desarrollo profesional continuo (Norma 1230). Los
auditores internos, conforme a las Normas del IIA, deben recibir capacitación regular. Ésta
no necesariamente tiene que ser específica del tema al que se dedica el profesional (ej.
tecnología de la información o cumplimiento); más bien debe estar orientada a mejorar los
conocimientos, habilidades y otras competencias del auditor. Con respecto a la pericia y el
debido cuidado profesional (Norma 1200), el IIA indica que para poder desempeñar
adecuadamente sus responsabilidades profesionales, los auditores internos deben obtener
certificaciones y calificaciones profesionales adecuadas. En cierto modo, estas dos normas
combinadas pueden compararse con el cuarto pilar del sistema de cumplimiento de la BSA:
la capacitación. Este requisito no solo debe ser aplicable al personal involucrado en el
programa sino, también, a quienes auditan para asegurarse de que está bien diseñado y
funciona de manera efectiva. Porque para someterlo a prueba es necesario comprender cómo
debería funcionar. Según el Manual de Inspección de la BSA del FFIEC: “Los bancos deben
asegurarse de que el personal apropiado está capacitado en los aspectos pertinentes de la
BSA. (…) Como mínimo, el programa de capacitación del banco debe proporcionar
capacitación a todo el personal cuyas funciones requieran conocimiento de la BSA. La
capacitación debería adaptarse a las responsabilidades específicas de la persona.”
Se espera que la política de la empresa con respecto a la competencia sea utilizar
profesionales experimentados con designaciones profesionales adecuadas (por ejemplo,
CAMS para auditorías de BSA/ALD) para que realicen el trabajo de auditoría interna o bien,
como mínimo, para que establezcan prácticas profesionales adecuadas de supervisión y
revisión, a fin de garantizar la calidad de los servicios de auditoría interna. Además, los
profesionales de la auditoría interna deberían ser obligados a participar cada año en un
número adecuado de horas de formación específica.
En Estados Unidos, los inspectores hacen cumplir esta regla. En la industria bancaria, los
inspectores están acostumbrados a solicitar el currículum vítae y/o la biografía que
describen las calificaciones de los profesionales que realizan las auditorías de BSA, así
como pruebas de su formación continua.
En la investigación de las regulaciones brasileñas se encontró mención de la capacitación en
una circular 12 del Banco Central relativa a los procedimientos que se adopten en relación
con la ALD. Se espera de los bancos que definan criterios y procedimientos para capacitar a
sus empleados. Sin embargo, esta guía es muy sutil y está ciertamente lejos de ser
considerada uno de los pilares básicos en el programa general de ALD.
El presente estudio no pudo descubrir si se observa o no esta regla de la capacitación en
Brasil. Sin embargo, con respecto a la norma del IIA relativa a tener un experto en la
materia dentro del equipo de auditoría puedo afirmar, desde una perspectiva privilegiada
dada mi participación en el lanzamiento del Capítulo Brasileño para ACAMS, que son
escasos los expertos en la materia en BSA/ALD en ese país.
Una vez más, parece ser que hay una brecha entre Estados Unidos y Brasil en términos de la
preparación de los profesionales de la auditoría, por lo menos en lo que hace a los requisitos
generales y la aplicación de las normas.
12
Una circular es una norma producida en todos los niveles de la administración pública en Brasil a través de la
cual se define la estandarización de normas y procedimientos y se comunica a las partes interesadas. El Banco
Central de Brasil emite circulares con su interpretación de reglamentaciones, casi el equivalente de la ‘Guía de
Supervisión’ en Estados Unidos.
La medición de los resultados
Una revisión en cifras del éxito de los esfuerzos de cumplimiento en ALD de cada uno
de los países
Las diferencias en la forma de abordar la legislación y la práctica de la auditoría en Estados
Unidos y en Brasil han producido diferencias significativas en los resultados que estos dos
países han sido capaces de alcanzar.
En su rol de repositorios centralizados de los informes de actividades sospechosas y de otros
datos relevantes relacionados con la ALD, la FinCEN y el COAF facilitan determinadas
informaciones presentadas por las instituciones financieras, al igual que otras agencias
reguladoras. Para entender mejor las diferencias y similitudes entre los temas de ALD entre
Brasil y Estados Unidos, a continuación se incluyen tablas comparativas, junto con breves
descripciones que explican los datos proporcionados. Su discusión y análisis cualitativo
forman parte de la sección de conclusión de este artículo.
Tabla A: Información de actividad sospechosa
La siguiente tabla ilustra la diferencia en el número de informes de actividad sospechosa
(llamadas en Brasil “operaciones atípicas”). Los datos fueron obtenidos de los sitios web de
FinCEN y COAF para Estados Unidos y Brasil, respectivamente.
2003
COAF
FinCEN
Diferencia
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
5.405
7.086 12.593 10.942 15.842 17.389 22.042 31.283 37.237 38.417
288.343 381.671 522.655 567.080 649.176 732.563 720.309 697.367 798.688 860.858
282.938 374.585 510.062 556.138 633.334 715.174 698.267 666.084 761.451 822.441
Cabe mencionar que, en Brasil, las instituciones financieras deben comunicar al COAF
cuando detectan situaciones atípicas (equivalente al Informe de Actividad Sospechosa).
Además, la obligación se extiende también a ciertas operaciones, no necesariamente
atípicas, definidas por los supervisores como de información obligatoria (automática). Un
ejemplo es cualquier transacción en efectivo de más de R$100.000. La tabla anterior incluye
las cifras relacionadas con situaciones atípicas solamente, con exclusión de las transacciones
en efectivo.
Tabla B: Procesos administrativos en Brasil relacionados con el incumplimiento de las
disposiciones para la ALD
Los siguientes son datos no públicos obtenidos de forma confidencial de un representante
del Banco Central. La información se refiere específicamente a la ALD.
Proceso
administrativo
punitivo
Año
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Bancos
Otras
instituciones
1
0
2
0
2
6
4
2
1
0
1
0
19
0
4
1
1
3
1
2
0
2
0
1
2
17
Nro. total de
procesos
administrativos
punitivos
1
4
3
1
5
7
6
2
3
0
2
2
36
Tabla C: Sanciones civiles pecuniarias y órdenes de cese en Estados Unidos
La siguiente tabla fue elaborada sobre la base de la información provista en el sitio web
Banker's Online (https://www.bankersonline.com/security/bsapenaltylist.html#bsa2010).
Contiene información sobre las sanciones pecuniarias y las órdenes de cese impuestas por la
FinCEN o por los reguladores federales y estatales de las instituciones financieras a raíz de
deficiencias en sus programas de BSA/ALD.
Año
Bancos
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
---2
5
6
28
25
9
10
4
2
91
Otras
instituciones
---0
1
5
4
3
2
2
3
1
21
Total
---2
6
11
32
28
11
12
7
3
112
Conclusión
Como se mencionó anteriormente, las regulaciones de Brasil y Estados Unidos para la
prevención del lavado de dinero surgieron en diferentes períodos y configuraciones
institucionales. En consecuencia, esas divergencias terminaron afectando la configuración,
la implementación y los resultados de estas políticas. A pesar de las similitudes, tales como
los requisitos de datos de los clientes y las obligaciones de información de las instituciones
financieras, la legislación brasileña resulta muy incipiente en comparación con las leyes de
Estados Unidos en la lucha contra el lavado de dinero.
Los números muestran claramente una gran diferencia en el resultado final de cada país. En
cuanto a la información de actividades sospechosas, una de las herramientas más
importantes de ayuda en la investigación y procesamiento de delitos relacionados con el
lavado de dinero en Estados Unidos, una diferencia notable resulta evidente: en Estados
Unidos se producen cientos de miles de informes de actividades sospechosas más que en
Brasil (véase la Tabla A). No solo el número de informes es notablemente superior sino
también la utilización de dichos datos, lo cual es una evidencia expresiva considerando la
historia de condenas resultantes por lavado de dinero en cada país. La evaluación mutua más
reciente del GAFI en Brasil (en 2010) indicó que el número total de sentencias firmes y
condenas relacionadas con delitos de lavado de dinero fue bajo, dado el tamaño del país y la
sofisticación de su sistema financiero.
La aplicación en los bancos de la regulación en ALD también es mucho más fuerte en
Estados Unidos. El número de datos disponibles públicamente sobre órdenes de cese y
sanciones civiles pecuniarias en Estados Unidos (Tabla C) es mucho mayor en comparación
con los casos de procesos administrativos punitivos en Brasil (Tabla B). Los procesos
administrativos punitivos son los aplicados por el Banco Central cuando se verifica la
violación de normas jurídicas o regulatorias y pueden ser en la forma de apercibimiento,
multa, suspensión, etc. Los datos en la Tabla B representan información que no es pública y
comprenden todos los problemas relacionados con la ALD en bancos que fueron planteados
por el Banco Central en los últimos años. Cuando el número total de órdenes de cese y
sanciones civiles pecuniarias de 2004 a 2012 en Estados Unidos se calcula como un
porcentaje del número de instituciones supervisadas (112 órdenes para 6.259 instituciones)
en comparación con el total de procesos administrativos punitivos de Brasil respecto de las
instituciones supervisadas (28 para 1.603), la diferencia es mínima: 1,79% para Estados
Unidos versus 1,75% para Brasil. Esta diferencia menos significativa se puede explicar por
el hecho de que los datos de Estados Unidos disponibles públicamente utilizados en este
estudio no abarcan los casos menos severos, es decir, los acuerdos formales, las cartas de
compromiso o los memorandos de entendimiento entre la institución y la agencia
reguladora.
El GAFI también planteó una serie de inquietudes en su evaluación mutua más reciente de
Brasil, llevada a cabo en 2010. Se plantearon cuestiones similares que habían sido abordadas
por las políticas y prácticas estadounidenses ya en 2006 cuando se realizó la evaluación
mutua de Estados Unidos. Hoy en día, después de transcurridos siete años, es seguro asumir
que las prácticas actuales en Estados Unidos son aún más contundentes.
Las estrategias para el control del lavado de dinero en Estados Unidos y en Brasil son sin
duda cualitativamente diferentes. Como se mencionó antes, la falta de preparación y
especialización en materia de ALD de los profesionales de auditoría en Brasil es
probablemente un reflejo de un sistema inmaduro. Como sucede con cualquier cosa, se
necesita tiempo para ganar experiencia, y siendo que la materia apenas existía hace 14 años
en Brasil, no es de extrañar que los profesionales se encuentren todavía en las primeras
etapas de su especialización. Sin embargo, las discusiones con una autoridad reguladora del
Banco Central revelaron un alto nivel de experiencia y pericia en materia de ALD en el lado
de la supervisión. El know-how de los reguladores brasileños es comparable al de personas
consideradas en Estados Unidos expertos altamente calificados en cumplimiento. Los
niveles de capacidad en el lado regulador también se discutieron con profesionales de
cumplimiento entrevistados en Brasil y, en su mayor parte, su visión de la calidad del
trabajo y la experiencia de los inspectores fue positiva. En términos generales, parece ser
que el sistema de aplicación de las normas en ALD de Brasil está provisto de supervisores
cualitativos, pero la fuerza de trabajo es limitada.
Las entrevistas también revelaron que existe una brecha en el trabajo realizado por los
auditores, en particular los internos (en oposición a los auditores externos que son más
propensos a tener una especialización y un nivel más alto de experiencia). Por lo tanto, las
auditorías en este momento no asisten adecuadamente a los reguladores en su misión de
velar por el correcto cumplimiento de todo el sector bancario. El concepto de inspectores
que confían en la labor realizada por auditores competentes con el fin de supervisar de
manera más eficiente el sistema en general aún no es una realidad en Brasil.
A la inversa, en los últimos años, la auditoría está bajo el escrutinio cada vez más minucioso
de los reguladores en Estados Unidos, lo que significa que existe una potencial confianza en
que los inspectores se encarguen de la prueba independiente de las instituciones. Esto
agilizaría todo el proceso y liberaría a los supervisores, quienes podrían fiscalizar una gama
más amplia de instituciones. Como se mencionó anteriormente, aunque en Brasil esto es un
requerimiento, no se le ha puesto énfasis. Los auditores carecen de conocimientos y
experiencia, un hecho que es reconocido tanto por los profesionales del cumplimiento como
por las autoridades reguladoras. Al final, parece ser que mucho tiene que ocurrir para que
Brasil alcance este estado ideal, mientras que en Estados Unidos, el fenómeno parece estar
ya sucediendo.
Como comentario final quería traer a colación una reciente revisión del FMI del sistema
financiero brasileño, publicada en junio de 2012. El FMI concluyó que existía un marco
jurídico integral y un proceso de supervisión para la Prevención del Lavado de Dinero. El
análisis indicó que el Banco Central monitorea estrechamente el cumplimiento mediante una
mezcla de actividades dentro y fuera del sitio, incluyendo las revisiones horizontales que
hace su personal especializado en ALD. Yo diría que la primera parte de esta conclusión es
especulativa. El proceso de supervisión podrá ser competente (aunque no tan ingenioso
como debe ser); sin embargo, yo no juzgaría al marco jurídico como integral. En mi punto
de vista, no hay comparación para el tratamiento que se da al delito de lavado de dinero en
Estados Unidos y en Brasil. Aunque Brasil logró crear un sistema nacional de controles en
ALD a partir de cero, dicha estructura es deficiente, especialmente cuando se trata de lo que
en los Estados Unidos se llaman los “cuatro pilares” principales de un programa eficaz.
Dado que la normativa estadounidense considera a la auditoría como uno de los principales
pilares y obliga a las instituciones financieras a someterse a pruebas independientes
periódicas de sus programas de cumplimiento, los esfuerzos para asegurar el cumplimiento a
nivel nacional se ven fortalecidos.
Para un banco que está pensando en hacer negocios en Brasil, esto puede servir como un
alerta. Mientras que en Estados Unidos los directores suelen estar tranquilos de que hay un
proceso de auditoría en marcha en la institución que están fiscalizando, a pesar de que no
todos los problemas puedan ser descubiertos ya que su eficacia depende de una serie de
factores, cuando se aventuran fuera de este país, esta confianza puede debilitarse. La falta de
envergadura que exhiben las auditorías de ALD en Brasil dificulta el proceso de
supervisión, no solo desde un punto de vista regulatorio sino, también, desde la perspectiva
de la gobernabilidad. Los auditores asisten al Directorio en su responsabilidad de velar por
la calidad y la integridad de las operaciones y su importancia no puede pasarse por alto. Al
final, después de considerar todas las opiniones y diferencias, en mi punto de vista, la
auditoría es el pilar que nos diferencia.