/ C c ^ SENADO DE LA REPUBLICA Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y Regionalización S N AO PROYECCIONES HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACION INTERIOR DEL ESTADO CONGRESO NACIONAL VALPARAISO PROYECCIONES HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACION INTERIOR DEL ESTADO 6 de Enero de 1995 Este libro es una publicación de la Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y Regionalización del Senado Congreso Nacional PROYECCIONES HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACION INTERIOR DEL ESTADO Inscripción N° 92.467 Derechos Reservados Prohibida su Reproducción Tirada: 700 ejemplares Editado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, 1995 Universidad Católica de Valparaíso, 1995 Revisión de Textos: Felipe de la Fuente Hulaud Paz Vidal López Ximena Lazo Vitoria Edición: Verónica R. Galindo Rojas Producción: Ediciones Universitarias de Valparaíso de la Universidad Católica de Valparaíso 12 de Febrero 187, Casilla 1415 Valparaíso Impreso en los Talleres de Imprenta Libra Juana Ross 35, Valparaíso HECHO EN CHILE PRINTED IN CHILE I PRESENTACION La Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado ha resuelto enfrentar todo el proceso de modificación legislativa en materias de gobierno y administración interior del Estado, planteando a la opinión pública aspectos trascendentes de lo que, desde su punto de vista, deben ser fundamentos de un nuevo concepto en materia de gobierno, participación y responsabilidad ciudadana. Para lograr lo anterior, esta Comisión, que la componen los Senadores Carmen Frei Ruiz-Tagle, Eugenio Cantuarias Larrondo, Ricardo Núñez Muñóz, Vicente Huerta Celis y el suscrito, Mario Ríos Santander, que tengo el alto honor de presidir, ha venido recogiendo las experiencias prácticas surgidas de la aplicación de las primeras normas sobre esta materia dictadas desde 1992 en adelante, como igualmente la experiencia que en la acción de gobierno tienen diversos países que, al menos en esta área, han alcanzado niveles superiores al nuestro. Se suma a lo anterior, el hecho indiscutido de observar a prácticamente todo el país deseoso de avanzar más aceleradamente en lo que se ha denominado "el proceso de regionalización", cuya expresión, al día de hoy, se manifiesta en una sociedad civil cada vez más organizada y con la decidida participación y apoyo de diversas Universidades, Corporaciones e Institutos de estudios que se han ido especializando en esta compleja materia que, desde el punto de vista de la Comisión de Gobierno, terminará modificando sustancialmente la centralizada sociedad, dando paso a una participación del rico tejido social chileno. A ello responde este primer documento, en el que han participado los poderes Ejecutivo y Legislativo y los consejeros regionales. Su lectura y análisis, sin duda, deberá producir en quienes son actores de este proceso, opiniones y debates diversos que permitirán enriquecer la determinación que sobre ello deberán asumir tanto el Poder Ejecutivo como los legisladores. Finalmente es necesario señalar que, para esta Comisión -la cual deberá, en el ámbito del Senado, estudiar técnicamente y en profundidad todas las materias propias del objetivo que se pretende cumplir-, el trabajo realizado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso, como igualmente por todos los institutos de estudios y corporaciones regionales dedicadas a esta materia, ha sido de vital importancia, ya que cada uno de ellos, en su ámbito II académico, geográfico o político, ha permitido a los chilenos ir conociendo sus propias capacidades que lo van acercando, a su vez, a una realidad surgida del sueño chileno, de ver a su Nación más homogénea y participativa. En pocas palabras, sintiéndose ellos, y no otros, responsables de su propio destino. Mario Ríos Santander Senador Presidente de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización III NOTA El presente texto tiene su origen en la Jornada de Análisis sobre el Funcionamiento de los Gobiernos Regionales, realizada en la Sala de Sesiones del Senado de la República, el día viernes 6 de enero de 1995. La organización del evento, que reunió a parlamentarios, personeros del Ejecutivo, consejeros regionales y otras autoridades, estuvo a cargo de la Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y Regionalización del Senado, con la colaboración del Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso. El texto que aquí se presenta contiene las ponencias de quienes intervinieron como expositores en la jornada, e incluye asimismo la discusión generada durante el debate que les siguió. Si bien durante la realización del seminario los debates se alternaron con las ponencias, se ha preferido agruparlos por separado a fin de facilitar su lectura. Ha sido trabajo del Centro de Estudios y Asistencia legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso editar las referidas ponencias, y transcribir y adecuar el debate sostenido entre los participantes del Seminario. IV NOMINA DE PARTICIPANTES Hernán Alvez Catalán David Cademartori Rosso Eugenio Cantuarias Larrondo Hernán Cárdenas Aguirre Patricio Carrasco Rosende Jorge Contador Araya Carlos Correa Sanfuentes Ernesto Corvalán Sánchez Guillermo Crespo Crisóstomo Felipe de la Fuente Hulaud Amelia Dondero Carrillo Carlos Figueroa Serrano Walter Fraser Morales Carmen Frei Ruiz-Tagle Jaime Fuentealba Maldonado Jaime Gatica Barros Lilian Jijena Oddó Justo Lodtmann von Bohlen Juan Meza Moneada Gerardo Monckeberg Balmaceda Ricardo Núñez Muñoz Osvaldo Oelckers Camus Mario Ríos Santander Roberto Rojas Cornejo Marcelo Schilling Rodríguez Juan Ignacio Ugarte Jordán Paz Vidal López Francisco Vidal Salinas Jaime Zavala Almuna Director Corchile Consultor CEAL-UCV Senador de la República Vicepresidente Coordinadora Nacional de Consejeros Regionales, Consejero VID Región Consejero V Región Director Coordinadora Nacional de Consejeros Regionales Consejero Región Metropolitana Consejero III Región Consejero VII Región Consultor CEAL-UCV Directora CEAL-UCV Ministro del Interior Consultor CEAL-UCV Senadora de la República Consejero Región Metropolitana Asesor Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior Abogado Jefe División de Municipalidades de la Contraloría General de la República Consejero V Región Consejero IX Región Consejero Región Metropolitana Senador de la República Consultor CEAL-UCV Senador de la República Consejero I Región Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio del Interior Presidente Coordinadora Nacional de Consejeros Regionales Consultor CEAL-UCV Consejero Región Metropolitana Consejero V Región V INDICE Presentación I Nota III Participantes IV DISCURSOS 1 Discurso del H. Senador don Mario Ríos Santander 3 Discurso de don Carlos Figueroa Serrano Ministro del Interior 11 Discurso de don Juan Ignacio Ugarte Jordán Presidente de la Coordinadora Nacional de Consejeros Regionales 19 Discurso del Senador Eugenio Cantuarias Larrondo 25 Discurso de la H. Senadora Carmen Frei Ruiz-Tagle 31 Discurso del H. Senador Ricardo Núñez Muñoz 35 DEBATES Primer bloque de intercambio de opiniones entre los asistentes Segundo bloque de intercambio de opiniones Anexo Análisis de las limitaciones de la Ley N2 19.175 1. Fundamento teórico del proceso de descentralización 2. Desconcentración de funciones del nivel central al regional 3. Problemas de operatoria de los consejos regionales 4. Rol del consejero regional y su sistema de elección 5. Conclusión final 41 43 67 83 83 85 85 89 93 94 1 DISCURSOS 3 Discurso del H. Senador don Mario Ríos Santander P r e s i d e n t e de la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado de la República Para la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado, este encuentro reviste una gran importancia. Su organización surge de reuniones realizadas con los consejeros regionales del país, agrupados en la directiva nacional que preside don Juan Ignacio Ugarte. En el curso de dichas reuniones se han abordado ya diversos temas que surgen de una ley que, sin duda alguna, requiere de importantes modificaciones, no sólo por la falta de aplicación de algunas de sus normas, sino, sobre todo, por el deseo de avanzar en forma más acelerada en el proceso de regionalización y descentralización, lo cual, naturalmente, supone reformas mayores a todo nuestro sistema legal e, incluso, constitucional. La descentralización de Chile no ha sido fácil. Sin embargo, las dificultades no obedecen a una falta de capacidad técnica para enfrentar el problema. Muy por el contrario, nuestro país cuenta con calificados especialistas y con personeros de alto nivel para enfrentar el proceso en forma práctica. Nuestro problema, por tanto, no es de orden técnico, sino más bien uno de actitud nacional, que afecta a los habitantes y sus autoridades, a los organismos sociales, técnicos, educacionales y, en general, a toda la sociedad civil. La descentralización implica responsabilidad; es asumir en plenitud y con capacidades propias el desarrollo de la sociedad más cercana, aquella que se encuentra en el entorno del individuo. Es poner en marcha la imaginación creadora, a fin que cada uno de los hombres y mujeres se transformen en motores de desarrollo y sean, en definitiva, ellos -y no otros- los responsables de su propio destino. Obviamente, para lograr lo dicho se requiere, primero, introducirse en los aspectos generales que involucran nuestra responsabilidad como ciudadanos y, segundo, la construcción de una adecuada institucionalidad que proteja, por una parte, la libertad del hombre y, por otra, el derecho que cada ciudadano tiene a configurar el destino de sí mismo y el de la sociedad en que habita. 4 Las experiencias recogidas en la marcha de los gobiernos regionales y las municipalidades permiten a la Comisión de Gobierno Interior del Senado observar que los principios generales antes enunciados no han encontrado un adecuado camino de desenvolvimiento en las normas orgánicas constitucionales que regulan la administración descentralizada en Chile. Por el contrario, las expectativas que generaron tales normas en los habitantes, antes de ser dictadas, fueron finalmente desalentadas por el texto promulgado. En términos generales, se consideró que su promulgación representaba "un pequeño paso", y precisamente ése fue su mérito, constituir un primer paso que, aunque pequeño, significaba un avance: la entrega de las primeras herramientas para el trabajo participativo en las diversas comunidades. Sin embargo, nadie está conforme con la situación actual; y en estos dos años transcurridos desde la publicación y puesta en práctica de la ley, han surgido innumerables estudios, seminarios y publicaciones que, principalmente, han tenido una actitud reivindicativa de un proceso que aún se ve lejano en nuestra institucionalidad legal. Un segundo elemento digno de análisis es que, en general, y muy especialmente con posterioridad a la dictación de las referidas leyes, no existió ninguna diferencia profunda -política o partidista- en la materia; todos los actores políticos manifestaron y manifiestan la necesidad de avanzar más en este proceso. Es -quién sabe- el tema que concita la mayor unidad ciudadana, y eso, que resulta muy importante, se transforma naturalmente en un patrimonio del país que no debemos desaprovechar. Nuestra opinión hacia el futuro ¿Es Chile realmente una nación unitaria? o, mejor dicho, ¿es nuestro país un territorio en que la nación es más trascendente que el Estado? Esta cuestión, sin duda, es motivo de un amplio debate que está aún pendiente. Desde una perspectiva histórica, tales elementos sólo han sido analizados en profundidad a propósito del estudio y promulgación de la Constitución de 1833, cuerpo normativo que marcó definitivamente la vida chilena hasta nuestros días, y también en un par de ocasiones posteriores en que ciertos tratadistas se acercaron a algunas definiciones de Estado y de Nación. Con todo, después del año 1833, nunca ha vuelto a centrarse el debate en estos dos aspectos, y si ello ha ocurrido no ha logrado trascender debidamente a toda la comunidad. Hoy, a la luz de este mundo moderno, que protege al hombre en sus derechos y busca afanosamente resolver las cuestiones de su desarrollo, uniendo para ello las capacidades que se ubican en todas las áreas de sus respectivas institucionaüidades, hemos querido introducirnos -de modo muy general en esta primera etapa- en lo que para nosotros constituye el 5 verdadero sentido que, espontánea y naturalmente, empuja a la sociedad en su organización y objetivos. 1. La Constitución nos señala, en su primer artículo, que "El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos", expresando luego que "El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible". Más adelante dispone que es deber del Estado, entre otros aspectos, "...promover la integración armónica de todos los sectores de la nación...". Finalmente, el Art. 3 de la Constitución sentencia que "El Estado de Chile es unitario..." y, por su parte, el Art. 5 establece que "La soberanía reside esencialmente en la Nación...". 2. Ahora bien, ¿qué es el Estado? Aunque existen muchas definiciones, en Chile tal término se entiende como "la sociedad jurídicamente organizada". Pero, ¿es sólo eso el Estado? De la lectura de las diversas normas legales, la concepción del Estado adquiere características que lo van definiendo, no sólo en la forma ya expresada, sino más bien "como el conjunto de organismos públicos existentes en la Nación, cuyas funciones están establecidas en la Constitución y en el conjunto de normas legales dictadas en virtud de sus potestades". Sin duda alguna, la estructuración de la sociedad chilena en el siglo pasado obligó a foijar un Estado Unitario, fuerte y centralizado. Sin embargo, esta proclamada condición de Estado Unitario terminó considerándose en el hecho y en el derecho, conforme indica el sociólogo y escritor español Adolfo Posada, como "una organización social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse en él e imponer dentro de él un poder supremo de ordenamiento y de imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada momento asume la mayor fuerza política". En Chile, aunque se proclame la existencia de tres poderes del Estado -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, el Estado es, en nuestro ordenamiento jurídico, prácticamente un patrimonio exclusivo del Poder Ejecutivo, muchas veces fortalecido por el propio Parlamento y mantenido por una actitud paternalista que la condición de Estado Unitario, administrada por el Gobierno Nacional, mantiene y promueve consciente o inconscientemente. 6 Si entendemos, entonces, la concepción de Estado Unitario a la luz de nuestro actual ordenamiento jurídico, es obvio que no podemos seguir proclamando tal hecho, si nuestro interés es respetar las características propias de nuestro pueblo, es decir, nuestra Nación. 3. Cabe entonces preguntarse, ¿se encuentra el Estado al servicio de la Nación o, al revés, es la Nación la que está al servicio del Estado? Pero antes de ello, ¿qué es la Nación? El tratadista Sánchez Viamonte nos señala que la Nación se constituye cuando "grupos sociales ofrecen continuidad histórica, habiendo existido como un todo orgánico fácilmente distinguible de los demás, cuando poseen modalidades que le son inherentes y a través del tiempo se pueden seguir las vicisitudes de su existencia, no obstante que tales grupos sociales tengan diversas razas, idiomas y religiones, bastando con que se hallen unidos en el pasado, solidaricen en el presente y proyecten en el futuro una acción común". Esta magnífica definición de Nación ha de llenar nuestras preocupaciones futuras, por cuanto asume en plenitud la libertad del hombre y, a su vez, recoge la responsabilidad social ejercida en el pasado y el presente, con un compromiso claro para el futuro. 4. En los tiempos modernos, ¿el Estado ha unido o separado a la Nación? En este punto quiero ser muy categórico: El Estado, de acuerdo al ordenamiento ya descrito, ha separado a la Nación a tal punto que, entre otras manifestaciones, su pueblo debió emigrar para poder sobrevivir... y emigró dentro de su mismo territorio, en su mismo país. En 1900, Santiago representaba el 15% de la población y hoy supera el 40%. El pasado reciente ya no, le fue común a cientos de miles de chilenos, ni tampoco el presente, ni mucho menos el futuro. En suma, el Estado Unitario creó varias naciones en un mismo territorio. Sobre lo anterior podrá existir un debate académico, tan extenso como lo son las diversas acepciones que involucran tales términos, pero -reiteramos- hoy percibimos en nuestra vida social la enorme necesidad de recoger lo señalado por el concepto de Nación, con el fin de volver a enriquecer nuestro maravilloso tejido social, establecido en todo nuestro territorio, para provocar el tan ansiado desarrollo armónico a que todos tenemos derecho y que reclama el alma nacional. Nuestros requerimientos futuros Si lo anterior representa un hecho verdadero, o al menos posee muchos elementos de nuestra realidad, la Comisión de Gobierno del Senado, en 7 una expresión no analizada aún en profundidad -pues hay todo un debate pendiente entre sus miembros, pese a ciertos acuerdos sobre los puntos centrales-, se permite proponer a vuestro análisis cuatro elementos básicos, que sin duda obligarán a modificar aspectos sustanciales de nuestra Carta Fundamental y, por cierto, diversos cuerpos legales vigentes en la actualidad. Llamamos la atención respecto a que esta proposición no implica forzosamente una reforma total y absoluta en el corto tiempo, pero sí lo necesario para la consecución de metas y objetivos que esperamos compartir en lo esencial, a fin de que nuestra actitud -principal obstáculo en este proceso, según ya se expresó- tenga reglas lo más claras posible y sea consecuente en la acción ejecutiva, legislativa, normativa y resolutiva de cada uno de los estamentos públicos de nuestra Nación. Estos cuatro elementos enunciados son: 1. 2. 3. Creación de los Poderes Verticales en Chile. Participación ciudadana. Nueva concepción de las potestades públicas. 4. Redistribución tributaria. A continuación analizaremos cada uno de ellos. 1. Creación de poderes verticales Dentro del concepto de Nación Unitaria, estimamos básica la creación de poderes verticales. No es propio que una Nación que pretende ser moderna y que busca tener un desarrollo armónico, cuente sólo con un Gobierno Nacional, que ha terminado centralizando todo su quehacer y que se desarrolla y actúa lejos del ciudadano común, muchas veces ajeno a sus propios intereses. Al Gobierno, ubicado en los tres poderes horizontales nacionales del país, proponemos crear verticalmente el Gobierno Regional y el Gobierno Comunal, dotado cada uno de ellos de los poderes necesarios que le permitan, dentro de un ordenamiento jurídico armónico, cumplir a cabalidad la responsabilidad de lograr un desarrollo del país, también armónico. La totalidad de los países modernos ha logrado consolidar adecuadamente los Poderes o Gobiernos Verticales y la experiencia les ha señalado que de esta forma la estructura fiscal alcanza objetivos de mayor servicio. Eso es evidente, no sólo en Europa sino que también en Chile, país en que, a pesar de observarse al Estado más como un adversario que parte de la propia vida ciudadana y social, basta que un personero de su estructura se destaque para que en forma espontánea surja el apoyo de todos. La verticalidad de los poderes representa un nuevo concepto de 8 institucionalidad, y les invitamos a compartir su estudio y análisis y, muy especialmente, su eventual creación. 2. Participación ciudadana Sostener que en nuestro país existen dos Chiles, y hacer uso y abuso de este hecho, es simplemente lamentable. Los dos Chiles son el público y el privado. Las experiencias que nuestro país vivió por largos años, y que no fueron felices, provocaron enemigos irreconciliables en materia de relación Fisco versus sector privado. Ni al sector público se le permite ninguna relación con el sector privado, ni al privado con el público, y cada uno se pelea en silencio por el poder en la conducción del país. Como una gran excepción, y recorriendo un camino que no fue fácil, hace un par de días el Congreso despachó un proyecto que permite a los Ministerios de Vivienda y de Obras Públicas asociarse con personas del área privada para estudiar en conjunto asuntos de infraestructura, vivienda y otros de gran interés para el país. Es la primera ley que da cabida a este encuentro, que algún día deberá extenderse. Sin embargo, este encuentro debe nacer de la base institucional y de la base social. Primero será el Gobierno Comunal a través de su organismo ejecutivo, el Municipio, luego será el Gobierno Regional. Ambos poderes verticales no pueden marginarse de las capacidades que existen en sus respectivas áreas, y cualquier normativa que se dicte en el futuro necesariamente deberá llevar todos los elementos, a fin de que se produzca una participación activa, espontánea y responsable del ciudadano. En el nivel nacional, la ley ha permitido el ingreso del sector privado a la inversión en infraestructura. Nosotros o, mejor dicho, el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso, con la presentación de la Comisión de Gobierno Interior, a través de la Senadora Carmen Frei, hemos promovido la creación de los Bonos Municipales, a objeto que en determinadas obras el vecino pueda participar, con sus propios recursos y bajo la orientación general de su Gobierno local, en el desarrollo de su comuna. Asimismo, hacemos nuestra la disposición constitucional que establece el deber de la comunidad de contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación. Es decir, señalamos muy categóricamente que cualquier norma referida al proceso de administración interior del Estado, muy especialmente en los referidos poderes verticales, deberá incorporar el concepto de participación ciudadana. Por ello, no descartamos -entre otros aspectos- la alternativa de ampliar el número de concejales en el país ni la posibilidad de establecer un sistema de elección directa de los Consejeros Regionales. 9 3. Nueva concepción de las potestades públicas Al dar vida a los Gobiernos Regionales manifestamos, en la historia de la ley, que no estábamos creando un servicio público; lo que hacíamos era crear un poder público. Era la primera semilla en el proceso de descentralización de las potestades públicas, en el entendido que nos referimos a aquellas potestades que nacen de la función de Gobierno. La potestad de Gobierno es, sin duda alguna, una materia pocas veces discutida, pero el solo hecho de plantearla debería abrir las puertas al análisis colectivo y, muy en especial, del gobierno nacional, que hoy día lo sustenta en prácticamente toda la vida del país. El Gobierno Regional y el Gobierno Comunal, sin las necesarias potestades, no tienen ningún valor. Así como sostenemos que el Gobierno Municipal, en uso de sus potestades, debe tener pleno derecho a realizar, por ejemplo, su propio plan regulador, respetando en él la arquitectura de sus construcciones conforme a las características de su entorno natural, también sostenemos que el Gobierno Regional debe contar con las potestades necesarias para disponer su propia organización ejecutiva, sus planes viales, la administración de las empresas públicas ubicadas en su territorio; en suma, ser verdaderamente un gobierno. Deseamos que los miembros del Gobierno Regional, el Presidente del Consejo y los Consejeros Regionales, tengan verdaderamente sobre sus hombros la responsabilidad del desarrollo de su Región y que, por cierto, su presencia sea para el ciudadano común de mayor trascendencia. 4. Redistribución tributaria Finalmente hemos llegado al discutido tema de los recursos públicos. La experiencia de las naciones que ya han transitado por el camino de la descentralización ha significado que el Gobierno Nacional administre el 50% de los recursos públicos y que el 50% restante sea administrado por los Gobiernos Regionales y Comunales. Para ello han avanzado, con real actitud descentralizadora, en un nuevo esquema tributario que permite a cada uno de los gobiernos captar directamente el tributo que se origina en su respectivo territorio, produciéndose de esta forma la necesaria relación entre el contribuyente y su respectivo Gobierno. Las normas mencionadas no deben ser rígidas, por cuanto en algunas regiones -por efecto de circunstancias muy particulares- la recaudación tributaria alcanza niveles muy altos, como acontece en la segunda región del país, a causa de la minería del cobre. Sin embargo, en ningún caso estos ejemplos debieran marginarnos de un proceso descentralizador de los tributos, en cuyo apoyo sostenemos que éstos deben invertirse en el lugar en que se generan. Aspiramos a que en un corto plazo los Gobiernos Regionales capten el 25% de los tributos del 10 país y los gobiernos comunales otro porcentaje igual, produciéndose así una descentralización en la administración, la inversión y el gasto público y lográndose una participación ciudadana de enormes proyecciones. En la actualidad, los tributos generados y administrados en el nivel local no alcanzan al 4% del total de país, porcentaje éste absolutamente insuficiente y que, de paso, coopera en forma admirable a mantener este centralismo agobiante que hoy vive Chile. Señor Ministro, autoridades, señores Consejeros Regionales, en esta actitud de análisis y de entrega de ideas encuentran ustedes a la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado Las opiniones vertidas no representan necesariamente una afirmación total y definitiva de la Comisión y de sus integrantes, pero son normas y acciones que deben entenderse entregadas para su análisis y estudio, para así aclarar más las metas y objetivos del camino a recorrer. Entendemos perfectamente que cada uno de los aspectos señalados son motivo de reflexión y debate, y estamos animosos de participar en él. Este concepto de Nación Unitaria, surgido en el seno de nuestra Comisión, ha de iniciar un proceso que llevará a nuestro país a una descentralización adecuada, en que sus hombres y mujeres vuelvan a encontrar las herramientas necesarias para su propia realización personal y social, contando con su Gobierno, cerca de su hogar y no lejos de su vida. Ello, sin duda, obligará también a llevar a cabo otros procesos descentralizadores del aparato público. Finalmente, esperamos que del debate que propiciamos para el día de hoy, en el que participan un representante del Poder Ejecutivo, los Consejeros Regionales y los parlamentarios responsables de esta área en el Congreso, podamos obtener las conclusiones necesarias que permitan readecuar el cueipo legal vigente, en lo que a Gobiernos Regionales se refiere, a objeto que con las orientaciones entregadas -si ellas se adoptan de común acuerdo- podamos devolver a cada una de las regiones las justas esperanzas, aún no cumplidas, en la regionalización de nuestra Nación. 11 Discurso de don Carlos Figueroa Serrano Ministro del Interior En primer lugar, quisiera expresar cuán grato me resulta, como Ministro del Interior, participar en un debate sobre un tema de tanta importancia como es el de la descentralización en nuestro país, precisamente porque corresponde a una de las áreas de competencia más relevantes del ministerio que dirijo. Asimismo, quisiera manifestar mi agrado al escuchar las palabras del Senador Ríos, quien ha abordado temas de profunda reflexión y ha aportado criterios interesantes al analizar el contenido y alcance de ciertos conceptos relativos al proceso de descentralización. Enseguida, resultan bastante sugerentes para el debate posterior las propuestas que se han formulado sobre: poderes verticales, participación ciudadana, emisión de bonos municipales y, por último, redistribución tributaria. El día de hoy, nos acompaña también el Subsecretario de Desarrollo Regional, don Marcelo Schilling, quien tiene directamente a su cargo toda el área de descentralización, regionalización y apoyo a estos poderes verticales, y quien, posteriormente, tendrá la oportunidad de relatarles con detalle toda la labor desarrollada por el Ministerio del Interior, en orden a fortalecer estos poderes verticales. Formalmente quisiera afirmar que el gobierno del Presidente Frei está empeñado en profundizar el proceso de descentralización, con la finalidad de avanzar en forma sustantiva en el fortalecimiento y perfeccionamiento de la democracia y en la modernización del Estado, aspectos que consideramos vitales para abordar los desafíos que demanda el próximo siglo. El tema de la descentralización se encuentra estrechamente vinculado con la necesidad de ampliar los márgenes de libertad de todos los chilenos, de la participación de la comunidad en los procesos de toma de decisiones relativas a su desarrollo económico y calidad de vida, y al reconocimiento de que la diversidad territorial del país requiere de órganos de gobierno y administración profundamente enraizados en la región y comuna, para enfrentar con eficiencia los problemas de cada realidad. Durante la administración del Presidente Aylwin, se dio un fuerte impulso a este proceso, que básicamente consistió en democratizar las administraciones locales, a través de la elección de alcaldes y concejales; 12 en la creación de consejos económicos y sociales comunales, órganos que permiten la participación de la comunidad organizada y, en la entrega de facultades de asociación a los municipios para articular de mejor forma sus objetivos e intereses entre sí y con el resto de la administración pública. Por otra parte, al dictarse la Ley de Gobierno y Administración Regional, se crean en el país los gobiernos regionales, integrados por un intendente y un consejo, órganos dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los que la legislación entrega un conjunto de funciones y atribuciones en materia de administración, coordinación y empleo de recursos. A nivel provincial, se crean los consejos económicos sociales provinciales, órganos de participación y de apoyo a la gestión del gobernador provincial. Durante la presente administración, se ha instruido a las autoridades provinciales para que pongan en funcionamiento los respectivos comités asesores de carácter técnico, compuestos por los jefes de servicios con asiento en la provincia y presidido por el gobernador. Todo ello con la finalidad de aumentar el nivel de coordinación y complementación de la Administración pública en cada una de las provincias del país. La tarea a futuro consiste, entonces, en continuar profundizando la descentralización, labor que atañe a todo el país, tanto a la Administración Pública como al sector privado. Nadie puede quedar fuera de este desafío. Nuestro principal objetivo en los próximos años consiste en instalar, en cada región del país, una institucionalidad que dé cuenta y responda a los requerimientos y problemas de la población, con eficiencia, creatividad e innovación, con capacidad para apoyar el crecimiento económico y las inversiones productivas, para incentivar el desarrollo equitativo y sustentable de largo plazo de recursos naturales y productivos. Por ejemplo, en materia de lucha contra la pobreza son precisamente los órganos descentralizados los que de mejor forma pueden identificar los planes y proyectos que cada localidad requiere; además, a través de tales órganos es posible ejercer un control más eficiente de su ejecución y focalización. Estamos, por tanto, empeñados en realizar una enorme tarea que, sin duda, traerá profundos cambios a la manera como estamos manejando y gestionando los asuntos públicos en la actualidad. El Gobierno va a continuar impulsando un dinámico programa de fortalecimiento institucional, en materia de capacitación del personal profesional, técnico y administrativo de las administraciones regionales y locales con el fin de incrementar las capacidades para enfrentar y resolver problemas, para apoyar y estimular las modalidades de trabajo interministerial y de coordinación, que es una de las principales falencias que notamos en nuestra administración en la actualidad. Durante el segundo semestre de 1994, se dio inicio a programas de alta gestión y gerencia pública en las III, IV, IX y X, con el apoyo de las 13 universidades regionales y de instituciones especializadas en la capacitación de recursos humanos. En dicha ocasión se trabajó con un programa orientado a las gobernaciones provinciales, especialmente las más aisladas, y destinado a fortalecer sus capacidades de coordinación con el resto de la administración pública y municipios de su jurisdicción. Este programa se seguirá ampliando en los años venideros. Es en esta dirección, la de profundizar el proceso de descentralización, que debemos comprender el anuncio que hiciera el Presidente de la República en su mensaje del 21 de mayo pasado, en orden a duplicar los recursos destinados a inversión pública de decisión regional al término de su mandato en el año 2000. Para esa fecha, esperamos que los gobiernos regionales estén decidiendo alrededor del 42% de la inversión pública, para financiar proyectos y planes de desarrollo en los niveles regional y local. Muchos de los programas de inversión que son administrados en la actualidad por los ministerios y servicios dependientes, y que están orientados a la dotación de servicios e infraestructura en el ámbito local, quedarán en los próximos años bajo la jurisdicción regional o, a lo menos, los gobiernos regionales tendrán una participación en la decisión de los proyectos y programas a financiar con estos fondos. El logro de esta tarea, que es una tarea de modernidad, va a implicar cambios profundos en la administración pública central, regional y local, y tenemos que estar todos preparados para enfrentarla con capacidad creativa e innovación. Para lo anterior, resulta imprescindible determinar con la mayor prontitud una estrategia que nos permita alcanzar la meta del 42% de la inversión pública decidida en regiones, al término de la actual administración. En ella, tienen que participar los ministerios y servicios que actualmente administran programas de impacto regional y local, además del Ministerio de Planificación y la Dirección de Presupuesto del Ministerio del Hacienda. Los avances en este proceso deben expresarse en los presupuestos del sector público de los próximos años. El éxito que se pretende alcanzar con estos cambios, impone la necesidad de afianzar en cada región, modalidades eficientes de administración de los recursos de inversión pública. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR.) requiere de una gestión cada vez más eficiente, donde el énfasis no sólo esté puesto en los desembolsos y gastos equilibrados a lo largo del año o en la agilidad del proceso de asignación presupuestaria, sino también en la calidad de los proyectos, en su localización e impacto, particularmente en aquellos casos en que los proyectos están destinados a financiar déficit o demandas de los sectores más pobres. En este sentido, los gobiernos regionales tienen que dar un salto cualitativo en sus modalidades de asignación y transitar del financiamiento de proyectos, como ocurre en la actualidad, al de planes, fuertemente respaldados por estrategias regionales. Con ello, se logra apoyar iniciativas de mayor impacto y abrir nuevas oportunidades al desarrollo de cada región, en el campo social, económico y cultural. 14 El Gobierno, por su parte, continuará desarrollando iniciativas de capacitación y adiestramiento en el manejo de inversiones en las regiones, de manera de fortalecer las carteras de proyectos y programas, capacitar a los funcionarios en nuevas metodologías de evaluación y de priorización de inversiones. De igual modo, se requiere incrementar los niveles de operación de las inversiones sectoriales de asignación regional (ISAR), que son programas de inversión ministeriales donde cada ministerio administra y determina los criterios de operación y, la región asigna los recursos a proyectos y programas específicos. Esta modalidad de financiamiento deberá reforzarse en los próximos años con la incorporación de nuevos programas a la modalidad ISAR. Teniendo en cuenta que ésta es una modalidad que requiere de la participación conjunta de ministerios y gobiernos regionales, para operar con eficiencia, evaluar la marcha y ejecución de los proyectos y el uso adecuado de los recursos financieros, es indispensable alcanzar niveles de coordinación superiores a los que existen hasta ahora, entre todos estos servicios. La coordinación, para decirlo con franqueza, es una de las principales dificultades que presenta en la actualidad la operación de los ISAR y es una meta a alcanzar en los próximos ejercicios presupuestarios. Las mayores competencias que se entregan a los gobiernos regionales exigen una nueva forma de manejar los asuntos públicos, donde la complementación y coordinación reemplacen a la sectorización en la gestión pública. El desafío de los gobiernos regionales es formar una administración pública eficiente, que preste mejores servicios, que use más adecuadamente los recursos y que resuelva con mayor agilidad los problemas de la gente. El desarrollo de la capacidad de trabajo intersectorial será fundamental para implementar, por ejemplo, los convenios de programación, que consisten en acuerdos entre un gobierno regional y un ministerio para financiar plurknualmente iniciativas de inversión de mutuo interés. Los convenios de programación son instrumentos importantes para el financiamiento de planes cuya ejecución supere el año presupuestario, ya que a través de ellos se asegura el financiamiento del programa y su puesta en marcha. Esta nueva herramienta legal, relativa a programas públicos de impacto regional, deberá comenzar a operar en varias regiones del país durante 1995 como experiencias piloto, y pretendemos extenderla al resto del territorio en los años siguientes. El fondo nacional de desarrollo regional, las inversiones sectoriales de asignación regional, los convenios de programación y otros programas que en el futuro se elaboren, serán los instrumentos que los gobiernos regionales utilizarán al momento de determinar el destino del 42% de la inversión pública, estimado para fines de este siglo. 15 El traspaso de nuevos recursos a la decisión de los órganos regionales descentralizados debe incluir también la trasferencia de nuevas competencias, de manera que aquellas materias de impacto territorial queden bajo la jurisdicción de los entes regionales o locales. Esta es una tarea que le compete coordinar al Ministerio del Interior. De acuerdo con la Ley de Gobierno y Administración Regional, son los propios gobiernos regionales los encargados de solicitar a través de dicho Ministerio el traspaso de nuevas competencias y recursos a la jurisdicción territorial, solicitudes que deben estar respaldadas por los estudios y antecedentes respectivos. La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo va a iniciar durante el presente año, los estudios conducentes al traspaso de nuevas competencias al nivel regional, en los que se deberá considerar muy especialmente los intereses y capacidades de los gobiernos regionales. Por otra parte, dentro del proceso de descentralización fiscal debemos avanzar en el otorgamiento de facultades a los municipios, especialmente en lo que dice relación con tributos de una clara identificación local. De este modo, estamos vinculando de mayor y mejor forma la tributación local con los servicios municipales a que está asociada, permitiendo una identificación clara por parte de los ciudadanos respecto de la destinación y utilidad de sus tributos, y mejorando los niveles de eficiencia en la administración de ellos por parte de las administraciones locales. En este contexto se ubica la proposición del gobierno de facultar a las municipalidades para determinar autónomamente la aplicación del reavalúo de los bienes raíces no agrícolas. La descentralización es un proceso complejo, pero también lo hemos definido como gradual y paulatino. Las metas propuestas se deben alcanzar con decisión, pero paso a paso. Para 1995, pretendemos lograr los siguientes objetivos y metas: 1. Terminar con la fase de instalación de los gobiernos regionales, dotándolos de una adecuada planta de funcionarios. A este respecto, aún se encuentra pendiente el despacho al veto presidencial al proyecto de plantas regionales. Durante el primer semestre del presente año, los gobiernos regionales podrán operar a plenitud, con capacidad administrativa para el cumplimiento de sus competencias en el ámbito de la administración regional. 2. Continuar desarrollando el programa de fortalecimiento institucional orientado a incrementar capacidades en la administración pública regional. Llamaremos a incorporarse a este programa a las universidades regionales, de manera de comprometerlas en las tareas y desafíos del desarrollo regional. 16 3. Preparar, para la discusión presupuestaria de 1996, una propuesta que incluya la incorporación de nuevos programas a la modalidad de inversión sectorial de asignación regional, y dar inicio a experiencias concretas en el campo de los convenios de programación. 4. Preparar una propuesta con las modificaciones que es necesario introducir a la Ley de Gobierno y Administración Regional e incluir nuevos proyectos que es preciso presentar al Congreso para perfeccionar la institucionalidad regional. Por ejemplo, lo relativo a las normas sobre solución de competencias entre la administración central, la regional y la local. Por otra parte, cabe agregar que el esfuerzo que en materia de descentralización está realizando o realice el Gobierno debe ser apoyado por la empresa privada. La alta concentración de actividades productivas y de servicios en el área metropolitana de Santiago no se compadece con los objetivos de equidad territorial y capacidad técnica de administración que impulsa el Gobierno en las regiones. La inversión privada fuera de Santiago, así como la decisión pública regional ha crecido significativamente en los últimos años. Las empresas privadas no pueden continuar prestando servicios a las regiones desde Santiago, deben hacerlo desde las mismas regiones, de manera que allí queden los beneficios de sus actividades para nuevos y mejores empleos. Para ello, deben relocalizarse empresas fuera del área metropolitana, de manera que la inversión pueda tener efectos multiplicadores en la región donde se realiza. Por ejemplo, hoy en día las regiones son demandantes frecuentes de estudios en el área de diseños de ingeniería, y las consultoras que prestan esta clase de servicios se encuentran concentradas en una alta proporción en Santiago. Lo mismo ocurre con aquellas empresas especializadas en el área de bienes de capital. Una parte importante de la inversión de los gobiernos regionales está destinada a la adquisición de equipos, por ejemplo en los sectores de educación y salud, en que se demandan equipos de alta tecnología. Estas inversiones generan escasos efectos multiplicadores en las regiones y los recursos van principalmente hacia el Area Metropolitana. La capacidad empresarial es tan escasa en algunas regiones, que muchas licitaciones públicas quedan desiertas porque no se presentan ofertas por parte de las empresas. Incluso, se ha dado el caso que para adjudicar un contrato es necesario llamar tres o cuatro veces a licitación. La empresa privada tiene un desafío en este campo, y por qué no decirlo, también una responsabilidad con el país. La política de descentralización del Gobierno se orienta a entregar mayores ámbitos de decisión a la administración regional, y será con estos órganos, en consecuencia, con los cuales la empresa privada deberá concertar sus 17 iniciativas productivas y de crecimiento de sus actividades en las distintas regiones del país. También están entregadas a ella la ejecución de los proyectos de financiamiento público en infraestructura social, en áreas pobres y muchas veces aisladas, que deben asumir por estar en su área de competencia. Con estas palabras, Señor Presidente y Sres. Miembros de la Comisión de Gobierno Interior, hemos querido hacer algunas puntualizaciones respecto de lo que el Gobierno está realizando en el área de la regionalización y descentralización y, por otro lado, mostrar el desafío que el país tiene por delante para buscar mayor equidad, mejores oportunidades para la gente en el desarrollo equilibrado de las regiones, para que haya más democracia y mejor calidad de vida para todos los habitantes del país. 19 Discurso de don Juan Ignacio Ugarte Jordán Presidente de la Coordinadora Nacional Regionales de Consejeros En primer término, deseo agradecer muy sinceramente a los Honorables Senadores Carmen Frei, Ricardo Núñez, Eugenio Cantuarias, Vicente Huerta, integrantes de la Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y Regionalización del Senado de la República y, particularmente, a su Presidente, el Honorable Senador don Mario Ríos Santander, por haber acogido nuestra inquietud en orden a analizar los casi dos años de marcha de los gobiernos regionales y haber organizado este encuentro, con el apoyo del Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Católica de Valparaíso, CEAL. La verdad es que hoy hemos tenido el privilegio de escuchar dos brillantes exposiciones, por una parte la del senador Ríos, que evidentemente nos convoca a un elevado debate y nos obliga a acercarnos con inteligencia a un tema de tanta trascendencia para el futuro institucional de nuestro país y, por otra, hemos escuchado la exposición del Sr. Ministro del Interior, que nos llena de optimismo y de alegría. Nosotros, como consejeros regionales, pretendemos hoy hacer un somero repaso de lo que en la práctica y en la realidad cotidiana son los gobiernos regionales. Creemos, justamente por todo lo que hemos escuchado en forma previa, que el conocimiento de cómo éstos funcionan en la práctica es tremendamente importante para poder visualizar las correcciones que deben hacerse, precisamente para el bien y el logro de los objetivos mencionados. La regionalización y descentralización del país ha sido -como todo proceso- una acumulación de experiencia que, a lo largo de muchos años y bajo diversos regímenes políticos, ha permitido la formación de una conciencia nacional acerca, por una parte, de la necesidad de concretarla para el logro de un desarrollo sustentable y equitativo del país y, por otra, de que se trata de un desafío urgente, pues el crecimiento de Santiago, con la inevitable centralización de las inversiones, de las oportunidades, y en definitiva del poder, podría llevarnos, de no actuarse con la rapidez requerida, a un punto sin retorno. Durante muchos años, el discurso regionalista se basó en la denuncia de la grave centralización -de todo orden- que históricamente se ha dado en nuestro país. Muchas corporaciones, universidades y líderes 20 regionales, aportaron estudios que, con rigurosidad técnica, avalaban dicha denuncia y demostraban lo injusto de un sistema que privilegiaba a las personas según el lugar en donde habitaban. Pero, obviamente, ese ya no puede seguir siendo el centro del planteamiento regionalista. En la actualidad, los hombres y mujeres de provincia estamos llamados a centrar nuestro quehacer en la propuesta regional, y a demostrar que podemos y debemos administrar y decidir sobre nuestros propios recursos y, lo que es más, que esto lo podemos hacer mucho mejor que cualquier funcionario que, desde el centro y en forma paternalista, quiera seguir decidiéndolo todo. Es decir, estamos frente a un desafío mayor que asumimos con mucha alegría y responsabilidad, y con la conciencia de que no podemos dar espacio al fracaso. Y precisamente por eso nos interesa enormemente compartir con ustedes el análisis de la situación actual de los gobiernos regionales. En el Primer Congreso Nacional de Consejeros Regionales, efectuado en la ciudad de Viña del Mar durante el año recién pasado, todos los consejeros de Chile estudiamos durante tres días la marcha de la nueva institucionalidad regional, en el marco de la Ley Orgánica Constitucional NQ 19.175, promulgada en el gobierno del Presidente Aylwin. Sin perjuicio de valorar unánimemente la promulgación del señalado cuerpo legal, hubo una clara coincidencia de opiniones en torno a que ha resultado casi imposible materializar el extraordinario apoyo que ella constituye para avanzar en un profundo proceso descentralizador, a través de las herramientas que entrega a los hombres de regiones para ir decidiendo su propio destino y las funciones superiores y trascendentes que asigna a los gobiernos regionales en la tarea de impulsar un verdadero desarrollo con participación de la comunidad; así como ni siquiera ha sido posible perfilar una situación regional distinta de la que existía hasta antes de la promulgación de la nueva ley. Al carecer de indicadores que permitan juzgar la marcha de casi dos años de los gobiernos regionales, debemos evaluarla recurriendo a lo que indica la ley que les dio origen, a los objetivos que ella misma traza, a las tareas que les asigna, a las atribuciones que les otorga, a los deberes y derechos que establece para cada cual y a las herramientas que pone en manos de las regiones, a fin que gradualmente ellas vayan obteniendo mayor autonomía y poder desde el nivel central. Algunos podrían señalar que ha transcurrido escaso tiempo y que quizás sea apresurado evaluar su marcha, pero nosotros creemos que cuando existen tan claras coincidencias en el análisis -las que atraviesan todos los partidos políticos y todas las regiones-, no se necesita un período más prolongado para llegar a la conclusión de procurar las 21 correcciones necesarias y las medidas a que obliga el compromiso con el éxito de un proceso histórico. No debemos olvidar tampoco la manifiesta voluntad del Presidente de la República, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle, que hoy nos recordaba el Sr. Ministro del Interior, en orden a profundizar y perfeccionar la descentralización, y su promesa de duplicar la inversión que se decide en regiones, llevando el porcentaje actual de un 21% a un 42% de la inversión pública, al término de su mandato. Esto nos obliga a asumir con mayor responsabilidad la ineludible necesidad de enmendar las deficiencias, clarificar las ambigüedades y eliminar los errores que están impidiendo que el espíritu descentralizador y regionalista de la Ley N s 19.175 pueda materializarse en beneficio del desarrollo nacional. Señalada ya la positiva valoración global que por unanimidad hacemos de esta Ley Orgánica Constitucional que nos dio origen como consejeros regionales, es necesario referirnos a algunas de sus deficiencias y ambigüedades específicas. A nuestro juicio, esta ley establece relevantes funciones para los gobiernos regionales, conforme lo preceptúa en sus artículos 16, 17, 18 y 19. Sin embargo, es claro que las atribuciones que les entrega para el cumplimiento de tales funciones, no guardan relación alguna con la amplitud de estas últimas y, entonces, lo que la ley consagra como funciones de los gobiernos regionales lo suprime luego, al restringir las atribuciones que se requieren para llevarlas a cabo. Es más, la ley tampoco asigna de manera clara dichas funciones a cada órgano del gobierno regional. En el artículo 36, la ley establece las atribuciones que tendrá el consejo regional, el órgano que la ley crea para la participación de la comunidad regional, y de su texto se aprecia que no hay una sola que le permita a éste proponer alguna iniciativa, de cualquier materia y por insignificante que ella sea. De otra parte, en materias decisionales sólo le entrega a este órgano del gobierno regional participación real dos o tres veces al año, a propósito de la priorización del FNDR. y de las ISAR., y en cuanto a la aprobación del presupuesto regional, temas en los que -en la mayoría de los casos- la falta de información oportuna y completa, como asimismo de una visión estratégica regional, rebaja la calidad de dicha participación. Por otro lado, a las graves carencias materiales de los consejos regionales, que van desde el espacio físico adecuado para funcionar hasta la ausencia absoluta de asesorías técnicas, pasando por toda una gama de privaciones materiales menores, viene a sumarse una situación que, de hecho, impide la participación real de los consejeros: el valor de la asignación por asistencia a sesiones, que por lo demás sólo corresponde a las sesiones de consejo. Nadie está en condiciones, por $65.000 pesos al 22 mes, de participar permanentemente en reuniones de comisiones o visitar diversas comunas para conocer la prioridad real de cada uno de los proyectos que después deben aprobarse. El Presidente de la República se refirió en su primera cuenta al Congreso Nacional, el 21 de mayo pasado, al indispensable contacto con las comunas en esa tarea, para que las directrices regionales resultaran concordantes y eficientes -según sus propias palabras-. Pero sin tener medios materiales y financieros, e impedidos legalmente de recuperar los gastos en que incurrimos en el cumplimiento de esa obligación, y, por otra parte, careciendo de un fuero laboral que permita ausentarse del trabajo para el cumplimiento de los deberes del cargo, a todos aquellos consejeros que viven de un sueldo, la efectiva participación de la que nos habla la ley y a la que nos llama el Presidente de la República, no deja de ser una sentida aspiración no realizable. Si a esto se suma el hecho inaceptable de que la nueva ley de plantas de los gobiernos regionales pretenda asignar a la secretaría del consejo, consagrada en el artículo 43 de la ley como ente asesor para el buen desempeño de las funciones del consejero, un secretario ejecutivo, una secretaria administrativa y un júnior, y que, además, dependa del órgano ejecutivo del gobierno regional y no del consejo, nos encontramos, entonces, frente a un panorama francamente desalentador. Pero a nuestro juicio, más grave que todo lo dicho es la falta de un modelo de gestión regional que unifique criterios y que racionalice la principal función que la ley le asigna a los gobiernos regionales: la administración superior de la región. Cada intendente -antes y ahora- ha asumido a su real saber y entender los tres roles protagónicos que le asigna la ley. Esto ha dado lugar, entre otras cosas, a relaciones de éste con el consejo que van desde muy buenas hasta la casi ausencia de ellas. Como ejemplos positivos pueden citarse las realidades de la Quinta Región y de la Región Metropolitana. La falta de un modelo de gestión permite, asimismo, que algunos intendentes asuman papeles mesiánicos que nada tienen que ver con criterios modernos de administración, basados en el trabajo de equipo, en la participación creativa e innovadora y en la conducción estratégica. El intendente y los consejos regionales conforman un solo equipo, con roles distintos pero necesariamente complementarios. Y este equipo está llamado a promover un liderazgo que permita la creación de un ambiente de autoestima regional, que fomente la concertación de empresarios regionales con sus trabajadores, de las universidades y organizaciones sociales. En definitiva, de toda la comunidad regional, provista de una sinergia creciente que permita crear oportunidades reales de emprender. 23 Un equipo bien aflatado y con pleno respeto a todos sus integrantes debe ser capaz de terminar con la vieja práctica de algunas autoridades regionales en orden a destacar lo negativo de cada región. Creer que por la vía de destacar lo pobre que es una región, las carencias que sufre, los conflictos sociales que enfrenta y los malos índices económicos y sociales que exhibe, se va a atraer inversión privada o mayores recursos, es un grave error. Por ese camino sólo se cae en un círculo vicioso que ahuyenta la inversión y profundiza lo negativo. Un equipo regional es capaz de salir al resto del país y al mundo a "marketear" su región, a mostrar lo positivo, a despertar interés, y todos unidos podemos ser capaces de crear círculos virtuosos que realmente consoliden procesos de desarrollo sustentable. Un equipo regional es capaz de promover alianzas con regiones vecinas que potencien sus capacidades, aumenten sus poderes negociadores y disminuyan los costos de las inversiones. Unir recursos y proyectos con objetivos compartidos, es acrecentar la eficiencia y aumentar las posibilidades de una descentralización eficaz. Un equipo regional es capaz de promover y lograr la necesaria cooperación entre la comunidad científica y tecnológica de su región con el respectivo gobierno regional. Un equipo regional organizado y bien conducido es capaz de demostrar que la gente de provincia es capaz de autoadministrarse y que su espíritu regionalista no es un revanchismo hacia un centralismo injusto sino, por el contrario, es la fuerza que promueve nuevas y mejores formas de gestión regional. El espíritu del legislador -y ustedes lo saben mejor que nosotros- fue organizar al gobierno regional sobre la base de dos órganos: uno que, representando a la comunidad, discuta y acuerde las grandes líneas estratégicas, apruebe y priorice la inversión de sus recursos y fiscalice el cumplimiento de planes, y otro que se encargue de la ejecución de esas tareas. Estos dos entes forman una sola organización, cuyo objetivo es administrar la región. Bajo conceptos de administración, el gobierno regional es perfectamente asimilable a una empresa cuya misión es el desarrollo social, cultural y económico de la región, según lo establece el artículo 13 de la ley. En esta perspectiva, el consejo regional es asimilable a su directorio, y al intendente le corresponde el papel de máximo ejecutivo, de gerente general, sin perjuicio de su rol como representante del Presidente de la República y, por ende, de jefe del gobierno interior, y del rol de presidente del consejo regional. En consecuencia, si la misión que la ley les asigna a los gobiernos regionales es administrar la región, necesariamente se deberán aplicar las 24 técnicas modernas de administración, de lo que resulta parte fundamental establecer, por la vía administrativa, un modelo de gestión que permita realmente cumplir los objetivos, materia en la que creemos estar en condiciones de aportar una propuesta concreta para la discusión. Señor Ministro, señor Presidente, honorables senadores, hacemos este planteamiento con franqueza, con el mejor de los ánimos y con un espíritu elevado, que sólo persigue perfeccionar una herramienta fundamental para el desarrollo del país. Asistimos a este lugar privilegiado del debate nacional con el máximo respeto y con un sentido netamente regional. Si de algo podemos enorgullecemos los consejeros regionales es que en ninguno de los trece consejos se ha producido jamás una división entre gobiernistas y opositores. A pesar de las carencias y dificultades que hemos reseñado, todos mantenemos nuestro optimismo y compartimos plenamente lo señalado por el Presidente Frei, en el sentido que Chile se encuentra en un momento histórico y que si lo sabemos aprovechar podemos dar un salto hacia un futuro cualitativamente superior. Queremos a nuestras regiones, y es ese cariño el que nos hace llegar hasta aquí y nos hace recordar también que la regionalización, la descentralización y los gobiernos regionales, son sólo herramientas para lograr un desarrollo equitativo pero que más allá de eso está la persona, el hombre que espera ansioso una oportunidad para crecer; y a él no le podemos fallar. 25 Discurso del H. Senador don Eugenio Cantuarias Larrondo Quisiera comenzar mi exposición con una breve referencia a algunos aspectos de nuestra legislación que considero deben ser revisados, para lograr un funcionamiento adecuado de los gobiernos regionales. En primer término, uno de los vacíos que acusa la Ley NQ 19.175 se refiere a que el gobierno regional no cuenta con facultades para exigir la observancia y para sancionar el incumplimiento de las normas reglamentarias que dicho órgano acuerde. En la medida que se priva a un órgano de la facultad para fiscalizar y sancionar las normas que elabore, su capacidad normativa queda reducida, en la práctica, a una declaración programática. Por otra parte, sería deseable también que el proceso de decisión de los gobiernos regionales, especialmente en lo que se refiere a sus responsabilidades en la asignación de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de la Inversión Sectorial de Asignación Regional, fuera más largo e informado. De acuerdo con los antecedentes que he logrado reunir sobre este tema, es posible afirmar que, en general, los gobiernos regionales han decidido asignaciones presupuestarias sobre la base de priorizaciones realizadas previamente por los organismos técnicos de la correspondiente intendencia. A este respecto, nos parece más adecuado que sea el propio órgano regional quien efectúe los análisis que correspondan, utilizando para tal efecto la información que dispone. Entonces, es necesario idear un procedimiento para las materias presupuestarias en que se encuentre comprometida la opinión del consejo regional, a fin de lograr una decisión más informada de sus miembros. En segundo lugar, en lo que dice relación con las facultades de fiscalización del consejo regional, ellas han sido atribuidas por la legislación al órgano, y no a los miembros que lo componen. Así, los consejeros, individualmente considerados, carecen de tal poder de fiscalización, lo que mirado a futuro se traducirá en la imposibilidad de que las minorías controlen la actuación de las mayorías y de que se logre, en definitiva, un ejercicio de gobierno a escala regional transparente y adecuado. Una situación similar a la anteriormente descrita tiene lugar en las municipalidades, ya que si bien los concejales cuentan teóricamente con 26 una capacidad de fiscalización, ésta sólo puede ser ejercida reuniéndose un quorum de mayoría en el respectivo concejo. Enseguida, me referiré a un número importante de iniciativas legales relativas al ámbito regional. Previamente, quisiera hacer presente mi preocupación ya que tengo la impresión, que tales iniciativas no siempre son conocidas por los órganos y autoridades regionales, y que, por lo mismo, no tienen oportunidad de manifestar sus opiniones, lo que sería muy adecuado para enriquecer el trabajo legislativo. Así, por ejemplo, esta semana la Comisión de Gobierno Interior del Senado estuvo analizando distintos proyectos de ley relativos a la instalación de casinos de juegos en el país. Los temas que regulan estas iniciativas legales son de mucha importancia y han generado muchas expectativas en cuanto al desarrollo que implica la instalación de un casino en una localidad del país. Por lo mismo, resulta inconcebible que durante todo el proceso legislativo, no se conozca el parecer de los gobiernos regionales. En lo que dice relación con la región a la que represento, puedo señalar que hasta el momento existen tres proyectos de ley que propician la instalación de casinos en las ciudades de Tomé, Arauco y en las termas de Chillán. Parece razonable que la decisión final del lugar donde se instale uno de estos centros se entregue a las instancias regionales. Cuando nuestro país concurrió a la Cumbre de Río, entre otros planteamientos presentó uno que decía relación con la administración de los recursos hidrográficos. Un poco antes de dicha cumbre, presentamos al Ejecutivo (por ser una materia de iniciativa exclusiva del Presidente) un proyecto de cuencas hidrográficas, en el cual sugerimos nada más ni nada menos que se cree un ente con participación pública y privada de administración de cada uno de los nos importantes de nuestro país, porque creemos que ya se ha llegado a un punto de conflicto de usos, responsabilidades y atribuciones cruzadas entre distintos organismos del sector público que lo hacen inmanejable. Asimismo, hay algunos proyectos que proponen modificaciones en materia de derechos de aguas. A mi juicio, no hay nada peor que tengamos que estamos pronunciando sobre iniciativas aisladas en lugar de pensar en un ente de carácter regional, con participación del gobierno regional, de las municipalidades aledañas, de los usuarios privados y de todas las actividades que tengan intereses actuales o futuros en el correspondiente curso de aguas. Bueno, los proyectos antes referidos pueden llegar a tener mucha influencia en el desarrollo futuro de las regiones. A este respecto, adhiero a lo señalado en su discurso por don Juan Ignacio Ugarte. Hay algunos otros proyectos que tienen que ver con materias tales como: concesión de obras de vialidad, instalación servicios públicos y con el establecimiento de ciertas franquicias tributarias. También en dichas 27 iniciativas legales se debería contar con la participación activa de los gobiernos regionales. Ello permitiría a los legisladores conocer la opinión de quienes van a decidir, en definitiva, sobre la estrategia de desarrollo de cada uno de las regiones. En el camino del fortalecimiento de las instancias regionales, considero que deben incrementarse los recursos del fondo nacional de desarrollo regional y los de origen sectorial que son de asignación regional. Por otra parte, también me parece importante perfeccionar las normas relativas a la participación y consulta de los representantes de las actividades relevantes de una región, que se reducen en la actualidad a las relativas al consejo económico y social provincial. Asimismo, me preocupa enormemente la situación presupuestaria en que se encuentran determinados servicios públicos, la que se debe, en gran medida, al déficit que presentan muchas municipalidades del país, por cuanto tales servicios destinan anualmente recursos financieros para apoyar la labor de los entes locales. Esta práctica debe concluir, ya sea por la vía de superar la situación económica de los municipios, o bien introduciendo nuevas formas de administración. Pero lo que resulta inaceptable es perpetuar esta situación en el tiempo. En otro orden ideas, propongo facultar a los gobiernos regionales para hacer llegar al Presidente de la República proposiciones relativas a los límites provinciales y a la creación de nuevas comunas. Hasta la fecha, en materia de creación de nuevas comunas se ha venido aplicando, por parte de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, un criterio basado en estudios técnicos. A pesar de ello, nos parece que la creación de una nueva comuna no debe responder a razones contingentes, sino que más bien debiera obedecer a criterios generales aplicables a todo el país. Es decir, es necesario plantear una política de administración local que nos permita responder a preguntas tales como: ¿qué tipo de comunas queremos en Chile?, ¿qué tipo de administración local queremos?, ¿cuántas queremos? La respuesta a estas interrogantes debiera residir en los gobiernos regionales, o cuando menos, permitir a dichos entes expresar su parecer en este tema. Asimismo, me parece que se debiera facultar a los gobiernos regionales para determinar las ciudades cabecera de provincias en que deben radicarse los servicios públicos y las secretarías regionales ministeriales, sin perjuicio de los traslados transitorios a que haya lugar. En estas decisiones hay que evitar la concentración de órganos en una misma localidad, ya que ello puede originar el fenómeno del centralismo regional. A este respecto, parece razonable que en aquellas regiones donde las actividades más importantes se encuentran distribuidas en varias 28 provincias, cada una de ellas sirva de asiento a los servicios públicos con competencia en las distintas materias. Propongo también avances concretos en materias tales como rentas municipales, subvención escolar y subsidios habitacionales, por citar algunos casos. En el tema de la inversión en vivienda, también es necesario efectuar modificaciones. A este respecto, quisiera comentarles que en los últimos diez años los subsidios habitacionales se han distribuido entregando un 55% a la Región Metropolitana y el otro 45 % al resto del país. Si los porcentajes anteriores se traducen a costos de construcción por metió cuadrado, resulta que es más barata la construcción en Santiago que en regiones. Esta situación atenta contra el proceso de descentralización y, además, agrava los problemas que hoy en día existen en la capital. Creo que hay que robustecer la capacidad resolutiva fiscalizadora y normativa del consejo regional, sin peijuicio de los equilibrios que deben existir entre el gobierno regional y el representante del poder ejecutivo en la región. Sin duda alguna, el origen de muchos de los problemas que hoy en día afectan al funcionamiento de los gobiernos regionales, se encuentra en el doble rol que debe asumir el intendente por imperativo legal. Por otra parte, pienso que se debe facultar a los gobiernos regionales para crear consejos regionales relacionados con las actividades económicas de cada una de las regiones. Además, soy partidario de proteger la independencia y autonomía de los consejeros, sancionando las interferencias partidistas que, en ocasiones, perturban el normal desarrollo de sus funciones. Asimismo, considero de la mayor importancia dotar a los consejeros regionales de facultades de fiscalización respecto de los servicios públicos y municipales de la respectiva región. En el tema del fortalecimiento de los gobiernos regionales, me parece de la mayor trascendencia reforzar el derecho de petición de los ciudadanos. Los habitantes de cada región deben contar con los mecanismos adecuados para hacer presente a la autoridad sus problemas y necesidades. En este proceso, también resulta necesario robustecer los medios informativos regionales y, en opinión de quien les habla, integrar a sus representantes a los consejos económico-sociales de la provincia. Durante algún tiempo he venido señalando la importancia que tienen los medios de información regional; sin embargo, últimamente asistimos a un proceso creciente de "cadenización" de los medios informativos, lo que implica un acallamiento de las voces regionales. En este sentido, manifiesto mi preocupación en cuanto al hecho de que, en el futuro, las noticias y la información fluyan mayoritariamente de un único centro: la capital. 29 También resulta imprescindible contemplar la creación de direcciones regionales de ciertos organismos públicos. Por ejemplo, la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología o la de Desarrollo Científico y Tecnológico, no cuentan con sedes regionales; igual cosa sucede con el Consejo de Monumentos Nacionales. En este orden de ideas, parece razonable facultar a los gobiernos regionales para solicitar al Presidente de la República el traslado de las direcciones nacionales de determinados servicios públicos, que ejercen funciones de clara identificación regional y cuya presencia en Santiago, por lo tanto, no se justifica. Iniciativas en este sentido han emprendido el senador Núñez, en lo que respecta al traslado de la Empresa Nacional de Minería a la III Región, y quien les habla, en lo que se refiere a la Corporación Nacional Forestal. La misma idea, después de largas discusiones entre los parlamentarios, se impuso al determinarse que el Consejo de la Ley Indígena, se instalase en Temuco y no en Santiago, como originalmente estaba previsto. Quisiera referirme una vez más a la situación del intendente regional, en cuanto al doble rol que cumple. En este sentido, creo que hay que decidir sobre la conveniencia de continuar adelante el proceso de regionalización con una autoridad designada por el Presidente de la República. Se puede optar por la vía de la elección directa de la autoridad regional, o bien propiciar un mecanismo intermedio, como por ejemplo mantener la designación del intendente en manos del Presidente de la República, pero a propuesta en terna del gobierno regional. Otro asunto de mucha relevancia para los órganos regionales es lo relativo al tema de la equidad tributaria y de la facultad atribuida por la legislación a los gobiernos regionales, en cuanto a los impuestos que graven actividades de clara identificación regional. Evidentemente, debe existir un adecuado reparto de los recursos provenientes por esta vía. Y, por último, considero de suma importancia que en la distribución de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, se utilice un criterio similar al del Fondo Común Municipal; en el reparto de este último se atiende principalmente a las carencias y necesidades de cada administración local. Esto no ocurre con el fondo nacional de desarrollo regional. En conclusión, creo que tenemos un enorme camino por delante y una gran oportunidad para desarrollar nuestro país. Estoy muy esperanzado de poder trabajar en conjunto con la comisión que se forme con el objeto de avanzar y perfeccionar el sistema actual. 31 Discurso de la H. Senadora Sra. Carmen Freí Ruiz-Tagle En primer término, deseo expresar que estoy muy contenta y satisfecha por la realización de esta jornada. En un principio habíamos pensado organizaría en las regiones, pero luego nos pareció mejor comenzar en Valparaíso y, posteriormente, sobre la base de esta experiencia, llevar a cabo otras reuniones con los consejeros regionales en cada región. A continuación, daré lectura al documento que he preparado, a fin de evitar extenderme a muchos temas y ocupar un tiempo que debe reservarse para ustedes, pues lo que más nos interesa como Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado es escucharles. Es cierto que hemos tenido bastantes oportunidades de dialogar, pero cada día que pasa este intercambio de opiniones se vuelve más importante por la experiencia que se ha ido acumulando. Cuando se aprobó, por el Parlamento anterior, la primera Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, manifesté que se trataba de un hecho histórico. Durante toda la historia de la República, el Estado unitario había sido un Estado absolutamente centralizado; sin embargo, con este cuerpo legal se crea por primera vez un poder regional y se distingue entre la función de gobierno interior, que se ejerce en representación del Presidente de la República, y la de gobierno regional, entendido éste como cabeza de la administración en la región, con facultades y atribuciones propias. También por primera vez en nuestra historia, el gobierno regional goza de personalidad jurídica pública y patrimonio propio. Debemos señalar que esta fue una antigua aspiración de los auténticos regionalistas de Chile. Además, dentro del gobierno regional, la nueva legislación distingue entre el papel que cabe al intendente, como órgano ejecutivo del gobierno regional, y el que corresponde al consejo regional, como la instancia de representación de la comunidad, con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Por otra parte, esta ley estableció reglas sobre el patrimonio y el sistema presupuestario y de financiamiento de los gobiernos regionales, a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, la inversión sectorial de asignación regional y los convenios de programación. Asimismo, se desconcentró la administración y se le entregaron atribuciones al 32 intendente, a fin que los servidores públicos queden subordinados a él en todas las materias que sean de competencia del gobierno regional. Al hacer esta muy breve síntesis deseo poner el énfasis en que esta ley fue un paso que, desde mi perspectiva, estableció solamente un piso -y lo subrayo-, un piso en el proceso de regionalización, de manera tal que marca un hito fundamental para construir desde allí una nueva etapa en la forma de administrar el Estado. Deseo también hacer una clara distinción, que me parece central cuando hablamos de este tema, no sólo en referencia a un cuerpo legal determinado sino a un proceso político, social, económico y cultural. La distinción de que hablo debe hacerse entre descentralización del Estado y regionalización. A mi juicio, una auténtica regionalización requiere no sólo la desconcentración y la descentralización del poder y de los recursos, sino también la capacidad de las diferentes comunidades regionales para asumir en plenitud tanto las atribuciones y recursos que entrega una ley, como también las potencialidades e iniciativas que la sociedad organizada puede poner en práctica para lograr un desarrollo endógeno, así en lo económico como social y cultural. La regionalización no es un regalo o dádiva del gobierno central, ni se va a lograr sin una conciencia y una acción organizada y sistemática de cada comunidad. A mi entender -y con ello sólo me represento a mí y no a otros miembros de la Comisión-, el consejo regional es, antes que nada y tal como lo señala la ley, la instancia de representación de la comunidad, carácter que debe hacerse efectivo tanto en la relación con el poder central como ante los propios desafíos que cada región tiene. La regionalización es y será un esfuerzo a realizar desde la sociedad regional para luchar por sus intereses y demandar más recursos y facultades y así profundizar este proceso que, a mi juicio, aún se encuentra en sus inicios. Si ustedes me preguntaran si estoy satisfecha con lo que se ha logrado en los dos años de vigencia de esta ley, debería reconocer que no lo estoy. Yo no fui partidaria, por ejemplo, como no lo fueron muchos senadores de la Concertación, de la elección indirecta del consejo, aunque lo aceptamos como parte de una transacción. Nos parecía necesario un proceso social y político que permitiera a las comunidades regionales debatir sus problemas y que surgieran de ese modo las propuestas de solución propias de cada región. Así se podría construir una condición básica de la regionalización, consistente en una identidad y una fuerte conciencia de los problemas, potencialidades y recursos que cada región tiene y que muchas veces terminan sirviendo a los intereses del centralismo. Desgraciadamente, este fenómeno se encuentra muy enraizado en nuestra cultura; la gente todavía lo espera todo del gobierno central -porque así fue nuestra historia- y en esto consiste 33 precisamente nuestro gran desafío. Debe haber un cambio radical que va más allá de las leyes, pues exige un cambio de mentalidad y una fuerte personalidad para reivindicar más oportunidades para las regiones, ya que en todas ellas se ha demostrado capacidad de autogobierno. En esta perspectiva, considero fundamental el papel de los consejos regionales y la forma en que cumplan el mandato que la representación de la comunidad les impone, ya que deben sacarle el mayor partido posible a todas las herramientas que entrega la ley al gobierno regional. Incluso más allá, deben también impulsar las iniciativas de desarrollo regional que nacen de la sociedad civil. Un ejemplo muy concreto lo constituyen las corporaciones de desarrollo regional que han surgido en algunas regiones (personalmente conozco el caso de la Corporación de Desarrollo de la Segunda Región), la cuales si bien nacen con el patrocinio del sector privado, deben ser apoyadas y potenciadas tanto por los gobiernos regionales como por el gobierno nacional. Debo señalar, además, que el consejo regional no debe parcelarse provincialmente ni constituirse en un cuerpo de confrontación con el intendente, pues así no se logra nada. El intendente y el consejo son el gobierno regional y uno y otro deben buscar formas de cooperación para luchar por su región. Digo esto porque he visto muchas mentalidades centralistas que apuestan al fracaso de la regionalización, que -aunque incipiente- es una ruta abierta. A mi juicio, la eficacia y eficiencia de la regionalización depende del entendimiento y de la unidad de propósitos. Deben saber que el poder escucharles nos da muchas ideas para nuestra tarea legislativa. Nos consta que todavía existe mucho que perfeccionar y para ello la opinión y la experiencia de ustedes resulta clave. No puedo dejar de recordar aquí que es necesario establecer formas más expeditas de relación entre la comuna y la región, tal como ustedes muy bien señalaron y podríamos seguir discutiendo con mayor profundidad, pues se trata de algo no resuelto en la ley. De igual modo, y tal como lo señalaba el senador Cantuarias, falta desconcentrar muchas entidades públicas y ministerios. Está también pendiente el tema de la descentralización de competencias, recursos y de muchas decisiones y facultades que aún dependen del gobierno central, y que podrían estar entregadas por ley a los gobiernos regionales. En este mismo sentido, espero que el actual Gobierno traslade a regiones diversas entidades que no tienen razón alguna de permanecer en Santiago. Y, por supuesto, estoy segura de que el Presidente y el Ministro del Interior harán honor a su compromiso de duplicar el gasto de inversión en regiones en este sexenio, subiéndolo del 21% al 42% de la inversión total del sector público. Al respecto, además de la presión que haremos los parlamentarios, las regiones tienen que hacer valer este compromiso cada vez que se les dé la oportunidad. 34 Asimismo, existen muchas otras iniciativas por las que debemos luchar en conjunto. Sólo por dar un ejemplo, a mí me impresiona tremendamente que la información comercial -como la de Prochile- y la información tecnológica estén concentradas en Santiago. Debiéramos llegar a una real descentralización de la CORFO, para que estudie las posibilidades de nuevas inversiones del sector privado nacional o externo, tanto en servicios como en manufacturas o agroindustrias. Sólo así seremos capaces de integrarnos a un proceso que va paralelo al de la regionalización, como es el de la internacionalización de nuestra economía. Si las regiones no nos preparamos a tiempo, no sólo no aprovecharemos estas oportunidades sino que además sufriremos graves perjuicios. El libre comercio es un instrumento que debe servir para desarrollar a Chile y especialmente a sus regiones, no únicamente a un grupo de empresas que lucren de él, porque tuvieron la información y la oportunidad. No quiero una minería en el suelo ni una agricultura en crisis, lo que queremos es un país desarrollado y equilibrado social y espacialmente. Esto depende de nosotros, de las regiones y del gobierno central; del gobierno para descentralizar o, dicho de otro modo, para extender las oportunidades, y de la región, en cuanto sea capaz de aprovecharlas. Desde ahora, cada región debe buscar su nicho en los mercados internacionales y abrirse su propio futuro con el apoyo del Estado. Para eso se hace la regionalización y la inserción internacional del país, para que todos construyamos un futuro mejor con justicia, con identidad cultural y con bienestar para cada una de nuestras familias chilenas. Debemos luchar especialmente por lo que yo llamo el arraigo regional y cortar de raíz la emigración al centro del país, especialmente de los jóvenes y de los profesionales. 35 Discurso dei H. Senador don Ricardo Núñez Muñoz El proceso de descentralización en nuestro país es de antigua data. Se inicia con la labor realizada por la Comisión Nacional de Reforma Administrativa del régimen militar. Sin embargo, es posible afirmar que este proceso se consolida verdaderamente durante el gobierno democrático, especialmente después modificarse la Carta Fundamental y de dictarse la Ley de Gobierno y Administración Regional. Por primera vez en la historia institucional de este país, una Constitución declara que el Estado de Chile es unitario, que su territorio se divide en regiones y que su administración será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad a la ley. Yo creo que lo anterior constituye un paso sustantivo en el proceso de descentralización del país. El problema, a mi juicio, es que no se sabe hacia dónde nos conduce ese avance; extraño en las opiniones que he tenido la oportunidad de escuchar en el día de hoy, una formulación clara de lo que se anhela como desarrollo futuro del proceso de descentralización de Chile, es decir, falta una capacidad para conceptualizar la realidad político-institucional que se propone. En este orden de ideas, creo que el planteamiento del Senador Mario Ríos y lo dicho por otros participantes apunta, básicamente, a generar un Estado federal. Así, por ejemplo, cuando se habla de la necesidad de establecer un mecanismo de elección de los intendentes se está aludiendo, en el fondo, a una de las instituciones básicas en un proceso de federalización. Estos planteamientos no debieran sorprendernos, ya que varios países vecinos al nuestro y aquellos con los cuales Chile está estrechando vínculos económicos, han adoptado esa forma de Estado. Así por ejemplo, Estados Unidos que es modelo del federalismo en Occidente, lo mismo México y Canadá. En el ámbito latinoamericano, se puede llegar a la misma conclusión al observar aquellos países con los que queremos relacionarnos a través del Mercosur. A vía de ejemplo, se puede indicar el caso de Argentina, que tiene una Constitución que establece un régimen básicamente federalista, aun cuando desde un punto de vista formal -por decirlo de alguna manera- es un Estado extraordinariamente centralizado. El 36 gobernador, que es la autoridad máxima de las provincias de dicho país, es de elección popular; Carlos Menem ocupó dicho cargo en la provincia de La Rioja y de ahí llegó a ser Presidente de Argentina. También Brasil es un Estado federal. Es el país que tiene la mayor tradición de federalismo en Latinoamérica, incluso más que México. Por su parte, Uruguay es un Estado unitario, ya que por su tamaño (semejante al de la Región de Antofagasta) no tiene la posibilidad de ser un Estado federal. En Paraguay se puede observar bastante autonomía de sus provincias, de tal forma que no presenta las características clásicas de un Estado unitario. En resumen, prácticamente todos los países con los cuales Chile se va a relacionar económicamente en el futuro son federales. Frente a lo antes expuesto surge la siguiente interrogante: ¿Por qué en Chile existe temor de hablar del tema del federalismo? Personalmente he dicho que no estoy propiciando un Estado federal para Chile; mi interés es abrir un amplio debate sobre este tema. A este respecto, me parece inaceptable que hayan temas "tabúes" en muchos ámbitos de nuestra vida, incluso en el cultural. La memoria de los chilenos en torno al tema del federalismo es traumática, ya que las dos experiencias históricas que tenemos al respecto terminaron en guerra, en situaciones extraordinariamente difíciles: Concepción y Atacama. Ambos conflictos bélicos se originaron en proposiciones de cambio del sistema político institucional, por un sistema federal. ¿Por qué no prosperaron dichas iniciativas? Simplemente, porque en el siglo pasado se formó en Chile una alianza político-social extraordinariamente poderosa: la de los grandes exportadores mineros con los terratenientes de la zona central, quienes decidieron que nuestro país debía ser unitario. El gran ideólogo de esta alianza fue don Diego Portales, el que propició una forma de Estado unitario, posiblemente porque en ese tiempo dicha alternativa era la única manera de mantener la integridad del territorio nacional. Probablemente, dicha visión se reforzó por la guerra de 1879. Es decir, Chile no tenía posibilidad alguna de mantener, bajo un sistema federativo, dos grandes provincias como Tarapacá y Antofagasta, ya que tales territorios se incorporaron a nuestro país producto de una guerra. Desde esta perspectiva, es posible afirmar que las normas de la Constitución Política de 1925 relativas al tema al que me estoy refiriendo, son una consecuencia de los hechos históricos que he intentado reseñar. En comparación, las normas sobre descentralización que contiene la Carta Fundamental de 1980, responden a un anhelo nacional. Con ellas hemos iniciado un proceso de enorme trascendencia; aun más, por primera vez en la historia de Chile avanzamos en esta materia sin traumas. Sin embargo, estamos dando pasos hacia algo que no sabemos qué es. 37 Analicemos un poco el concepto de descentralización. En primer lugar, se puede indicar que dicho sistema de organización, llevado a su punto máximo, se traduciría en la federalización de Chile. En Europa, hace dos décadas los españoles iniciaron el proceso de generación de las comunidades autonómicas y todavía continúa, ya que cada vez se toma más aguda la diferencia entre la comunidad catalana y el Estado central. Actualmente, existe en ese continente una gran preocupación por la situación de Yugoslavia, en cuanto ese fenómeno se pueda expandir a otros países de dicho continente. Así por ejemplo, en Italia el partido Gana Forza Nova de Italia, es un indicio de lo anterior al incorporar en su discurso la independencia de los Estados del Norte de Italia. Por su parte, Alemania ha mantenido su estructura porque los Lánders son una expresión extraordinariamente afincada en la realidad político, institucional, cultural e histórica de dicho país. En Francia, típico país unitario y centralista, existe un acuerdo general en orden a ir desarrollando el proceso en forma lenta. Aproximadamente desde hace una década, se han ido transfiriendo paulatinamente potestades del nivel central a los locales. En lo que respecta a nuestro país, pienso que debemos planteamos si queremos o no un Estado federal. Este es un tema al que históricamente se han opuesto los militares, y me atrevería a señalar que esa posición se mantiene hasta el día de hoy. En todo caso, hay que reconocer que, desde un punto estratégico, por razones geopolíticas a Chile le es muy difícil ser un Estado federal. Sumado a lo anterior, se encuentra la postura de la Iglesia Católica que no ha aportado mucho a este proceso, a diferencia de otras iglesias latinoamericanas. En nuestro país la Iglesia Católica ha sido siempre muy centralista. Lo mismo ocurre con otras instituciones, las universidades chilenas, todas ellas nacieron en Santiago: la Católica, la de Chile y la Técnica. Sólo después nacen las situadas en Concepción, Valdivia y en el norte del país. La primera universidad que se creó en nuestro país fue la Universidad de Chile en 1842, y posteriormente la Universidad Católica, las que se expandieron o "conquistaron" culturalmente a los desposeídos de cultura: los provincianos. Un fenómeno similar se produce con el nacimiento de los grandes partidos de Chile: el Conservador, el Liberal, el Socialista, todos los que se generan en Santiago. En gran medida, lo mismo ocurre con la Democracia Cristiana. En resumen, en Chile contamos con una tradición centralista tremendamente enraizada en la cultura nacional; por lo tanto, los cambios en nuestra organización política deben producirse, necesariamente, en forma paulatina. A mi entender, lo esencial en este tema es lograr un 38 consenso en cuanto a los pasos futuros que se den en materia de descentralización. Por señalar tan sólo un ejemplo, un paso importante lo constituye la modificación del Art. 19 N- 20 de la Constitución, que permitió, entre otras cosas, la restitución a las zonas mineras el valor de las patentes de explotación de minerales, por constituir éstos una riqueza no renovable. Un avance mayor se conseguirá el día en que establezca que una parte significativa de los tributos generados por las regiones permanecerán en ellas. Este no es un tema menor, debido a la importancia que tiene la minería para nuestro país. Sin duda, es de esperar que se diversifiquen mucho más las exportaciones, pero aun si ello ocurre, vamos a seguir siendo un país básicamente minero -y específicamente cuprífero-, porque en esta área tenemos ventajas comparativas. Dado este panorama, un cambio como el señalado en materia de tributación se muestra como un tema muy delicado. Los Estados federales precisamente se caracterizan porque en ellos sólo unos pocos aspectos -como las últimas instancias judiciales, las estampillas de correo y las fuerzas armadas- tienen alcance nacional, mientras que todo todo lo demás -incluyendo las políticas tributarias- es fijado a nivel de los estados miembros de la federación. Por otra parte, es importante abordar el tema de las modificaciones a la legislación actual, respecto del cual me parece que ya se ha formado un consenso, especialmente en lo que dice relación con los siguientes tópicos: el doble rol que desempeña el intendente regional, la situación de los secretarios regionales ministeriales y el mecanismo de elección de los consejeros. Sin perjuicio de considerar que tales modificaciones son necesarias y urgentes, quiero reiterar que, a mi entender, lo central en este tema es generar acuerdos o consensos nacionales en cuanto a qué forma de Estado queremos para Chile. Hay que adoptar una decisión en uno u otro sentido, ya que las soluciones híbridas son malísimas. Por ejemplo, el caso de Argentina que es un Estado "formalmente" descentralizado, pero realmente muy centralizado. Algo similar ocurre con la experiencia peruana. En dicho país, durante la administración del Presidente Velasco, se incorpora a la legislación una regulación importantísima en materia de descentralización, la que, sin embargo, no llega a materializarse porque no corresponder a la realidad del Perú. Resultado de lo anterior es que hoy se vive un retroceso en dicho país, al presentar los caracteres de un Estado altamente centralizado. 39 En conclusión, considero de la mayor relevancia abrir un amplio debate acerca de la forma de Estado que queremos para Chile, que se traduzca en un consenso nacional sobre el tema. Es importante llegar a un consenso que nos permita proyectar nuestro desarrollo futuro con claridad, sobre todo en momentos en que Chile avanza en forma acelerada en otros planos, como sucede, por ejemplo, con la incorporación de nuestro país al Nafta. A este respecto, la Senadora Carmen Frei ha indicado que dicho acuerdo comercial plantea una serie de interrogantes en cuanto a la forma futura de relacionamos con los Estados Unidos, Canadá y México. Así, es perfectamente posible pensar que una región de Chile se vincule directamente con representantes de otros países. La incorporación de Chile al Mercosur también puede generar situaciones similares. Por tanto, si se desea avanzar hacia un proceso de descentralización, es necesario modificar el régimen político de este país. Ya que Chile actualmente es extremadamente presidencialista y ello constituye la base sobre la cual se ha tejido históricamente el centralismo. De tal modo que, si se quiere avanzar hacia niveles mayores de descentralización, lo lógico es avanzar también hacia un régimen político distinto. En consecuencia, en mi opinión están planteados los dos grandes temas: el cambio de régimen político y la necesidad de definir la meta futura del proceso que se ha iniciado. 41 D E B A T E S 43 Primer bloque de intercambio de opiniones entre los asistentes Consejero Sr. Patricio Carrasco Rosende (V Región). Luego de escuchar las intervenciones de la mañana, declara que le parecería del mayor interés escuchar al Subsecretario del Interior, en atención a que, más allá de las modificaciones que pueda requerir la ley, hay ciertos problemas que están entrabando el funcionamiento de los gobiernos regionales, que no necesariamente son legislativos. Entiende que se busca plantear una discusión de fondo y general, pero estima que la solución de pequeños problemas específicos a los que se encuentran hoy enfrentados ayudaría bastante a avanzar en el camino de la descentralización, como es el caso de las plantas de los gobiernos regionales o de las instalaciones físicas en que deben trabajar. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Aclara que el Sr. Subsecretario del Interior permanecerá en la Sala durante toda la jornada para dar respuesta a las inquietudes que se planteen. Señala que en las exposiciones inaugurales se trataron diversos elementos que obligan a una reflexión mayor, para el desarrollo futuro de todo el proceso legislativo. Asimismo, que la Comisión de Gobierno, por su intermedio, ha planteado reformas estructurales de la Constitución Chilena; en primer término, se ha establecido el concepto de nación unitaria por sobre la expresión Estado unitario, pues si bien ésta puede resultar lógica y natural desde una perspectiva académica, la normativa que se ha dictado en torno suyo ha terminado centralizando toda la actividad del país. Hace presente, además, el planteamiento de otros tres o cuatro elementos por parte de la Comisión de Gobierno Interior del Senado, que podrían tener una aprobación relativamente general, como la propuesta de consagrar en la Constitución los poderes verticales de Chile y el firme reconocimiento de la participación en todo el ordenamiento legal. Recuerda que don Juan Ignacio Ugarte manifestó que si bien la ley entrega importantes atribuciones a los gobiernos regionales, no existen los mecanismos que permitan una actuación efectiva, como sucede con la participación. 44 También estima que corresponde analizar y discutir a fondo el acercamiento entre el camino público o fiscal y el camino privado, para evitar la creación de dos Chiles distintos, lo que obliga a estudiar numerosos cuerpos legales. Por otra parte, la actual radicación de prácticamente todas las potestades en el Gobierno Nacional exigiría un profundo proceso de reforma, destinado a descentralizar las potestades públicas. Finalmente, recuerda que en el tema de los recursos públicos se hizo una proposición muy concreta que expresa el sentido futuro del interés legislativo, la redistribución de los tributos, en cuya virtud éstos se cancelarían en el lugar donde se genera la riqueza. Con ello, por una parte, se descentraliza todo el sistema de administración tributaria hacia los niveles local y regional y, por otra, se relaciona al contribuyente con su gobierno más cercano. Expresa que la relación del contribuyente con su gobierno más cercano resulta indispensable para que éste se preocupe por la forma en que se están gastando sus propios recursos y, por otra parte, le permite al ciudadano común una labor de "inspectoría" sobre la tributación de las personas naturales y jurídicas de su respectiva comuna o región. Le parece que los cuatro elementos referidos son básicos y que podrían lograrse acuerdos generales a su respecto, para definir hacia dónde deben avanzar el Ejecutivo y el Legislativo en materia de descentralización. En su concepto, la actitud reivindicativa que se tuvo en favor de los gobiernos regionales y de la descentralización es una etapa terminada en Chile, pues ya se convenció a todo al país de su necesidad, y lo interesante ahora es determinar hasta dónde llegará. Manifiesta el interés de la Comisión de Gobierno Interior en el análisis de los cuatro elementos que ha sometido a discusión, ya que ellos implican la modificación sustancial de muchos cuerpos legales. Se refiere también a lo planteado por el Ministro del Interior, quien indicó que el Presidente de la República está animoso de avanzar hacia una mayor descentralización, lo que resulta importante en tanto es el Ejecutivo quien posee la iniciativa en una cantidad enorme de proyectos de ley y reformas constitucionales que el Parlamento no puede presentar a tramitación. En relación con el propósito expresado por el Ejecutivo, recuerda que se entregó importante información. A modo de ejemplo, el Ministro aludió al término de la instalación de todo el aparato administrativo de los gobiernos regionales para el año 1995 y una serie de programas de capacitación, como también indicó que se estudiarán nuevas modalidades para la asignación de los ISAR y una propuesta de perfeccionamiento de la ley. 45 Señala que todos estos aspectos de interés para el Ejecutivo durante el año 1995 le parecen muy importantes, pero que desea hacer algunas reflexiones respecto de lo anunciado por el Presidente de la República, en el sentido de que de aquí al año 2000 el 42% de la inversión pública será resuelta por los gobiernos regionales. Plantea que este porcentaje no debe referirse sólo a la administración propiamente tal de los recursos de inversión, sino también a los recursos de administración en un sentido global. Para expresarlo en cifras concretas, señala que hoy el presupuesto de la Nación es del orden de los 14.000 millones de dólares, y si eso se distribuyera entre todos los ciudadanos, a cada uno le correspondería alrededor de $416.000; que aquellos recursos son administrados por un presupuesto de la Nación -muy bien conocido por todos-, y que la ley permite el traspaso de algunos de estos recursos a los gobiernos regionales y a las municipalidades. Sin embargo, lo que plantea es que el 25% de esos recursos, que son tanto de administración como de inversión, sean administrados por los gobiernos regionales y, por la misma razón, insta a conceder absoluta autonomía en la estructuración ejecutiva de cada uno de los gobierno regionales. Insiste en que su proposición va más allá de lo que es meramente el 42% de los recursos de inversión, y que ello debe recalcarse porque la estructura pública asociada al Gobierno Nacional -y en lo geográfico a Santiago- tiene un enorme costo que, en su concepto, repercute en la disponibilidad de recursos de inversión a través de todo el país. Al respecto sostiene, concordando con lo expresado por don Juan Ignacio Ugarte, que en regiones existe la capacidad suficiente para enfrentar la administración de tales recursos y, por sobre todo, existe el conocimiento de las personas o instituciones a las que se puede recurrir para apoyar el proceso de administración y avance en el desarrollo de la respectiva región. A su juicio, lo referido sería otro elemento a tener en cuenta en el debate -tan indispensable como los otros que ha mencionado- para definir el rumbo de las reformas legales que se pretende impulsar a través de la creación, a partir del encuentro del día de hoy, de un grupo de trabajo. Finalmente, desea referirse a algunos aspectos tratados en su intervención por don Juan Ignacio Ugarte. En primer lugar, en relación con la teoría versus la práctica de la ley, recuerda que el expositor señaló que varias de sus normas se vuelven inaplicables por falta de herramientas que permitan su ejecución, punto que ya ha sido señalado por la Comisión de Gobierno a propósito de las dificultades técnicas que enfrenta el proceso de descentralización. En cuanto a la acción de los alcaldes, señala que Chile presenta variadísimos ejemplos, desde aquéllos que han logrado conquistar admirablemente a sus vecinos hasta otros que se encuentran en conflicto con su entorno más inmediato, como lo es el propio concejo. 46 En relación con situaciones parecidas que se dan en los gobiernos regionales, trae a colación una frase de don Juan Ignacio Ugarte, que aludía a la actitud mesiánica de los intendentes -a excepción de los de la Quinta Región y Metropolitana-, al estilo de Luis XIV y su sentencia "después de mí, el diluvio". Al respecto, se pregunta por qué esto sucede en una región y no en otras, y responde que cree que ello se debe a que la propia deja abierta la posibilidad de que el intendente sea o no mesiánico, por lo que -señala-, en definitiva, esto depende de la actitud que tengan hacia la descentralización los gobiernos, las personas y el pueblo en general. Le parece que las palabras del Ministro y las que seguramente se oirán de parte de don Marcelo Schilling significan el término de este mesianismo y el comienzo de un proceso de gran participación nacional, que es lo que todos esperan. Dice haber expuesto todo lo dicho con el ánimo de recordar cuáles son los lincamientos que están en discusión para el trabajo del grupo que surja de esta jornada, teniendo en vista el perfeccionamiento de la legislación. Ofrece la palabra al Consejero Sr. Carrasco para que formule su consulta a don Marcelo Schilling. Consejero Sr. Patricio Carrasco Rosende (V Región). Desea, antes de analizar cuestiones de fondo, referirse a ciertos aspectos prácticos, y especialmente a las críticas que le merecen las normas sobre plantas de los gobiernos regionales que están prontas a entrar en vigencia, así como conocer exactamente lo que sucederá en esta materia. Señala, además, que muchos gobiernos regionales tienen problemas de espacio físico donde funcionar. Reconoce que se trata de aspectos materiales, pero cuya solución también demostraría la voluntad del gobierno de apoyar el funcionamiento de los gobiernos regionales. Por tal razón, solicita al Sr. Subsecretario que se pronuncie sobre estos temas, así como aprovecha de aclarar la diferencia entre hablar de la Región Metropolitana o de Santiago como una gran ciudad y hablar de Santiago como sinónimo de gobierno nacional, pues como consejo regional son uno de los más pequeños. Por lo mismo, solicita a los presentes que al referirse a Santiago indiquen si están hablando del Gobierno de la Región Metropolitana o del Gobierno Nacional radicado en Santiago. Sr. Marcelo Schilling Rodríguez (Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio del Interior). Señala que el proyecto de ley se encuentra en el Senado y corresponde que sea conocido en Sala, pues la Comisión de Gobierno Interior, Descentralización y Regionalización acaba de informar el veto presidencial. 47 Agrega que, más allá del trámite legislativo, el gobierno ha avanzado en la definición del traspaso de personal desde ministerios y servicios públicos a las plantas de los gobiernos regionales. Si bien -continúa- el número de cargos estará determinado por la ley, cada servicio y cada ministerio ha hecho la provisión de personal que correspondería a los gobiernos regionales, sin perjuicio de unos pocos que están a la espera de la aprobación de ley para hacerlo. En su concepto, si la ley es despachada en el mes de enero, el traspaso de los funcionarios estará finiquitado en abril, o a más tardar a comienzos del mes de mayo. Se refiere, también, a la facultad del intendente para calificar al personal que se traspasa, señalando que la discusión de carácter legislativo aún está pendiente acerca del alcance de esta facultad. Es decir, debe determinarse si el intendente tiene derecho a veto o sólo la posibilidad de hacer sugerencias respecto del personal, cuestión no poco relevante que deberá dilucidarse antes de dar término al proceso de formación de las plantas regionales. Informa que, en previsión de lo que ocurrirá, el Ministerio del Interior, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, ha enviado una circular a todos los intendentes, solicitándoles que en su planificación anual -y en lo posible en su presupuesto- prevean las necesidades de espacio físico que representará la existencia de los funcionarios de planta. La respuesta a este oficio ha variado, pues algunos intendentes han tomado las providencias del caso, ya sea que con fondos del FNDR. se haya avanzado en proyectos de arquitectura e ingeniería o se pretenda ampliar las dependencias actuales, pero en la mayoría de los casos hay carencias al respecto. Por lo demás, señala que la dotación de locales para la radicación de los funcionarios de la planta de los gobiernos regionales no necesariamente contempla espacios para el funcionamiento del consejo, ya que ello depende de los proyectos encargados por las propias intendencias. Como estos proyectos no se conocen en detalle, expone que la Subsecretaría ignora si en todas las regiones se ha tenido el cuidado de buscar una solución global al lugar de funcionamiento del gobierno regional. Consejero Sr. Carlos Correa Sanfuentes (Región Metropolitana). Expresa que a los consejeros les preocupa estar ajenos al tema de las plantas regionales y cita el caso de los profesionales que requiere el funcionamiento de las comisiones del consejo, pues carecen de toda atribución al respecto y el intendente decide discrecionalmente si acoge o no sus opiniones. En segundo lugar, le inquieta que el funcionamiento de la secretaría del consejo quede fuera de la ley de plantas, ya que ello podría significar, el día de mañana, que sólo la compongan el secretario ejecutivo, la secretaria y un júnior, lo que obviamente dificultaría el funcionamiento del gobierno regional. Explica que pese a ser de la Quinta Región, donde 48 están en cierto sentido privilegiados, debe hablar por el resto de las regiones, y hay algunas que sencillamente carecen de un lugar adecuado para funcionar. Lo expresado le parece especialmente grave en atención a las responsabilidades que tienen sobre sí, las cuales demandan espacio físico donde trabajar y asesoría técnica especializada. Si bien -acota- en algunas regiones esto puede resolverse gracias a la buena disposición del intendente o de los funcionarios, le parece muy curioso que la ley de plantas no les considere al efecto, en circunstancias que son ellos quienes están trabajando y, por ende, quienes tienen mayor claridad acerca del tipo de apoyo técnico requerido. Consejero Sr. Roberto Rojas Cornejo (I Región). Propone una moción de orden, ya que a pesar de lo atractivo del tema de las plantas de los gobiernos regionales le parece necesario ordenar el tratamiento de los temas que se abordaron en las exposiciones previas al debate. En tal sentido, estima que el primer tema a discutir es el modelo de regionalización a que se quiere llegar, lo que supone analizar la disyuntiva entre país federado o no federado y una serie de consecuencias que de ello se derivan, como la generación de los gobiernos regionales y los niveles de participación. Otro tema -continúa- es la gradualidad que se dará al proceso, es decir, el horizonte temporal que se contempla para seguir avanzando. En su concepto, la demora en la aprobación de las plantas regionales demuestra que los pasos siguientes a la aprobación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional -que fue calificada como un primer paso- han tardado bastante. Propone también discutir sobre los instrumentos o herramientas que apoyarían las reformas en materia tributaria, la creación de los poderes verticales o la participación del sector público. Finalmente, y a modo de síntesis, sugiere agrupar los temas a discutir en las siguientes áreas: modelo de regionalización, la gradualidad del proceso y las herramientas o instrumentos que darían cuerpo a las reformas que se han venido proponiendo, para lograr así sacar mayor provecho del trabajo. Consejero Sr. Hernán Cárdenas Aguirre (VIII Región). Manifiesta que el Congreso y los Consejos Regionales -obligados por la práctica- han discutido bastante sobre la institucionalidad regional, pero que más allá de este análisis persiste una mentalidad centralista propia de la forma en que se han acostumbrado a hacer las cosas en el Estado. Por lo mismo, cree que no se trata sólo de modificar la ley, sino de una cuestión cultural, pues la mentalidad centralista no sólo está presente 49 en los órganos del gobierno nacional, sino que también se manifiesta en los órganos regionales e, incluso, como manifestara el Ministro del Interior, en la propia sociedad civil. A modo de ejemplo, señala que la mayor parte de los empresarios trata de montar sus negocios en Santiago, en consideración a las ventajas comparativas que presenta respecto de regiones. Continúa expresando que si bien el tema de las plantas regionales es particular, demuestra la forma en que la mentalidad centralista opera en nuestra clase dirigente. Por ejemplo, la ley establece que los consejos regionales van a tener facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras y, sin embargo, todos saben que la única persona que ha sido puesta a disposición de los consejos regionales desde su instalación son los secretarios ejecutivos. El resto de la personas está contratada a honorarios o colaborando transitoriamente en comisión de servicios, es decir, salvo la excepción indicada, hasta hoy los consejos regionales no tienen ningún funcionario permanente. Estima, asimismo, que en materia de plantas regionales prima un concepto mal entendido de economía, de acuerdo al cual éstas se formarían con los funcionarios que lé sobran a los ministerios. Por ello, le parece que se está confundiendo gradualidad con precariedad. Supone que los consejeros tendrán que aceptar las plantas que se aprueben por ley, con todas las limitaciones que signifique el tipo de funcionarios que se haya resuelto nombrar, sea que sirvan o no al cumplimiento de sus funciones. Incluso más, expresa que no existe claridad respecto del lugar en que trabajarán estos nuevos funcionarios, los recursos que los financiarán o la forma en que se conciliará su trabajo con el aparato público existente a la fecha (por ejemplo, las unidades de crédito regionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional o las Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación). Estima que esta falta de claridad obligará a resolver sobre la marcha las dificultades que se presenten, lo que normalmente conduce a soluciones precarias y afecta a la capacidad de gestión. Por esa razón, entiende a ciertas voces que hablan de una gradualidad aún mayor. En relación con el ambicioso objetivo de llegar a decidir en regiones el 42% de la inversión pública, observa que los fondos de inversión sectorial de asignación regional carecen de criterios comunes y que -al igual que los ministerios- son verdaderos compartimentos estancos, dificultándose así la coordinación de la labor regional. Explica que la acción de los ministerios a través de los ISAR es resuelta a nivel nacional, y que el objetivo o impacto que se pretende lograr tiene distintas repercusiones según la región de que trate. Sin embargo -prosigue-, la región no tiene intervención alguna en los criterios por lo que se definen estos fondos. Se refiere a la región como su consejo 50 y no a las consultas que se hacen a los funcionarios locales del propio ministerio, pues lo último no es sino parte de la actitud centralista. Estima que debe analizarse el por qué los ISAR., en la mayoría de las regiones del país, no se gastan en la proporción debida. En su opinión, ello se debe a que están diseñados de tal manera que cuando la región debe resolver ya es tarde, pues carecen de los antecedentes necesarios antes del vencimiento del año presupuestario. Cree, en relación con lo sostenido por el senador Ríos, que hoy no existe ese poder vertical que es la región, y que los esfuerzos de todos los ministerios debieran unirse para concordar y apoyar las estrategias y planes de desarrollo que se están definiendo. En consecuencia, le interesa saber qué instrumentos podrían desarrollarse para lograr la coordinación de las inversiones de impacto regional y qué criterios podrían ordenar el proceso de construir la región. Reitera que la mentalidad imperante respecto de las regiones, reflejada en diversas leyes, se encuentra también presente en la de plantas regionales. Por eso -continúa-, es muy importante debatir sobre la ley y buscar una concepción de desarrollo regional, así como una manera de entender la función del Estado en esta materia. En consecuencia, felicita la iniciativa de la Comisión de Gobierno del Senado e invita a participar en el debate de cuestiones sustantivas, pues normalmente ellos se ven enfrentados a una serie de asuntos prácticos que se resuelven con un criterio opuesto al que debiera inspirar el proceso de descentralización y regionalización. Asimismo, estima que para avanzar en la discusión de ley y concordar en un marco general que permita solucionar dificultades concretas, es necesario fijar un sistema o procedimiento de trabajo. Consejero Sr. Francisco Vidal Salinas (Región Metropolitana). Declara compartir la idea de su colega Sr. Rojas, en cuanto a la necesidad de ordenar el debate, pues es tal la cantidad de elementos que podrían analizarse que sólo una selección de los mismos permitirá avanzar en la discusión. En tal sentido, sugiere abordar los siguientes temas: primero, la generación del Consejo Regional; segundo, su relación con el gobierno central, no desde la perspectiva de cómo debiera darse sino de cómo efectivamente se da; tercero, las principales insuficiencias de la gestión regional atribuibles, al cabo de estos dos años de funcionamiento, al gobierno y al consejo regional; cuarto, el tema de la fiscalización; quinto, el tema de la dirección o presidencia del consejo regional, es decir, de esta ambigüedad que plantea el doble carácter del intendente, como representante del Presidente de la República y presidente del consejo, y, finalmente, la relación entre consejo regional y municipio. 51 Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región). Desea recordar lo expresado por el Sr. Ministro del Interior, en cuanto manifestó categóricamente que los consejos regionales tenían que dar un salto cualitativo en su gestión. En ese sentido expone que esta reunión no puede ser sólo una oportunidad de intercambiar opiniones, sino que debe ser el primero de muchos encuentros destinados a analizar todas las cuestiones que les preocupan. Por lo demás -aclara-, eso evita el problema de tener que decidir ahora qué materias se discuten y cuáles no, como si fuera la última ocasión de abordarlas. En su concepto, el salto cualitativo a que hizo mención el ministro no puede lograrse en la actualidad, en tanto no se definan ciertos aspectos de carácter logístico. En consideración a la presencia del Sr. Subsecretario, desea referirse a dichos aspectos, entre los que se cuenta la falta de sedes, el desconocimiento acerca de cómo serán las plantas de funcionarios regionales, la ausencia de una asesoría permanente, entre otros, ya que todos ellos están atentando contra la legitimación del consejo regional y cada una de sus respectivas unidades territoriales. Le parece que todos estas dificultades logísticas impiden que la labor de los consejos regionales trascienda con fuerza a la comunidad, y que el desconocimiento que ésta tiene de su papel afecta -como ya señaló- su legitimidad. Sobre la base de lo expuesto, y con el fin de coordinar los esfuerzos en la solución de todos estos problemas de orden logístico, propone la formación de una comisión en que participe la Subsecretaría de Desarrollo Regional, la Comisión de Gobierno Interior y la Comisión de Consejeros Regionales, a objeto que desde la primera hasta la décimosegunda región se funcione uniformemente, y no a partir del modo como cada intendente interpreta la ley. A su juicio, los intendentes son una especie de Santísima Trinidad, ya que ocupan el cargo de jefes del gobierno regional, presidentes del consejo respectivo y de intendentes, lo que provoca que muchas veces deban pedir en sesión del consejo que el presidente haga presente determinada cuestión al señor intendente, en circunstancias que son la misma persona. Con posterioridad -finaliza-, podrían dedicarse a analizar posibles modificaciones a la ley, sobre la base de los temas fundamentales que ha propuesto la Comisión de Gobierno del Senado. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Desea dejar establecidos dos elementos que le parecen básicos, el primero referido a la historia de la ley y la forma como la Comisión entendió algunos de sus aspectos sustanciales -pese a que no se han aplicado así-, y el segundo, relacionado con el anterior, referido a la acción de la Contraloría General de la 52 República, aprovechando la presencia de un muy alto representante de ese organismo, la Sra. Lilian Jijena. En su concepto, ciertos dictámenes de la Contraloría no se sujetan al sentido y espíritu de la ley, lo que podría deberse a razones de orden práctico, pues cuando se discutieron las leyes de Gobierno y Administración Regional y la de Municipalidades no todos los antecedentes fueron incorporados a las actas respectivas. Con el propósito de explicar el fundamento y sentido de ciertas disposiciones, señala que la Comisión enfrentaba dos importantes problemas: en primer lugar, la administración propiamente tal de los recursos públicos en los niveles comunal y regional y, en segundo término, determinar quién planificaba el futuro. La Comisión -continúa- deseaba erradicar de las instancias que se estaban creando un vicio muy antiguo en nuestra Administración Pública, el traspasar siempre a otros la responsabilidad por los asuntos públicos, es decir, no aceptar que un problema es propio, sino atribuirlo al ministerio, a la municipalidad o al intendente. Prosigue señalando que el senador don Ricardo Núñez tuvo la enorme responsabilidad de unir a la Comisión de Gobierno Interior y a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, las cuales dieron vida a un concepto que al parecer no quedó suficientemente claro. Tal Comisión estableció un artículo básico en la ley de gobiernos comunales, el art. 3, letra f). Este artículo se refiere a las responsabilidades privativas del municipio, con lo que resulta claro que sólo al municipio corresponden las acciones allí señaladas, y la citada letra f) dispone que debe elaborar los planes de desarrollo comunal, conforme a las políticas regionales y nacionales. En consecuencia -indica-, en materia de planificación se partía desde la base social y se entendía que una vez que todos los municipios desarrollasen sus planes, el gobierno regional asumiría la enorme responsabilidad de coordinar la acción territorial de las distintas áreas comunales de la respectiva región y que, luego, en conocimiento de dichos planes, se decidirían las políticas nacionales de los distintos ministerios, a fin que concordaran con el plan de desarrollo de las distintas regiones. Asimismo, expresa que la Comisión entendía que con la aprobación del plan de desarrollo comunal y regional, las facultades de fiscalización de los concejales y de los consejeros regionales, respectivamente, se extendían automáticamente a toda acción pública que se desarrollara en la comuna o en la región, según corresponda. En el área municipal argumenta-, ello se fundamenta en que dentro de las atribuciones 53 esenciales del municipio también se encuentra la ejecución del plan de desarrollo, y que en ese plan no sólo participan recursos y acciones municipales, sino todo el acontecer público y privado de la comuna, de manera que la fiscalización debe extenderse a todo el ámbito comunal. Por otra parte, expone que también entendían que una vez aprobado el plan de desarrollado regional se aplicaría -cuando así lo estimare el gobierno regional- el artículo 67, que tal como lo ha recordado Juan Ignacio Ugarte es el artículo que inicia el proceso de descentralización del país. Al respecto, trae a colación la facultad de los gobiernos regionales, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución Política, de solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de organismos o servicios de la Administración central. Reitera que este elemento les parecía la herramienta y el paso fundamental para iniciar todo el proceso de descentralización. Reconoce que, a excepción de dos o tres municipios, casi ninguno ha aprobado su plan de desarrollo y esta circunstancia hace trastabillar todo el sistema que se quiso diseñar. Cree, en términos absolutamente personales, que ello se debe a dos razones. Primero, a la falta de conciencia plena en el gobierno comunal de la enorme responsabilidad que tenían; y en segundo lugar -aunque parezca duro-, a la falta de capacidad para elaborarlos. En su concepto, ambas situaciones frenaron y frenan el proceso de traspaso de acciones, de recursos y de potestades y, en definitiva, todos los avances en materia de descentralización. Alude también a otro problema de interpretación, en tomo al cual le parece que la opinión de la Comisión no le quedó clara ni al Ejecutivo ni al resto del país. Se trata de la expresión "intendencia" utilizada a propósito de las plantas regionales, pues entonces la Comisión informó que, para tales efectos, el intendente cumpliría la función de presidente del consejo y no de una autoridad dependiente del nivel nacional. Aclara que el gobierno regional es un organismo nuevo, distinto de la intendencia, de la Administración Interior del Estado y de la Administración Nacional del Estado, con personalidad jurídica, con una Ley Orgánica Constitucional propia, con sus atribuciones, potestades y autonomía. Continúa señalando que este problema interpretativo provocó un importante atraso en en la tramitación de la ley, hasta que finalmente se resolvió que los funcionarios se asignaban, no a la intendencia regional sino al gobierno regional. Sólo quedó pendiente la discusión acerca de las personas que van a cumplir funciones en estas plantas administrativas, pues un grupo importante de senadores estima que la resolución final debe quedar en manos del intendente, en cuanto presidente del consejo regional. 54 Se refiere, a continuación, a un tema que dice haber conversado ya con el gobierno de la VIII Región, relativo a la Ley de Presupuesto. Señala que la disponibilidad de recursos del país es analizada por autoridades del Ejecutivo y que luego es debatida por el Parlamento, antes de la aprobación de la Ley de Presupuesto, pero que el resto de la institucionalidad nacional poco sabe de ella ley, lo que le preocupa muchísimo pues no se puede planificar sin conocerla -no sólo para saber qué recursos se invertirán en la región sino para analizar la posibilidad de invocar el artículo 67 de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional-. Insiste en la necesidad de que cada gobierno regional se reúna con sus parlamentarios antes de iniciarse la tramitación de la Ley de Presupuesto, a fin de entregarles orientaciones esenciales, porque no es posible que éstos resuelvan el trámite legislativo sin información. Incluso más, recomienda que luego de aprobada esta ley los gobiernos regionales inviten a sus parlamentarios a dar cuenta e informar acerca de la discusión y de las decisiones tomadas. Para ilustrar la importancia de lo dicho, trae a colación la voluntad del gobierno de luchar contra la pobreza y específicamente el gasto en materia de vivienda, que significará el más alto porcentaje de viviendas públicas construidas en nuestra historia. En este caso, sostiene que es indispensable que cada gobierno regional sepa dónde se van a construir y, en definitiva, qué parte de esa inversión les beneficiará como región. En el caso de la VIII Región -continúa-, y pese a su recomendación, aún no ha sido invitado a entregar esta información, lo que le obliga a insistir en que se trata de los recursos de Chile y que los consejeros deben conocer los porcentajes que corresponden a su respectiva región, como única manera de estructurar un proceso planificador. Se refiere, asimismo, a la reforma del artículo 19 N s 20 de la Constitución, que en su concepto resulta fundamental en materia de descentralización tributaria, pues permite captar directamente tributos, es decir, recursos. En este caso, pese a las diversas interpretaciones que se le han dado, la Comisión de Gobierno hizo constar su criterio en actas, en el sentido que la norma debe aplicarse una vez que los planes de desarrollo, sean regionales o comunales, estén terminados. En virtud de esta norma, y a modo de ejemplo, el Poder Ejecutivo podría presentar un proyecto de ley que permitiera a la Región de Valparaíso captar el 20% de los tributos originados por los puertos de Valparaíso y San Antonio. A juicio de la Comisión de Gobierno Interior del Senado, éste es precisamente el sentido de la reforma aludida. Reitera que para dar aplicación a esta reforma se necesita claridad en cuanto a los recursos y a las inversiones que estén de por medio, lo que, a su vez, exige contar con un plan de desarrollo. Esa -prosigue- es la única forma de que el aliciente a actividades económicas, el traslado de 55 asentamientos humanos, la inversión en infraestructura, etc., adquiera un sentido de desarrollo. Señala que pese a constituir una formidable herramienta de fomento, sólo se ha dictado una ley en virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 19 N s 20 de la Constitución: la denominada "Ley del Petróleo". Si bien no se pudo aplicar por efecto de la baja en el valor del crudo, lo que había solicitado el gobierno de la XII región -concretamente a través del senador Ruiz de Giorgio- era retener el 25% de los tributos originados por la explotación del petróleo para su presupuesto. Ambas ramas del Parlamento dieron su aprobación por unanimidad a este proyecto, con lo que se convirtió en la primera ley dictada en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19 N9 20, inciso final, de la Constitución. Opina que el resto de las regiones debe buscar la manera de dar aplicación a esta misma norma, aunque reconoce la existencia de ciertas dificultades para que ellas elaboren sus planes de desarrollo. Primero, la falta de técnicos o personas adecuadas que inicien la acción, aunque ellos, como Comisión, estaban conscientes de eso y agregaron a la Ley de Gobiernos Regionales una disposición por la que les obligaban a prestar su apoyo a los municipios en esta tarea. Al respecto, también reconoce que la falta de funcionarios de planta impide a los gobiernos regionales cumplir con esta responsabilidad, con lo que se convierte en un ejemplo más de falta de herramientas concretas que permitan dar aplicación a la ley. Reitera que la planificación le parece un elemento básico, que debe estar presente en cualquier debate sobre administración regional, porque le permite a concejales y consejeros fiscalizar todo acto público de la respectiva comuna o región. Aclara que esta labor de planificación, evidentemente, debe respetar la normativa nacional, aunque la región asuma la responsabilidad de ciertas competencias en virtud de lo previsto en el artículo 67 de la Ley de Gobiernos Regionales. Por lo demás, recuerda que la participación de Chile en diversos foros internacionales, económicos, sociales y políticos, le ha significado adoptar planes comunes, que también deben tenerse presentes. En materia de salubridad, señala que Chile ha firmado todos los convenios o protocolos de la Organización Mundial de la Salud y de la Organización Panamericana de la Salud, con los que se compromete a trabajar por una serie de objetivos, relacionados con la reducción de la mortalidad infantil y neonatal y con la calidad de vida, por nombrar sólo dos. Eso también obliga a cada región, por lo que -continúa- sus planes de desarrollo nunca podrán dejar de relacionarse con los asuntos nacionales, tal como sucede incluso con los países federales. A su juicio, este tema tiene que ver con el desconocimiento que existe acerca de los objetivos del país en cada una de sus áreas o sectores. A título de ejemplo, recurre nuevamente al caso de la vivienda -pues ha 56 trabajado con la senadora Frei en el tema-, área en la que si bien está definido el objetivo de conseguir vivienda para todos, no existe la misma claridad acerca del tiempo que eso tomará, el tipo de viviendas que se quiere construir, su cantidad en determinados períodos de tiempo, etc. Frente a esta situación, recuerda que la Comisión de Vivienda sugirió un objetivo que fue compartido por el Ejecutivo, consistente en que Chile llegue al año 2000 con un promedio de cuatro habitantes por casa. Lo importante, en su concepto, es que una vez conocida esa meta cada región se pregunte sobre su realidad y sobre lo que para ella significa cumplirla, más aun si las cifras del año 1995 permiten ser optimistas respecto a su logro. H. Senadora Sra. Carmen Frei Ruiz-Tagle. Indica que, por vanidad personal, desea hacer una pequeña precisión, pues cuando se discutió la reforma del artículo 19 N9 20 de la Constitución ella presentó, junto al senador Núñez, una indicación a su inciso final que considera de la mayor importancia, por lo que le da lectura textual: "Asimismo, podrá autorizar que los que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por las autoridades regionales o comunales para el financiamiento de obras de desarrollo". Del mismo modo, hace presente, que la ley del senador José Ruiz de Giorgio no es la única en el ramo, porque la primera que se dictó con base en esta disposición constitucional fue la de patentes mineras, que actualmente se aplica en las regiones de actividad minera, con muy buenos resultados. Sr. Hernán Alvez Catalán (Vicepresidente Corporación para la Regionalización del Bío Bío y Director Corporación para la Regionalización de Chile). Declara representar a una porción de la sociedad civil, por cuanto la Corporación para la Regionalización de Chile reúne a un medio centenar de corporaciones privadas de desarrollo, sin fines de lucro, y a universidades regionales. En primer término, desea felicitar calurosamente a los tres primeros expositores de la Jornada, pues demostraron, por una parte, la complejidad del tema del desarrollo regional y, por otra, que los grandes desafíos qué el país se ha fijado, tales como superar la pobreza, modernizar el Estado y lograr un crecimiento sustentable, están atravesados por el tema del desarrollo regional. También hace referencia a la opción de ampliar el horizonte de la libertad en la sociedad civil, cuestión que estima muy gravitante en el tema del desarrollo regional, y al círculo vicioso creado por el centralismo, en el sentido que como no hay capacidad local, no se puede dar más atribuciones a ciertas regiones del país, en circunstancias que esta capacidad no se desarrolla, precisamente, por la falta de atribuciones. 57 Explica que las corporaciones privadas de desarrollo han tratado de crear, a lo largo y ancho del territorio, masas críticas de gente preocupada por el desarrollo local, obteniendo cierto éxito. Por otra parte, expresa que le llama la atención la poca representación parlamentaria en este encuentro, en consideración a la importancia de los temas que se están tratando, aunque ello constituye por sí una señal. Continúa señalando que se están analizando conjuntamente dos problemas, el del desarrollo regional y el de los gobiernos regionales, y dentro de este último el de los consejos regionales. A su juicio, el tema del desarrollo regional es más amplio porque alude al sistema jurídico, político y administrativo que nos rige; al sistema económico, financiero y comercial en que en que convivimos los chilenos; al sistema educativo, cultural y científico, y al sistema comunicacional. En consecuencia, opina que se trata de un problema bastante más de fondo que el de los gobiernos regionales, el cual, aunque también merece ser discutido, lo cierto es que contiene una serie de cuestiones instrumentales. Por la complejidad de estas materias, considera que se requieren muchas otras reuniones de debate, e incluso, concordando con lo que expresaba el Sr. Guillermo Crespo, de la Región del Maule, propone la formación de un grupo de trabajo ejecutivo que, con claros objetivos, plazos y recursos, contribuya lo más eficazmente posible a que los órganos ejecutivos y legislativos del país puedan pasar de los dichos a los hechos. Con mayor razón -prosigue- si parecen no existir grandes controversias políticas en esta materia. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Entiende que la idea de formar un grupo de trabajo al término de esta jornada podría constituir parte de los acuerdos generales. Por otra parte, desea insistir en lo señalado por los consejeros Srs. Rojas, Vidal, Cárdenas y Crespo, en el sentido de debatir ciertos elementos esenciales de la descentralización. Agrega que todo lo que se exponga será incluido en un acta del encuentro, de manera tal que pueda ser considerado por el grupo de trabajo que se creará, con vistas a proponer al Poder Ejecutivo las reformas constitucionales y legales necesarias, no más allá del mes del mes de mayo. En cuanto a la presencia de parlamentarios, desea hacer presente al Sr. Alvez que se trata de una reunión de la Comisión de Gobierno Interior del Senado, por lo que el único ausente es el senador Huerta, quien por razones de todos conocidas hoy debía asistir a un comparendo en el Norte y nos solicitó que lo excusáramos. De manera -continúa- que está presente todo el resto de la Comisión. Advierte, asimismo, que afortunadamente las comisiones del Senado son de muy pocos miembros, en este caso sólo cinco senadores. 58 Consejero Sr. Gerardo Monckeberg Balmaceda (Región Metropolitana). Desea manifestar, en primer término, su profunda satisfacción por la iniciativa que ha tenido la Comisión del Senado. Explica que está muy agradecido por esta invitación, ya que aminora su sensación de frustración frente al esfuerzo que se ha hecho en materia legislativa, de planteamientos doctrinarios y de diagnóstico en pro de la regionalización, pasando por el gobierno del General Pinochet, el aporte que hizo el gobierno de don Patricio Aylwin y las importantes pretensiones del Presidente Frei. Opina que pese al consenso que parece existir en materia de desarrollo del proceso de regionalización del país, ha sufrido durante dos años en carne propia todo lo que aquí se ha planteado a propósito del trabajo de los gobiernos regionales, y que esa experiencia le lleva a afirmar -sin querer responsabilizar a nadie- que no son más que gobiernos formales o de derecho, pero cuya capacidad de gobernar la región es prácticamente nula. Enfatiza que es la ocasión de manifestar su convicción acerca de esta realidad, pues los gobiernos regionales no han logrado, como lo pretendieron el Poder Ejecutivo y el Legislativo, constituirse en gobiernos capaces de administrar, desarrollar y conducir la regionalización o la región. En su opinión, dejar establecido este hecho permitiría trazar un camino más claro hacia delante, en el sentido de estructurar una legislación que efectivamente transforme estos gobiernos formales en gobiernos con capacidad de decidir y de administrar. Antes de dar un ejemplo sobre el papel formal de los gobiernos regionales, manifiesta su acuerdo con el senador Ríos, acerca de la importancia del plan de desarrollo regional. En cuanto al ejemplo, explica que su consejo y el intendente abordaron con mucho entusiasmo la tarea de elaborar un plan de desarrollo para la región y que pronto se dieron cuenta de la enorme envergadura de esta labor, especialmente en el caso de la Región Metropolitana. Continúa relatando que el presupuesto para desarrollar un buen plan como el que querían, realmente capaz de influir en las decisiones gubernamentales y regionales, era de cuatrocientos mil dólares, pero que, indudablemente, no existe ninguna posibilidad de contar con esa suma. A lo dicho, pide añadir las importantes responsabilidades que la ley entrega al consejo, lo que contrasta con la existencia de una especie de "consejeros amateur". Al respecto, también se refiere a la declaración del Presidente Frei de entregar en el año 2000 la asignación del 42% de la inversión pública a los gobiernos regionales, pues le parece que la administración de esas cantidades supone una destreza, un conocimiento y una preparación que, obviamente, en su consejo no existe, ni cree que 59 exista en ninguno de los otros trece. En definitiva, le parece que éste es un ejemplo del carácter formal de los gobiernos regionales. Menciona también la experiencia que tuvo su gobierno poco tiempo atrás con un ministro de Estado, al que reclamaban con cierto ímpetu el por qué no "isarizaba" mayores fondos de su ministerio para inversión regional. El ministro -continúa- respondió muy honestamente arguyendo que cómo iba a hacer semejante cosa si las sumas que había isarizado eran las de peor ejecución. Le parece que esta respuesta, por la verdad que contiene, es muy preocupante. Estima que ello se debe, en parte, a la falta de capacidad gobiernos regionales para fiscalizar efectivamente el desarrollo proyectos y la ejecución de las inversiones que se han hecho. demás, sostiene que a esta situación deben agregarse otras que ya mencionado, como la falta de lugares donde sesionar y trabajar. de los de los Por lo se han En consecuencia, y pese al esfuerzo que hacen los consejeros, estima que los gobiernos regionales no dejan de ser un gobierno de entelequia. Por lo mismo, cree que un verdadero hito en el proceso de regionalización sería transformarlos en gobiernos reales, de hecho y derecho, para lo cual parece existir una positiva disposición tanto en el Poder Ejecutivo como en el Poder Legislativo. Consejero Sr. Jaime Zavala Almuna (V Región). Además de los elementos entregados por todos quienes han intervenido en este encuentro, cree necesario reparar en el factor tiempo que va implícito en el proceso de regionalización del país, pues, en su concepto, debe distinguirse entre lo inmediato, es decir, el escenario actual en que se encuentran trabajando -con todas sus deficiencias-, y los pasos futuros destinados a buscar un nuevo escenario, para lo cual resulta muy importante la reunión de todas las instancias que están presentes. Por otra parte, le parece interesante contar con la presencia de entidades de estudio, pues el proceso de regionalización exige un marco teórico y doctrinario, que también debe ser discutido. Una vez que este marco conceptual, muy relacionado con el derecho administrativo y la ciencia de la administración, quede definido, debe ser llevado al ámbito de lo político, a fin que inspire la regulación normativa, la cual podría denominarse marco legislativo. Expone que también existe, a su juicio, un marco operativo, constituido por la Subsecretaría de Desarrollo Regional, que hasta aquí ha llevado en cierto modo la iniciativa; los consejeros, que serían los principales actores del proceso, y la Contraloría General de la República, que afortunadamente está presente en esta jomada. En atención a su primera observación, reitera que hay que preocuparse tanto de la proyección futura del proceso como de asuntos 60 prácticos cotidianos, para perfeccionar el funcionamiento de los gobiernos regionales. Asimismo, se refiere al tema de la fiscalización, aludido por el senador Ríos, pues en la región se les ha presentado el problema de determinar el ámbito de su facultad fiscalizadora. La cuestión estriba, según explica, en determinar si esta facultad se interpreta o no restrictivamente, pues de acuerdo a lo primero, sólo cabe fiscalizar al intendente y a quienes dependen directamente de él. Sin embargo, de acuerdo a la interpretación del senador -prosigue-, alcanzaría a toda la administración regional. Relata que la respectiva consulta fue hecha a la Contraloría General de la República hace aproximadamente un año, pero que aún no reciben respuesta. Asimismo, acota que, desgraciadamente, por la cantidad de precisiones que se requieren, la historia de la ley es muy parca, dando esta situación pie a diversas interpretaciones. Recurre a otro ejemplo de confusión conceptual, también mencionado por el senador Ríos cuando explicaba, a propósito de las plantas regionales, la distinción entre gobierno regional y gobierno interior; sobre el punto, expone que en los modelos que la Subsecretaría de Desarrollo Regional hizo llegar a regiones, se incluía dentro de las plantas regionales a los funcionarios de las gobernaciones, que son parte del gobierno interior y no del gobierno regional. También le parece importante que se determine si serán los intendentes quienes manejen esta planta o los consejos regionales, que representan a la comunidad en la definición de sus necesidades. Por lo mismo, le llama la atención el veto presidencial al proyecto en cuestión, pues coartaría las facultades resolutivas de los gobiernos regionales sobre la materia. Finalmente, expresa que la historia de nuestra Administración Pública le hace temer que los ministerios y servicios públicos traten de deshacerse de los funcionarios menos valiosos, traspasándolos a las regiones, en circunstancias que las trece regiones necesitan buenos profesionales que asesoren al consejo regional y no al intendente. Consejero Sr. Juan Esteban Meza Moneada (VII Región). Refiere que su consejo ha elaborado un documento escrito que no leerá en aras del tiempo, pero que hace entrega de él al senador Ríos para que sea utilizado por el grupo de trabajo que se creará. Agrega que desea referirse a un tema específico, el de la supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales, pues todos saben que el sistema contempla fuertes grados de supervigilancia que colocan al nivel central en un rol de verdadero tutor de los gobiernos regionales. Asimismo, expresa que la supervigilancia de los gobiernos regionales se manifiesta tanto respecto de sus agentes como de sus actos; respecto de 61 los primeros, se demuestra cuando el intendente es nombrado por el nivel central en un cargo de exclusiva confianza, lo que en la práctica lo subordina jerárquicamente a él. Expone que, a juicio de todos los consejeros, el hecho de ser el intendente jefe de dos servicios públicos, uno autárquico como es el gobierno regional y otro centralizado como es el servicio de gobierno interior, sujeta su lealtad a quien lo nombra, es decir, al Presidente de la República. Frente a esta realidad, explica que el Consejo de la Araucanía ha pensado en la siguiente solución: diseñar mecanismos que permitan la generación regional del Ejecutivo del gobierno regional, sin perjuicio que el intendente pueda, en cuanto representante del Presidente de la República, seguir siendo nombrado por éste para ocuparse del servicio de gobierno interior en la región. En ese evento -continúa-, se tendrían dos servicios públicos cumpliendo funciones diversas y a cargo de jefes distintos, y no como ocurre hoy en día en que se encuentran a cargo de una misma autoridad. Por otra parte, expresa que le parece necesaria la existencia de una futura ley de rentas de gobiernos regionales, del mismo modo que existe una para el nivel municipal, a fin de entregar verdadera autarquía financiera a los gobiernos regionales. Se refiere también a otra preocupación de su Consejo, relativa al conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo. Expresa al efecto que, de acuerdo al artículo 21 de Ley N9 19.175, los municipios y los servicios sectoriales deben informar oportunamente al gobierno regional acerca de sus planes y programas estratégicos, lo que reviste la más alta importancia, pues, conforme a la misma ley, el intendente tiene la obligación de informar de ellos al consejo. Tal información -prosiguedebe entregarse antes de la aprobación del presupuesto, a fin de coordinar la inversión pública en la región. El problema -explica- es la falta de sanción jurídica específica para el caso el incumplimiento de este deber por parte de municipalidades y servicios públicos, ya que ello provoca que en la actualidad con dificultad se pueda encontrar alguno de estos organismos que esté informando con regularidad acerca de sus planes. Finalmente, agrega que a su consejo también le preocupa el tema de las plantas, pero que no se referirá a él pues sus planteamientos están contenidos en el documento que entrega al Presidente de la Comisión de Gobierno Interior del Senado. Consejero Sr. Ernesto Corvalán Sánchez (III Región). En primer término, expresa a nombre del Consejo Regional de Atacama su gratitud ante el interés de la Comisión de Gobierno Interior del Senado por 62 recoger las inquietudes que ha planteado la aplicación de la Ley N2 19.175 y, fundamentalmente, las inquietudes que los consejeros han percibido en la población en torno al funcionamiento e instalación de esta nueva modalidad de poder público en Chile. Comparte la inquietud respecto del método de trabajo que se seguirá, a fin de lograr los propósitos que todos tanto valoran, pues le parece que del universo de temas que se han tratado podrían rescatarse unos seis para centrar en ellos la discusión, y así evitar que el propio grupo de trabajo sea quien tenga que decidir qué temas interesan a todo Chile. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Desea explicar una cuestión terminológica, adoptada por la Comisión de Gobierno Interior del Senado, consistente en no utilizar la expresión gobierno central, pues lo que existe en Chile es un gobierno o una administración nacional. En su concepto, esta aclaración tiene consecuencias no sólo lingüísticas sino también de fondo, e invita a seguirla. Sr. Marcelo Schilling Rodríguez (Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Ministerio del Interior). A su juicio, las dificultades que los consejeros manifiestan encontrar para el desarrollo de sus responsabilidades y de sus funciones son comunes a las que, tal vez, pudiera expresar cualquier persona que desempeña cargos públicos dentro del país. Sin embargo, le parece que ello no puede significar la paralización de los procesos o los impulsos acerca de cuya necesidad existe convicción. En cuanto a la situación particular de los consejeros regionales, cree que existen problemas especialmente agudos, debidos a lo reciente del proceso de descentralización nacional. En efecto -continúa-, la regionalización no cuenta con más de veinte años de historia y la transferencia de recursos y capacidades de decisión a las regiones apenas data de dos años atrás. No es el caso, recuerda, de los municipios o del Parlamento, pues, pese a la interrupción por diecisiete años del sistema democrático, nadie olvidó cómo reconstituir estos órganos y desempeñar sus funciones. Sin embargo, el caso de los gobiernos regionales es distinto -prosigue-, pues nunca han existido, ya que la fuerza que poseían ciertas ciudades en los albores de nuestra independencia más que conducir a la descentralización del país servía de base al enfrentamiento civil, afortunadamente interrumpido por el retorno de los españoles. Por lo mismo, opina que los consejeros regionales son los actores principales de un proceso inédito en Chile y que, precisamente, por ser inédito es que han surgido una buena parte de las dificultades que se han mencionado en el día de hoy. 63 Asimismo, estima que la reforma de la que nace la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional es una tímida reforma, que posee todas las ambigüedades y carencias que los mismos consejeros han hecho notar. Por otra parte, desea demostrar ciertas contradicciones en que, a su juicio, incurren los propios consejeros al analizar el desempeño de sus funciones. Así, recuerda que se ha acudido a la figura de la empresa, para hacer un símil entre los órganos del gobierno regional y la distinción entre gerente y directores, en circunstancias que luego se discute el ámbito de aplicación de la facultad fiscalizadora y la forma de fiscalizar al órgano ejecutor de políticas. Reconoce que, en cuanto al tema de la fiscalización, existe un vacío legal, que no es de responsabilidad de los consejeros y que debe ser resuelto por la vía legislativa. Al respecto, aprovecha de informar que el Gobierno está decidido a someter a tramitación del Congreso -a mediados de año- una reforma que enfrente las evidentes insuficiencias y contradicciones que hoy presenta la ley, pues de otra forma el proceso no prosperará. También opina que no todo se soluciona por la vía legislativa, ya que existen ciertas áreas que desde ya pueden ser enfrentadas por los gobiernos regionales. Así por ejemplo, estima necesario repensar el proceso de regionalización y de descentralización, de manera mucho más profunda de lo que es consultar por el problema de la ley de plantas de los gobiernos regionales o de sus edificios. Por otra parte, explica que la regionalización del país fue hecha bajo una inspiración geopolítica, que buscaba el desarrollo armónico y equilibrado del país, asegurando, especialmente, el poblamiento de nuestros territorios menos habitados. En relación con ello, advierte que a veinte años de esta regionalización hecha por CONARA -particularmente por personal del ejército, conducido por el General Julio Canessa- , la misma institución ha declarado que existe un grave problema de fronteras interiores, y que hay zonas del país que se están despoblando o que nunca se han poblado, lo cual pone en riesgo nuestra soberanía nacional. Ante tal afirmación, hecha por los mismos gestores de la regionalización, cree que lo que cabe es preguntarse si ella cumplió con los objetivos propuestos, y si no lo hizo, cuáles fueron las razones. Dice no poner en cuestión la actual división político-administrativa del país, sino estimar que existe un factor de fondo que explica la contradicción entre la intención de quienes promovieron la regionalización y los resultados obtenidos, relacionado con la exacerbación de un credo económico que impide el real desarrollo armónico y equilibrado de las regiones. 64 En relación con lo dicho, coloca el siguiente ejemplo: la localidad de Porvenir, en Tierra del Fuego, no tiene dinero ni siquiera para reconstruir el edificio consistorial, en tanto pocos kilómetros más allá, en territorio argentino, se ubica un moderno aeropuerto, que no construyeron los privados, porque estos jamás construirán un aeropuerto moderno en Tierra del Fuego. También menciona el caso de un astillero construido por el Estado argentino, para demostrar la diferencia con lo que sucede en Chile, donde la doctrina económica, ideologizada al extremo, le ata las manos al Estado. Reitera la diferencia, explicando que el Estado argentino en Laguna del Desierto ha construido un embalse, ha abierto caminos y ha instalado servicios públicos, como el de correos, en tanto Chile no hace absolutamente nada, porque el Estado está impedido de actuar -entre otras razones, por el estatuto del Estado empresario-. En su concepto, cuestiones como la expuesta están en el fondo de la evaluación que se puede hacer de la regionalización, y no entrar en ellas es quedarse en lo superficial. Agrega que si bien descentralización y regionalización no son necesariamente lo mismo, van bastante de la mano y que estos procesos no deben entenderse sólo en su dimensión económica, pues en ese caso podría llegarse al extremo de sostener que la XI Región no debiera existir, ya que vive del subsidio de todos los chilenos y es económicamente inviable. Reitera que existen otros elementos, como los culturales o políticos, que deben tenerse en cuenta. En el terreno de lo político menciona la dificultad que presenta el desprenderse de potestades que se tienen, expresando que la SUBDERE puede hablar con cierta propiedad, pues, con anterioridad a la Ley N9 19.175, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional estaba bajo su administración exclusiva -prácticamente discrecional- y, por lo tanto, sujeta a la arbitrariedad de quien le ejerciese el cargo, y luego su administración fue transferida a los gobiernos regionales. Sostiene que ello confiere autoridad moral a la SUBDERE para pedirle a otros que también renuncien a la discrecionalidad y al centralismo en la forma de asignar los recursos, lo que resulta pertinente en el caso de los gobiernos regionales, pues existe un alto grado de insatisfacción en los municipios por la forma en que se decide el FNDR., el Programa de Mejoramiento de Barrios o los proyectos FOSIS, que actualmente resuelven estos gobiernos. Al efecto, informa que la SUBDERE posee un programa -un software- que permite evaluar técnicamente el impacto de cada uno de los proyectos, bastando ingresar los datos para conocer su rentabilidad social y económica, y así objetivar la toma de decisiones de los gobiernos regionales, e impedir las críticas y la insatisfacción de los municipios. Destaca que la primera tarea que la ley impone a los gobiernos regionales es luchar contra la pobreza en sus regiones, por lo que son 65 muchas la decisiones sobre priorización de proyectos de inversión que los consejos regionales deben tomar teniendo en vista este objetivo. Por lo mismo, le parece que allí se tiene un gran campo para avanzar en la solución de las insuficiencias que se observan en los distintos niveles en tomo al proceso descentralizador en Chile. Declara que la SUBDERE asume su responsabilidad y así como se ha reunido con los municipios y la Asociación Chilena de Municipalidades para discutir el contenido de futuras reformas en el ámbito comunal, lo mismo puede hacerse con los consejeros regionales. Informa que también han desarrollado actividades con los consejos económicos y sociales de las distintas comunas, pues han surgido discursos fáciles que aconsejan eliminarlos por los problemas que han tenido para funcionar, aunque aclara que el gobierno no puede hacerse cargo sólo de un punto de vista particular como éste. Indica que, de acuerdo a la evaluación de la Asociación Chilena de Municipalidades, el CESCO no funciona y que según algunos esa es razón suficiente para eliminarlo, evitándose mayores esfuerzos. Sin embargo, expresa que la opinión del gobierno es que la participación popular no es sujeto de eliminación, sean cuales sean las dificultades, y que lo que hay que hacer es ver qué problemas tiene y cómo se superan. Estima que lo mismo sucede con los consejos regionales, en el sentido que los defectos de funcionamiento no autorizan para pensar en su eliminación, sino que deben buscarse las soluciones del caso, para lo cual es importante escuchar a CORCHILE, al sector privado, a las corporaciones de desarrollo regional, a los parlamentarios -que observan el funcionamiento de las cosas en su territorio-, así como también la SUBDERE posee una opinión. En el caso de la Asociación Chilena de Municipalidades -continúa-, existe prácticamente un consenso absoluto con los términos del proyecto de reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, lo que no se debe a un hecho casual sino precisamente a las conversaciones sostenidas. En consecuencia, estima que sería deseable lograr el mismo acuerdo con los consejeros regionales, de forma tal de conciliar los intereses de todos los partícipes del proceso. Finalmente, expresa que -tal como lo señalaba el Ministro del Interior- el gobierno no cejará en su empeño de llevar la modernización del Estado de la mano con el proceso descentralizador, lo cual significa perfeccionarlo y profundizarlo. H. Senador Mario Sr. Ríos Santander. Da término a la sesión de la mañana, invitando a los asistentes a continuar el debate a las 15:00 horas. 67 Segundo bloque de intercambio de opiniones H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Iniciando la jornada de la tarde el senador desea hacer presente que durante el receso se le acercaron algunos consejeros que manifestaron su disconformidad con el tipo de inquietudes que se estaban planteando. Al respecto, reconoce que hubiese preferido un mayor debate sobre las cuestiones de carácter sustantivo, pero aun así estima que todas las opiniones vertidas son importantes e igualmente servirán de base al trabajo de la comisión que se formará. Por lo demás, señala que ciertas intervenciones, como la del Sr. Roberto Rojas -quien se refirió al concepto de gobiernos verticales-, trataron los elementos sugeridos por la Comisión de Gobierno Interior del senado. En todo caso -continúa-, será la comisión que se formará la que tendrá la gran responsabilidad de ir recogiendo los diversos planteamientos, a fin de transformarlos en propuestas concretas de reforma legal. Sostiene que no divisa otra alternativa de trabajo, y que incluso la proposición de seleccionar algunos temas presenta dificultades, pues decidir cuáles habrían de analizarse motivaría una larga discusión. Asimismo, insiste en el mérito que posee una reunión de esta clase, por el caudal de información que se recoge y la importancia que ésta tiene para definir las posibles modificaciones a nuestra ley. Agrega que pese a ser el primer encuentro, el discurso de don Juan Ignacio Ugarte -que cree bastante representativo- ya permite centrarse en algunas normas concretas que requerirían perfeccionamiento. También desea destacar la actitud del Poder Ejecutivo, que parece extraordinariamente favorable a los avances en materia de descentralización del país, y el alto interés de los conceptos entregados por el Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo al término de la sesión de la mañana. En suma, cree que todas estas consideraciones permiten enfrentar el trabajo futuro con optimismo. Termina señalando que la Comisión de Gobierno Interior, Regionalización y Descentralización del Senado la componen la senadora Carmen Frei; el senador Ricardo Núñez, que es Vice Presidente del Senado y fue el Primer Presidente de la Comisión de Gobierno; el senador Eugenio Cantuarias, que se integró con posterioridad a la Comisión de Gobierno y que pronto ocupará el cargo de Vice Presidente del Senado; el 68 senador Vicente Huerta, quien participa desde el inicio del trabajo de la Comisión, y el senador que habla, quienes forman un equipo de trabajo muy unido. A continuación, entrega la palabra a los senadores Sr. Cantuarias, Sra. Frei y Sr. Núñez, cuyas ponencias se incluyen como discursos en la primera parte de este texto. Terminadas las exposiciones de los senadores, se ofrece la palabra a los asistentes. Consejero Sr. Juan Ignacio Ugarte Jordán (VIII Región). En primer lugar, manifiesta al presidente de la mesa su satisfacción por los logros que se están obteniendo con el encuentro sostenido, en lo cual, por lo demás, cree representar el sentimiento de la gran mayoría de los consejeros. Le parece excelente la calidad de las intervenciones y destaca, asimismo, la importancia del evento en orden a abrir un espacio para intercambiar ideas e iniciar un estudio metódico que permita concretarlas. Manifiesta su esperanza en que, al cabo de la jomada, se nombre una comisión que se aboque al análisis de esos temas, formulando propuestas concretas a la brevedad posible. En segundo término, destaca la coincidencia que se aprecia en los planteamientos de las distintas regiones. Manifiesta que lo que le agrada de las opiniones del senador Ríos es que éste se ha atrevido a poner, dentro de los temas a debatir el del régimen constitucional chileno. Al respecto, piensa que en algún momento tendrá que discutirse la posibilidad de llegar a ser una nación unitaria, organizada en un Estado federal. Pone de relieve a continuación la importancia de lo señalado por el senador Núñez, en cuanto da cuenta de que el tema del centralismo está planteado en Chile como un asunto ligado al Estado unitario, y que, precisamente, cada vez que se plantea alguna alternativa de descentralización, se le desecha invocando la unidad del Estado. Como ejemplo de este afán por no hacer nada que pudiera afectar a dicha unidad, cita la figura del intendente, a la que califica de una especie de "Santísima Trinidad", en cuanto una sola persona encarna tres papeles totalmente distintos y, muchas veces, opuestos entre sí. Como alternativa, le parece que la presidencia del consejo regional debiera asumirla uno de los propios consejeros. Pero, agrega, cuando se empieza a discutir este tema, surgen una vez más las negativas y las afirmaciones de que ello atentaría contra la unidad del Estado. A ello atribuye la causa del centralismo vivido en el país, esto es, al tabú que se ha construido en tomo al tema de fondo, y al que la discusión de los problemas de las diversas regiones inevitablemente conduce. Enseguida, sostiene que las propuestas efectuadas por la senadora Frei coinciden plenamente con lo que ellos han estado señalando, de lo cual se alegra, como asimismo de muchas de las proposiciones del 69 senador Cantuarias. Por eso, cree que abordando un trabajo ya más específico será perfectamente posible efectuar propuestas concretas. Por otra parte, comentando la intervención del señor Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, afirma que lo dicho por esta autoridad es de una importancia vital, que comparte plenamente el enfoque y el diagnóstico que él hace, pero que no concuerda con las consecuencias que él extrae de ese diagnóstico, el cual merecería un análisis más a fondo. Al respecto, desea aclarar el planteamiento efectuado por ellos, pues piensa que el Sr. Subsecretario podría haberse quedado con una impresión equivocada, en cuanto a que el problema de las regiones se reduciría a meras carencias materiales, de sedes, de personal, u otras similares. En torno a ello, hace presente que de las siete páginas que les tocó escribir, sólo emplearon nueve líneas en referirse a las deficiencias materiales del sistema, y que, por tanto, es evidente que ellos no apuntan hacia esta clase de dificultades solamente. El tema de fondo planteado no ése, y si mañana la SUBDERE les entregara los recursos necesarios, los problemas más importantes seguirían intactos. Porque -y en eso le encuentra razón al Sr. Subsecretario- al cabo del interdicto de 17 años se sabía cómo reanudar el trabajo de un Congreso Nacional y el de las municipalidades, pero no así el de los consejos regionales, recién creados, de modo que los consejeros no tienen de quién aprender, ni tampoco los intendentes, encargados ahora de ejercer el papel de ejecutivos del gobierno regional. Luego -puntualiza-, el problema es el siguiente: falta ponerse de acuerdo en un modelo de gestión regional, a fin de que quienes no saben cómo ser consejeros, ni cómo ser las figuras ejecutivas del gobierno regional, puedan convenir en un régimen de convivencia, que ha de ser unitario, pues, tal como lo señalaba la senadora Frei, el gobierno regional no funciona si no es en la unidad complementaria entre intendentes y consejeros regionales. En la actualidad -continúa- ocurre lo contrario, esto es, cada intendente asume su cargo y lo cumple a su real saber y entender, o según sus propias posibilidades y capacidades, pues nadie le ha enseñado a ser ejecutivo del gobierno regional; y lo mismo les pasa a los consejeros. Lo que se reclama, entonces, es que no existe en un método de trabajo regional, un modelo de gestión, lo cual es de una tremenda importancia para la eficiencia en el manejo de los recursos en las regiones. En torno a los graves problemas que observa en las regiones, y respondiendo al llamado efectuado por los agentes del gobierno en orden a que las regiones prioricen sus gastos de inversión, indica enseguida que tal petición es irreal, porque las autoridades regionales no manejan dicha priorización. Sobre este punto, dice: "Aquí nos llega un listado que vence el día antes que venza el plazo para mandarlo a Santiago y tenemos que aprobarlo porque si no lo hacemos, ¿cuál es la pena?, que la región queda 70 sin recursos. ¿Qué necesitamos?, necesitamos un método que evite que esto no pase. Necesitamos de una vez por todas entender que si modificamos la ley, de todas formas el problema seguirá subsistiendo, puesto que ello no altera en nada el aparataje administrativo de asignación y traspaso de los recursos. Todo lo que hoy está en manos aparentes de las regiones, está, en verdad, absolutamente centralizado en el Ministerio de Hacienda". Reafirmando lo anterior, ejemplifica con los recursos que se les asignan del FNDR., pues, si bien a partir de ellos se priorizan los proyectos, una vez concluido este trabajo, todo lo relativo a la licitación para ejecutarlos tiene que ser enviado a Santiago, a fin de que se giren los fondos que ya están asignados, y en ese tortuoso proceso pueden transcurrir por lo menos tres o cuatro meses. Lo peor del sistema -le parece- es la rigidez que comporta, puesto que si en plena ejecución del proyecto se llega, en terreno, a la conclusión de que en la obra ejecutada es preciso agregar un pilar, por ejemplo, debe reiniciarse todo el camino burocrático hacia Santiago para poder pagar ese aumento en la obra. Luego -concluye-, de nada sirve modificar la ley cuando todo el manejo de los recursos permanece centralizado. Finalmente, reitera la necesidad de conversar y de lograr acuerdos en estos temas, para definir un modelo de gestión regional, pues éste es el problema de fondo en cuya solución descansa la posibilidad de lograr una verdadera descentralización. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Manifiesta su esperanza en que lo señalado por el Sr. Ugarte se concrete en un trabajo conjunto que permita lograr soluciones a los problemas. Consejero Sr. José Rojas Cornejo (I Región). Luego de relatar que ha venido desde el Altiplano, y de hacer presente su malestar en cuanto al curso de la reunión, en la que, al contrario de lo que esperaba, encuentra que los consejeros han asumido un rol pasivo como auditorio de las exposiciones de las autoridades de la mesa, vuelve a insistir en la necesidad de ordenar el debate. Estima que los temas principales a abordar son los siguientes. Por un lado, el modelo de regionalización o la meta de regionalización que se busca, porque es preciso clarificar y lograr un consenso en cuanto a los objetivos que se persiguen. Piensa que dentro de este gran tema puede incluso discutirse el de la forma del Estado. Y, por el otro, el modelo o estrategia de gestión regional, puesto que es necesario solucionar diversos puntos de conflicto que, por el momento, no es posible corregir. Piensa que ambos temas son los verdaderamente importantes, y que no debe distorsionarse el debate, ni malgastarse el tiempo destinado a él en tratar asuntos como el de las plantas regionales, la capacidad instalada de los consejos regionales, o en narrar los problemas particulares que cada 71 cual haya tenido con los respectivos intendentes. Sin embargo, también considera importante hacer un listado de estos problemas puntuales, que son los que distorsionan el trabajo de los consejeros y los desvían de su quehacer. En cuanto al modelo de gestión, le preocupa que sea participativo y que la división territorial refleje la identidad regional, lo cual, como ya se ha señalado, no siempre ocurre. Insiste luego en que lo esencial son los temas relativos al modelo y a las metas, y que lo demás son puntos que, a su juicio, distorsionan el debate. Recalca que debe dejarse de lado la retórica y concluye señalando que las indicadas son las áreas que debieran abordar las comisiones. Consejero Sr. Francisco Vidal Salinas (Región Metropolitana). Manifiesta que, al margen de lo estratégico, le preocupa el tema del compromiso en orden al incremento de la asignación, pues, a pesar de que se habla mucho de él y de que fue anunciado en el discurso presidencial del 21 de mayo, no se perciben cambios para el ejercicio presupuestario de 1995 que expresen un avance en la prometida duplicación de los fondos. Si bien concuerda en que esta meta debe conseguirse gradualmente, no observa pasos en tal sentido. Por eso, manifiesta su interés por que la comisión de trabajo y la Comisión de Gobierno Interior, así como el Subsecretario de Desarrollo, tomaran plena responsabilidad en lo que significa ese compromiso. También le parece de importancia asumir algún papel en materia de reforma municipal, en la cual percibe puntos contacto entre los gobiernos regionales y la administración comunal. Por eso, piensa que en la discusión que tiene lugar en torno a esa ley, se debiera consultar la opinión de los consejos regionales. De acuerdo con planteamientos oficiales que han llegado a su conocimiento -entre los cuales figura un documento elaborado por la Asociación Nacional de Municipios-, algunos de los puntos de contacto a los que recién aludía son los siguientes: que según se propone en tales documentos, la autonomía decisional de los consejos regionales debiera considerar la autonomía municipal, en cuanto a la priorización de los proyectos concursables al consejo regional; asimismo, la sugerencia que allí se formula en orden a que las atribuciones que tienen como consejeros regionales y como gobierno regional, con respecto a los planos reguladores comunales, debieran ser limitadas, en aras del respeto a la autonomía municipal. Por lo tanto, concluye, en la discusión de la reforma municipal hay algunos aspectos que dicen relación con las atribuciones actuales del gobierno regional, y en cuyo debate les gustaría participar junto a los demás actores involucrados. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Señala que los recursos de inversión sectorial de asignación regional contemplados en el presupuesto 72 de 1995 ascienden a 69 mil millones de pesos, los que, en relación con la cifra del año 1993 ascendente a 52 ó 53 mil millones de pesos, significan un aumento de un 30%. Agrega que, obviamente, no se sienten plenamente conformes pero que sin duda ello representa un avance importante en materia de ISAR. Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región). Con el propósito de que no quede en la audiencia la sensación de que todo lo planteado se traduce en quejas o desaliento, relata algunos logros obtenidos en el marco de las relaciones consejo-intendente, en la VII región. Refiere que el consejo de esa región ha establecido, de propia iniciativa, una alianza estratégica entre el intendente, presidente del consejo, y los consejeros, lo cual ha permitido realizar las diversas labores en forma mucho más fluida. En segundo lugar, han establecido algunos propósitos destinados a orientar su acción futura, que se contienen en un documento que hoy pueden mostrar como la formulación de una estrategia de desarrollo regional. Esta tiene como característica la de ser la primera estrategia regional absolutamente participativa, pues para su elaboración se efectuó una amplia convocatoria que fue seguida de una participación muy activa de los diferentes actores de la comunidad. Por eso, estima que dicha estrategia refleja las aspiraciones de los múltiples sectores de la región, los que, de ese modo, quedan comprometidos con el quehacer de ésta. En el logro de esta meta, señala, debe reconocerse un gran mérito del intendente, que ha sabido captar la necesidad de entrar en alianza estratégica con el consejo y de conformar, incluso, con el gabinete ministerial una suerte de contraparte, de tal forma que las comisiones que funcionan en la intendencia regional están, a su vez, confrontadas con las comisiones que funcionan en el consejo regional. Este sistema les ha permitido lograr una fuerte compenetración entre los SEREMI y los consejeros, en virtud de la cual estos últimos pueden conocer cuál es la problemática de cada una de las carteras, y a su vez, los primeros se sienten mucho más responsables de proporcionar a los consejeros información oportuna y antecedentes fidedignos a objeto de que éstos adopten las mejores decisiones. Por lo tanto, lo que desea resaltar es que existen también ejemplos que hasta el momento han resultado positivos, y que pudieran ser emulados por las demás regiones, con vista a uniformar un poco los procedimientos y superar los problemas que dificultan una mejor gestión del gobierno regional. Por lo demás -entiende-, se trata de formular una propuesta regional que pueda servir de alternativa para contrastarla con el nivel central. Por todas estas razones, le asigna un gran valor a la idea de conformar una cierta organicidad entre los tres sectores que hoy están participando en este seminario. A raíz de intervenciones como la de don 73 Marcelo Schilling, ha podido darse cuenta de que muchas veces la autoridad central tiene una percepción un tanto distorsionada de la realidad regional. De ahí la importancia de que los tres actores: los consejeros regionales, la SUBDERE y quienes son sus anfitriones en este momento los parlamentarios-, puedan reunirse e intercambiar sus puntos de vista. Además, luego de elogiar la iniciativa de la Comisión de Gobierno Interior y las interesantes ponencias de los parlamentarios, agrega que sena de gran utilidad que éstos visitaran en algún momento los consejos regionales, pues ello les permitiría tomar un contacto más directo con ellos. Estima que esta interlocución es vital para perfilar adecuadamente el horizonte en el que tiene lugar el proceso de descentralización, pues, por su parte, los mismos consejeros tienen muy poca claridad acerca de las proyecciones de éste hacia el futuro. En suma, a su juicio se requiere socializar los aspectos que se han mencionado en el debate acerca de las implicancias de una posible modificación de la ley, a fin de crear en las regiones un masa crítica que apunte hacia los mismos objetivos. Consejero Sr. Carlos Correa Sanfuentes (Región Metropolitana). En primer término, y comentando el nivel de la discusión propiciada por los ponentes, califica de muy buenas las intervenciones, en cuanto, a su juicio, han planteado el debate en una perspectiva más amplia, que los obliga a pensar no sólo en los aspectos puntuales que generalmente los ocupan, sino en lo que se persigue como meta para el país entero. Enseguida, recuerda que cuando se reunieron los consejeros en Viña del Mar, llegaron a algunas conclusiones. Entre ellas se encuentra la de que la problemática de las distintas regiones se percibe muy homogénea, sin perjuicio de los matices propios de cada región. De allí que estuvieran todos también de acuerdo en darse una organización, de carácter más técnico que político, y que procedieran a crear un comité coordinador de consejos regionales, conformado por quienes hoy representan a las regiones en este evento. A este consejo o comité coordinador se le dio una tarea, consistente en tratar de llevar adelante las conclusiones del congreso. Estas, por su parte, se referían fundamentalmente a dos aspectos: a) estudiar la posibilidad de mejorar la ley existente, o su eficiencia, a través de medidas concretas; y b) proponer también modificaciones en aquellos puntos en que la experiencia práctica les había demostrado que el texto legal debía modificarse. Este comité -explica-, desgraciadamente vio entrabada su labor por un problema de coordinación interna, pues tardó mucho tiempo en recibir las conclusiones del congreso; y cuando estuvo en condiciones de darlas a conocer y comenzar a trabajar, ya había pasado el tiempo oportuno para hacerlo. Con todo -prosigue-, sí se realizaron algunas acciones concretas, como la de acercarse a la comisión presidida por el senador Ríos a fin de 74 plantearle tal inquietud, de la cual ha surgido esta reunión que felizmente los congrega a todos en Valparaíso. Por eso, vuelve a plantear que ellos tienen el encargo de abordar los dos temas indicados. Por otra parte, y luego de hacer presente que en las diversas regiones existen grados muy diversos de eficiencia, plantea si acaso sería posible que se les concedieran grados diferenciados de autonomía, en función de las capacidades de cada gobierno regional. A continuación, y en lo relativo a los ISAR., recuerda lo dicho por su presidente, Sr. Ugarte, en orden a que muchos aspectos administrativos pueden ser mejorados sustancialmente, sin necesidad de modificar la ley. Cita el caso de los recursos que ya llegan al gobierno regional totalmente destinados a proyectos específicos, o incluso, comprometidos a más proyectos de los que esos mismos recursos pueden alcanzar a cubrir. De ahí la importancia de, en una primera etapa, intentar mejorar la eficiencia de los instrumentos existentes, lo cual requiere actuar con el gobierno y, fundamentalmente, con la Subsecretaría de Desarrollo Regional, sin perjuicio de la eventual participación de los parlamentarios. El segundo tema de los arriba mencionados, en cambio, atañe a los problemas de fondo que exigen un pronunciamiento del Congreso Nacional. Consejero Sr. Jaime Fuentealba Maldonado (Región Metropolitana). Luego de excusarse por su inasistencia de la mañana, debida a su participación en un curso sobre evaluación de impacto ambiental, impartido por la Universidad de Santiago, llama la atención sobre la importancia de la capacitación de los consejeros en áreas especializadas que conciemen a su quehacer como tales, y menciona como el ejemplo la posible participación de los consejos en las comisiones regionales medio-ambientales. En torno a lo expuesto por los senadores -cuyas presentaciones considera muy interesantes-, formula algunas reflexiones. La primera de ellas dice relación con que, a su juicio, existe una gran desinformación acerca de la labor de los gobiernos regionales, lo cual es preocupante. Relata que en alguna oportunidad escuchó a un ministro confesar su temor a descentralizar determinados recursos, por la demora que suele implicar todo el proceso de asignación regional de los mismos, demora que atribuía a los gobiernos regionales. En aquella oportunidad, él y otros consejeros hicieron presente que el retardo, tal como lo manifestaba el Sr. Ugarte, no se debe a la gestión del gobierno regional, el cual aprueba en breve tiempo las destinaciones de recursos, sino a toda la burocracia que tiene lugar en el nivel central. Este malentendido a que da lugar la desinformación que existe en tomo a la actividad desempeñada por los gobiernos regionales, afecta muy seria y negativamente su imagen, sobre todo ante la opinión pública, puesto que un punto importante que será tenido en cuenta a la hora de 75 evaluar la gestión de aquéllos, será, sin duda, el aporte que han significado en términos de propender a una mejor y más eficiente asignación de los recursos y en cuanto a su capacidad para elaborar planes de desarrollo adecuados a cada región. Todo ello se agrava porque, a su juicio, no existe una estrategia que permita una adecuada jerarquización en la asignación de los fondos. Agrega que para superar esta situación se requiere de un gran apoyo técnico y de mucho tiempo de trabajo por parte de especialistas capaces de diseñar planes que permitan optimizar las posibilidades de cada una de las regiones. Por todas las razones señaladas, estima de gran importancia la creación de la comisión tripartita que se ha propuesto, a fin de avanzar en la definición de los criterios legislativos destinados a solucionar los problemas que aquejan a los distintos consejos. Agrega, sin embargo, que le parece conveniente que a esa comisión acuda un representante de cada consejo, pues ello permitiría facilitar la comunicación que tanto se echa en falta. Finalmente, también apoya la idea de que los miembros de la Comisión de Gobierno Interior pudieran concurrir a los distintos gobiernos regionales para participar en los debates que se dan en ellos. Sr. Jaime Gatica Barros (Asesor de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior). Plantea que en la discusión de la reforma de la ley es preciso distinguir, ante todo, entre los aspectos institucionales y los aspectos que tienen que ver con el proceso de asignación de recursos (también llamada descentralización fiscal). Indica que su percepción en torno a este punto es que gran parte de las tensiones que hoy en día existen a nivel de la institucionalidad creada por la Ley de Gobierno y Administración Regional, dicen relación, no con aquélla, sino con el proceso de asignación de los recursos presupuestarios. A su parecer, lo que debe hacerse es limpiar, agilizar y clarificar el modelo de descentralización fiscal que se desea, tanto en lo que concierne a los ingresos como en lo que atañe a los gastos. Si se lograra una mayor flexibilidad a este respecto se podrían aliviar muchas de las tensiones que afectan al nivel institucional, pues, según indica, ellas se deben a que el modelo de descentralización fiscal se ha quedado atrás respecto del avance institucional. Es indispensable subsanar esta descompensación; sin embargo, no cree que para tal fin sea menester modificar la Ley de Gobierno y Administración Regional, sino que bastaría con actuar directamente sobre la Ley de Presupuesto. Asegura que este último es un punto de la mayor importancia, porque obrando de esa manera se evita introducir factores rigidizantes en la política fiscal al interior de la misma Ley de Gobierno y Administración Regional. Acerca de este tema -prosigue-, sería posible citar múltiples ejemplos, y ya algunos de ellos se han mencionado. Así, en lo que dice 76 relación con la inversión sectorial, la razón básica por la cual los gobiernos regionales no pueden tener una visión integrada de todo lo que habrá de ocurrir en materia de inversión en su región, es sencillamente una de carácter procedimental, y que se vincula con la forma como se discute la Ley de Presupuesto. En efecto, dado que los múltiples aspectos de ella se discuten y ejecutan en tiempos distintos, también los fondos respectivos llegan a las regiones en distintas épocas. Redondeando, señala que sin duda existen algunos problemas que podrían ser solucionados en forma relativamente simple, lo cual aliviaría enormemente las tensiones que hoy en día existen en el nuevo nivel institucional. Como segundo punto de su intervención, se refiere enseguida al aumento, del 21 al 42 %, de la participación de la inversión que será decidida a nivel regional. Al respecto, desea acotar que casi todos los programas de inversión descentralizados aumentaron bastante más que el límite impuesto por las disposiciones transitorias de la ley respectiva. En efecto, conforme a las exigencias de la ley, debía cumplirse con un aumento que fuera en un 25% superior al promedio del incremento de la inversión pública. Si bien esta exigencia regía hasta 1994, agrega que para 1995 el aumento de la inversión regional ha ido bastante más allá del límite indicado. Además -afirma-, se han hecho esfuerzos este año por generar otro tipo de programas. Entre ellos, quizás el más significativo es el programa participativo de pavimentación del MINVU, aun cuando éste no necesariamente sea de decisión regional. Al respecto, señala que cuando se piensa en el antedicho 42%, se incurre en error al suponer que todo ese porcentaje va a ser necesariamente decidido a nivel regional, pues le parece que lo correcto es que los programas de inversión se decidan donde corresponda. Así, por ejemplo, el programa de mejoramiento urbano no tendría por qué decidirse a nivel de los consejos regionales. Se trata de un tipo de proyecto pequeño, que no tiene expresión regional, por lo que debe debe decidirse a nivel de las gobernaciones, en coordinación con los alcaldes. Entonces, cuando se habla de decisión regional, se alude a todos aquellos programas que se van a decidir a nivel del consejo regional, pero también a aquellos que serán deliberados a nivel de las gobernaciones y, por qué no, a niveí de las municipalidades. Además, considera que todo este proceso debe ser ordenado, y que no vislumbra cómo los consejeros regionales podrían decidir adecuadamente sobre ese 42%. Asimismo, piensa que realmente no les corresponde tomar ese tipo de decisiones, sino sólo Jas que atañen a aquellos proyectos que son de impacto regional, es decir, que tienen que ver con toda la región, y no con pequeños programas que afectan a ciertas localidades. Este tema, finaliza, también forma parte de aquellas materias comprendidas dentro del concepto de descentralización fiscal, que es preciso clarificar. 77 H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Felicita al Sr. Gatica por su intervención. Luego, hace presente que ha estado conversando con los Sres. Juan Ignacio Ugarte y Marcelo Schilling para los efectos de conformar la comisión que se ha propuesto. Estiman que es prudente analizar con mayor detención los nombres de las personas que la integrarán, sin perjuicio de lo cual dicha comisión deberá constituirse el próximo jueves 19 de enero. Piensan también que durante el mes de enero será posible sostener dos reuniones de trabajo. Al respecto, manifiesta que el Sr. Ugarte le ha dicho que se reunirá con el comité coordinador de los consejeros, a fin de designar a las personas que participarán en la comisión tripartita, y asimismo, don Marcelo Schilling, que debe consultar a sus autoridades superiores sobre este punto. Agrega que la Comisión de Gobierno participaría en general de todas las reuniones, aun cuando quizás no en forma permanente, pero a través de uno o dos de sus miembros en cada una de las reuniones de trabajo que se realicen. Enseguida, pregunta si acaso habría acuerdo acerca de este modo de proceder. Consejero Sr. Guillermo Crespo Crisóstomo (VII Región). Este hace presente que el día jueves 19 de enero va a tener lugar en la VII Región una reunión muy importante, que contará asimismo con la participación de las regiones VI y VIII. En ella se discutirá un proyecto relativo al gas procedente de la Argentina, para lo cual se ha dado cita a diversas autoridades y actores regionales. Por tal motivo, solicita se adelante o se postergue en un día o dos la reunión fijada para esa fecha. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Le parece que, si bien buscar una fecha que les convenga a todos puede ser un poco difícil, fijarán más adelante el día de la reunión, pero de modo que se lleve a efecto de todas maneras dentro del mes de enero. Por otra parte, declara que desea agradecer profundamente a CEAL la colaboración y el trabajo realizado. Agrega que en relación con la Comisión que preside, este Centro ha desempeñado un papel que califica de admirable. Expresa también que hay un asunto que no se ha terminado de discutir -aun cuando él tiene una opinión al respecto-, y que concierne a la gestión parlamentaria, sobre todo a la de los diputados. Pues, normalmente cuando se produce un acuerdo de un gobierno regional sobre una materia determinada y después tiene lugar una reunión de los parlamentarios, surge un conflicto, tal como ha sucedido en el caso de la comuna de Concón. Con referencia a éste, recuerda que una vez que el gobierno regional hubo adoptado una opinión al respecto, los parlamentarios sostuvieron otra, y como éstos cuentan con mayor 78 capacidad de gestión y de presión, consiguieron que el Poder Ejecutivo terminara apoyándolos a ellos, en vez de al consejo regional. Muchas veces se ha planteado en el Senado la necesidad de no entorpecer la actividad propia de estos poderes verticales y, de hecho, tiene la impresión de que ha sido bastante más consecuente en esta materia. Las horas de incidentes del Senado -insiste- son para tratar temas de gran trascendencia, y no para enviar cartas al Ministro para resolver el problema de la construcción de una escuela en un determinado lugar. Este punto, sostiene, es de la mayor importancia, e invita a los consejeros a conversar con los respectivos parlamentarios para que dejen en manos del gobierno regional, o aun de las municipalidades, todo lo que corresponda a la gestión ejecutiva. No es parte de la labor de los parlamentarios recorrer los ministerios en busca de dineros para financiar alguna obra local; además, ello no hace más que comprometerlos con el ministro de que se trate, lo cual complica su trabajo. Con relación a las actividades comerciales, y en la línea de lo que hablaba momentos atrás el senador Núñez, menciona el caso de las operaciones de comercio exterior de la región de Atacama. En ese caso explica-, se estableció una relación directa entre la región y el resto de los países. Cuando la III región descubrió que podía exportar uva y conquistar los mercados de Nueva York, no se necesitó de ningún acuerdo del gobierno nacional para lograrlo, sino que surgió una relación inmediata de los productores con el mercado internacional. Eso es el resultado de una acción internacional de pueblo a pueblo, y no de gobierno a gobierno. Retoma a continuación el tema de la forma de Estado, para agregar que, si bien ésta última es una materia sujeta a un mayor análisis, existe acuerdo en la Comisión que preside en tomo a lo que han denominado la Nación Unitaria. Explica al respecto que, sin perjuicio de la gran variedad social, étnica y religiosa que tiene lugar en su interior, la unidad del objetivo hacia el cual se encamina la comunidad nacional le otorga un carácter unitario. Es esa comunidad de principios y valores la que unifica toda aquella diversidad. Luego, habrá que ir avanzando en el estudio acerca de cuál de las distintas alternativas sobre la función del Estado es la que de mejor manera puede proteger y potenciar esa unidad. Enseguida, manifiesta que las ponencias escritas serán repartidas a los concurrentes y que las presentaciones orales serán transcritas para que quede constancia de las ideas vertidas en este encuentro, pues ello es importante para fijar los elementos esenciales que la comisión habrá de tomar base. Propone la adopción de tales acuerdos. 79 Sra. Lilian Jijena Oddó (Abogada Jefe de la División de Municipalidades, Contrataría General de la República). En primer término, agradece a la Comisión de Gobierno Interior la invitación extendida a la Contraloría General de la República a participar en este seminario. Señala que para el Servicio que representa es de suma importancia conocer la historia de la ley, a fin de poder interpretarla conforme al sentido que el legislador ha querido darle. Es posible -agrega-, que la interpretación sostenida por Contralona respecto de algunas disposiciones legales, no considere elementos de juicio que podrían hacer variar el alcance atribuido a las mismas, simplemente porque carecen de ellos o no han sido puestos a su disposición. Por eso, valora en alto grado la invitación que se le ha extendido, porque le permite tomar contacto con las inquietudes de los consejeros regionales. Desprende de lo expuesto por estos últimos, que en el ámbito regional se plantean algunas situaciones muy similares a las que se presentan en el nivel comunal. Por ejemplo -acota-, la afirmación de los consejeros relativa a que la asignación que se les otorga es insuficiente para cumplir su labor, coincide exactamente con la queja que en el mismo sentido expresan los concejales, en el ámbito municipal. También rescata como un elemento importante el hecho que no exista en verdad una experiencia previa que, de alguna forma, le sirva al consejero regional como orientación en el ejercicio de su cargo. Pues, si bien la Constitución de 1925 contempló un sistema de asambleas provinciales, éstas nuca se crearon, por lo que el intendente terminó asumiendo en definitiva las funciones que a ellas les habrían conespondido. En el ámbito comunal, en cambio, sí es posible encontrar una experiencia participativa en la figura de los regidores, a partir de la cual es posible intentar evitar los errores anteriores. Agrega que uno de los problemas que suelen aquejar a los concejales, según ellos lo manifiestan, es la insuficiencia de los gastos de representación que se les otorgan; pues, aunque su cargo les exige mantenerse en contacto permanente con sus electores, los únicos gastos que les son devueltos son aquellos en que incunen cuando cumplen un cometido ordenado por la municipalidad. Todo lo demás debe correr por su propia cuenta, lo cual limita su gestión. Acerca de este punto, piensa que los consejeros regionales se encuentran en una posición muy parecida, puesto que, si bien son elegidos indirectamente, invisten sin duda una cierta representación popular. Con referencia al sistema de elección de los consejeros, pone de relieve que, personalmente, estima que no es bueno, y que le parece que debieran ser elegidos por votación directa. El sistema actualmente imperante genera un relación muy curiosa entre concejales y consejeros, en cuanto los primeros se sienten generadores de la autoridad de los 80 segundos y, por lo mismo, piensan que éstos están de algún modo obligados frente al concejo comunal. De ahí, entonces, que los concejales se atribuyan cierta facultad de controlar a los consejeros en su gestión y que esperen de éstos respuestas conformes con el trabajo que desempeñan en la municipalidad. En suma, percibe que este sistema trae consigo una especie de confrontación entre la idea que tiene el consejero regional de lo que implica el cumplimiento de su labor y la idea que se forja el concejal respecto de cómo debe trabajar el primero. Junto a este problema, señala que también han percibido en Contraloría un cierto conflicto de atribuciones. La municipalidad, en efecto, en estos momentos está sumamente imbuida de su autonomía; ya no se encuentra sujeta a esa dependencia jerárquica que tenía respecto del intendente, y a través de éste, del gobierno central o nacional. Pero, si bien la municipalidad quiere desempeñar sus atribuciones en forma independiente, siente que su labor está de algún modo atada por la vía legal y financiera. No cuenta con los recursos propios que le permitan cumplir su tarea como ella considera que debe hacerlo y tiene que ceñirse a la normativa legal que le ha sido impuesta. De ahí que suija -continúa- una cierta frustración, porque la Contraloría le niega a las municipalidades la posibilidad de realizar ciertas acciones para las que la ley no las faculta; e incluso, en ocasiones debe hacer efectivas responsabilidades de alcaldes que han actuado más allá de la ley, presionados por el concejo. Manifiesta también que cree percibir una cierta frustración de parte de los consejeros regionales, ya sea porque no cuentan aún con la planta de funcionarios, o porque sienten que no tienen el apoyo gubernamental que esperaban, o porque, en fin, no han podido cumplir sus cometidos en la forma en que pensaban que lo harían. Estima, por último, que conocer estas aspiraciones de los consejeros y el modo como entienden su función, es muy importante para la Contraloría, a fin de entender mejor cuál es la perspectiva de ellos. De este modo, la Contraloría puede procurar interpretar las normas de un modo que facilite el cumplimiento de las metas trazadas por parte de los consejeros. Consejero Sr. Juan Ignacio Ugarte (Presidente Comité C o o r d i n a d o r de Consejeros Regionales). Expresa, en representación de todos los consejeros regionales, sus agradecimientos a la senadora Carmen Frei; al Vice Presidente del Senado, don Ricardo Núñez; al Presidente de la Comisión de Gobierno Interior, senador Mario Ríos; al senador Cantuarias, y en general a sus anfitriones, por el esfuerzo desplegado en la realización de este seminario. Agradece también el hecho que se haya dado inicio a un trabajo más permanente, que permitirá mejorar el proceso de descentralización y regionalización. Agradece asimismo la presencia del Sr. Ministro del Interior, que ha dado realce a este encuentro; la presencia permanente del 81 Sr. Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, porque también ha permitido iniciar un trabajo conjunto que habrá de ser muy fructífero; y a CEAL, que -según declara- ha sido un permanente apoyo, no sólo en el día de hoy, sino también en otras ocasiones en que les ha permitido expresar sus ideas. Manifiesta, por último, sus esperanzas en que éste sea el primer paso en un largo y fructífero proceso. H. Senador Sr. Mario Ríos Santander. Cierra el evento agradeciendo a don Marcelo Schilling, a los Sres. consejeros, a la Contraloría General de la República, a CEAL y a todos los concurrentes su colaboración y asistencia, y concluye esperando que en los próximos días se constituya la comisión de trabajo para iniciar el estudio de una reforma sobre las materias abordadas. 83 ANEXO ANALISIS DE LAS LIMITACIONES DE LA LEY N 9 19.175 (Documento presentado por el Consejo Regional de la IX Región de la Araucanía). Indice 1) Fundamento teórico del proceso de descentralización 2) Desconcentración de funciones del nivel central al regional 2.1. La supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales 2.2. Las atribuciones del gobierno regional en el juego de las competencias 2.3. Doble función: intendente y ejecutivo del gobierno regional 2.4. ¿Futura Ley de Rentas de Gobiernos Regionales? 2.5. Traspaso de competencias 3) Problemas de operatoria de los consejos regionales 3.1. Rol del CORE en aprobación de planos reguladores 3.2. Regulación operación FNDR 3.3. Conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo 3.4. Convenios de programación 3.5. Potestad reglamentaria del CORE 3.6. Las plantas regionales 3.7. Situación de las dietas de los consejeros 4) El rol del consejero regional y su sistema de elección 5) Conclusión final 85 1. Fundamento teórico del proceso de descentralización Enfocar el proceso de descentralización abierto con la Ley de Reforma Constitucional N9 19.097 y por la Ley Orgánica de Gobierno y Administración Regional N9 19.175, implica conocer previamente el espíritu que ha inspirado al constituyente y al legislador y, desde allí, analizar la normativa elaborada y su ajuste a ese espíritu. Ahora bien, el marco dentro del cual se ha de mover por imperativo constitucional el actual proceso descentralizador del país, no es más que el de la actividad de administración del Estado, dejándose fuera, por tanto, todo lo relativo a la actividad de gobierno realizada por el Ejecutivo, así como las demás funciones del Estado. No se ha optado por reestructurar la "forma del Estado" de nuestro país, sino que simplemente por cambiar su sistema de organización administrativa; esto es, modificar el "conjunto de normas y principios según los cuales se estructuran organizadamente las unidades que componen el complejo administrativo". En este sentido, y tal como señala el artículo 3 de la Constitución Política de la República, reformada por la Ley N9 19.097 de 1991, nuestro sistema u organización administrativa será por regla general descentralizado, lo que significa, entre otras cosas, la transferencia de competencias desde el nivel central a entes jurídicamente diferenciados de aquél, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, respecto de los cuales no existe un vínculo jerárquico, sino una relación de tutela o supervigilancia. Dejando fuera los planteamientos, cada vez más abundantes en círculos académicos, relativos a la necesidad de avanzar, en un futuro no muy lejano, hacia un proceso de descentralización política y no simplemente administrativa, que dé origen a un verdadero Estado regional, centraremos nuestro análisis desde la perspectiva de la real compatibilización de la ley y su praxis, con un proceso de descentralización en lo administrativo. Sobre esta base, debemos tener presente que la reforma constitucional, posibilita sólo descentralizar en lo administrativo, es decir, se podrá acentuar la autarquía hasta los límites máximos posibles'que el centralismo político permita. 2. Desconcentración regional de funciones del nivel central 2.1 La supervigilancia o tutela sobre los gobiernos regionales al La separación de los ámbitos de gobierno y administración, y el compromiso de descentralizar el segundo de ellos - el administrativo -nos obliga a considerar previamente cuáles son los mecanismos de ingerencia del nivel central, cuya eliminación es necesaria para descentralizar. 86 Al efecto recordemos que, tratándose de los órganos descentralizados administrativamente, no existe el control de nivel central que proviene del vínculo de jerarquía. Por ello, y con el fin de mantener el principio de la unidad administrativa, se ha ideado la figura de la supervigilancia o tutela, en cuya virtud ciertas actuaciones de importancia del órgano administrativo descentralizado han de contar con la intervención, acuerdo o conocimiento del nivel central. En cuanto al gobierno regional, dado que se trata de una experiencia nueva respecto de la cual existen grandes temores, en ciertos sectores, en torno al uso que de sus facultades hagan estos entes descentralizados, se contemplan en la legislación que los crea importantes grados de supervigilancia, que colocan ciertamente al nivel central en un rol de tutelador respecto de los gobiernos regionales. Consecuencia de lo anterior, es que el control de supervigilancia se expresa tanto respecto de los agentes como de sus actos. Así, cuando el intendente es nombrado por el nivel central con el carácter de exclusiva confianza, en la práctica significa que la autoridad regional queda subordinada jerárquicamente a él. Más aun, al actuar del intendente como jefe de dos servicios públicos de la región, uno autárquico como es el gobierno regional, y otro centralizado, como es el servicio de gobierno interior, su lealtad es para quien lo nombra, esto es, el Presidente de la República, resultando en la práctica imposible un desdoblamiento en el ejercicio de las competencias de uno y otro ámbito. En relación con los grados de supervigilancia contemplados sobre los actos del gobierno regional, éstos se encuentran presentes en prácticamente la mayoría de sus competencias, como por ejemplo el proceso de elaboración presupuestaria, las fuentes de financiamiento, el manejo de los bienes adquiridos con cargo al FNDR., entre otras. 2.2 Las atribuciones del gobierno regional en el juego de competencias La llamada "potestad de jurisdicción de conflictos", atribución característica del jerarca, es entregada al nivel central, salvo cuando el conflicto de competencias tenga lugar entre municipios. En efecto, el artículo 99 de la Ley N9 19.175 establece que los gobiernos regionales se relacionan con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior, factor que es utilizado por el artículo 36 de la Ley N 9 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, para establecer la autoridad facultada para resolver conflictos, señalando al efecto que será el ministro de la cartera, si es entre servicios relacionados con el mismo ministerio; los ministros si son servicios diversos y, en última instancia, el Presidente de la República. Lo lógico, dentro de un criterio descentralizado, habría sido entregar estos asuntos a la resolución del Tribunal Constitucional. 87 A lo anterior, se debe agregar que, de la redacción del artículo 100 de la Ley NQ 19.175, puede concluirse que a los gobiernos regionales se les asignó una "competencia de atribución", toda vez que, dicha norma expresa que las competencias encomendadas a los gobiernos regionales no afectarán las funciones y atribuciones que correspondan a la Administración Pública. Consecuencialmente, la mayor parte de la competencia administrativa en el ámbito regional no corresponde a los gobiernos regionales, sino a los demás órganos que integran la Administración del Estado. En otros países se han ido determinado diversos criterios para resolver el problema de la distribución de las competencias administrativas entre el nivel nacional y el regional. Así, en ocasiones, se opta por una enumeración taxativa de las atribuciones de las regiones, reservando las demás para el poder central y, en otras, se opta por el sistema inverso, es decir, entregando al poder central sólo ciertas atribuciones que vienen expresamente determinadas en la legislación. El sistema adoptado en Chile, en el evento de producirse conflictos de competencias, sean éstos positivos o negativos, parece apuntar al fortalecimiento de los demás entes administrativos, en desmedro del gobierno regional. Por otra parte, es necesario resaltar que la legislación sólo ha establecido una descentralización de la "Administración Superior de la Región", toda vez que respecto de otros órganos de Administración del Estado que operan en la región, se ha mantenido el esquema preexistente. Así, los secretarios regionales ministeriales, siguen siendo entes desconcentrados del respectivo ministerio, con atribuciones semejantes a las que tenían con anterioridad a la publicación de la Ley Ne 19.175. El gabinete regional es semejante al consejo coordinador regional previsto en el artículo 5 del DL. 575 de 1974; el comité asesor provincial a su equivalente del mismo texto legal; igual cosa ocurre con las instancias de coordinación y subordinación entre el órgano de administración superior y los demás entes de administración que operan en la región. Las características antes reseñadas, permiten apreciar cuáles serán a futuro los problemas básicos de operatividad de los gobiernos regionales. Tales problemas, en muestra opinión, pueden terminar afectando la legitimidad misma de los entes regionales, dado que la ciudadanía regional no apreciará, en el hecho, mayor diferencia entre gobierno interior y gobierno regional y, no apreciará, por lo mismo, a este último como la instancia que lo represente en el concierto nacional, sino que precisamente la instancia que represente al nivel central en el ámbito regional. 88 2.3 Doble función del intendente: representante del Presidente de ¡a República y ejecutivo del gobierno regional En esta materia parece adecuado proponer, para superar la situación de desdoblamiento de la autoridad regional, el establecimiento de mecanismos que posibiliten la generación autónoma del ejecutivo del gobierno regional. Sin perjuicio que respecto del Intendente, en cuanto representante del Presidente de la República en la región, se mantenga el sistema de nombramiento que hoy rige. En tal evento, existirían dos servicios públicos, con funciones de diversa naturaleza, a cargo de distintas autoridades. En cuanto al mecanismo de generación del ejecutivo regional, existen diversas fórmulas posibles; entre otras, se pueden mencionar: su elección directa, entregar la designación al consejo regional o bien un sistema mixto, donde el nombramiento lo efectúa el Presidente de la República, por un plazo determinado, a propuesta de una lista (tema o quina) del consejo. Cualquiera que sea el mecanismo que finalmente se adopte, lo cierto es que la situación actual parece insostenible. A este respecto, don Humberto Nogueira Alcalá expresa: "La situación de un Intendente que sea, a la vez, representante del Gobierno Central en la Región y Ejecutivo del Gobierno Regional es aceptable para una primera etapa de la descentralización regional como ocurrió en Francia con el Prefecto Regional, pero en una segunda etapa en el proceso de gradualidad de la descentralización regional debe diferenciarse claramente la función del Intendente como gobierno de la del Gobierno Regional como administración superior de la Región". (El Gobierno Regional de Chile y la Experiencia Comparada Humberto Nogueira Alcalá, editado por Universidad Nacional Andrés Bello). La experiencia comparada (Francia, España, Italia, Perú) parece arribar a la misma conclusión. El órgano ejecutivo no puede responder a dos lealtades: la del gobierno central y la de la comunidad regional. El gobierno regional debe contar con un ejecutivo que sea expresión de la voluntad ciudadana de la región. Lo anterior no descarta, por cierto, la posibilidad de controles de supervigilancia, pero en la medida que no sean exorbitantes y entorpezcan la labor del gobierno regional. En tal evento, la atribución del intendente regional en materia de nombramiento de los secretarios regionales ministeriales, debiera radicarse en el ejecutivo del gobierno regional. Más aun, podría incluso plantearse la eliminación de dichos secretarios regionales, dado que el carácter de representantes de los ministerios en la región les otorga un carácter eminentemente centralista. De mantenerse, los secretarios regionales debieran formar parte del gobierno regional y, conformar un verdadero "gabinete" del ejecutivo regional, eliminándose, de este modo, todo vínculo de dependencia con el nivel central. Desde esta perspectiva, 89 los secretarios regionales, pasarían a formar parte de un sistema de organización descentralizado." En este orden de ideas, la atribución del intendente para nombrar a los secretarios regionales ministeriales, parece más adecuado ubicarla dentro de las competencias que dicha autoridad tiene como ejecutivo del gobierno regional, y no en su calidad de representante natural e inmediato del Presidente de la República en la región. 2.4 Futura Ley de Rentas de Gobiernos Regionales En esta materia, se plantea con urgencia la elaboración de una Ley de Rentas para los Gobiernos Regionales, tal como existe una para el nivel local, y la dotación de una real autarquía financiera de los entes descentralizados regionales. Lo anterior, implica revisar la legislación actual, que contiene normas tan centralistas como aquellas que establecen la necesidad de dictar un decreto supremo fundado del Ministerio del Interior para que determinados bienes, adquiridos con cargo al programa de inversión regional, permanezcan en manos del gobierno regional (Art. 70 letra h, Ley NQ 19.175). 2.5 Traspaso de competencias El artículo 67 de la Ley N919.175, faculta a los gobiernos regionales para "...solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de Organismo o Servicios de la administración central o funcionalmente descentralizada, acompañando al efecto los estudios y antecedentes que demuestren su aptitud para asumir tales responsabilidades...". A la fecha no se conocen casos en que se haya solicitado dicho traspaso de competencias y recursos. De todas formas, creemos que aún es prematuro considerar esta posibilidad, dado que los gobiernos regionales, mientras carezcan de una planta de personal adecuada para su funcionamiento, se encuentran imposibilitados de desarrollar nuevas competencias. 3. Problemas de operatoria de los consejos regionales 3.1 Rol del consejo regional en la aprobación de planos reguladores En relación con esta atribución, es del caso señalar que la Ley de Gobierno y Administración Regional, niega al consejo regional la posibilidad de introducir modificaciones a dicho plan regulador, reduciéndose sus facultades a la aprobación o rechazo del mismo, lo que en la práctica viene a significar una merma en el rol del consejo en cuanto a velar por una política urbanística regional. Por tanto, en caso de existir desacuerdo del consejo respecto de alguna parte del plan regulador, la única opción es el rechazo total del proyecto, no pudiendo, por sí mismo, acordar modificaciones. Tal circunstancia tiende, en nuestra opinión, a presionar indebidamente a los consejos a votar favorablemente el plan, a 90 fin de no ser acusados de burócratas, de no respetar la voluntad de la comuna expresada a través del municipio y, de dilapidar los recursos invertidos en su elaboración. Acusaciones éstas que se han hecho comunes, en las situaciones que los consejos, en el poco tiempo que llevan en funcionamiento, han debido conocer de estas proposiciones. Deben buscarse, por tanto, los instrumentos que permitan solucionar los problemas arriba expresados, es decir, habilitando al consejo regional para proponer modificaciones a los proyectos de planes reguladores que se les presenten, respetando, por cierto, el derecho de los vecinos y autoridades municipales, a formular observaciones a tales alteraciones. Asimismo, resulta necesario fijar un plazo para que los secretarios regionales ministeriales de vivienda y urbanismo, evacúen sus informes, dado que la práctica ha puesto de relieve la lentitud en el cumplimiento de dicho trámite, lo que provoca un retraso innecesario del proceso de aprobación de los planes respectivos. 3.2 Regulación operación FNDR También debemos manifestar nuestra preocupación por el incumplimiento hasta el día de hoy, por parte del Ejecutivo, de la obligación impuesta por el inciso final del artículo 75 de la Ley N 9 19.175, en cuanto a dictar un reglamento que regule las variables de distribución interregional y los procedimientos de operación del FNDR. Esta situación es bastante peculiar, más aun cuando es de conocimiento público que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, a inicios de 1993, remitió a las regiones un anteproyecto de dicho reglamento, el cual fue analizado por éstas, sin que se haya informado por el nivel central de las decisiones adoptadas en esta área. Urge, entonces, activar esta cuestión a fin de establecer procedimientos claros de gestión, que faciliten la labor del gobierno regional en esta área, en particular del consejo regional. Asimismo, estimamos prudente que el Poder Legislativo, en el ejercicio de su función fiscalizadora, solicite rendir cuenta a las autoridades del Ejecutivo por el no cumplimiento de este mandato legal. 3.3 Conocimiento oportuno de la gestión de desarrollo Para obtener una gestión eficiente de los gobiernos regionales, se requiere que éstos cuenten con una información actualizada y permanente de la realidad de su territorio y de la labor de los demás órganos de la Administración. A este respecto, el artículo 21 de la Ley N 9 19.175, establece la obligación de municipios y servicios sectoriales de informar oportunamente al gobierno regional de sus planes y programas estratégicos. A su vez, el Art. 24, letra n) del citado texto legal establece la obligacióií del intendente de dar transmitir la información recepcionada al consejo. Dicha información debe proporcionarse, obviamente, con anterioridad al análisis del proyecto de presupuesto, a fin de lograr la debida coordinación entre el presupuesto del gobierno regional, los 91 sectoriales y los municipales, armonizándose, de esta forma, la inversión pública en la región. Desafortunadamente, la legislación no ha regulado en forma específica los efectos jurídicos del incumplimiento de la obligación impuesta por el citado art. 21 de la Ley N2 19.175, lo que puede ocasionar que esta importante norma se convierta en una mera declaración programática. A ello se agrega la ausencia de una planta de personal del gobierno regional y, en ocasiones, la insuficiencia de la gestión de los municipios, traducida en la falta, en muchas comunas, de los respectivos planes de desarrollo. Por las razones expuestas, muchas veces el gobierno regional no recibe la información necesaria para una eficaz toma de decisiones, o bien, recibiéndola, carece del personal necesario para procesarla. Creemos que deben generarse mecanismos que permitan establecer con claridad las consecuencias jurídicas del no acatamiento de estas obligaciones por parte de las entidades determinadas por la ley. 3.4 Convenios de programación La letra f) del artículo 36 Ley N 9 19.175, faculta al consejo regional para: "Aprobar, sobre la base de la proposición del Intendente, los convenios de programación que el Gobierno Regional celebre". Hasta la fecha no se ha celebrado ningún convenio de esta clase, existiendo, en todo caso, una iniciativa de este tipo en la IX Región, relativa a defensas fluviales del Río Cautín en Temuco, en proceso de elaboración. Los convenios plurianuales que los gobiernos regionales celebren con uno o más Ministerios, tiene una enorme importancia e incidencia en el desarrollo regional. Es, sin duda, un instrumento de muchas proyecciones teóricas, pero mientras no se implemente, sus resultados prácticos permanecen desconocidos. Es probable que la lentitud en la utilización de estos instrumentos se deba a que la legislación ha radicado la iniciativa en la proposición de estos convenios en el intendente regional. Así, podría sugerirse la ampliación de la facultad de iniciativa sobre esta materia en el consejo regional; en tal caso, su acuerdo debiera ser obligatorio para el intendente, quien tendría que iniciar los contactos con los ministerios respectivos para concretar dichos convenios. En la actualidad, un acuerdo en tal sentido no es vinculante para esta autoridad. 3.5 Potestad reglamentaria del CORE A la fecha, ningún cuerpo legal ha encomendado a los gobiernos regionales la dictación de reglamentos regionales. Más aun, las propuestas formuladas en tal sentido, como fue el caso del proyecto de Ley de Bases del Medio Ambiente, han sido desestimadas. 92 Asimismo, cabe hacer notar que los artículos 16 letra d), 20 letra a), 24 letra g) y 36 letra b) de la Ley N9 19.175, entregan al gobierno regional sólo la facultad de dictar reglamentos de ejecución, lo que limita en gran medida la potestad de dichos órganos, ya que su ejercicio requiere de una previa habilitación legal. Ello marca una diferencia con la potestad del Presidente de la República que interviene en el ámbito de la actividad discrecional y reglada. Además, el gobierno regional carece de una potestad sancionatoria para el caso de incumplimiento de estas normas, como ocurre en el ámbito municipal. En resumen, es notoria la ausencia de reglamentos regionales y llama la atención la falta de preocupación de las autoridades competentes para habilitar a los gobiernos regionales en esta área. Dichos entes son los que podrán, en una visión de globalidad regional, imponer criterios generales de acción en el actuar de los servicios públicos y municipios, en las áreas de competencias compartidas con el resto de la Administración (aceptando, desde luego, que no es posible inmiscuirse en sus competencias privativas). En este orden de ideas, postulamos una revisión de la legislación actual, a fin de considerar una ampliación de la potestad reglamentaria, e incluso -aunque ello más a futuro- evaluar la posibilidad de transferir ciertas competencias, hoy radicadas en el Poder Legislativo, a los consejos regionales, único momento en que realmente podrá hacerse sentir un real poder normador de los gobiernos regionales y de sus consejos y que, en definitiva, nos permitirá hablar de una verdadera regionalización. 3.6 Las plantas regionales Un punto fundamental en la temática de los gobiernos regionales es la ausencia, hasta el día de hoy, de una planta funcionaria. Curioso fenómeno éste, de un servicio público que desde el 23 de abril de 1993 ha debido entrar en funcionamiento, que cuenta con presupuesto, RUT., y que tiene el imperativo legal de actuar y desarrollar las competencias atribuidas, pero que carece de una planta funcionaria. Es como un ser humano con tronco y cabeza, pero que carece de miembros a través de los cuales desplazarse. En nuestra región, la carencia de planta se ha intentado solucionar, aunque parcialmente, a través de comisiones de servicio de funcionarios del gobierno interior y de la Secretaría Regional Ministerial de Planificación y Coordinación, que, como se sabe, serán trasladados una vez que entre a operar la futura Ley de Plantas de los Gobiernos Regionales. ¡Falta la ley! Los gobiernos regionales realmente hoy no podemos-decir que existan. ¡Sin planta funcionaria no hay en el hecho gobierno regional! Deseamos llamar la atención en este punto, porque es vergonzoso que por dos años, se haya inmovilizado la gestión de los gobiernos regionales por esta circunstancia, cuya causa desconocemos. 93 3.7 Situación de las dietas de los consejeros En cuanto a las dietas de los consejeros han surgido serias dificultades, ya que ellas se les pagan según su asistencia a las sesiones, y no por el trabajo en comisión, lo que resulta bastante inconveniente, toda vez que el trabajo del consejo se realiza fundamentalmente a través de esta última vía. La situación antes descrita ha ocasionado que los consejeros de las provincias o localidades más alejadas se desmotiven de trabajar en comisiones. En una futura modificación de la Ley N9 19.175 debiera coñsiderárse también la posibilidad de incluir viáticos para los consejeros, que deben trasladarse permanentemente para cumplir acuerdos del consejo, traslado que no implica asistencia a sesiones. En estos casos, la Contraloría General de la República ha resuelto que procede reembolsar a los miembros del consejo regional los gastos incurridos en que hayan incurrido, pero no el pago de "viáticos" ya que ellos sólo son admisibles para los casos de asistencia a sesiones. 4. Rol del consejero regional y su sistema de elección En esta materia, es necesario referirse a ciertas críticas formuladas por algunos alcaldes y concejales a la labor de los gobiernos regionales. Con preocupación hemos escuchado al alcalde Ravinet plantear que, debido al sistema de generación de los consejos regionales, todo miembro de tales entes habría recibido una suerte de mandato imperativo de los concejales. A nuestro entender, la afirmación anterior plantea "una suerte" de municipalización de los consejos. Rechazamos absolutamente tales pretensiones. Estamos de acuerdo con el sistema de elección indirecta, que ha permitido que los consejeros tengan el nivel técnico que las responsabilidades del cargo exigen. Pero no aceptamos que se pretenda por esta vía condicionar la actuación de los gobiernos regionales, a la voluntad del concejo comunal. El Sr. Ravinet y los que como él piensan, parten de un supuesto falso, a saber, que los consejeros regionales han sido elegidos por los concejales. Ello no es efectivo, hemos recibido el mandato de la ciudadanía regional elegidos por electores o compromisarios. Cuando un concejal vota en el colegio electoral provincial, para generar el consejo regional no lo hace en su calidad de miembro del concejo comunal, sino como un elector. En una misma persona concurren dos calidades. Así, cuando un ciudadano deposita su voto en favor de un candidato al concejo comunal, en realidad elige dos cosas: un concejal y un elector para el CORE. Por ello es que su mandato es la región, no la comuna y que el mandato es libre y no imperativo. Creemos que el sistema indirecto ha operado adecuadamente, y que comentarios como los anteriores son verdaderamente inaceptables. 94 5. Conclusión final Con lo anterior creemos haber expuesto resumidamente algunas de las reflexiones que la Ley N9 19.175 nos ha merecido. La ley será tan eficaz como nosotros pretendamos que lo sea. Es nuestro esfuerzo y el de todos los regionalistas convencidos el que logrará regionalizar nuestro país. Si nos dejamos estar, el centralismo inmovilizará este proceso; debemos ser capaces de ser los motores y no sólo los propiciadores de él. Debemos recordar que la democratización y la modernización administrativa y política del país pasa por su descentralización. Por ello, aquellos que nos reconocemos como demócratas y que sentimos la modernización del Estado como algo que nos es propio, debemos impulsar con mayor fuerza, al interior de nuestro Estado, el logro de esta sentida aspiración. Este es el desafío para los líderes de hoy, y la esperanza de los chilenos y sus regiones.