COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 21.2.2014 COM(2014 - EUR-Lex

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 21.2.2014
COM(2014) 96 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe sobre la aplicación del Enfoque Global de la Migración
y la Movilidad 2012-2013
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INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Informe sobre la aplicación del Enfoque Global de la Migración
y la Movilidad 2012-2013
1.
INTRODUCCIÓN
El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad de la UE (GAMM, por sus siglas en
inglés) constituye, desde 2005, el marco general de la política de migración exterior y de asilo
de la UE. Ese marco define las modalidades de diálogo político y cooperación operativa de la
UE con terceros países en el ámbito de la migración y la movilidad, basadas en unas
prioridades claramente definidas que reflejan los objetivos estratégicos de la UE y firmemente
ancladas en la política exterior general de la UE, incluida la cooperación al desarrollo.
La Comunicación de la Comisión titulada «Enfoque Global de la Migración y la Movilidad»
de 18 de noviembre de 20111 abrió la segunda y más consolidada etapa del GAMM. En ella
se introdujeron varios elementos innovadores, como la inclusión de la protección
internacional y la dimensión exterior del asilo como nueva prioridad temática y la expansión
del ámbito de aplicación del marco de intervención para incluir la «movilidad», subrayando
con ello la importancia de fomentar una buena gestión de la movilidad de los nacionales de
terceros países a través de las fronteras exteriores de la UE. Las posteriores conclusiones del
Consejo de 29 de mayo de 20122 refrendaron el papel del GAMM como marco global y
equilibrado de diálogo y cooperación con terceros países. El Consejo destacó también la
necesidad de efectuar un seguimiento sistemático de la aplicación del GAMM a través de
informes bienales.
El GAMM se aplica a través de diversos instrumentos políticos (diálogos regionales y
bilaterales y planes de actuación) y jurídicos (como los acuerdos de facilitación de visado y de
readmisión), soporte operativo y ampliación de capacidades (inclusive a través de agencias de
la UE, por ejemplo, FRONTEX, la OEAA y la ETF, y de mecanismos de asistencia técnica
como MIEUX y TAIEX), así como una amplia gama de medidas de asistencia a programas y
proyectos que se pone a disposición de las administraciones de terceros países y otras partes
interesadas, como la sociedad civil, las asociaciones de migrantes y las organizaciones
internacionales. En el período 2012-2013, la Comisión prestó su apoyo, aportando más de 200
millones EUR, a más de 90 proyectos relacionados con la migración en todas las regiones en
desarrollo del mundo. Además, varios Estados miembros (EM) de la UE han facilitado
asistencia financiera para la aplicación del GAMM.
Los principales marcos bilaterales para facilitar el diálogo político y la cooperación operativa
con los países socios son las asociaciones para la movilidad (AM) y los programas comunes
de migración y movilidad (CAMM). Hasta ahora, se han celebrado AM con seis países:
Moldavia (2008), Cabo Verde (2008), Georgia (2009), Armenia (2011), Marruecos (2013) y
Azerbaiyán (2013). Las negociaciones para la AM con Túnez ya han concluido (noviembre de
2013) y su firma es inminente. Se han entablado discusiones sobre una AM con Jordania
(diciembre de 2013). Además, se han presentado sendos proyectos de CAMM a la India (abril
1
2
COM(2011) 743.
Documento del Consejo 9417/12.
2
de 2013) y Nigeria (octubre de 2013), pero todavía no han arrancado las negociaciones
concretas al respecto.
2.
LOS DIÁLOGOS BILATERALES
Los diálogos bilaterales sobre migración y movilidad entre la UE y terceros países pueden
adoptar diversas formas. Las AM proporcionan un importante marco para el diálogo político y
la cooperación operativa sobre cuestiones de asilo y migración. Además, cuando se trata de
países con los que se han entablado conversaciones para la liberalización de visados, el
diálogo político se articula en gran medida en torno a la aplicación del Plan de Acción para la
Liberalización de Visados (PALV). En algunos casos (Rusia, India, China, Estados Unidos),
la UE ha abierto diálogos específicos. Con casi todos los países, el diálogo sobre migración y
demás cuestiones de justicia y asuntos de interior se inscribe también en la aplicación de los
Acuerdos de Asociación (AA), los Acuerdos de Asociación y Cooperación (AAC), los
Acuerdos Marco, los Acuerdos de Cooperación (AC) y otros instrumentos similares
celebrados por la Unión, incluso al nivel de los Consejos y (sub)comités correspondientes. Por
último, la cooperación técnica se desenvuelve en los comités mixtos establecidos en los
acuerdos de facilitación de visados y los acuerdos de readmisión, que supervisan la aplicación
de estos acuerdos junto con los terceros países interesados.
2.1.
Países candidatos a la adhesión
El mecanismo de seguimiento consecutivo a la liberalización de los visados permite evaluar la
sostenibilidad de las reformas y medidas aplicadas por los países de los Balcanes
Occidentales (Albania, Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de
Macedonia, Montenegro y Serbia) a través de sus planes de liberalización de visados3, y
entablar contactos con estos países en el contexto del Proceso de estabilización y asociación
para subsanar posibles carencias y dificultades. La inmensa mayoría de los ciudadanos de los
estados de los Balcanes Occidentales exentos de visado son viajeros de buena fe cuyo
propósito para desplazarse a la UE es legítimo. No obstante, el número de solicitudes de asilo
infundadas presentadas por los nacionales de estos países aumentó en 2012 y se mantuvo
elevado en 2013, fenómeno que afecta al funcionamiento del régimen de viaje sin visado.
El 19 de enero de 2012 se abrió un diálogo sobre liberalización de visados con Kosovo4 y el
14 de junio de 2012 se entregó a su Gobierno una hoja de ruta para la implantación de un
régimen de exención de visados.
El 16 de diciembre de 2013, casi tres años después de la conclusión de las negociaciones, se
firmó el acuerdo de readmisión entre la UE y Turquía. En paralelo a la firma del acuerdo de
readmisión, se propuso a Turquía un diálogo para la liberalización de visados y una hoja de
ruta para un régimen de exención de visados conforme a las conclusiones del Consejo sobre el
desarrollo de la cooperación con Turquía en los ámbitos de la justicia y los asuntos de
interior5, adoptadas el 21 de junio de 2012.
FRONTEX tiene buenos sistemas de trabajo con todos los países de los Balcanes
Occidentales y prosigue su cooperación tanto organizativa como operativa con ellos. Dispone
de un sistema de alerta en el mecanismo de seguimiento consecutivo a la liberalización de los
3
4
5
La Comisión presentó su cuarto informe sobre el seguimiento consecutivo a la liberalización de los
visados el 28 de noviembre de 2013 (COM(2013) 836).
Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre el estatuto de Kosovo, y de acuerdo
con la RCSNU 1244/99 y el dictamen del TIJ sobre la declaración de independencia de Kosovo.
Documento del Consejo 11579/12.
3
visados que proporciona a la Comisión una evaluación de los flujos de asilo. El 28 de mayo
de 2012, FRONTEX firmó un Memorándum de acuerdo con Turquía.
2.2.
Países de la Asociación Oriental
En el período 2012-2013 se registraron considerables avances en cuanto al fortalecimiento de
las relaciones en materia de migración y movilidad con la mayor parte de los países de la
Asociación Oriental (AO).
Prosiguieron los diálogos sobre liberalización de visados con Moldavia y Ucrania y en 2012
se entabló un nuevo diálogo con Georgia dirigido a establecer, llegado el momento, un
régimen de viaje sin visado. El informe de situación de Moldavia presentado por la Comisión
el 15 de noviembre de 20136, concluyó que dicho país cumplía todos los criterios de
referencia del Plan de Acción para la Liberalización de Visados. Posteriormente, el 27 de
noviembre de 2013, la Comisión adoptó la propuesta de añadir Moldavia a la lista de países
cuyos ciudadanos no necesitan visado para viajar a países Schengen con miras a una estancia
de hasta 90 días7. Los diálogos sobre liberalización de visados han demostrado ser un
instrumento esencial para una política de movilidad con perspectivas de futuro, además de
una herramienta eficaz para impulsar reformas de amplio alcance en el ámbito de justicia y
asuntos de interior en su conjunto, incluidos la primacía de la ley y la reforma del sistema de
justicia8.
En 2013 se aprobó un programa de apoyo presupuestario de 20 millones EUR para asegurar la
continuidad de la ejecución del PALV en Moldavia. Del mismo modo, se firmó un acuerdo de
financiación de 28 millones EUR con Ucrania para apoyar la alineación de los sistemas
nacionales de asilo y migración con las normas europeas e internacionales, así como la
ejecución del PALV. Además, la Comisión sigue aportando una ayuda de carácter más
general para las reformas de la gestión de la migración y las fronteras en Ucrania. Está, por
ejemplo, en marcha un programa cuatrienal de ayuda dotado con 66 millones EUR para
reforzar la política de gestión de la frontera ucraniana.
El 1 de julio de 2013 entró en vigor un acuerdo ampliado de facilitación de visados con
Ucrania.
Las negociaciones de los acuerdos de facilitación de visados y readmisión con Armenia y
Azerbaiyán arrancaron a principios de 2012 y culminaron en los plazos previstos. Los
acuerdos con Armenia entraron en vigor el 1 de enero de 2014 y se espera que los
correspondientes a Azerbaiyán lo hagan en los próximos meses.
Prosigue la cooperación en el marco de las AM con Armenia, Georgia y Moldavia y el 5 de
diciembre de 2013 se firmó una nueva AM con Azerbaiyán. La experiencia pone de
manifiesto que, sin lugar a dudas, la cooperación se ha reforzado mediante las AM y que se
han logrado avances considerables en lo que se refiere a la coordinación interna de la UE y la
coordinación interinstitucional entre los países asociados. La flexibilidad de las AM permite
dar cabida, en un mismo marco, a iniciativas bilaterales y multilaterales y atender de manera
específica las prioridades de los países socios. Se organizaron reuniones de altos funcionarios
6
7
8
COM(2013) 807.
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica el Reglamento
(CE) n° 539/2001 del Consejo por el que se establece la lista de terceros países cuyos nacionales están
sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países
cuyos nacionales están exentos de esa obligación [COM (2013) 853].
Por ejemplo, el último informe de situación de 15 de noviembre de 2013 mostraba que Ucrania había
realizado considerables progresos en relación con las medidas legislativas [COM(2013) 809].
4
sobre las tres AM los días 17 de diciembre de 2012 y 25 de octubre de 2013 (Armenia), 18 de
diciembre de 2012 (Georgia) y 22 de noviembre de 2012, 25 de junio de 2013, 31 de octubre
de 2013 y 10 de diciembre de 2013 (Moldavia). La AM con Moldavia ha sido objeto de una
evaluación pormenorizada por un experto contratado por la OIM. Su informe final, de 1 de
octubre de 2012, demostraba que la AM con Moldavia había contribuido a la consecución de
muchas de las prioridades de los socios, a las que se dirigían específicamente los proyectos e
iniciativas aplicados. La AM ayudó a los socios a abordar con más eficacia las cuestiones
pertinentes de migración y movilidad y creó un marco propicio para su participación activa en
los debates sobre migración y cooperación al nivel tanto regional como mundial. Las
actividades en el marco de la AM han ayudado a Moldavia a reformar su marco jurídico en
materia de migración, adecuándolo a las normas de la UE (por ejemplo, su sistema de asilo).
Sin embargo, el informe de evaluación puso también de relieve algunos retos para la AM,
tales como 1) la necesidad de mantener el compromiso y el interés de los Estados miembros –
promoviendo su participación en los distintos marcos de gobernanza y coordinación–, así
como de implicar a nuevos Estados miembros interesados en la AM, y 2) la necesidad de
demostrar el valor añadido de las actividades conjuntas, es decir, las actividades concebidas y
ejecutadas por varios Estados miembros como forma de aumentar las sinergias, el intercambio
de información y de mejores prácticas y el conocimiento mutuo entre las partes interesadas.
Por lo que respecta a la cooperación operativa, la UE destina actualmente casi 50 millones
EUR a la financiación de proyectos sobre migración y gestión de las fronteras en Moldavia,
entre los que se incluye una iniciativa de 2 millones EUR para fomentar la movilidad legal
entre Moldavia y la UE a través de la AM.
En Armenia se están ejecutando actualmente seis proyectos financiados por la UE cuyo valor
total asciende a más de 8 millones EUR, incluido un proyecto de 3 millones EUR para apoyar
la aplicación de la AM, que debería reforzar la capacidad de las autoridades en sectores como
la migración legal, migración y desarrollo y la readmisión y reintegración.
La aplicación de la AM con Georgia se intensificó tras el establecimiento de la plataforma de
cooperación local en 2012. La cooperación exterior con Georgia se ha reforzado
considerablemente desde la firma de la AM, lo que ha permitido respaldar las rápidas
reformas del sistema de gestión de la migración y las fronteras de ese país. Se están llevando a
cabo actualmente en él seis proyectos en materia de migración por un valor total de
aproximadamente 20 millones EUR, incluida una iniciativa de 1 millón EUR para el refuerzo
del potencial de desarrollo de la AM.
En cuanto a Azerbaiyán, la UE presta actualmente ayuda a la reforma de las políticas de
gestión de la migración, en particular a través de acuerdos de hermanamiento con el
Departamento estatal de migración.
Las relaciones bilaterales de la UE con Bielorrusia en materia de migración y movilidad aún
no se han desarrollado. No obstante, en noviembre de 2013 Bielorrusia manifestó su intención
de aceptar la invitación de la UE, pendiente desde 2011, de iniciar negociaciones sobre
acuerdos de facilitación de visados y de readmisión. Además, durante el periodo 2012-2013 se
registró cierta actividad de cooperación práctica en algunos proyectos, además de la
relacionada con los diálogos sobre migración regional.
FRONTEX firmó sendos acuerdos de trabajo con las autoridades competentes de Armenia
(22 de febrero de 2012) y Azerbaiyán (16 de abril de 2013). FRONTEX dispone ya por lo
tanto de acuerdos de trabajo con todos los países de la AO.
5
2.3.
Países del sur del Mediterráneo
Desde 2011 se han realizado grandes avances en la consolidación de la cooperación entre la
UE y los países del sur del Mediterráneo, lo que concuerda plenamente con la Política
Europea de Vecindad y se ajusta a los compromisos contraídos por la UE durante la
primavera árabe y el periodo inmediatamente posterior. Recientemente, el Consejo Europeo
hizo un llamamiento para que se reforzara la cooperación con terceros países a fin de evitar
que los inmigrantes emprendan viajes peligrosos hacia la UE9. En ese contexto, acogió
favorablemente la Comunicación de la Comisión sobre el trabajo del Grupo operativo
Mediterráneo de 4 de diciembre de 201310, que incluye intervenciones operativas para evitar
tragedias como la acaecida frente a la costa de Lampedusa el 3 de octubre de 2013.
Se han entablado diálogos estructurados sobre migración, movilidad y seguridad con Túnez y
Marruecos (octubre de 2011) y Jordania (diciembre de 2012). Siempre que se cumplan las
condiciones necesarias, la UE sigue estando dispuesta a iniciar diálogos con otros países de la
región. Argelia ha expresado su interés en este tipo de diálogo11 en el contexto de las
negociaciones en curso para un nuevo plan de acción de la Política Europea de Vecindad.
Desde 2011, la UE ha reiterado en varias ocasiones su oferta de entablar un diálogo con
Egipto, pero aún no ha recibido una respuesta positiva. Libia sigue siendo un país prioritario
para un diálogo de este tipo en cuanto lo permitan las circunstancias.
El 7 de junio de 2013, tras exhaustivas negociaciones, se firmó una AM con Marruecos que
supone todo un logro, amén de una referencia para otros países de la región. Contiene un
conjunto equilibrado de compromisos e iniciativas que cubren los cuatro ámbitos prioritarios
del GAMM, a saber, migración legal, migración irregular, protección internacional y
migración y desarrollo. Entre los principales compromisos contraídos por Marruecos figura el
establecimiento de un sistema nacional de asilo. También contiene compromisos mutuos de
colaboración con miras a la prevención y la lucha contra el tráfico de seres humanos y la
protección de las víctimas. Además, la AM ha allanado el camino para la negociación de un
acuerdo de facilitación de visados12 y la reapertura, en paralelo, de las negociaciones sobre el
acuerdo de readmisión, estancadas desde 2010. Actualmente se encuentra en su fase final un
proyecto de 5 millones EUR para apoyar la ejecución de la AM. Además, está prevista, como
refuerzo de la AM, una asignación de 6 millones EUR procedentes de los fondos SPRING.
Otro dato positivo es la culminación, en noviembre de 2013, de las negociaciones para una
AM con Túnez. Durante meses, ese proceso se vio complicado por la inestable situación
política del país. La UE y Túnez han convenido en cooperar estrechamente en el marco de la
AM para consolidar el marco jurídico e institucional de aspectos como el asilo y el tráfico de
seres humanos, la facilitación de visados y la formación del personal responsable de la
migración y para concebir políticas de integración y lucha contra la exclusión y la xenofobia
dirigidas a los migrantes.
En 2013 se organizaron, en el marco del diálogo sobre migración, movilidad y seguridad, dos
misiones de expertos a Jordania que concluyeron con una evaluación positiva de la
capacidad de las autoridades jordanas en los ámbitos que nos ocupan. Jordania ha expresado
su interés y su disposición a incrementar la cooperación con la UE. En diciembre de 2013 se
presentó un proyecto de AM a las autoridades de Jordania.
9
10
11
12
Documento del Consejo 217/13.
COM(2013) 869.
A lo largo de 2012 y 2013, Argelia rehusó entablar negociaciones para un acuerdo de readmisión con la
UE.
Directrices de negociación adoptadas por el Consejo el 5 de diciembre de 2013.
6
A pesar de la difícil situación política y de seguridad que atraviesa Libia, la UE ha prestado
apoyo a este país en los ámbitos de migración, la gestión de las fronteras y la protección
internacional. Tras la Decisión del Consejo de 22 de mayo de 2013 de poner en marcha una
misión de la PCSD, la ayuda al desarrollo de un sistema integrado de gestión de fronteras en
Libia se estableció dentro del marco de la Misión EUBAM en ese país. Los 10 millones EUR
del proyecto Sahara-Med contribuyen también a este fin.
Toda la cooperación bilateral con Siria a nivel político se ha suspendido, por lo que
actualmente no existe cooperación oficial o extraoficial en materia de migración con las
autoridades sirias. No obstante, la UE, junto con sus Estados miembros, es el principal
donante mundial en respuesta a la crisis de los refugiados y aporta considerable ayuda al
desarrollo y humanitaria a la población siria y a la de los países vecinos, para lo que recurre
entre otros conductos a organizaciones internacionales especializadas y de la sociedad civil.
El compromiso político de reforzar la cooperación con los países del sur del Mediterráneo ha
ido acompañado de la asistencia financiera y el soporte operativo necesarios. En Libia, por
ejemplo, se están ejecutando programas financiados por la UE (con aproximadamente 30
millones EUR) que se centran en la gestión de los flujos mixtos, la gestión de las fronteras y
las condiciones de acogida de los migrantes. En septiembre de 2013 arrancó la aplicación del
proyecto «SEAHORSE Mediterráneo» dirigido por la Guardia Civil española. Esa red
permitirá a los países mediterráneos participantes intercambiar información factual sobre
incidentes y patrullas en tiempo casi real mediante comunicaciones por satélite. Aumentará la
capacidad de las autoridades competentes para poner coto a la migración irregular y los
tráficos ilícitos, así como para responder a situaciones de emergencia que requieran
operaciones de búsqueda y salvamento. El proyecto está abierto a Argelia, Egipto, Libia y
Túnez.
El proyecto Euromed Migración III, dotado con 5 millones EUR, fomenta el diálogo y la
cooperación entre los países del sur del Mediterráneo y la UE. El proyecto, que se centra en la
migración legal, la migración y el desarrollo y la migración irregular, prevé reuniones
específicas, sesiones de formación y misiones de expertos en estos ámbitos. También incluye
ayuda para la elaboración de perfiles migratorios y la realización de un estudio sobre cómo
compaginar las necesidades del mercado de trabajo con las AM.
La UE aplica desde 2011 un programa regional de protección (PRP) en África septentrional,
con especial énfasis en Libia, Túnez y Egipto, cuyo presupuesto se incrementó recientemente
(a finales de 2013) a 5,5 millones EUR como respuesta directa al trágico incidente acaecido
frente a la costa de la isla italiana de Lampedusa.
FRONTEX tiene mandatos de negociación pendientes para la conclusión de acuerdos de
trabajo con Egipto, Libia, Túnez y Marruecos, pero hasta ahora todos los intentos de iniciar
dichas negociaciones han sido vanos.
2.4.
Países del África subsahariana
Durante el periodo 2012-2013 se realizaron algunos progresos en cuanto al diálogo político y
la cooperación operativa, especialmente con Cabo Verde, Nigeria y Sudáfrica.
La ejecución de la AM con Cabo Verde progresó de manera satisfactoria en 2012-2013.
Durante ese período, la UE y Cabo Verde firmaron acuerdos de facilitación de visados
(octubre de 2012) y de readmisión (abril de 2013), que se espera entren en vigor en breve. La
UE tiene sumo interés en mantener la agilidad y el dinamismo de la AM, definiendo un nuevo
conjunto de prioridades comunes a corto y medio plazo.
7
La cooperación con Nigeria ha avanzado de forma positiva a través de diálogos locales sobre
migración y desarrollo basados en el artículo 13 del Acuerdo de Cotonú. Los principales
temas debatidos en ese marco han sido la migración irregular y el tráfico de seres humanos,
preocupación esta última de doble vertiente -interior y exterior- para el país. Los diálogos aún
no han abarcado suficientemente los aspectos relativos a la protección internacional. No
obstante, podría abordarse en el futuro la ampliación de la capacidad en este ámbito y su
extensión a los desplazados internos. Durante la reunión de diálogo local de 20 de marzo de
2013, Nigeria expresó su interés en ampliar la cooperación con la Unión Europea en el marco
de un CAMM. El 7 de octubre de 2013, se presentó a Nigeria un proyecto de CAMM.
La cooperación con Sudáfrica sobre cuestiones de migración se desenvuelve en el Foro de
diálogo sobre la migración, evento anual organizado en paralelo al Consejo conjunto de
cooperación. Sudáfrica ha expresado su interés por negociar un acuerdo de facilitación de
visados con la UE, mientras que la UE ha solicitado un régimen de exención total de visado
para los ciudadanos de todos sus Estados miembros. Durante la Cumbre UE-Sudáfrica de 18
de julio de 2013 se acordó explorar nuevas posibilidades de mejora y estructuración de la
cooperación entre ambas partes, incluida la posible creación de un programa común de
migración y movilidad.
Durante un taller de información celebrado en Acra en enero de 2012 y en el contexto de un
diálogo político más amplio, en julio de 2012, la UE se esforzó por acercarse a Ghana para
intensificar la cooperación en el marco del CAMM.
En el periodo 2012-2013 se ejecutaron más de 35 proyectos relacionados con la migración
especialmente centrados en los países subsaharianos. Esos proyectos abarcan todos los
aspectos de la migración, pero hacen especial hincapié en las iniciativas de migración y
desarrollo, la asistencia a los refugiados y los migrantes vulnerables y la lucha contra el
tráfico de seres humanos. En general, la cooperación con los países de África Occidental es
la más avanzada, dato que puede atribuirse en parte a los progresos realizados en los procesos
regionales. La UE promueve también la concesión de importantes ayudas a los países de
África Occidental para el desarrollo de capacidades en las áreas de la migración y la gestión
de fronteras. Por ejemplo, en 2013 se puso en marcha una iniciativa de 24 millones EUR en
apoyo de la aplicación efectiva de los Protocolos de libertad de circulación y del Enfoque
común de la migración de la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental
(CEDEAO).
La cooperación entre la UE y los países de África Oriental en materia de migración es más
limitada, y la situación política de varios países de la región no ha permitido abrir el camino
hacia una cooperación más eficaz. A pesar de todo, se están aplicando algunos proyectos en la
zona, incluido un PRP de 5 millones EUR para el Cuerno de África (Kenia y Yibuti).
FRONTEX firmó un acuerdo de trabajo con Nigeria el 12 de enero de 2012 y otro con Cabo
Verde el 14 de enero de 2012.
2.5.
Países asiáticos
Tras la 15ª Cumbre UE-China celebrada en septiembre de 2012, en la que se acordó explorar
las posibilidades de facilitar la movilidad e intensificar la cooperación en la lucha contra la
migración irregular, la cooperación con China sobre estas cuestiones ha progresado
lentamente. Habida cuenta también de la reacción y las inquietudes de China en relación con
la toma de impresiones dactilares a los titulares de pasaportes diplomáticos (como
consecuencia del despliegue del Sistema de Información de Visados de la UE), ambas partes
decidieron establecer un diálogo de alto nivel sobre migración y movilidad. El 14 de octubre
8
de 2013 tuvo lugar una primera reunión en la que se discutieron, entre otros temas, la
posibilidad de entablar negociaciones paralelas sobre cuestiones de readmisión así como sobre
el acuerdo de exención de visados para titulares de pasaportes diplomáticos.
La cooperación entre la UE y la India en materia de migración ha recibido un nuevo impulso
recientemente. De forma consiguiente al inicio del diálogo sobre migración en 2006 y de la
posterior reunión convocada en 2010, el 2 de julio de 2012 se celebró en Nueva Delhi una
reunión del Diálogo de alto nivel sobre migración y movilidad. La India manifestó su interés
en seguir reforzando la cooperación en este campo mediante el establecimiento de un CAMM
con la UE. En abril de 2013 se propuso, por consiguiente, un proyecto de CAMM a la India.
El diálogo y la cooperación con otros países de Asia, en particular los de Asia Sudoriental
(por ejemplo Vietnam e Indonesia) se desarrolla actualmente conforme a criterios ad hoc,
previas manifestaciones de interés y en el marco de los acuerdos internacionales (AAC,
Acuerdos Marco) celebrados con la UE. Habida cuenta de la naturaleza mixta de estos
acuerdos, que dilata los plazos necesarios para su celebración y su entrada en vigor, las
cuestiones de migración son sistemáticamente seleccionadas para el régimen de «rápida
aplicación» con los países en cuestión. La prevención y la lucha contra el tráfico de seres
humanos es una cuestión de gran importancia en esos diálogos. Además, la cooperación en
materia de visados con la UE (facilitación de visados, dispensas para los titulares de
pasaportes diplomáticos) es un tema interés permanente para varios países de la región.
Dada la importancia de la migración regional para el desarrollo de los países asiáticos, el tema
de la migración está recibiendo una atención cada vez mayor en la cooperación al desarrollo
con la región. Por ejemplo, en 2013 se puso en marcha junto con la OIT un proyecto de 1,6
millones EUR destinado a mejorar la capacidad de Bangladesh, Indonesia, Nepal y Filipinas
para gestionar la emigración de mano de obra.
2.6.
Otros países prioritarios
La cooperación en materia de migración entre la UE y los Estados Unidos de América
prosigue en el marco de la Plataforma UE-EE.UU. para cuestiones de migración y refugio que
se puso en marcha en 2010. El plan de acción de la Plataforma incluye 10 áreas prioritarias
entre las que figuran el retorno y la reintegración, la biometría, el reasentamiento, el tráfico de
seres humanos, el desarrollo de la capacidad de gestión de la migración o la migración
laboral. En 2012 se llevó a cabo, en el marco de la Plataforma, un viaje de estudio a los
EE.UU. sobre cuestiones de reasentamiento; se realizaron además varias actividades sobre el
tráfico de seres humanos entre las que se incluyó un viaje de estudio a los Estados Unidos del
Coordinador de la lucha contra el tráfico de seres humanos de la UE (marzo de 2013). En
noviembre de 2013 se organizó un seminario sobre la crisis de los refugiados de Siria y los
flujos por ella provocados, que también contribuyó a determinar áreas que posiblemente se
beneficien de un aumento de la cooperación (como el reasentamiento). La Plataforma también
se ha utilizado para coordinar posiciones con vistas a simposios internacionales sobre
migración, como el Diálogo de alto nivel sobre migración internacional y desarrollo y el Foro
Mundial sobre Migración y Desarrollo (FMMD)13.
El Diálogo UE-Rusia sobre Migración, iniciado en mayo de 2011, proporciona una
plataforma para el estudio de los desafíos comunes en un entorno extraoficial y no
13
El FMMD es una iniciativa que surgió tras el primer Diálogo de alto nivel de las Naciones Unidas en
2006 y cuyo objetivo es examinar los vínculos entre migración y desarrollo de forma práctica y
proactiva. Se trata de un proceso extraoficial y no vinculante liderado por los gobiernos.
9
vinculante14. Cada año se organizan una reunión de altos funcionarios y dos reuniones
temáticas combinadas con viajes de estudio. Hasta la fecha se han celebrado cinco reuniones
temáticas sobre los temas siguientes: protección internacional (Moscú, diciembre de 2011),
migración irregular (Budapest, marzo de 2012 y Kaliningrado, julio de 2013), migración y
desarrollo (San Petersburgo, octubre de 2012) y migración legal (Bratislava, febrero de 2013).
En el marco de este diálogo, en 2014 se iniciará la actividad de desarrollo de portales sobre
migración en línea dirigidos tanto a ciudadanos de la UE como a ciudadanos rusos.
En 2007 se inició un diálogo sobre visados con Rusia. Las partes acordaron una lista de
«medidas comunes con vistas a la exención de visados para los viajes de corta duración de
ciudadanos rusos y de la UE», cuya aplicación es una condición para las negociaciones sobre
un acuerdo de exención recíproca de visados entre la UE y Rusia. En diciembre de 2013, la
Comisión presentó su primer informe sobre los avances registrados en la aplicación de las
medidas comunes15.
2.7.
Enseñanzas extraídas
En su extraordinaria variedad, los diálogos bilaterales constituyen un canal útil para
intensificar la cooperación, abordar pertinentes -y, en ocasiones, delicadas- cuestiones de
interés mutuo de migración y movilidad y crear un clima de confianza entre las partes.
La experiencia ha demostrado que las AM existentes han reconocido y atendido las
prioridades de los países asociados y que han sido críticas para reunir a la UE y sus
interlocutores en torno a la mesa de negociación, propiciando entre las partes una reflexión
coordinada sobre sus políticas de migración y cooperación internacional. No obstante, será
preciso perseverar en el empeño para asegurar que las AM se aplican de manera equilibrada,
es decir, reflejando con mayor fidelidad las cuatro prioridades temáticas del GAMM e
incluyendo más acciones relativas a la migración legal, los derechos humanos y la protección
de los refugiados.
La migración y la movilidad son temas cada vez más frecuentes en el diálogo político más
amplio que se celebra en el marco de los AA, los AAC, los AC y sus subcomités. Esta
evolución favorable puede contribuir a aumentar la visibilidad de la migración en las
relaciones exteriores generales de la UE y a acentuar la atención prestada a las cuestiones de
migración en la cooperación al desarrollo bilateral. De forma paralela, es preciso que los
asuntos de migración y movilidad al nivel interno de la UE se centren también más en los
aspectos generales de las relaciones exteriores. La implicación más profunda en estos diálogos
de expertos de la Comisión o de los Estados miembros (a menudo dificultada por limitaciones
presupuestarias y de calendario) o la ampliación de los conocimientos técnicos en las
delegaciones de la UE pueden ser soluciones para el futuro.
3.
DIÁLOGOS REGIONALES
El GAMM otorga prioridad al proceso de Praga, el proceso de Budapest y el Grupo de
expertos en migración y asilo de la Asociación Oriental, en la zona este, a la Asociación sobre
migración, movilidad y empleo África-UE y al proceso de Rabat, en el sur, así como al
diálogo estructurado y completo sobre migración UE-CELAC y al diálogo sobre migración
ACP-UE. En esta sección se describe brevemente la situación de cada uno de estos diálogos.
14
15
Este diálogo no abarca cuestiones de visados y readmisión, que se tratan en los comités mixtos
específicos establecidos en virtud de los acuerdos de readmisión y facilitación de visados entre la UE y
Rusia.
COM(2013) 923.
10
3.1.
Proceso de Praga
El proceso de Praga es un marco de diálogo y cooperación entre la UE y sus Estados
miembros, los Estados Schengen no pertenecientes a la UE y 19 países socios del Este (Rusia,
los países de la Asociación Oriental, los países de Asia Central, los países de los Balcanes
Occidentales y Turquía). Su actividad se basa en la Declaración ministerial conjunta (Praga,
2009) y el Plan de acción 2012-2016 aprobado en la segunda Conferencia ministerial del
proceso de Praga (Poznan, noviembre de 2011).
Este proceso de diálogo proporciona un marco eficaz para la coordinación y el fomento de la
cooperación operativa en materia de migración. El amplio alcance geográfico del proceso, que
abarca países de distintas regiones de interés estratégico para la UE, permite el intercambio de
buenas prácticas y experiencias entre estados ante los que se presentan oportunidades y retos
diferentes pero, a menudo, interrelacionados. En 2012 y 2013 se organizaron numerosas
actividades (a nivel tanto de expertos como de altos funcionarios): talleres sobre migración
legal (Budapest, septiembre de 2012 y Praga, febrero de 2013), migración y desarrollo
(Budapest, septiembre de 2012), protección internacional (Estocolmo, octubre de 2012 y
Varsovia, enero de 2013), perfiles de migración (Florencia, enero de 2013), migración
irregular (Leópolis, noviembre de 2012), retorno y readmisión (Varsovia, marzo de 2013),
migración circular (Tiflis, octubre de 2013) y contrabando de migrantes y tráfico de seres
humanos (Bratislava, septiembre de 2013), además de reuniones de altos funcionarios
(Varsovia, abril de 2012, Praga, febrero de 2013 y Kiev, noviembre de 2013).
La Comisión apoya la aplicación del Plan de acción de Poznan del proceso de Praga mediante
un proyecto de ayuda específico dotado con 3 millones EUR que plasma las prioridades
temáticas del GAMM. Sus realizaciones varían desde el apoyo al desarrollo de perfiles de
migración, hasta directrices sobre diversas políticas, como las de migración laboral y
readmisión, pasando por actividades específicas de formación destinadas a funcionarios de la
Administración pública en temas como el asilo. Además, la UE ha puesto en marcha otras
iniciativas relacionadas con la aplicación del proceso de Praga, incluido un proyecto de 1
millón EUR sobre migración irregular y una iniciativa de 600 000 EUR para el refuerzo de la
política de integración en Rusia.
3.2.
Grupo de expertos en migración y asilo de la Asociación Oriental
La Asociación Oriental (AO) es el marco de cooperación entre la UE y Armenia, Azerbaiyán,
Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. En las cumbres de la Asociación Oriental
celebradas en Praga (2009), Varsovia (2011) y Vilnius (2013) se adoptaron Declaraciones
conjuntas. El diálogo sobre migración y movilidad se desarrolla en el ámbito del Grupo de
expertos en migración y asilo, creado en 2011, que ha retomado la labor anteriormente
realizada en el proceso de Söderköping.
Tras su puesta en marcha en diciembre de 2011, el Grupo de expertos en migración y asilo de
la AO alcanzó rápidamente velocidad de crucero y organizó cuatro reuniones sobre
determinación del estatuto de refugiado (Tiflis, mayo de 2012), migración circular (Chisináu,
octubre de 2012), retorno, readmisión y reintegración (Tiflis, marzo de 2013) e integración de
los migrantes y los refugiados (Praga, noviembre de 2013), así como talleres de expertos
centrados en la información del país de origen (Bucarest, septiembre de 2012), las víctimas
del tráfico de seres humanos (Varsovia, mayo de 2013) y los apátridas (Budapest, diciembre
de 2013). El Grupo tiene varios puntos fuertes, especialmente en lo que se refiere a su
metodología y organización. En primer lugar, su variada composición, que incluye a
representantes de las instituciones de la UE, organismos estatales, universidades y ONG. En
11
segundo lugar, su carácter no oficial, que propicia fructíferos intercambios de ideas y favorece
la creación de una relación de confianza entre los Estados participantes.
En la primera reunión de Ministerios de Justicia y Asuntos de Interior UE-AO celebrada en
octubre de 2013, los participantes confirmaron su compromiso con el aumento del diálogo y
la cooperación en temas como la migración y la movilidad. Ese compromiso se reiteró en la
Cumbre de la AO que tuvo lugar los días 28 y 29 de noviembre de 2013 en Vilnius, cuya
declaración subrayó la importancia de la movilidad y se refirió al Grupo de expertos en
migración y asilo.
3.3.
Proceso de Budapest/Asociación sobre migración de la Ruta de la Seda
El proceso de Budapest, que se inició en 1991 como foro consultivo, implica actualmente a
más de 50 gobiernos – incluidos los de los países de los Balcanes Occidentales, la AO, Asia
Central, Afganistán, Irak, Rusia, Pakistán y Turquía– y 10 organizaciones internacionales
cuya finalidad es desarrollar sistemas globales y sostenibles de ordenación de la migración.
Bajo el estandarte del proceso de Budapest, la Asociación sobre migración de la Ruta de la
Seda se fundó en la Conferencia ministerial celebrada en Estambul el 19 de abril de 2013.
El proceso de Budapest ha sido objeto de una reorientación geográfica que culminó con la
adopción de la Declaración de Estambul sobre la «Asociación sobre migración de la Ruta de
la Seda» el 19 de abril de 2013. Esta declaración sienta las bases para un posible refuerzo del
diálogo y la cooperación en la gestión de los flujos migratorios entre países de la Ruta de la
Seda, en el pasado bastante limitados. La declaración pone de relieve algunos aspectos
importantes, como el claro compromiso de respetar los derechos humanos en la gestión de la
migración. El grupo de trabajo sobre la Ruta de la Seda, que se reunió en Islamabad, Pakistán,
entre el 28 y el 31 de octubre de 2013, ofreció promesas de cooperación constructiva en el
futuro. En la reunión de altos funcionarios celebrada en Estambul los días 9 y 10 de diciembre
de 2013 se adoptó un plan de acción con medidas concretas y operativas. En apoyo de este
diálogo, la Comisión financia un proyecto de 2,6 millones EUR a los que se añade la
cofinanciación de algunos Estados miembros y de Turquía.
3.4.
Asociación sobre migración, movilidad y empleo África-UE
La Asociación sobre migración, movilidad y empleo (MME) África-UE emprendió su
andadura en la 2ª cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno África-UE celebrada en Lisboa en
diciembre de 2007. La Asociación se amplió en 2010 con motivo de la Cumbre UE-África
celebrada en Trípoli, en la que también se adoptó un plan de acción para el período 2011-2013
que contenía 12 iniciativas concretas en los ámbitos de la migración, la movilidad, el empleo
y la enseñanza superior.
La ejecución del plan de acción 2011-2013 se interrumpió en 2011 tras los acontecimientos
registrados en Libia (copresidente por parte de África de la Asociación MME), aunque se
reanudó en 2012. Desde entonces, se han organizado varias reuniones en las que se han
tratado temas como el tráfico de seres humanos (Johannesburgo, diciembre de 2011), los
derechos de los emigrantes (Nairobi, mayo de 2012), la migración y la movilidad en las
comunidades económicas regionales (Addis Abeba, julio de 2012), el acceso a la protección
internacional (Barcelona, octubre de 2012) y la facilitación de la movilidad mediante una
mejor gestión de las fronteras (Cotonú, julio de 2013). La Comisión ha financiado un
proyecto de 3,6 millones EUR de apoyo al diálogo mediante la organización de seminarios de
expertos, reuniones de altos funcionarios, etc.
12
El valor añadido del proceso MME reside en su dimensión continental y en la coordinación de
las actividades en materia de migración de la Unión Africana y las diferentes comunidades
económicas regionales africanas. No obstante, ese carácter continental constituye también el
principal reto de la asociación, dada la diversidad de flujos migratorios dentro de África y
hacia Europa. Las conexiones con el empleo y la enseñanza -si bien pertinentes en teoría- no
se han explotado plenamente en la práctica. Actualmente, la Asociación Estratégica ÁfricaUE se encuentra en una importante encrucijada. En preparación de la Cumbre África-UE de
los días 2 y 3 de abril de 2014 se está debatiendo la renovación de su estructura y, aunque se
desconoce aún el resultado de estas discusiones, parece que existe un consenso en cuanto a la
introducción de una mayor flexibilidad para abordar los retos a los que se enfrentan ambos
continentes, incluidos los relativos a la migración y la movilidad. De cara a la Cumbre de
2014, se organizó en noviembre de 2013 en Bruselas una reunión de altos funcionarios sobre
migración y movilidad, en la que se aprobaron un proyecto de plan de acción para el período
2014-2017 y la creación de un núcleo enmarcado por las dos comisiones y seis Estados de
cada parte.
3.5.
Proceso de Rabat
El proceso de Rabat se inició en la primera Conferencia ministerial euroafricana sobre
migración y desarrollo, que tuvo lugar en julio de 2006 en Rabat. Su objetivo es reforzar el
diálogo y la cooperación entre los países de origen, de tránsito y de destino a lo largo de las
rutas migratorias de África Occidental. En 2008 tuvo lugar en París una segunda reunión
ministerial. La tercera se celebró en Dakar en noviembre de 2011 y dio como resultado la
aprobación de la Estrategia de Dakar para el período 2012-2014.
En efecto, el 23 de noviembre de 2011, la tercera Conferencia ministerial euroafricana sobre
migración y desarrollo consolidó los logros de la aplicación del anterior programa de
cooperación y aprobó una nueva estrategia, la Estrategia de Dakar, para el periodo 2012-2014.
El proceso de Rabat ha consolidado un diálogo fructífero y consistente entre la UE y los
países de África Septentrional y Occidental, y ha propiciado un refuerzo de la cooperación
mediante la aplicación de acuerdos bilaterales, subregionales y regionales e iniciativas
multilaterales. En 2012 y 2013 se organizaron reuniones de expertos sobre gestión de las
fronteras (Bruselas, junio de 2013 y Madrid, 2013) y el refuerzo de las políticas fácticas de
migración (Dakar, septiembre de 2013), así como tres reuniones de su Comité Director. La
Comisión apoya el proceso de Rabat con un proyecto de 2 millones EUR.
3.6.
Diálogo estructurado y completo sobre migración UE-CELAC
El diálogo estructurado y completo sobre migración entre la UE y la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) se inició en junio de 2009, en cumplimiento del
mandato de la Cumbre de Lima UE-ALC (2008). El compromiso de seguir ampliando ese
diálogo se renovó en la Cumbre UE-ALC de Madrid (2010). El Plan de Acción de Madrid
incluía la migración entre los seis ámbitos prioritarios de cooperación entre ambas regiones;
dichos ámbitos volvieron a confirmarse en la Cumbre de Santiago (2013) que dio lugar a la
adopción del Plan de Acción UE-CELAC 2013-2015.
En 2012 y 2013 se organizaron tres reuniones de alto nivel sobre migración UE-CELAC en
las que se debatieron las cuestiones siguientes: crecimiento económico y migración; tráfico de
seres humanos, protección e integración de los migrantes, lucha contra todas las formas de
discriminación, racismo y xenofobia, retorno voluntario y reintegración. Además, en
noviembre de 2013 se organizó un seminario de expertos sobre los nuevos patrones de
migración.
13
En noviembre de 2012, la séptima reunión de alto nivel sobre migración UE-CELAC aprobó
un «documento de posición» de la Comisión sobre el futuro del diálogo, en el que se abogaba
por un enfoque más operativo y práctico. Para conseguirlo, es preciso en primer lugar reforzar
la cooperación técnica de expertos; en segundo lugar, propiciar un aprovechamiento más
operativo de las reuniones del grupo de trabajo basado en Bruselas y, por último, otorgar una
función directriz más clara a las reuniones de alto nivel, para lo que se requiere una mayor
participación de los EM y una mejora de los procedimientos birregionales.
Las actividades operativas enmarcadas en este diálogo se ejecutan mediante un proyecto de
ayuda de 3 millones EUR financiado por la Comisión. Ese proyecto ha contribuido a mejorar
el conocimiento de la realidad de la migración en la región, para lo que se han realizado, entre
otras actividades, los perfiles de migración de Perú, Ecuador, Jamaica y Nicaragua.
3.7.
Diálogo sobre migración ACP-UE
El diálogo sobre migración ACP-UE se abrió en junio de 2010 con una declaración conjunta
del Consejo Mixto ACP-UE. El diálogo se fundamenta en el artículo 13 del Acuerdo de
Cotonú. En mayo de 2011, se decidió seguir profundizando en el diálogo, con especial
insistencia en las cuestiones de remesas, visados16 y readmisión, con el objetivo específico de
reforzar los aspectos operativos de la cooperación ACP-UE sobre dichos temas.
En 2012 se celebraron en Bruselas diversas reuniones de expertos sobre remesas (febrero de
2012), visados (febrero de 2012) y readmisión (abril de 2012), así como reuniones de altos
funcionarios. Las recomendaciones en materia de remesas, visados y readmisión fueron
aprobadas a nivel ministerial en el Consejo Mixto ACP-UE celebrado en Vanuatu en junio de
2012. En 2014 está previsto realizar un seguimiento concreto de las cuestiones de visado,
remesas y readmisión, para lo que se contará, en particular, con un proyecto de ayuda de 10
millones EUR financiado por la UE. Los temas de la migración irregular y la trata de seres
humanos se añadirán al diálogo.
A pesar de los progresos realizados, el diálogo sobre migración ACP-UE se ve complicado
por el hecho de que las macrorregiones de África, el Caribe y el Pacífico tienen posturas muy
diferentes en relación con las políticas de migración de la UE y su grado de implicación en
este diálogo varía consiguientemente.
3.8.
Enseñanzas extraídas
Los siete diálogos regionales han conseguido crear una plataforma de debates políticos
específicos con grupos de terceros países y han contribuido a la mejora de las relaciones
políticas generales con esos países. Sin embargo, los resultados operativos son más matizados.
Para cosechar un verdadero éxito, todo proceso debe contar con un compromiso político tanto por parte de la UE como de los países socios- que impulse el avance del programa, así
como con la capacidad de demostrar logros concretos y con ello generar confianza entre los
interesados. Uno de los métodos de dinamizar los procesos es conseguir que un grupo de EM
asuma la corresponsabilidad de hacer progresar el diálogo, como sucede en el proceso de
Praga o en el de Rabat. Otro modelo alternativo que puede surtir efectos implica la asunción,
por parte de la Comisión, de un liderazgo claramente definido en el proceso, como en el
Grupo de expertos en migración y asilo de la Asociación Oriental.
16
En este informe, por «visado» se entiende un visado para estancia de corta duración (una estancia que
no exceda de 90 días por cada período de 180 días).
14
Es preciso además empeñarse más en garantizar resultados operativos tangibles, para lo que
hay que reforzar la planificación y ejecución de actividades en las áreas prioritarias y
supervisar regularmente las medidas adoptadas.
Algunos de los diálogos regionales acusan la falta de compromiso por parte de los Estados
miembros, cuya participación en las reuniones no siempre es lo suficientemente concurrida y
a menudo no es lo activa que cabría desear. Una vez que un diálogo ha perdido parte de su
impulso inicial, es preciso esforzarse por revitalizar la plataforma mediante la organización de
reuniones más espaciadas pero centradas en temas concretos que permitan un debate de
carácter más horizontal entre los participantes. No obstante, esa labor debe aportar un valor
añadido. Si, tras varios intentos, no puede conseguirse, conviene considerar también la
posibilidad de interrumpir determinados diálogos, previa consulta a las partes interesadas,
teniendo en cuenta el papel del diálogo sobre migración dentro del diálogo político más
amplio con la región de que se trate. Los procesos de diálogo deben gestionarse con la
flexibilidad suficiente para ajustarlos a la evolución de las prioridades y garantizar que las
reuniones corresponden a auténticas prioridades tanto de la UE como de sus interlocutores. Al
considerar la apertura de nuevos diálogos, debe prestarse más atención a las iniciativas de
carácter temporal que a la creación de nuevos procesos permanentes.
4.
PROCESOS GLOBALES
De conformidad con el Tratado de Lisboa –que proporciona una oportunidad única para
asentar a la UE sobre unas bases totalmente nuevas, permitiéndole con ello desplegar todo su
potencial en la escena mundial–, en 2012 y 2013 la UE participó activamente en debates sobre
migración internacional y desarrollo y sobre gestión mundial de la migración. En los distintos
marcos de cooperación regional, multilateral y mundial, la UE ha promovido la metodología
del GAMM, basada en la asociación. Además, ha respaldado, avalado y contribuido al
discurso internacional sobre el nexo migración-desarrollo y migración-cambio climático, que
pretende maximizar las repercusiones positivas de la migración y la movilidad en el desarrollo
y la reducción de la pobreza, estableciendo además un vínculo entre la migración y las
estrategias de adaptación al cambio climático. Particularmente, la Decisión adoptada en 2012
por la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (UNFCCC)17 sobre los «Enfoques para hacer frente a las pérdidas y los
daños asociados a las repercusiones del cambio climático en los países en desarrollo que son
particularmente vulnerables a sus efectos adversos con el fin de mejorar la capacidad de
adaptación», reconoce la labor realizada para aumentar el grado de comprensión y los
conocimientos especializados sobre pérdidas y daños, incluida la medida en que los efectos
del cambio climático están afectando a las pautas de migración, desplazamiento y movilidad
humana.
La UE ha intensificado además su interacción con el ACNUR y su participación en los
debates o iniciativas internacionales sobre protección internacional, y ha estrechado su
colaboración con la OIM mediante el establecimiento de una asociación estratégica en 2012.
La UE ha financiado una serie de proyectos centrados en prestar apoyo a iniciativas a escala
mundial. Por ejemplo, en colaboración con la OIT se ha puesto en marcha un «Programa de
acción mundial sobre las y los trabajadores domésticos migrantes y sus familias», dotado con
4,2 millones EUR, entre cuyos objetivos se sitúa el apoyo a la aplicación del Convenio de la
OIT sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos.
17
Decisión 3/CP.18 en FCCC/CP/2012/8/Add.1
15
4.1.
Diálogo de alto nivel sobre migración internacional y movilidad
La UE desempeñó un papel crucial e influyente en los preparativos del segundo Diálogo de
alto nivel sobre migración internacional y desarrollo, que se celebró los días 3 y 4 de octubre
de 2013 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York. Durante la sesión
plenaria de la reunión, la Comisaria Malmström hizo una declaración en nombre de la UE y
de sus Estados miembros. El Diálogo de alto nivel de las Naciones Unidas logró renovar y
consolidar el compromiso político con la cuestión de la migración internacional y el
desarrollo. La declaración resultante puso de manifiesto que la comunidad internacional es
capaz de llegar a un acuerdo político en materia de migración y desarrollo, para lo que
expresó claramente la necesidad de tener en cuenta la migración en la elaboración del
programa de desarrollo posterior a 2015, y señaló los alentadores progresos realizados en los
últimos años en un ámbito donde el diálogo había fracasado, por lo esencial, en el pasado.
4.2.
Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo
De forma similar, la UE desempeña un papel activo en relación con el FMMD, mediante entre otras intervenciones- su participación en los equipos preparatorios de gobiernos- y el
destacado papel asumido en la Cumbre del FMMD celebrada en noviembre de 2012 (Port
Louis). La UE también contribuye de forma activa a los preparativos de la próxima Cumbre
del FMMD que se celebrará en Estocolmo en mayo de 2014.
4.3.
Enseñanzas extraídas
El GAMM permite a la UE expresarse con una sola voz. La experiencia adquirida en el
Diálogo de alto nivel ha puesto de manifiesto que la UE es más fuerte, más visible y más
eficaz en sus relaciones exteriores cuando todos los agentes de la UE y los Estados miembros
actúan al unísono a partir de un análisis común y una visión compartida.
Será importante aprovechar el impulso del Diálogo de alto nivel para conseguir resultados
concretos y operativos en la Cumbre del FMMD que se celebrará en Estocolmo en mayo de
2014 y en lo sucesivo, por ejemplo para facilitar la movilidad laboral internacional, así como
para determinar con mayor precisión la forma de plasmar la importancia de la migración
como motor de desarrollo en el programa de desarrollo post-2015.
5.
PRÓXIMAS INICIATIVAS: MAYOR CONSOLIDACIÓN DEL GAMM
A pesar de la multiplicidad de procesos y actividades llevados a cabo en el contexto del
GAMM y de los grandes avances logrados en la integración de los objetivos del GAMM en el
diálogo de la UE y en la cooperación con terceros países, deberán estudiarse con mayor
detenimiento las posibilidades de seguir aumentando la eficacia y la eficiencia del GAMM.
Esta sección explora algunas vías para lograr una mayor consolidación del GAMM, tanto en
lo que respecta a sus políticas como a las modalidades de aplicación de las mismas.
5.1.
Políticas
5.1.1. Migración, movilidad y crecimiento económico
Sigue sin explotarse todo el potencial de la política de migración exterior -incluidas las
medidas dirigidas a atraer y retener personal altamente cualificado- como refuerzo de la
actividad de los Estados miembros en pro del crecimiento económico y la competitividad.
Debería estudiarse la forma de hacer un mejor uso de los diversos instrumentos desarrollados
en el GAMM a fin de aprovechar plenamente el papel que la migración puede desempeñar
para subsanar la escasez de mano de obra y cualificaciones en Europa. Se debe seguir
16
trabajando para organizar mejor la migración laboral hacia la UE y para coordinar las
intervenciones de los Estados miembros, es decir, ir encontrando progresivamente un mayor
equilibrio entre las competencias nacionales –en particular las decisiones sobre la contratación
de un nacional de un tercer país en el territorio de un Estado miembro– y la necesidad de crear
un mercado de trabajo de la UE cada vez más integrado que se corresponda con un mercado
único cada vez más integrado también18. Del mismo modo, debe estudiarse cómo hacer el
mejor uso posible de los instrumentos del GAMM para facilitar la movilidad relacionada con
el comercio, especialmente en lo que respecta al comercio de servicios mediante la presencia
de personas físicas en el territorio de los socios comerciales (el denominado «Modo 4» del
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios), sin dejar de reconocer que el modo 4 no
equivale a una migración permanente ni a la búsqueda de acceso al mercado laboral de un
país de acogida.
En este contexto, podría destacarse el papel de las AM, que pretenden fomentar la movilidad
de los ciudadanos facilitando, por ejemplo, la movilidad de proveedores de servicios, el
intercambio de estudiantes o profesionales, el refuerzo de las capacidades de gestión de la
migración en terceros países, la introducción de programas de migración circular y el aumento
de la protección social de los migrantes legales, resolviendo cuando así proceda la cuestión de
la transferibilidad de los derechos sociales, etc.
La facilitación de la expedición de visados para estancias de corta duración puede tener
grandes efectos positivos para el desarrollo en terceros países, como la mejora de las
oportunidades empresariales y el estrechamiento de los lazos comerciales con la UE y de los
contactos interpersonales.
Además, debe utilizarse al máximo el potencial que encierra el Código de visados. Algunos
Estados miembros siguen mostrándose reticentes a expedir a los viajeros frecuentes visados
múltiples con un largo período de validez. En 2014, la Comisión propondrá ciertas
modificaciones para mejorar el Código de visados y asegurar, entre otros extremos, que la
política de visados de la UE fomente el crecimiento económico y los intercambios culturales
al facilitar en mayor medida los desplazamientos a la UE de los viajeros por motivos
legítimos, garantizando al mismo tiempo un alto nivel de seguridad en la UE.
Por lo que se refiere a las acciones operativas, la Comisión ha seguido financiando varias
intervenciones destinadas a aumentar la capacidad de los países socios para gestionar la
emigración laboral, incluida la destinada a Europa. Por ejemplo, uno de los principales
componentes del proyecto de 5 millones EUR para la aplicación de la AM con Marruecos es
el refuerzo de la capacidad de gestión de la migración laboral de las autoridades competentes
marroquíes mediante la intensificación de la cooperación con los socios de la UE.
5.1.2. Protección internacional
La inclusión de la protección internacional y la dimensión exterior del asilo como prioridades
temáticas específicas de la versión revisada del GAMM ha permitido abordar estas cuestiones
de forma más sistemática y estratégica a través de los diálogos y las estructuras del GAMM.
Por ejemplo, la AM con Marruecos requiere que se ayude a las autoridades marroquíes a
reforzar su sistema nacional de asilo.
18
Conviene observar que el 18 de noviembre de 2011 la Comisión inauguró el portal de la inmigración de
la UE, que ofrece información práctica (en un primer momento, en inglés y francés) a las personas que
se planteen emigrar a cualquier Estado miembro. En 2013 se añadieron las versiones española y árabe y
desde 2014 también está disponible una versión portuguesa. Véase http://ec.europa.eu/immigration
17
Si bien se han registrado ciertos progresos, es necesario perseverar en el empeño para
asegurar que esta dimensión se integre en todos los diálogos políticos y marcos de
cooperación, y que se refuerce la cooperación con terceros países para la gestión de los flujos
de asilo y refugiados. Es preciso examinar más detenidamente la posible aportación de la
OEAA -con el asesoramiento de expertos en asilo de los Estados miembros- a la mejora de las
capacidades de acogida y de asilo en terceros países, para lo que podría recurrirse también a
las AM, aplicando, por ejemplo, la metodología de cooperación mediante hermanamiento si
así procede.
En el ámbito de la protección internacional y el asilo, los instrumentos de cooperación al
desarrollo de la Comisión pusieron en marcha en 2012-2013 más de 15 nuevos proyectos en
20 países socios, por un importe superior a 25 millones EUR.
Además, la Comisión se ha estado planteando aumentar el componente de desarrollo de los
PRP, sin restar importancia a la ampliación de la capacidad de los sistemas de protección y
asilo en los países y regiones socios. Estas ideas se reflejan en el Programa regional de
protección y desarrollo para Oriente Próximo (Irak, Jordania y Líbano), dotado con 16
millones EUR, que está previsto se ponga en marcha en un futuro próximo como respuesta a
largo plazo a la crisis de refugiados de la región. El programa no solo facilitará a las
autoridades locales y nacionales una mayor capacidad para la protección de los refugiados,
sino que también apoyará el desarrollo socioeconómico de las comunidades tanto de
refugiados como de acogida.
Todavía existe cierto margen de mejora del instrumento PRP, por ejemplo, especificando su
uso como herramienta estratégica para desbloquear situaciones prolongadas y ampliando el
espacio de protección en las regiones importantes para la UE. El instrumento debe garantizar
que los refugiados puedan gozar de un nivel de protección adecuado, disponer de medios de
subsistencia y, en definitiva, obtener una solución duradera. Con tal fin, podría explorarse la
estrecha conexión existente entre la falta de autonomía y el aumento de la vulnerabilidad ante
los problemas de protección en el país de acogida. Además, según se afirma en la
Comunicación de la Comisión sobre el trabajo del Grupo operativo Mediterráneo de 4 de
diciembre de 201319, el éxito de los nuevos PRP requerirá un compromiso a largo plazo y
financiación tanto de la UE como de los Estados miembros.
Por otro lado, el éxito de los PRP depende también de los compromisos en favor de los
refugiados que los países de primer asilo asuman más allá de la protección que este implica.
Puede tratarse de compromisos referentes al mantenimiento de una protección efectiva, la
mejora de los medios de subsistencia de los refugiados y de las poblaciones de acogida, la
aplicación de estrategias de autonomía, la integración local o la aceptación de retornados tras
movimientos secundarios.
Existe también cierto margen para utilizar de manera más estratégica el reasentamiento y para
mejorar la integración de las actividades de reasentamiento en las relaciones exteriores de la
UE. No cabe duda que la coordinación de esas actividades desde los puntos de vista tanto
político como práctico, al nivel de la UE y entre Estados miembros, podría mejorar el impacto
estratégico del reasentamiento, dado, sobre todo, que la UE estaría en condiciones de
financiar nuevos puntos de reasentamiento o admisión humanitaria y de movilizar más
rápidamente los fondos para responder con celeridad a las situaciones de crisis. En 2012se
19
COM(2013) 869.
18
reasentó a 4 930 refugiados en la UE20. Para determinar las vías de utilizar el reasentamiento
de manera más eficaz, podría estudiarse la forma de establecer vínculos más amplios con
países de primer asilo.
5.1.3. Derechos humanos de los migrantes
La protección de los derechos humanos de los migrantes es una prioridad transversal de la
cooperación de la UE con terceros países. Ello se refleja en los numerosos proyectos llevados
a cabo con arreglo al GAMM y centrados en la protección de los migrantes, incluidos los
niños y los grupos vulnerables (como los solicitantes de asilo) frente a los abusos y
violaciones de los derechos humanos, como la trata de seres humanos, así como en su
empoderamiento mediante políticas de integración eficaces y en el fomento de su acceso a
servicios básicos, como la asistencia sanitaria. La protección de los derechos humanos de los
migrantes es una prioridad transversal de numerosas iniciativas en materia de migración
financiadas por la UE. Está en curso una serie de acciones específicas en ese ámbito. Por
ejemplo, la Comisión acaba de iniciar junto con la Federación Internacional de la Cruz Roja
una acción coordinada a escala mundial destinada a la sociedad civil, dotada con 9,5 millones
EUR y centrada en los derechos de los migrantes vulnerables y las víctimas de la trata de
seres humanos. Además, en relación con el derecho de acceso de los migrantes (incluidos los
irregulares) a la asistencia sanitaria, la Comisión puso en marcha en 2012 un acuerdo con la
OIM de subvención directa para un proyecto de fomento de la prestación de asistencia
sanitaria a inmigrantes, gitanos y demás grupos vulnerables21.
Uno de los cinco grandes ámbitos de actuación del Documento de Estrategia Plurianual 20112013 para el Programa Temático es la protección de los migrantes (entre ellos los más
vulnerables como las mujeres y los niños) frente a la explotación y la exclusión.
No obstante, puede realizarse un mayor esfuerzo por abordar sistemáticamente las cuestiones
de derechos humanos en los diálogos estratégicos y políticos con terceros países. En el
informe sobre la gestión de las fronteras exteriores de la UE y su impacto en los derechos
humanos de los migrantes, de 24 de abril de 2013, el Relator Especial de las Naciones Unidas
sobre los derechos humanos de los migrantes reconoció que la protección de los derechos
humanos de ese colectivo se había consagrado como prioridad transversal del GAMM. El
Relator Especial formuló una lista de recomendaciones que convendrá tener en cuenta para la
aplicación futura del GAMM. Debe prestarse una atención constante a los derechos humanos
de los migrantes, especialmente los menores y otros grupos vulnerables, y alentar a los países
socios a que adopten y apliquen reformas dirigidas a garantizar un conjunto de normas de
derechos humanos para los migrantes.
En el periodo abarcado por el presente informe también se registraron importantes
acontecimientos en la política general de derechos humanos de la UE. El 25 de junio de 2012
se adoptó el Marco Estratégico de la UE sobre Derechos Humanos y Democracia22, primer
conjunto de principios y objetivos rectores de la labor de defensa de los derechos humanos en
todo el mundo. Además, en junio de 2012, la Comisión adoptó una Comunicación titulada
«Estrategia para la erradicación de la trata de seres humanos (2012-2016)», que aspira a
20
21
22
Los 4 930 refugiados fueron reasentados en la UE por 12 Estados miembros, a saber, la República
Checa, Dinamarca, Alemania, Irlanda, España, Francia, Lituania, Países Bajos, Portugal, Finlandia,
Suecia y el Reino Unido (fuente: Eurostat)
La cofinanciación de la Comisión representa un 60 %, es decir, 1,5 millones EUR.
Documento del Consejo 11855/12.
19
reforzar la coordinación, la coherencia y la cooperación en la prevención y la lucha contra el
tráfico de seres humanos y la protección de las víctimas, también en su dimensión exterior23.
5.1.4. Migración y desarrollo
El 21 de mayo de 2013, la Comisión adoptó una Comunicación titulada «Maximizar la
repercusión en el desarrollo de la migración»24, que incluye propuestas para un enfoque de la
migración y el desarrollo más ambicioso por parte de la UE, en particular a través del GAMM
y de la política de desarrollo de la UE, el Programa para el Cambio. En ella se propone
ampliar la manera de plantearse el nexo entre migración y desarrollo al nivel de la UE,
prestando una mayor atención a los flujos Sur-Sur, a la integración efectiva de la migración en
los planes nacionales de desarrollo y reducción de la pobreza y a la inclusión de los
refugiados y otras personas desplazadas en la planificación del desarrollo a largo plazo. Las
principales orientaciones de la Comunicación quedaron refrendadas en las Conclusiones del
Consejo adoptadas el 23 de septiembre de 2013, en las que se incluía un llamamiento a todos
los agentes del desarrollo para que integrasen las cuestiones relacionadas con la migración y
la movilidad en sus políticas e instrumentos.
La Comunicación exploraba y abordaba también las conexiones entre cambio climático,
degradación del medio ambiente y migración, incluida la importancia de la adaptación al
cambio climático y la reducción del riesgo de catástrofes para la reducción de los
desplazamientos25.
En octubre de 2013, la Comisión aprobó el informe de la UE para ese año sobre la coherencia
de las políticas en favor del desarrollo26, que incluye un capítulo sobre cuestiones de
migración. El informe destaca el valor añadido de la versión revisada del GAMM como
herramienta de coherencia estratégica entre las políticas internas y las prioridades de
desarrollo de los países socios, especialmente a través de AM y diálogos regionales.
Asimismo, reclama nuevos esfuerzos para garantizar que las políticas de migración laboral y
de movilidad de las UE y los EM tengan en cuenta en la mayor medida posible los problemas
de desarrollo. También cabe plantearse medidas adicionales que refuercen el papel de los
movimientos migratorios en el fomento de la inversión y el crecimiento.
5.1.5. Retorno y readmisión
Abordar las cuestiones relacionadas con el retorno y la readmisión es una de las funciones del
GAMM. El retorno efectivo (voluntario o forzoso) de los migrantes irregulares es un factor
clave en la lucha contra la inmigración irregular, además de un requisito previo para la buena
gestión de la migración.
La UE se esfuerza por incrementar su cooperación con los terceros países pertinentes a fin de
ampliar su capacidad de retorno y readmisión. Se ha respaldado ya una serie de proyectos
dirigidos a ampliar la capacidad de aplicación de los acuerdos de readmisión en países como
Georgia, Moldavia, Ucrania, Sri Lanka y Pakistán. Muchos países socios, no obstante,
precisan de una mayor ampliación de la capacidad que podría dirigirse, por ejemplo, a
mejorar la aptitud de sus autoridades para tramitar en tiempo oportuno las solicitudes de
23
24
25
26
COM(2012) 286.
COM(2013) 292.
Estas conclusiones se ajustaban también a las recomendaciones del documento de trabajo de los
servicios de la Comisión sobre «Cambio climático, degradación ambiental y migración» [SWD (2013)
138], que se adoptó el 16 de abril de 2013 como parte de la Estrategia de adaptación al cambio
climático de la UE.
SWD(2013) 456.
20
readmisión, identificar a las personas cuyo retorno se reclama y ofrecer asistencia y medidas
de reintegración a los retornados. Además, podría proporcionarse soporte técnico a terceros
países para la implantación de acuerdos de readmisión con otros terceros países. El Fondo de
Asilo y Migración permitirá el aumento de las ayudas en estos ámbitos.
La limitada gama de incentivos de que dispone la UE para afianzar la celebración y ejecución
de los acuerdos de readmisión de la UE y la necesidad de una cooperación más amplia en
materia de retorno, readmisión y reintegración por parte de terceros países ha sido una
cuestión fundamental desde los inicios de la política de retorno y readmisión de la UE27. De
ahí que, en consonancia con el principio de «más por más» toda propuesta de negociación de
un acuerdo de readmisión deba ir acompañada del incentivo adecuado. En términos más
generales, las cuestiones de retorno y readmisión deben formar siempre parte de una oferta
equilibrada y consolidada de la UE a un tercer país y, en caso necesario, no estar únicamente
vinculadas a disposiciones que facilitan la movilidad, sino también a otros ámbitos políticos,
como el comercio (incluido el «modo 4»), la empresa y la industria.
La UE debe seguir haciendo hincapié en la protección de los derechos fundamentales durante
la negociación y la aplicación de los acuerdos de readmisión de la UE, concentrándose en los
países de origen al examinar nuevas directrices de negociación, e incluir un minucioso estudio
caso por caso del valor añadido y la necesidad de negociar la readmisión de nacionales de
terceros países y apátridas sobre la base de la evaluación geográfica y los riesgos de tránsito
de migración irregular, ofreciendo, al mismo tiempo, los incentivos adecuados.
5.1.6 La migración como fenómeno mundial
La migración es un fenómeno complejo de dimensiones mundiales. Una migración bien
gestionada debe considerarse un activo capaz de generar prosperidad y crecimiento
económico. Es preciso resaltar la necesidad de aprovechar las grandes oportunidades que
ofrece la movilidad humana. De forma paralela, a fin de abordar eficazmente los desafíos que
plantea el fenómeno de la migración, las políticas deben hacer frente a las diversas causas
profundas de la emigración irregular y forzosa, entre las que se cuentan la inestabilidad y los
cambios políticos, las crecientes disparidades en los niveles de prosperidad y el cambio
climático.
La integración de aspectos de política exterior en la política de migración de la UE y la
vinculación de las dimensiones interior y exterior son vitales. Los asuntos de interior deben
insertarse en la política exterior general de la UE para facilitar un diálogo y una cooperación
más fructíferos con terceros países. En esta línea, es preciso también intensificar la
cooperación y la coordinación entre las distintas partes interesadas. Convendría aprovechar
las ventajas de la visión global de las relaciones exteriores de la UE que aporta el SEAE y la
posible contribución de las delegaciones de la UE (véase la sección 5.2.1).
5.2.
Disposiciones de aplicación
5.2.1. El papel de las delegaciones de la UE
La aplicación del GAMM es responsabilidad común y solidaria de la Comisión, el Servicio
Europeo de Acción Exterior y los Estados miembros conforme a sus respectivas
competencias, según lo establecido en los Tratados.
27
Véase, por ejemplo, la evaluación de los acuerdos de readmisión efectuada por la Comisión en 2011
[COM(2011)76].
21
Las delegaciones de la UE son los centros de referencia de la UE en terceros países, por lo
que deben desempeñar un papel fundamental en la conducción, el desenvolvimiento y la
coordinación del diálogo de la UE a nivel local, en colaboración con las misiones
diplomáticas de los EM. También desempeñan un papel crucial en la representación externa
de la política exterior de la UE ante terceros países y organizaciones multilaterales. Además,
se ocupan de gestionar la ayuda exterior y los programas y proyectos de cooperación al
desarrollo.
De forma más general, las delegaciones de la UE deberían realizar más análisis e informes
sobre la evolución de la situación en materia de asilo y migración de los países donde están
acreditadas, con el fin de facilitar la aplicación continua y el desarrollo del GAMM.
Su papel es crucial para conseguir la intensificación del diálogo y la cooperación a nivel local
y velar por que las medidas se ajusten a la política exterior general de la UE y a las
prioridades de la cooperación exterior.
5.2.2. Compromiso y plena participación de los Estados miembros
Compete a las instituciones de la UE y a los EM promover y ejecutar las medidas que se
inscriben en el GAMM. No obstante, la participación activa de los Estados miembros es de
importancia capital para aprovechar todo el potencial que ofrece el GAMM y, en particular,
asegurar su visibilidad, su sostenibilidad y la eficacia de sus medidas.
El carácter no vinculante y flexible del GAMM es una de sus ventajas, pues permite a los
Estados miembros cooperar (en diverso grado) en la labor realizada en aquellos países o
regiones que conocen mejor. Sin embargo, esta flexibilidad es también su punto vulnerable,
ya que en algunos casos dificulta la presentación de una oferta equilibrada y completa de la
UE a terceros países, en relación por ejemplo con una AM. Además, se observan
considerables diferencias entre los niveles de participación de los EM en los diversos marcos
de cooperación. Por ejemplo, cinco Estados miembros no participan en ninguna de las AM
concluidas hasta la fecha. La mayoría de los EM que participan en AM aún no han realizado
ninguna contribución financiera para su aplicación.
Dadas estas circunstancias, es necesario examinar y debatir la forma de garantizar que la UE y
sus EM puedan seguir proponiendo asociaciones genuinas y equilibradas a terceros países.
Habrá que apoyarse en los puntos fuertes, capacidades, fuentes de financiación, competencias
y relaciones de las instituciones de la UE y los EM. Se anima a estos a que intensifiquen sus
esfuerzos para contribuir a las AM tanto en términos financieros como con otras iniciativas
como las medidas legislativas o reguladoras.
5.2.3. Financiación del GAMM
La financiación del GAMM en el MFP 2007-13 se ha garantizado principalmente con cargo a
los instrumentos de cooperación exterior de la UE. Concretamente, el Programa Temático
sobre Migración y Asilo ha contribuido de forma significativa a la aplicación de las AM, los
diálogos regionales y los PRP. También han contribuido a esos fines otros programas
temáticos del Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD) de la UE y el Instrumento de
Estabilidad de la UE. La migración es, además, un tema que cada vez figura con mayor
frecuencia entre las prioridades de los instrumentos de cooperación geográfica de la UE. Por
ejemplo, solo en 2012 se comprometieron más de 90 millones EUR de ayuda relacionada con
la migración y destinada a 25 países a través de los instrumentos de cooperación bilaterales y
regionales.
22
Bajo el nuevo MFP, la Comisión seguirá movilizando recursos financieros para la aplicación
del GAMM, también con cargo al componente exterior de los nuevos Fondos de asuntos de
interior.
Los nuevos mecanismos de cooperación al desarrollo de la UE seguirán aportando ayuda con
cargo tanto a los instrumentos geográficos (Instrumento de preadhesión, Instrumento Europeo
de Vecindad, Instrumento de Cooperación al Desarrollo, y Fondo Europeo de Desarrollo)
como a los temáticos (en particular, el componente de migración y asilo del programa sobre
los retos y bienes públicos mundiales del Instrumento de Cooperación al Desarrollo). La
financiación con cargo a esos instrumentos se programa en consonancia con los compromisos
de la UE sobre la eficacia de la ayuda y la atención a las necesidades y prioridades de los
países socios. Además, el futuro Instrumento de Asociación permitirá también la financiación
de la cooperación en materia de migración con los países de renta elevada y los socios
estratégicos como India y China.
Junto a los instrumentos de ayuda exterior, está prevista financiación con cargo al
componente exterior de los nuevos Fondos de asuntos de interior, el Fondo de asilo,
migración e integración y el Fondo para la seguridad interior. No obstante, estos fondos se
centrarán principalmente en iniciativas no orientadas al desarrollo, a saber, la aplicación de
los aspectos exteriores de las políticas internas de la UE, en particular en áreas como el
retorno y la readmisión de los migrantes irregulares.
Se recomienda a los Estados miembros que incrementen su contribución financiera a la
aplicación del GAMM.
5.3.
Prioridades geográficas
Desde 2012, el marco y la metodología del GAMM se aplican de forma global con todos los
terceros países pertinentes. Con ello se dispone de la flexibilidad suficiente para atender
prioridades adaptadas a las necesidades y ajustar el compromiso de la UE con los países
socios a la política exterior vigente y a las prioridades en materia de asilo y migración.
El principio de equilibrio geográfico sigue siendo un criterio adecuado, que, no obstante, ha
de interpretarse con flexibilidad en función de intereses estratégicos de la UE claramente
definidos. Otros criterios pertinentes siguen siendo: 1) el interés estratégico de un tercer país
en relación con cualquiera de las áreas temáticas del GAMM, especialmente la importancia de
la presión migratoria y las cuestiones de readmisión y movilidad, 2) las relaciones políticas
globales con un tercer país, incluida la observancia de los derechos humanos y otros aspectos
generales (comercio, desarrollo, seguridad, etc.), 3) el interés –y la capacidad institucional– de
un tercer país en la cooperación , y 4) una visión clara de los efectos y resultados esperados.
En ese contexto, será esencial hacer el mejor uso posible de unos recursos escasos, lo que
requerirá una fijación clara de prioridades, una mejora de la coordinación y unas acciones más
acordes con los objetivos perseguidos.
En los anexos se recogen las propuestas de prioridades futuras del GAMM.
6.
CONCLUSIÓN
El presente informe muestra que en 2012 y 2013 se dieron grandes pasos hacia una política
exterior de migración y asilo más consolidada y coherente. Se han conseguido afianzar
considerablemente las relaciones políticas con terceros países y regiones, por ejemplo, los
países del sur del Mediterráneo y los países de la Asociación Oriental. También se han puesto
en práctica ciertas medidas para contribuir a las reformas institucionales y legislativas y al
desarrollo de capacidades en los países socios. Las AM, en particular, han demostrado ser un
23
marco bilateral sofisticado para tratar las cuestiones de migración y asilo de manera que la
cooperación resulte mutuamente beneficiosa.
No obstante, es preciso seguir trabajando para mejorar los marcos, iniciativas e instrumentos
existentes. Será por ejemplo necesario examinar algunos de los procesos de diálogo existentes
y aumentar su eficacia, operatividad y equilibrio con respecto a las prioridades temáticas.
El GAMM sigue siendo una estructura eficiente para lograr la participación de terceros países
y regiones en el diálogo político y la cooperación operativa. La Comisión seguirá
desempeñando su papel en la aplicación del GAMM, a través del que actuará en pro de una
acción exterior de la UE más fuerte y decisiva.
No obstante, es importante subrayar que el GAMM depende de la participación activa de
todos los interesados en función de sus necesidades y prioridades. El establecimiento con
terceros países de asociaciones sólidas y cercanas basadas en la confianza mutua y los
intereses comunes requiere tiempo, dedicación y resiliencia, además de la determinación de
los interlocutores de la UE y los EM por desempeñar activamente sus legítimos papeles. Ante
la creciente importancia de la política exterior de migración y asilo, el refuerzo de la
cooperación entre los Estados miembros, el SEAE, las agencias de la UE y la Comisión será
fundamental para el éxito de la aplicación de nuestras políticas.
24