document - Tribunal de Cuentas

El control del Tribunal
y el Parlamento
Mª Teresa Costa Campi
Portavoz del Grupo Socialista en la Comisión Mixta
para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas
«El artículo 136 de la Constitución establece que el Tribunal de
Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado y del sector público. Y en ese mismo artículo se somete al Tribunal de Cuentas a la dependencia directa de
las Cortes Generales, delegando el Parlamento en el Tribunal la realización de la Cuenta General del Estado, para su posterior remisión
a las Cortes Generales1. De este modo, el Tribunal de Cuentas realiza
la fiscalización de la gestión económica y financiera del Gobierno y las
Cortes Generales a través del trámite parlamentario del informe presentado por el Tribunal, realizan su función de control del ejecutivo.
Las Leyes Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, dan contenido y desarrollan el mandato constitucional. A su vez, las normas
de desarrollo del Reglamento de las Cortes de 3 de marzo de 1983,
relativas al funcionamiento de la Comisión Mixta (definidas y determinadas sus funciones básicas en la Disposición Transitoria de la Ley
Orgánica 2/1982) y las normas de 1 de marzo de 1984 por las que se
dispone el trámite parlamentario que debe seguir la Cuenta General
constituyen el marco normativo en el que se regulan las relaciones
entre el Parlamento y el Tribunal de Cuentas.
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«El Tribunal de Cuentas dependerá directamente de las Cortes Generales y
ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la
Cuenta General del Estado.»
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A modo de rápido y sucinto repaso cabe citar que la Ley Orgánica 2/1982, por la que los Consejeros son nombrados por las Cortes
Generales, fija las funciones del Tribunal de Cuentas en su doble vertiente de fiscalización y enjuiciamiento, además de todos aquellos aspectos relativos a su organización. Y es en su función fiscalizadora
(art. 45 sobre los procedimientos fiscalizadores) el ámbito en el que se circunscriben sus relaciones con el Parlamento, ampliándose el ejercicio
de iniciativas fiscalizadoras a los Parlamentos autonómicos, sin perjuicio de aquellas iniciativas que el propio Tribunal impulsa de oficio.
La aplicación de la Ley Orgánica exigía que el Reglamento de las
Cortes Generales desarrollará una nueva normativa interna, citada ya
anteriormente. Por ésta se establece que la Comisión Mixta estará formada por 39 miembros, de los que 22 serán Diputados y 17 Senadores2. Igualmente, en la norma posterior referida se fija que la Comisión Mixta debatirá la Cuenta General del Estado (CGE), aprobará las
propuestas de resolución y, posteriormente, el dictamen de la Comisión, junto con las propuestas de resolución, se someten a un debate
de totalidad. Es pertinente señalar que la votación que realizan, primero, el Pleno del Congreso de los Diputados y, después, el Senado,
no es al informe de la CGE elaborado por el Tribunal de Cuenta (no
uso el término Declaración de la CGE porque no aparece en las normas de desarrollo de las Cámaras), sino al informe junto a las propuestas de resolución presentadas por los grupos parlamentarios y
que han sido aprobadas. El resultado del acuerdo de las Cortes Generales se publica en el BOE y en el Boletín Oficial de las Cortes.
Con notable retraso, hasta el extremo de verse el legislador obligado a excusarse por ello, se aprueba la Ley de Funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (7/1988, de 5 de abril). Como no podía ser de
otra manera, se regulan algunos aspectos, que estaban pendientes,
de las relaciones entre el Parlamento y el Tribunal de Cuentas. Cabe
citar3, dentro de las atribuciones del Tribunal de Cuentas, la obligación de elevar el programa de fiscalizaciones aprobado a las Cortes
Generales, así como todas las Memorias habituales y extraordinarias,
Informes, Mociones o Notas derivadas de la función fiscalizadora, las
propuestas que el Tribunal haga relativas a la mejora de la gestión
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La Comisión Mixta «será el órgano encargado de mantener una relación permanente con la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas y de velar por el
cumplimiento de los acuerdos adoptados por la Comisión Mixta en el ejercicio de su
función de estudio y propuesta a los Plenos de las Cámaras y de las medidas y normas oportunas».
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Artículo 3, respecto al Pleno; artículo 8, respecto a la sección de fiscalización; artículo 28, respecto a la función fiscalizadora del Tribunal.
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económico-financiera del sector público, el informe sobre los proyectos financiados con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial
y la motivación de los votos particulares. Todos estos informes pasan
a ser debatidos por la Comisión Mixta, siendo publicadas las propuestas de resolución, junto con el informe aprobado, en el BOE
(art. 28). El debate en pleno sólo está previsto para la CGE.
Al Tribunal de Cuentas se le obliga a mantener relaciones permanentes, a través de la Comisión de Gobierno (art. 6), con las Cortes
Generales, y en particular la Ley establece con la Comisión Mixta. Por
último, en el caso en que el Tribunal vea rechazada su petición de colaboración por parte del órgano fiscalizado –colaboración a la que
está obligado–, el Tribunal deberá poner en conocimiento de las Cortes Generales esta situación y proponer al Gobierno que aplique las
correspondientes sanciones disciplinarias.
Así, nuestro marco legislativo determina la dependencia del Tribunal de Cuentas del Parlamento y cómo debe reportarse en el desarrollo de sus funciones.
Hecho este breve picoteo de la normativa que regula las relaciones
Paralamento-Tribunal de Cuentas, la pregunta inmediata es si ¿este
marco es eficaz para cumplir con el mandato constitucional explicitado en el segundo párrafo del artículo 136 de la Constitución Española? Y si ¿las rutinas de trabajo –definidas dentro de dicha normativa– y los procedimientos habituales que se siguen son los mejores
para que el Parlamento ejerza su función de control?
Los veinte años transcurridos desde la puesta en funcionamiento
de la Comisión Mixta permiten emitir un criterio solvente sobre ambas cuestiones. Expondré, en primer lugar, aquellos aspectos que
pueden mejorar el ejercicio de la función de control del Parlamento
sin necesidad de cambiar el marco normativo; cuestión esta que se
defiende en el último punto de este artículo.
Es preciso señalar de entrada que las siguientes reflexiones tienen
como único objetivo ayudar a mejorar el trabajo parlamentario y, en
definitiva, defender mejor los intereses de todos los españoles. No
cabe inferir de este texto critica negativa alguna a las relaciones entre
la Comisión Mixta y el Tribunal de Cuentas, sino a la obligación de
plantear los problemas existentes de cara a encontrar fórmulas que
hagan más eficaz la función de control del Parlamento.
De entre el conjunto de temas que es preciso abordar caben destacar las graves deficiencias que afectan al sistema de comunicación
convencionalmente establecido entre Tribunal de Cuentas y la Comi-
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sión Mixta. Me referiré, de un lado, al lenguaje y contenido de los informes, y, de otro, al debate que se produce en sede parlamentaria.
Con respecto al primer punto, creo que no sorprendo a nadie si afirmo que los términos en los que se elaboran los informes no son los
habituales en el debate político, y no debe olvidarse que son los parlamentarios y toda la ciudadanía, dado su carácter público, los destinatarios de dichos informes. Sin cuestionar el nivel y la calidad de los
trabajos que se realizan, ni que su rigor metodológico deba reducirse, no es ésta la cuestión que se plantea, es preciso subrayar que los
informes están configurados, salvo alguna excepción, como un documento de uso interno de la Administración, como un documento de
trabajo entre técnicos expertos en el análisis económico-financiero. Y
ello altera toda la lógica del proceso y limita la función democrática
de control del Gobierno por el Parlamento. Deberíamos entre todos
buscar una solución a este problema.
Paralelamente, la función de control podría mejorarse si la fiscalización se apoyara no sólo en el análisis contable y financiero, sino
también se viera enriquecida con la incorporación de los resultados
que se obtengan de la aplicación de técnicas cuantitativas. Y no es
contradictorio con lo anterior, los resultados de una estimación con
muestras aleatorias permite un análisis político más objetivo. Es posible exponer varios ejemplos. La valoración parlamentaria de los
proyectos financiados con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial exige, como mínimo, conocer las mejoras alcanzadas en
términos de renta per cápita. Igualmente, cuando se fiscalizan programas de fomento de la competitividad empresarial, como los créditos ICO o los programas del ICEX. Los parlamentarios, y en definitiva la ciudadanía, exigen conocer no sólo que no se ha producido
ningún desvío en los fondos, sino también su vertiente económica,
como fija de hecho la Ley 7/1988, en su artículo 1, apartado b), y que
serían, en este caso, las mejoras en la eficiencia y capacidad exportadora de las empresas esto es, saber si los objetivos han sido alcanzados.
Una lectura actualizada de los principios que justifican la función
del Tribunal de Cuentas lleva a plantear la necesidad de que los informes de fiscalización no sean meros descriptivos del cumplimiento
de la normativa que regula las cuentas del Estado, sino que deberían
enfocar su trabajo de modo que fuera posible conocer tanto el cumplimiento de la legalidad contable como la eficiencia de los gestores
públicos.
En otras ocasiones, las limitaciones para tener un criterio político
riguroso aparecen cuando se fiscalizan contratos. De ningún modo es
admisible el sistema que sigue el Tribunal de Cuentas para estudiar
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el cumplimiento o incumplimiento de la Ley de Contratos del Estado. El sistema de selección de los contratos que se incluyen en la fiscalización de una institución no responde a ningún criterio estadístico. No es sólo la incertidumbre que planea sobre los criterios
utilizados para fiscalizar unos determinados contratos, sino también
la validez de las conclusiones que se presentan. Éste es uno de los problemas más graves que afectan a los informes de fiscalización y que
cabe asociar a procedimientos rutinarios totalmente obsoletos y faltos
de rigor. Proceder a la elaboración de muestras estadísticas representativas es la única vía para distinguir entre lo excepcional y lo habitual. Es urgente que el Tribunal de Cuentas se plantee resolver esta
cuestión, que en nada le beneficia.
En este sentido, el excelente trabajo realizado por la REVISTA ESCONTROL EXTERNO en abrir a académicos el debate sobre
las funciones de los órganos de control es, sin duda, una experiencia
de colaboración Tribunal de Cuentas-Universidad que, ampliada al
campo del análisis y de la investigación, podría resolver el tratamiento cuantitativo reclamado. De hecho, la Ley 7/1988, en su artículo 27,
contempla la posibilidad de recurrir a apoyos externos.
PAÑOLA DE
Mejoras también sustanciales son posibles en el debate en sede
parlamentaria. El Presidente de Tribunal presenta los informes que
la Comisión Mixta decide debatir. Este sistema debería revisarse en
cuanto, por un lado, los portavoces, cumpliendo con su función de
representantes de la voluntad popular, abordan las sesiones desde
una perspectiva política, sometiendo al Presidente de forma involuntaria a un debate político, situación que expresa un inadecuado diseño del funcionamiento de la Comisión Mixta. Una posible vía de solución sería la comparecencia de los responsables de la gestión. A su
vez, la complejidad de los temas que se debaten hace aconsejable,
cuando no imprescindible, que comparezcan los Consejeros ponentes, bien asesorando al Presidente y, en aras de un trabajo más diligente, presentando directamente el Informe.
El Reglamento del Parlamento no resuelve tampoco adecuadamente el funcionamiento de la Comisión Mixta, único órgano parlamentario que de forma permanente controla al Ejecutivo. El control
del Gobierno, que se manifiesta en el debate y, especialmente, en las
propuestas de resolución, son en nuestra Comisión Mixta simples
constataciones de realidades y no expresiones de voluntad política.
En la función de control del Gobierno no es operativa la regla de las
mayorías. Es preciso también aquí buscar soluciones, porque lo cierto es que la Comisión Mixta está devaluada políticamente, es la últi-
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ma estación de un itinerario tan largo que consigue no interesar a
nadie.
Antes de poner punto final a estas reflexiones, debe señalarse la
necesidad de reformar el actual marco normativo (Ley Orgánica
2/1982 y Ley 7/1988). Los cambios habidos en la organización del Estado y en el conjunto de su modelo institucional, el desarrollo autonómico –con la correspondiente creación de órganos de control externos en cada Comunidad Autónoma– y la implantación de un
nuevo modelo institucional en los ámbitos de servicios públicos –con
la proliferación de entidades sin fines de lucro que contratan a terceros con fondos públicos– y de infraestructuras, donde agencias independientes asumen responsabilidades de enorme importancia financiera, hacen necesario una reforma de la actual legislación. No sólo
deben acoplarse de forma armónica las competencias de los órganos
autonómicos de control externo y del Tribunal de Cuentas, sino que
además es preciso crear los instrumentos adecuados para que aquellas funciones de interés colectivo, y por tanto de naturaleza pública y
social, que de acuerdo con unos objetivos políticos realizan instituciones privadas, mediante diferentes procesos de subcontratación, sean
sometidas al control del Tribunal de Cuentas o de los órganos autonómicos de control externo.»