09-3-15QEU-07-0242 - Auditoría Superior de la Federación

Funciones de Desarrollo Económico
III.5.2.1.1. Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
Auditoría de Desempeño: 09-3-15QEU-07-0242
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación
específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización
Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad
de su realización. Además, se seleccionó para atender la solicitud formulada por CVASF
presentada con el oficio núm. CVASF/LX/387/2009 del 13 de mayo de 2009, para realizar
una auditoría de desempeño al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
Objetivo
Fiscalizar el desempeño en términos de la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones
en materia de la administración de fondos comunes ejidales destinados al financiamiento de
programas y planes de fomento ejidal, y supervisión de expropiaciones.
Alcance
Universo Seleccionado:
Muestra Auditada:
Representatividad de la Muestra:
91,865.2 miles de pesos
84,731.9 miles de pesos
92.2 %
El universo está integrado por 91,865.2 miles de pesos, que representan los recursos
ejercidos por el FIFONAFE en el ejercicio fiscal de 2009, correspondientes a los programas
presupuestarios O001 “Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno” por
5,384.3 miles de pesos; M001 “Actividades de Apoyo Administrativo” por 1,749.0 miles de
pesos; E006 “Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de
expropiaciones” por 70,550.5 miles de pesos, y E007 “Capacidades productivas de los
núcleos agrarios” por 14,181.4 miles de pesos, reportados en la Cuenta Pública 2009.
La auditoría comprendió la revisión de los indicadores y los procesos de las actividades de
los programas presupuestales E006 “Administración de fondos comunes de núcleos agrarios
y supervisión de expropiaciones” por 70,550.5 miles de pesos y E007 “Capacidades
productivas de los núcleos agrarios” por 14,181.4 miles de pesos, que suman 84,731.9 miles
de pesos, y que incluyen: captación de fondos comunes, administración de fondos comunes,
entrega de fondos comunes, supervisión de decretos expropiatorios y ejercicio de la acción
de reversión; y de los Programas de Desarrollo Agrario siguientes: Programa de
Financiamiento a Proyectos Productivos de Mujeres Indígenas Campesinas (MIC) y Jóvenes
Campesinos (JC), Programa de Gerenciamiento de Núcleos Agrarios, y Programa de
Planeación Estratégica y Acceso al Financiamiento de los Núcleos Agrarios; así como la
economía, la competencia de los actores, y la calidad y satisfacción del ciudadano-usuario.
1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
Antecedentes
El 23 de abril de 1959 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Reglamento
para la Planeación, Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Ejidales,
en el cual se indicó la creación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal como organismo
descentralizado (FONAFE OPD) 1. Por tal motivo, el 25 de octubre de 1960 se firmó un
Contrato de Fideicomiso entre el Gobierno Federal, representado por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), en su carácter de Fideicomitente Único, y el entonces
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización, el Banco Nacional de Crédito Ejidal, S.A.
de C.V., como fiduciaria, y Nacional Financiera, S.A. (NAFIN), como tesorera, para sustituir al
FONAFE OPD y crear el FIFONAFE, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al que se le
entregarían los fondos comunes. En el reglamento se señaló la facultad del FIFONAFE para
incorporar en su patrimonio los bienes ejidales y comunales objeto de expropiación,
destinados a fines distintos o que no fueron aprovechados en un término de cinco años. 2
El 16 de abril de 1971 se publicó la Ley Federal de la Reforma Agraria (LFRA) para sustituir el
Código Agrario y la Ley Agraria de 1915. En consecuencia, el 4 de enero de 1977, el
Gobierno Federal, por conducto de la SHCP, en su carácter de fideicomitente, y con la
intervención de la Secretaria de la Reforma Agraria (SRA) -creada en 1974 en sustitución del
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización-, en su calidad de coordinadora de
sector, suscribieron un convenio modificatorio al contrato constitutivo del fideicomiso,
mediante el cual se ratificó a NAFIN como fiduciaria y tesorera de los fondos comunes
ejidales, y de esta manera adecuar el FIFONAFE a la legislación vigente.
El 1 de noviembre de 1985, la SHCP, en su carácter de fideicomitente, y NAFIN, como
fiduciaria y tesorera de los fondos comunes ejidales, acordaron adecuar el contrato de
fideicomiso a la normativa legal en vigor, mediante un convenio modificatorio, en donde se
incluyeron, entre otros puntos, la integración de los recursos del fideicomiso, los fines, la
operación y la constitución del H. Comité Técnico y de Inversión de Fondos (HCTIF) para el
manejo exclusivo y permanente del FIFONAFE, el cual se integró por un representante, un
propietario y un suplente, de las SHCP, SRA y Secretaría de Agricultura Ganadería y
Desarrollo Rural, y de dos organizaciones campesinas; y se nombró como presidente del
HCTIF al Titular de la SRA. El HCTIF tendría las facultades de autorizar los proyectos de
inversión, decidir sobre el destino de los activos del fideicomiso y aprobar los programas, la
estructura administrativa, su reglamento interior, las reglas de operación y el presupuesto
anual.
A partir de 1987, el FIFONAFE dejó de recibir apoyo fiscal para su operación e inició la
consolidación de su patrimonio con los recursos derivados de su propia administración por
la participación del 7.7% sobre los rendimientos de los fondos comunes y de los recursos
inmobiliarios de los juicios de reversión de tierras expropiadas, y que, de conformidad con la
Ley Agraria, el FIFONAFE incorpora a su patrimonio. Es en esta época cuando se observa un
1
2
2
Surgimiento, evolución y perspectivas de las autoridades agrarias en México”, Rubén Gallardo Zúñiga,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, p. 428
“FIFONAFE, Historia, Retos y Perspectivas”, Luis Bernardo Nava Guerrero, Revista Estudios Agrarios No. 30,
pp. 53 y 54.
Funciones de Desarrollo Económico
cambio en el origen de los fondos que son captados en FIFONAFE, ya que antes de este año
la mayoría tenían su origen en el aprovechamiento de recursos naturales, y a partir de 1987
tienen, en su mayoría, origen en las indemnizaciones por expropiaciones de bienes ejidales
y comunales.
El 6 de enero de 1992 se publicaron en el DOF las reformas y adiciones a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). La reforma invirtió el enfoque previo
que otorgaba al Estado y al Gobierno la facultad de planear y dirigir la producción en las
zonas rurales, para otorgarla a los productores rurales y sus organizaciones. El Poder
Ejecutivo perdía las facultades relativas al reparto de la tierra como proceso administrativo,
las cuales le permitieron intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. La
nación dejó de ser propietaria jurídica de las tierras sociales, y la propiedad de éstas pasó a
los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaban
subordinados a las autoridades gubernamentales. La asamblea ejidal, autoridad suprema de
unos ejidos reformados, gozaba de autonomía y era independiente respecto de cualquier
intervención gubernamental. El valor de la tierra como capital se transfería del Estado a los
núcleos agrarios para su uso y disfrute, incluida la comercialización. La justicia agraria se
trasladaba a los tribunales agrarios ordinarios 3.
En consecuencia, el 26 de febrero de 1992 se promulgó la Ley Agraria en sustitución de la
LFRA, en la que se indicaron como atribuciones del FIFONAFE: la captación de fondos
comunes, la supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública y, en caso de
incumplimiento, la promoción de la acción de reversión. El depósito de las indemnizaciones
por expropiación de los núcleos agrarios en el FIFONAFE se volvió optativo.
Con motivo de estas reformas, el 7 de agosto de 1995 se suscribió un nuevo convenio
modificatorio al contrato de fideicomiso, entre la SHCP, en su carácter de fideicomitente,
NAFIN, en su calidad de institución fiduciaria, y la SRA, como coordinadora de sector, para
quedar en total sujeción a la normativa legal agraria vigente. En dicho convenio se le
atribuyeron al FIFONAFE los fines y objetivos siguientes:
• Administrar los fondos comunes ejidales y comunales que determinen las asambleas de
los propios núcleos agrarios.
• Ejercitar, en su caso, las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total,
según corresponda, de los bienes expropiados y operar la incorporación en su
patrimonio de los terrenos revertidos, o de las cantidades de dinero que en su caso
determine el Órgano de Gobierno con motivo de la suscripción de convenios judiciales
o extrajudiciales derivados de ese concepto.
• Con autorización previa del HCTIF, ejercitar los derechos adquiridos por el FIFONAFE
por cualquier otro concepto, como resultado de la aplicación de la legislación agraria.
3
“La reforma agraria mexicana: una visión a largo plazo”, Arturo Warman, FAO, www.fao.org
3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
• Promover la captación de bienes y recursos que se integrarán al patrimonio del
fideicomiso, los que se destinarán para coadyuvar a la promoción del desarrollo del
sector rural.
• Brindar asesoría gratuita a los ejidos y comunidades, así como a los campesinos para
propiciar su desarrollo y mejorar su calidad de vida.
• Apoyar financieramente las actividades agropecuarias, industriales y de servicios en
ejidos y comunidades.
El 4 de enero de 1996 se publicó en el DOF el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural (RLAMOPR), en el cual se especificó el proceso de
reversión que llevaría a cabo el FIFONAFE. Como consecuencia de estas modificaciones, de
1996 a 2009 se han supervisado 3,629 decretos expropiatorios, de los cuales, el 63.9% se
concentran en el periodo comprendido de 1996 a 1999. De estas supervisiones se
desprenden 441 juicios de reversión interpuestos, de los cuales, el 79.9% fueron para
incorporar en el patrimonio del FIFONAFE y 20.1% para reintegrar los bienes a los núcleos
agrarios.
De 1992 a 2003 se publicaron 4,379 decretos expropiatorios a núcleos agrarios, por un
monto de 4,861,900.0 miles de pesos, de los cuales, el FIFONAFE captó el 47.4% y el resto se
pagaron directamente a los núcleos agrarios.
De las modificaciones al Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo de Fideicomiso del
7 de agosto de 1995 (Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso), emanan los
programas de desarrollo agrario Mujeres Indígenas Campesinas (MIC) y Jóvenes Campesinos
(JC) para financiar proyectos productivos. Los programas empezaron a operar en 2002 y
suspendieron el apoyo financiero en junio de 2005, en el ejercicio fiscal de 2009 estaban en
proceso liquidación por el FIFONAFE.
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en el Censo Ejidal 2007, reportó que
existen en el país 31,614 núcleos agrarios, con una población de 5,653,637 habitantes; en el
Informe de Autoevaluación del ejercicio fiscal de 2009 el FIFONAFE reportó que 1,791
núcleos agrarios tenían sus fondos comunes en esta institución y representan el 5.6% del
total de núcleos agrarios del país.
Durante el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE realizó actividades de captación,
administración y entrega de fondos comunes; supervisión del cumplimiento de la causa de
utilidad pública a expropiaciones, ejercicio de la reversión de tierras; y la operación de tres
programas de desarrollo agrario: programa de financiamiento a proyectos productivos de
MIC y JC; programa de gerenciamiento de núcleos agrarios, y programa de planeación
estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios.
Al 31 de diciembre de 2009, el FIFONAFE tenía 1,791 núcleos agrarios cuentahabientes de
fondos comunes, con un saldo de 671,022.5 miles de pesos. El 53.4% de los núcleos agrarios
concentran el 0.3% de los fondos; el 42.4% concentran el 12.6%, y el 4.2%, concentran
4
Funciones de Desarrollo Económico
saldos mayores de 1,000.0 miles de pesos, y representan el 87.1% del monto total de los
fondos.
En el ejercicio fiscal de 2009 se publicaron 21 decretos expropiatorios a núcleos agrarios.
Resultados
1.
Evaluación del diseño de los sistemas de control interno del FIFONAFE
Se comprobó que las áreas encargadas de la captación, administración y entrega de
fondos comunes; de la supervisión de expropiaciones; del ejercicio de la acción de
reversión; y de los programas de desarrollo agrario, tienen diseñado un sistema de
control interno razonable para la ejecución de sus actividades y el cumplimiento de sus
metas y objetivos.
2.
Programa anual
Se comprobó que el FIFONAFE realizó y presentó ante el HCTIF el Diagnóstico y
propuesta de reestructura del FIFONAFE para el ejercicio fiscal de 2009; definió el
diagnóstico y la reestructura del FIFONAFE, así como las acciones tendentes a su
implementación; sin embargo, no estableció los objetivos ni las metas que se
pretendían alcanzar con la implementación de las acciones propuestas.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-010
3.
Indicadores de desempeño del FIFONAFE
Se constató que los programas presupuestales, operados por el FIFONAFE, que
contaron con indicadores de desempeño para el ejercicio fiscal de 2009, fueron el E006
“Administración de fondos comunes de núcleos agrarios y supervisión de
expropiaciones”, cuyo objetivo fue “propiciar el pago expedito a favor de sujetos
agrarios afectados por expropiaciones, entregar con oportunidad, certeza y
transparencia los fondos comunes depositados en el fideicomiso, supervisar el
cumplimiento de la causa de utilidad pública y el destino establecido en los decretos
expropiatorios, ejercitar la acción de reversión en caso de incumplimiento de la causa
de utilidad pública, promover que los juicios de reversión de tierras se resuelvan
preferentemente por la vía conciliatoria.”; y el E007 “Capacidades productivas de los
núcleos agrarios” cuyo objetivo fue “impulsar la generación de Agroempresas rentables
en el territorio social (núcleos agrarios y localidades rurales vinculadas).”
Se comprobó que los programas presupuestales E006 “Administración de fondos
comunes de núcleos agrarios y supervisión de expropiaciones” y E007 “Capacidades
productivas de los núcleos agrarios” estuvieron alineados con el PND 2007-2012, PSA
2008-2012, PEF 2009 y con el Convenio Modificatorio al Contrato de Fideicomiso del 7
de agosto de 1995; y que el FIFONAFE estableció y reportó 10 indicadores para el
programa presupuestal E006 y 6 para el E007 en el ejercicio fiscal de 2009, los cuales se
alinean con los objetivos de dichos programas presupuestarios; sin embargo, 1
indicador no está expresado en términos relativos, 5 no cumplen con los lineamientos
5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
de sintaxis, 9 se refieren en su nombre a “índice”, pero su unidad de medida está
establecida como porcentaje, 1 no cumple con la característica de validez y 1 no
cumple con la característica de relevancia.
Con los documentos entregados en la reunión de presentación de resultados finales y
observaciones preliminares (confronta) del 7 de diciembre de 2010, el FIFONAFE
manifestó que “las matrices de marco lógico 2009 fueron revisadas por la coordinadora
sectorial antes de ser turnadas a la SHCP y fueron aprobadas como parte de un proceso
piloto de instrumentación del Gobierno Federal. Para la elaboración de las matrices de
indicadores 2010, la sintaxis de los indicadores cumple con los lineamientos
establecidos, en cuando a los indicadores que tenían nombre de ‘índice’ se cambiaron
(…) a porcentaje. En el primer trimestre del ejercicio 2010 la SHCP hizo una revisión de
todas las matrices y emitió observaciones para su mejora. (…) Se presentan las matrices
(…) del ejercicio fiscal de 2010, las cuales reflejan las mejoras en los indicadores (…)
cumpliendo con los lineamientos específicos.” Se comprobó que el FIFONAFE definió
los indicadores de los programas presupuestales E006 y E007 para el ejercicio fiscal de
2010, los cuales cumplen con los requisitos expedidos por la SHCP y están alienados a la
planeación nacional y sectorial, y a los objetivos de dichos programas.
4.
Captación de fondos comunes y abatimiento de adeudos por indemnizaciones de
expropiaciones.
Se comprobó que para la captación de fondos comunes y abatimiento de adeudos el
FIFONAFE estableció los indicadores “Índice NA a los que se les depositó pagos
indemnizatorios hechos por las promoventes en el FIFONAFE” e “Índice de abatimiento
de adeudos por indemnización de las promoventes a los Núcleos Agrarios (NA)”, los
cuales tuvieron una meta programada de 51 núcleos agrarios y 196,726.6 miles de
pesos, que representan el 17.0% y el 71.6% del adeudo histórico reportado al cierre del
ejercicio fiscal de 2008, respectivamente; y se reportó una meta realizada de 46
núcleos agrarios y 423,744.0 miles de pesos.
Se constató que los datos reportados sobre las metas realizadas de ambos indicadores
en el Informe Anual de Evaluación de Metas de los Indicadores de Desempeño 2009
son incorrectos, ya que las cifras incluyeron toda la captación realizada en FIFONAFE y
directamente a los núcleos agrarios, en el ejercicio fiscal de 2009, sin distinguir el
abatimiento de adeudos por indemnizaciones a núcleos agrarios, por lo tanto, los
núcleos agrarios a los que se les depositaron pagos indemnizatorios en el FIFONAFE
fueron 40, y el abatimiento de adeudos por indemnización de las promoventes a los
núcleos agrarios en el ejercicio fiscal de 2009 fue por 267,287.6 miles de pesos, de los
cuales el 42.1% se depositó en el FIFONAFE y el 57.8% se depositó directamente en los
núcleos agrarios. Cabe señalar que el adeudos histórico por indemnizaciones a núcleos
agrarios aumentó de 2008 a 2009, en 26.2%, ya que en el ejercicio fiscal de 2009 cerró
en 347,064.6 miles de pesos.
Se constató que la captación general de fondos comunes en el FIFONAFE, que incluye
las indemnizaciones por expropiaciones a núcleos agrarios, los aprovechamiento de
recursos y ahorros de los núcleos agrarios, y la derivada de la aplicación de la
6
Funciones de Desarrollo Económico
legislación agraria, descendió en 35.6% de 2007 a 2009; y que en el ejercicio fiscal de
2009 fue de 244,550.5 miles de pesos, de los cuales el 46.1% corresponde a pagos de
indemnizaciones por decreto expropiatorio publicado, el 19.2% a pagos anticipados de
indemnizaciones por expropiaciones, el 4.7% a aprovechamiento de recursos y ahorros
de los núcleos agrarios, y el 30.0% a otros recursos que se pusieron a disposición de los
NA, por la aplicación de la legislación agraria.
Se concluye que el FIFONAFE no calculó sus indicadores de captación de fondos
comunes y abatimiento de adeudos por indemnizaciones de decretos expropiatorios
con las cifras correctas; que la captación de fondos comunes descendió en 35.6% en un
periodo de dos años, el 65.3% del origen de la captación se concentró en el pago de
indemnizaciones por expropiaciones, como consecuencia de las modificaciones a la
legislación agraria, que considera el depósito optativo de los fondos comunes en el
FIFONAFE; y que el adeudo histórico por indemnizaciones de expropiaciones a núcleos
agrarios aumentó en 26.2%.
Con los documentos proporcionados en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el
FIFONAFE comunicó que “para el ejercicio 2010, (…) se realizaron las modificaciones
reportando únicamente lo correspondiente a indemnizaciones por expropiación de
tierras a ejidos y comunidades.” Se constató que para el ejercicio fiscal de 2010, el
FIFONAFE estableció un indicador relativo al abatimiento de adeudos denominado
“Porcentaje de núcleos agrarios beneficiados con el pago indemnizatorio” que mide los
núcleos agrarios beneficiados por el depósito de indemnizaciones contra los núcleos
agrarios pendientes de pago.
5.
Administración de fondos comunes
Se comprobó que el FIFONAFE realizó, por medio de NAFIN, la inversión de los fondos
comunes en instrumentos financieros denominados en pesos mexicanos, y sobre
valores gubernamentales y reportos.
Se constató que el saldo inicial al 1° de enero de 2009 fue de 690,911.4 miles de pesos,
y el saldo final al 31 de diciembre de 2009 ascendió a 671,022.5 miles de pesos. En el
ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE obtuvo intereses y premios por 38,857.9 miles de
pesos, que representaron el 5.8 % del saldo promedio, ya que la tasa bruta anual
disminuyó del 8.3% al 4.5%, esta tasa se mantuvo en un rango de variación menor de 1
punto porcentual, en relación con la tasa de fondeo gubernamental en el ejercicio fiscal
de 2009.
También, se observó que de 2005 a 2009 el número de núcleos agrarios que contaban
con fondos comunes en FIFONAFE descendió de 3,092 a 1,791 (42.1%).
6.
Entrega de fondos comunes
Se constató que el FIFONAFE estableció los indicadores “Atención de solicitudes de
retiro de fondos comunes” y “Porcentaje de solicitudes de fondos comunes
autorizadas”, para medir los resultados de la recepción de solicitudes de retiro de
fondos comunes y su entrega, los cuales tuvieron una meta programada de 428 y 321
7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
solicitudes, respectivamente. Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, el
FIFONAFE recibió 429 solicitudes de retiro de fondos comunes, de las cuales, autorizó
345 (80.4%) y canceló 84 (19.6%); de las solicitudes de retiro de fondos comunes
canceladas, 24 (28.6%) fueron por incumplimiento de los requisitos en las solicitudes,
17 (20.2%) por no contar con traslado de derechos agrarios, 13 (15.5%) por juicios que
impiden el retiro de los fondos comunes, 12 (14.3%) por ser recursos que corresponden
a afectados en lo individual, 9 (10.7%) por no contar con recursos en el fondo común y
9 (10.7%) por irregularidades en el acta de retiro; por lo tanto, el FIFONAFE cumplió con
las metas programadas de los indicadores.
Se observó que de 2005 a 2009 las solicitudes de retiro de fondos comunes han tenido
un comportamiento a la baja del 50.6%.
7.
Supervisión de expropiaciones
Se comprobó que el FIFONAFE determinó los indicadores “Índice de supervisiones
realizadas para la verificación del cumplimiento de la causa de utilidad pública” e
“Índice de las supervisiones susceptibles de ejercitar la acción de reversión de tierras a
favor de los ejidos y comunidades”, en las que se programaron las metas de 118 y 45
supervisiones, respectivamente; y que se realizaron 168 supervisiones de cumplimiento
de causa de utilidad pública a decretos expropiatorios en 2009. De estas supervisiones,
55 no cumplieron con la causa de utilidad pública, 15 cumplieron parcialmente, para un
total de 70; de las cuales, 40 se encontraron dentro de los supuestos para ser
reintegrados a los ejidos y comunidades, cantidad que no coincide con las 45
susceptibles de ejercitar la acción de reversión de tierras a favor de ejidos y
comunidades reportadas, cabe destacar que el resultado de las supervisiones al
cumplimiento de la causa de utilidad pública no dependen del desempeño del
FIFONAFE, por tal motivo, el segundo indicador no mide resultados imputables al
fideicomiso.
De lo anterior se concluye que el FIFONAFE no reportó las cifras correctas en el
indicador “Índice de supervisiones susceptibles de ejercitar la acción de reversión de
tierras a favor de ejidos y comunidades”; no alcanzó la meta programada, y este
indicador no mide resultados imputables al FIFONAFE.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-004
8.
Reversión de tierras
Se constató que el FIFONAFE reportó los indicadores “Índice de superficie reintegrada a
ejidos y comunidades por sentencias favorables en juicios de reversión” e “Índice de
juicios agrarios de reversión de tierras instaurados ante los Tribunales Agrarios
Competentes, para el reintegro de la superficie a favor de los ejidos y comunidades,
como resultado del incumplimiento de la causa de utilidad pública”, de los cuales se
programaron como metas 751-47-26.78 hectáreas (ha) y 25 juicios de reversión de
tierras, respectivamente. Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, se resolvieron
15 sentencias de reversión de tierras por una superficie de 1,073-53-23.98 ha, de las
cuales 1,042-85-15.25 ha correspondieron a reintegros en beneficio de 13 núcleos
8
Funciones de Desarrollo Económico
agrarios, y las 2 sentencias restantes se resolvieron para la incorporación al patrimonio
del FIFONAFE. Se constató que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, presentó un
total de 45 juicios, de los cuales, 25 (55.6%) fueron para la incorporación de la
superficie al patrimonio del FIFONAFE y 20 (44.4%) para reintegrar a los núcleos
agrarios. Los datos coinciden con los indicadores reportados en el Avance de Metas; sin
embargo, no se cumplió con la meta programada en el indicador “Índice de juicios
agrarios de reversión de tierras instaurados ante los Tribunales Agrarios Competentes,
para el reintegro de la superficie a favor de los ejidos y comunidades, derivado del
incumplimiento de la causa de utilidad pública”.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-005
9.
Programas de desarrollo agrario
Se comprobó que para los programas de financiamiento a MIC y JC, que se apoyaron en
el periodo comprendido de 2002 a 2005, se establecieron los indicadores “Porcentaje
de proyectos productivos de MIC y JC que operan y generan utilidades” y “Supervisión
de proyectos productivos de MIC y JC” con las metas programadas por 12 proyectos y
157 supervisiones, respectivamente.
Del primer indicador, se identificaron 16 proyectos productivos que operan, 12 de MIC
y 4 de JC; estos proyectos representan el 1.6% del total de proyectos productivos
apoyados en el periodo 2002 - 2005. Del segundo indicador, se constató que el
FIFONAFE realizó 86 supervisiones del programa MIC y 74 del programa JC, para un
total de 160 supervisiones en el ejercicio fiscal de 2009. Las cifras de ambos programas
coinciden con lo reportado en el Avance de Metas, y cumplieron con las metas
programadas de ambos indicadores.
Al cierre del ejercicio fiscal de 2009, los financiamientos otorgados por los programas
MIC y JC presentaron un adeudo de 19,337.0 miles de pesos, que representan el 25.2%
del monto total otorgado hasta 2005.
Del programa de gerenciamiento de núcleos agrarios, cuyo objetivo es el
fortalecimiento de las capacidades de los habitantes de ejidos y comunidades, así como
de sus órganos de representación y vigilancia, así como facilitar su acceso a la
educación, tecnología e información por medios electrónicos, se comprobó que se
incluyeron en la prueba piloto 150 núcleos agrarios correspondientes a seis entidades
federativas, tres con avance tecnológico y tres con poca o escasa conexión. Para el
programa se establecieron cinco indicadores internos de seguimiento, relativos a la
aplicación de las cédulas de identificación, convenios firmados con el Instituto Nacional
para la Educación de los Adultos (INEA), círculos de estudio operando y sus
participantes, y centros comunitarios de aprendizaje en operación, en los que se
presentó un avance promedio del 82.2%.
Se comprobó que para el programa de planeación estratégica y acceso al
financiamiento de los núcleos agrarios se establecieron los indicadores “Porcentaje de
núcleos agrarios asesorados con proyectos estratégicos aprobados” y “Porcentaje de
talleres de planeación estratégica realizados”, de los cuales se constató que se
9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
realizaron 29 talleres en 25 núcleos agrarios, para desarrollar proyectos productivos,
que representaron el 1.2% del total de núcleos agrarios que tienen sus fondos comunes
en el FIFONAFE; de la impartición de los talleres surgieron 55 proyectos priorizados
para su atención y búsqueda de apoyos en 22 núcleos agrarios, de los cuales, dos
proyectos priorizados (3.6%), ubicados en un núcleo agrario (4.5%) recibieron subsidios
de diferentes entidades, las cifras coinciden con lo reportado en los indicadores de
desempeño, sin embargo, no se estableció un indicador para medir los resultados de
los proyectos priorizados que recibieron apoyos institucionales.
Con la documentación entregada en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el
FIFONAFE manifestó que “para el ejercicio 2010 la matriz del programa E007 se
rediseño y el indicador (…) se transformó en el indicador ‘Porcentaje de núcleos
agrarios con empresas operando un año después de ser asesorados’.” Se constató que
el FIFONAFE estableció el indicador “Porcentaje de núcleos agrarios con empresas
operando un año después de ser asesorados” para el ejercicio fiscal de 2010, que mide
el porcentaje de núcleos agrarios que obtuvieron financiamiento para establecer al
menos una empresa rural que opera y genera utilidades después de un año o ciclo
productivo de haber sido asesorados por el FIFONAFE.
10. Captación de fondos comunes
Al inicio del ejercicio fiscal de 2009, se constató que el adeudo histórico a los núcleos
agrarios, por 300 decretos expropiatorios, fue de 274,928.1 miles de pesos, el 41.0%
corresponde al gobierno federal, el 27.4% a gobiernos estatales y el Distrito Federal, el
24.5% a gobiernos municipales, y el 7.1% a empresas privadas que, por conducto de la
SRA, expropiaron bienes ejidales y comunales y consta en el decreto expropiatorio que
el pago lo realizaran las empresas beneficiadas. En cuanto al número de decretos
expropiatorios por pagar, el 64.6% son anteriores a 1995, y concentran el 17.5% del
monto histórico total; y 35.4% son de 1995 a 2008, que representan el 82.5% del
monto histórico total.
Se comprobó que, para captar fondos comunes en general, el FIFONAFE realizó
acciones mediante la invitación por oficio a las promoventes para realizar sus depósitos
en el fideicomiso, y la realización de la “Propuesta para la difusión de la captación de
Fondos Comunes en FIFONAFE”. Y el abatimiento de los adeudos por indemnización de
expropiaciones, se constató con los requerimiento de pago indemnizatorio trimestrales
a 65 promoventes, de las cuales, siete pagaron a nueve núcleos agrarios por medio de
depósito en FIFONAFE, así como mediante la celebración de reuniones con las
entidades que tienen los mayores adeudos y la participación en las reuniones del
Comité de Solución de Conflictos en el Medio Rural (COSOMER). También, se comprobó
que los 21 expedientes de captación de fondos comunes relacionados con las
expropiaciones de 2009 estaban completos.
10
Funciones de Desarrollo Económico
11. Administración de Fondos Comunes
Se constató que el FIFONAFE llevó un registro contable individual por núcleo agrario
cuentahabiente y cuenta con un procedimiento manual que le permite identificar los
fondos comunes individuales a petición del interesado.
Se comprobó que el FIFONAFE reportó en su Informe de Autoevaluación del ejercicio
fiscal de 2009 que contó con 1,791 núcleos agrarios cuentahabientes, pero, solamente
emitió 1,716 estados de cuenta y envió 1,154; por lo tanto, no emitió los estados de
cuenta de 75 cuentahabientes, y no los envió a 637 cuentahabientes. Se constató que
se remitieron los estados de cuenta correspondientes al primer y segundo semestre de
2009 a la Procuraduría Agraria (PA) para entregarlos a los núcleos agrarios con un
desfase de 27 y 65 días naturales, respectivamente.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-007
12. Transferencia de la administración de los fondos comunes
Se comprobó que el FIFONAFE realizó las gestiones para la transferencia de la
administración de los fondos comunes, que consistieron en la consulta de su viabilidad
con la Secretaría de la Función Pública (SFP), la SHCP y con la fiduciaria; asimismo, se
realizó un dictamen financiero para evaluar la mejor opción entre cuatro instituciones
de crédito privadas y NAFIN, con base en rendimientos, comisiones, servicios,
soluciones informáticas, y liquidación y medios de pago, del cual se concluyó que la
mejor opción la ofreció el Banco Santander de México, S.A., por lo cual el fideicomiso
firmó el Contrato de Mandato General para Actos de Intermediación con esta
institución de crédito, el 18 de diciembre de 2009.
13. Entrega de fondos comunes
Con la revisión de las 345 solicitudes de retiro de fondos comunes autorizadas, se
concluyó que el 10.4% se entregó en un plazo mayor a los 25 días naturales
establecidos; con la revisión de una muestra de 27 expedientes de retiro de fondos
comunes, que representa el 7.8% del total de las solicitudes autorizadas, se comprobó
que el 7.4% de los expedientes de retiro de fondos comunes no contaban con acuse de
recepción.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-008
14. Supervisión de expropiaciones
Se comprobó que el FIFONAFE realizó un informe técnico por supervisión, y llevó el
registro de las expropiaciones publicadas en el DOF pasados cinco años.
Se constató que se realizaron 168 supervisiones de decretos expropiatorios
correspondientes a los años siguientes: 84 de 2004; 8 de 2003; y 18 de 2002; que
representan el 65.5% de las supervisiones, y 58 de años anteriores a 2002, que
representan el 34.5% del total de las supervisiones. Se observó que en 2004 se
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
publicaron 118 decretos expropiatorios a núcleos agrarios, de los cuales se
supervisaron 84, que representan el 71.1%, por tal motivo el FIFONAFE presenta un
rezago de 34 expropiaciones por supervisar para el ejercicio fiscal de 2010, y que por la
jurisprudencia relativa a la reversión, su reclamación no debe exceder de siete años
contados a partir de la publicación del decreto.
Con los documentos entregados en la confronta del 7 de diciembre de 2010, el
FIFONAFE comunicó que “(…) De los decretos expropiatorios pendientes a supervisar
en 2009, se han realizado 13 supervisiones, 7 se tienen programadas a realizar y se
encuentran pendientes de programar para supervisión en el presente ejercicio
considerando la falta de documentación proporcionada por el RAN y la SRA; no
obstante quedó acreditado que de acuerdo a la legislación aplicable no existe término
para llevarse a cabo la supervisión (…) y la única limitante es la jurisprudencia que
señala que contará con el término de dos años para ejercitar la acción de reversión, por
lo cual quedó acreditado que se encuentra en tiempo la supervisión a los decretos
expropiatorios correspondientes a 2004, los cuales se tienen programados a concluir en
2010, considerando que los 7 años concluyen hasta el ejercicio 2011.” Se constató que,
en el ejercicio fiscal de 2010, el FIFONAFE programó, solicitó la información requerida y
realizó las supervisiones de las 34 expropiaciones restantes publicadas en el ejercicio
fiscal de 2004.
15. Reversión de tierras
Se comprobó que en el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE tuvo un total de 122 juicios
activos de reversión de tierras, de los cuales, 25 (20.5%) se encontraban en asunto
concluido, y 97 (79.5%) en situación pendiente; de los 25 juicios concluidos, 15
resultaron en sentencias favorables de reversión, de los cuales, 13 fueron para
reintegrar los bienes a ejidos y comunidades; se constató que estas sentencias
contaron con el acta de entrega respectiva.
Se comprobó que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, suscribió seis convenios de
no reversión y ratificó cinco, de los cuales, cinco fueron por la vía administrativa y uno
por la judicial. Por último, se observó que la información fuente proporcionada por el
FIFONAFE presenta inconsistencias con lo reportado en el Informe de Autoevaluación
del ejercicio fiscal de 2009, por 1,309-66-02.16 ha.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-010
16. Programa de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios
Se comprobó que el FIFONAFE realizó un diagnóstico a los núcleos agrarios que
participarían en los talleres de planeación estratégica y acceso al financiamiento de los
núcleos agrarios, los cuales cumplieron con los requisitos mínimos para participar,
asimismo, que se realizaron 29 talleres, a los que asistieron 1,547 participantes y 461
invitados. Los talleres se realizaron con base en una guía de apoyo para la realización
de los talleres en núcleos agrarios.
12
Funciones de Desarrollo Económico
17. Programa de gerenciamiento de núcleos agrarios
Se comprobó que el FIFONAFE no contó con un proceso de planeación eficiente para
desarrollar el programa piloto; no cumplió con las metas programadas en el documento
rector del programa de gerenciamiento de núcleos agrarios para el ejercicio fiscal de
2009, ya que de los 150 equipos programados para entregar a las núcleos agrarios,
entregó uno; al cierre del ejercicio fiscal de 2009, solamente se había concluido la
implementación de un módulo del portal integral, y, por lo tanto, no se capacitó a los
órganos de representación en el uso de este portal; y únicamente levantó 108 cédulas
de diagnóstico, de los 150 núcleos agrarios seleccionados.
Véase acción(es): 09-3-15QEU-07-0242-07-011
18. Competencia de los actores
Se constató que el FIFONAFE cuenta con una platilla autorizada de 300 plazas, de las
cuales, 238 (79.3%) se encuentran ocupadas, y el 40.3% del total de las plazas
asignadas se concentró en la Dirección Administrativa y Financiera, donde el 70.8%
estaba asignado a las subdirecciones administrativas y financieras y el 29.2% a la
subdirección de fondos comunes. También se constató que el 26.1% de las plazas
estaban asignadas en las 15 representaciones regionales y que el personal asignado a
los puestos cumple con los requisitos indicados en el Manual General de Organización y
en los perfiles de puestos.
19. Calidad y satisfacción ciudadano – usuario
Se comprobó que el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, implementó sistemas para
mejorar su gestión, atendió las inconformidades presentadas por los usuarios de sus
servicios y realizó encuestas para medir la satisfacción de los ciudadanos-usuarios.
20. Ingresos y patrimonio del FIFONAFE
Con el análisis de la legislación agraria, se constató que el FIFONAFE es la entidad
responsable de la supervisión de la causa de utilidad pública en expropiaciones de
tierras ejidales y comunales y, cuando se presenten las condiciones de ley, de ejercitar
la acción de reversión de decretos expropiatorios para reintegrar las tierras a los
núcleos agrarios afectados; también, es la entidad responsable de vigilar que el pago de
indemnizaciones a los afectados por estas expropiaciones se realice en tiempo y forma.
Se analizó que los fines del FIFONAFE fueron reformados en los convenios
modificatorios al Contrato Constitutivo del Fideicomiso del 1 de noviembre de 1985 y
del 7 de agosto de 1995, en los que se incluyeron la promoción de desarrollo agrario
mediante asesoría y apoyo financiero.
A partir de las reformas a la legislación agraria de 1992, el depósito de los fondos
comunes de ejidos y comunidades y las indemnizaciones por expropiación de bienes
ejidales y comunales en el FIFONAFE, dejó de ser obligatoria; la expropiación dejó de
ser la única vía para la desincorporación del suelo social, ya que los núcleos agrarios
13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
pueden adoptar el dominio pleno de la tierra parcelada y la aportación de las tierras
comunales a sociedades mercantiles, de tal manera que ha disminuido la captación por
indemnización y la posible reversión de tierras, también se derogaron los artículos que
establecían la obligación de entregar al FIFONAFE el 80.0% de las utilidades en caso de
expropiaciones cuando la causa de utilidad pública era para regularización de
asentamientos humanos, y en 2001 se expidió la jurisprudencia que declara la
prescripción para demandar la reversión dentro de los dos años siguientes a la
conclusión de los cinco años de publicado el decreto expropiatorio, lo que limita el
tiempo de acción para el FIFONAFE.
Con la información histórica estadística se observó que la captación de fondos comunes
en FIFONAFE disminuyó, de 2007 a 2009, en 35.6%. También se observó que en el
periodo comprendido de 2005 a 2009 el número de solicitudes de retiro de fondos
comunes descendió en 50.6%; y los núcleos agrarios que tenían sus fondos comunes en
FIFONAFE en 42.1%, que en el ejercicio fiscal de 2009 representaron el 5.6% del total
de los núcleos agrarios del país. Por otro lado, del año 2000 a 2009 los decretos
expropiatorios a núcleos agrarios disminuyeron en 91.1% y el pago de indemnizaciones
por estas expropiaciones, en el ejercicio fiscal de 2009, fue mayoritariamente de forma
directa a los núcleos agrarios por 57.8%. Los programas de desarrollo agrario que operó
el FIFONAFE, en el ejercicio fiscal de 2009, tuvieron una cobertura de 200 núcleos
agrario, que representaron el 0.6% del total de núcleos agrarios del país.
Se constató que en el ejercicio fiscal de 2009, el FIFONAFE obtuvo ingresos por
80,276.2 miles de pesos, originados por: la venta de terrenos (41.5%), convenios de no
reversión (28.4%), derechos fideicomisarios en fideicomisos turístico (12.8%), y otros
(17.3%), y tuvo gastos por 91,901.3 miles de pesos, de los cuales, el 72.3% fue para
servicios personales, el 22.2% para servicios generales, el 3.2% para materiales y
suministros, y el 2.3% para otros; por lo tanto, se presentó un déficit de 11,625.1 miles
de pesos. Del periodo comprendido de 2005 a 2009, los ingresos tuvieron un
incremento promedio de 27.5%, y los gastos un descenso promedio de 7.7%, sin
embargo, en todos los resultados de ejercicio se presentó déficit, que, en promedio,
representó el 50.8% de los ingresos.
Al 31 de diciembre de 2009, el FIFONAFE contó con 25 predios disponibles para venta
con un valor en libros de 3,787.9 miles de pesos, de los cuales, priorizó siete para su
venta en el ejercicio fiscal de 2010, con un valor comercial aproximado de 119,430.0
miles de pesos; y, de las proyecciones realizadas por el FIFONAFE correspondientes al
periodo de 2010 a 2012, se concluyó que los ingresos para el ejercicio fiscal de 2012
serían de 51,000.0 miles de pesos, de los cuales, el 78.4% corresponderán a la venta de
los derechos fideicomisarios del Fideicomiso Puerto Los Cabos, la cual, al cierre del
ejercicio fiscal de 2009, no se había asegurado.
El FIFONAFE presentó al HCTIF el Diagnóstico y propuesta de reestructura para el
ejercicio fiscal de 2009, en el que planteó la problemática para cubrir sus gastos de
operación con los ingresos que obtiene por tres causas distintas: las reformas aplicadas
al marco legal agrario antes mencionadas, la crisis económica que limita las
posibilidades para enajenar los predios y mantener la recuperación de la cartera
14
Funciones de Desarrollo Económico
vencida de los apoyos otorgados en el periodo de 2002 a 2005 para los programas de
MIC y JC, y una participación marginal en la administración de los programas sectoriales
para el desarrollo agrario.
De lo anterior, se concluye que el FIFONAFE enfrentará una situación de riesgo y una
problemática en el futuro inmediato para obtener ingresos, ya que sus fuentes
principales, que son la enajenación de predios, producto de la reversión, y los
convenios de no reversión, se encuentran limitados por el descenso en el número de
expropiaciones a núcleos agrarios. También se observó que las operaciones regulares
para el cumplimiento del su mandato legal han disminuido, porque la captación de
fondos comunes y el pago de indemnizaciones en el FIFONAFE es optativo y la
tendencia es a la baja, y que su participación en los programas de desarrollo agrario fue
marginal.
Véase acción(es): 09-0-06100-07-0242-07-001
Acciones
Recomendaciones al Desempeño
09-0-06100-07-0242-07-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
coordinación con la Secretaría de la Reforma Agraria, evalúe la conveniencia de elaborar
estudios que sustenten la posibilidad de proceder en términos de lo que dispone la Ley
Federal de las Entidades Paraestatales, en la que se señala que "cuando algún organismo
descentralizado creado por el Ejecutivo deje de cumplir sus fines u objeto o su
funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional
o del interés público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de
la Dependencia Coordinadora del Sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la
disolución, liquidación o extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su
actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad." [Resultado
20]
09-3-15QEU-07-0242-07-004.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
identifique claramente el resultado de las supervisiones del cumplimiento de la causa de
utilidad pública de expropiaciones, a efecto de que reporte en los indicadores los datos
correctos, realice las acciones correspondientes para el cumplimento de sus metas y
determine indicadores que midan su desempeño. [Resultado 7]
09-3-15QEU-07-0242-07-005.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
realice las acciones correspondientes para el cumplimento cabal de sus metas programadas.
[Resultado 8]
09-3-15QEU-07-0242-07-007.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
emita y envíe a todos los cuentahabientes de fondos comunes los estados de cuenta
correspondientes, y que los estados de cuenta se remitan en los tiempos establecidos.
[Resultado 11]
15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
09-3-15QEU-07-0242-07-008.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
entregue con oportunidad los fondos comunes a los cuentahabientes que lo soliciten e
integre sus expedientes de retiro de fondos comunes con la documentación indicada en sus
manuales de procedimientos y Reglas de Operación. [Resultado 13]
09-3-15QEU-07-0242-07-010.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
reporte en sus informes los datos correctos y, en su defecto, emita una fe de erratas de la
información errónea publicada. [Resultado 15]
09-3-15QEU-07-0242-07-010.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
establezca objetivos y metas en su Programa Anual de Trabajo. [Resultado 2]
09-3-15QEU-07-0242-07-011.- Para que el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
realice la planeación suficiente de sus programas de desarrollo agrario, para evaluar la
factibilidad del logro de los objetivos propuestos. [Resultado 17]
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 12 observación(es), de las cuales 4 fue(ron) solventada(s) por la entidad
fiscalizada antes de la integración de este Informe. La(s) 8 restante(s) generó(aron):
8 a Recomendación(es) al Desempeño.
Dictamen: con salvedad
La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de
cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y
alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas
que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el
presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño
del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal cumplió con las disposiciones normativas
aplicables a la captación, administración y entrega de fondos comunes, a las supervisiones
del cumplimiento de la causa de utilidad pública y ejercicio de la acción de reversión, y a los
programas de desarrollo agrario, excepto por los resultados que se precisan en el apartado
correspondiente de este informe, los cuales se refieren, principalmente, a la determinación
de los objetivos, al cumplimiento de los indicadores relativos a la supervisión y reversión de
bienes expropiados, a la cobertura y oportunidad en la entrega de estados de cuenta y
fondos comunes, a las inconsistencias en la información presentada, al descenso de las
actividades de la entidad, y a la situación de riesgo e incertidumbre de los ingresos y el
patrimonio del fideicomiso, la cual muestra la insostenibilidad financiera de la operación.
16
Funciones de Desarrollo Económico
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1.
Evaluar el diseño del sistema de control interno de las áreas administrativas del
FIFONAFE, involucradas en las operaciones de captación, administración y entrega de
fondos comunes; en la supervisión de expropiaciones; en el ejercicio de la acción de
reversión, y en los programas de desarrollo agrario: planeación estratégica,
financiamiento a apoyos productivos de MIC y JC, y gerenciamiento de núcleos
agrarios.
2.
Comprobar que el FIFONAFE contó con un programa anual de trabajo, y con
indicadores estratégicos y de gestión alineados con el Plan Nacional de Desarrollo
(PND) 2007-2012, el Programa Sectorial Agrario (PSA) 2008-2012 y con los fines del
fideicomiso.
3.
Comprobar la eficacia de la captación de fondos comunes en el FIFONAFE, por el pago
de indemnizaciones de las expropiaciones de tierras ejidales y comunales, y por otros
motivos decididos por los núcleos agrarios, así como el abatimiento de adeudos por
indemnizaciones de expropiaciones a núcleos agrarios.
4.
Comprobar la eficacia de la administración de los fondos comunes.
5.
Comprobar la eficacia en la entrega de fondos comunes solicitados para retiro por los
núcleos agrarios.
6.
Comprobar la eficacia de las supervisiones de las expropiaciones a bienes ejidales y
comunales con cinco o más años de antigüedad.
7.
Comprobar la eficacia de las acciones de reversión de tierras por expropiaciones a
núcleos agrarios.
8.
Comprobar la eficacia de los programas de desarrollo agrario: financiamiento a
proyectos productivos de MIC y JC, gerenciamiento de núcleos agrarios, y planeación
estratégica y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios.
9.
Comprobar la eficiencia del procedimiento de captación de fondos comunes y del
abatimiento de adeudos por indemnización de expropiaciones a núcleos agrarios.
10. Comprobar la eficiencia del proceso de administración de los fondos comunes.
11. Comprobar la eficiencia del proceso de solicitud de retiro y entrega de los fondos
comunes, y que se resolvieron con oportunidad y en beneficio de los cuentahabientes.
12. Comprobar la eficiencia del procedimiento de supervisión de decretos de expropiación,
para determinar la causa de utilidad pública y activar el ejercicio de la acción de
reversión.
17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
13. Comprobar la eficiencia del procedimiento para promover la acción de reversión de
tierras por vía administrativa o mediante el Tribunal Agrario, y que se resolvió con
oportunidad.
14. Comprobar la eficiencia de los programas de desarrollo agrario: planeación estratégica
y acceso al financiamiento de los núcleos agrarios, y gerenciamiento de fondos
comunes, y que se llevaron a cabo de conformidad con sus documentos rectores y
reglas de operación.
15. Evaluar la pertinencia de la estructura orgánica del FIFONAFE para cumplir sus objetivos
y comprobar que los servidores públicos del FIFONAFE cumplieron con los requisitos
mínimos para desempeñar sus funciones.
16. Comprobar que el FIFONAFE aplicó programas de calidad o mejora continua en el
ejercicio fiscal de 2009, y comprobar la satisfacción de los usuarios de los servicios del
FIFONAFE.
17. Comprobar la economía de los ingresos, sus fuentes y aplicaciones, así como el
patrimonio del FIFONAFE.
Áreas Revisadas
La Dirección General; las direcciones Administrativa y Financiera, de Asuntos Jurídicos, de
Desarrollo Agrario, y la Subdirección Inmobiliaria, todas del Fideicomiso Fondo Nacional de
Fomento Ejidal (FIFONAFE).
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las
leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 45, Par. 1.
2.
Ley General de Contabilidad Gubernamental: Art. 54.
3.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal.
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que
derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo
penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
18
Funciones de Desarrollo Económico
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49,
fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es)
fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las
reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o
ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría
Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de
la elaboración definitiva del Informe del Resultado.
Con motivo de la reunión de presentación de resultados y observaciones preliminares
(preconfronta) celebrada el 18 de noviembre de 2010 y de la reunión de presentación de
resultados finales y observaciones preliminares (confronta) celebrada el 7 de diciembre de
2010, el FIFONAFE comunicó a la ASF lo siguiente:
Resultado núm. 2
Programa Anual
“(…) El documento ‘Diagnóstico y propuesta de reestructura del FIFONAFE’ (…) contempla su
Programa Anual (…). El apartado 5. Cronograma de actividades contempla los compromisos
establecidos (…) y las fechas proyectadas para su cumplimiento.
” (…) En el apartado 6. Propuesta de acuerdos al órgano de gobierno; se acordó presentar
los avances correspondientes en los informes trimestrales de labores.”
Resultado núm. 7
“Con relación al presente indicador, se observa que su método de cálculo refiere al total de
supervisiones susceptibles de ejercitar la acción de reversión, sin especificar los términos de
su presentación, derivado de los cuales se programaron 45 demandas de reversión a
presentar en el ejercicio 2009, considerando que no existe indicador que mida las demandas
de reversión susceptibles de ejercitar a favor del fideicomiso.
”Aclarando que respecto a este indicador se dio cumplimiento al 100.0% de la meta
programada correspondiente a 45 demandas de reversión de tierras (…) para incorporar al
patrimonio del FIFONAFE y (…) para reintegrar a los núcleos agrarios.”
Resultado núm. 8
“El indicador ‘Índice de juicios agrarios de reversión de tierras instaurados ante los
Tribunales Agrarios Competentes, para reintegro de la superficie a favor de ejidos y
comunidades derivado del incumplimiento de la causa de utilidad pública’, se programó
tomando como base las demandas que en años anteriores (…), sin que se tuviera la certeza
de cuantas demandas de reversión resultarían susceptibles (…), toda vez que no depende de
FIFONAFE el resultado que se obtenga al momento de la supervisión.”
19
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009
Resultado núm. 11
“(…) No se enviaron todos los estado de cuenta (…) por las siguientes razones:
”Los núcleos agrarios que tienen saldos menores a $1,000.00 debido al costo tan alto que
resulta dispersar a nivel nacional cada uno de los estados de cuenta (…).”
”Los núcleos agrarios que se tienen identificados como inexistentes.
”Los poblados afectados por (…) decretos expropiatorios (…) totalmente, lo que trajo como
consecuencia su desaparición (…) y los recursos que están en estas cuentas pertenecen a
campesinos que en su momento integraban estos ejidos y que no han cobrado su
indemnización por diversas causas.
”Los (…) que corresponden a diversas peticiones de área, debido a que los núcleos agrarios
presentan problemas o conflictos legales (…).
”No se enviaron estados de cuenta (…) que tienen depósitos en garantía, porque no se ha
publicado el decreto expropiatorio y no hay anuencia de la promovente para que el núcleo
agrario disponga de los recursos.
”El desfase en el envío de los estado de cuenta (…), se debió a que a mediados del 2009 nos
encontrábamos en una etapa de identificación e integración de los orígenes de fondos a 5
niveles y traspaso de recursos a la banca comercial (…), por tal motivo no fue posible emitir
los estado de cuenta con oportunidad.”
Resultado Núm. 13
“Acuses de recepción. De acuerdo con el Manual General de Procedimientos el personal de
la representación estatal es el responsable de llenar este documento, sin embargo, no todas
las solicitudes de retiro de fondos comunes llegan a través de las representaciones
estatales, sino que llegan de manera directa a oficinas centrales porque las envían por (…)
correo, o porque corresponden a resoluciones judiciales.
”En algunos casos no se cumplió con los tiempos establecidos en la resolución de solicitudes
de retiro de fondos comunes, derivado de la problemática que presentaron las solicitudes
de retiro de fondos como la situación legal o la dificultad para determinar los ejidatarios que
están pendiente de pago (…) por lo que se tiene que hacer una conciliación contablefinanciera y operativa para determinar lo que lleva un tiempo mayor a 25 días naturales.”
Resultado núm. 15
“(…) FIFONAFE presentó 45 juicios de reversión de tierras (…) respecto de una superficie de
2,537-20-75.20 ha, cifra que coincide con lo reportado en el listado de ‘Juicios de reversión
presentados en 2009’; de lo anterior, se advierte que por un error aritmético se reportó en
el Informe de Autoevaluación diversa superficie de 1,227-54-73.355, es decir, una superficie
menor.”
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Funciones de Desarrollo Económico
Resultado núm. 17
“El Programa de Gerenciamiento de Núcleos Agrarios se aprobó en sesión del HCTIF del 23
de abril de 2009 como una prueba piloto que iniciaría en 6 entidades federativas.
”Para la entrega e instalación de equipos en los núcleos agrarios se emitieron los
Lineamientos para la entrega de quipo de cómputo, mobiliario e impresora, en donde se
señala que para su entrega (…) deben cumplir invariablemente con (…) requisitos.
”Por lo que la entrega no podría realizarse en tanto no se cumpliera con los lineamientos
referidos y de esta manera (…) asegurar el cumplimiento de uno de los objetivos del
programa, por lo cual para los equipos adquiridos en 2009 se reprogramó su entrega para el
ejercicio 2010.
”En cuanto al desarrollo del software, el 30 de junio se instaló el equipo interdisciplinario e
interinstitucional con la finalidad de aportar ideas y contenidos para el diseño del software
integral, en dicho equipo se contó con la participación de más de 12 instituciones
relacionadas al sector rural, como resultado (…) se determinó la realización de un portal en
Internet integrado por cuatro módulos (…). En 2009 se concluyó con una primera fase del
desarrollo del portal (…). Actualmente ya se encuentra totalmente concluido (…) el cual está
disponible para todo público, con lo cual se inició con la capacitación de los órganos de
representación en el 2010.”
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