Observaciones sobre la constitucionalidad de algunas normas de la

Observaciones sobre la constitucionalidad de algunas normas de la Ley de Tránsito
Terrestre del año 1997
Edgar Darío Núñez Alcántara
Abogado Especialista en Derecho Agrario y Derecho Procesal Valencia, septiembre de 1998
DEDICO
A los doctores Juan Vicente Vadell Graterol, Maritza Josefina Quintero Herrera y Nobis
Felicia Rodríguez Ramones, magníficos cultores del derecho de tránsito.
Introducción al tópico en análisis-justificación
El 9 de agosto del año 1996 el ciudadano Presidente de la República, Dr. Rafael Caldera, puso el
ejecútese a la Ley de reforma de la Ley de Tránsito Terrestre, que entró en vigencia en el mes de
febrero de 1997. Este instrumento legal contiene un conjunto importante de innovaciones con
respecto a la ley reformada, que estuvo vigente desde el año 1986 hasta el mes indicado en
último término.
Sin menoscabo de tales mejoramientos hemos realizado el estudio de dos de sus normas, las
cuales por intuición nos dieron la idea -prima facie- de ser contradictorias con el actual régimen
legal y jurisprudencia del país. Por ello este trabajo es una investigación documental que analiza
los artículos 84 y 100 de la mencionada ley y pretende establecer su vinculación y
correspondencia con la carta magna y en general con la conceptualización del orden jurídico en
estos momentos.
Así el artículo 84 de marras nos señala un sistema de indemnización por daños causados a bienes
propiedad de entes públicos territoriales, derivados aquellos de accidentes de tránsito; por su
parte el artículo 100 contiene una disposición en materia de sanciones administrativas que
impone la aplicación del Principio solve et repete.
En nuestra opinión ambas disposiciones deben ser analizadas tomando como norte el derecho a
la defensa y tratar de establecer si ellas obran en sincronización con éste o, por el contrario, le
contrarían.
Nos corresponde a los hombres de leyes realizar la crítica, sana y científica tanto de la obra de
los legisladores como la de los jueces. En este caso es la labor del parlamentario la que es objeto
de averiguación y conclusiones. Ello, aunado a la cotidianidad de la aplicación de la normativa
del derecho del tránsito, justifica la investigación realizar.
Sistema de indemnización por daños causados a bienes propiedad de entes públicos
territoriales, derivados aquellos de accidentes de tránsito
En el ámbito procesal venezolano existe una norma que implica una excepción a los principios
básicos del proceso jurisdiccional, entre otros, al de la cosa juzgada (artículos 1395 del Código
Civil), a los de la ejecución de sentencias (artículos 1929 y 1930 ejusdem), los cuales enseñan
que sólo las partes pueden ser afectadas por las resultas del proceso, bien sea en lo positivo o
negativo que éste pueda significar para ellas.
Nos referimos, en este caso, al artículo 84 de la novísima Ley de Tránsito Terrestre, que entró en
vigencia los primeros días del mes de febrero de 1977. Dicha previsión legal establece:
"Cuando en accidentes de tránsito resultares daños a bienes de propiedad nacional, estadal o
municipal, bastará que el representante legal respectivo, presente oficio razonado adjunto a la
correspondiente planilla de liquidación de los daños en cualquier estado o grado de la causa,
antes de la sentencia definitiva, para que el Juez, si hubiere de acordar con lugar la
indemnización pertinente, la aprecie como avalúo de los mismos".
Es una disposición que contraría el modo normal como se desarrollan y extienden los efectos del
proceso sobre los litigantes y terceros. Se crea un régimen especial el cual permite que una
persona que no participó en el proceso judicial sea beneficiaria de los resultados de éste; y en el
mismo proceso y con motivo del accidente de tránsito antes dicho, una parte deberá pagar la
indemnización del daño causado sin haber contendido, en el juicio, con quien ahora le reclama el
pago del daño causado.
Quiere esto decir que la ley permite como un sistema extraordinario que un ente público, que ha
sido lesionado en su patrimonio económico como consecuencia de un accidente de tránsito,
puede obtener una decisión indemnizatoria para él en un procedimiento, en el cual no interviene
como parte, ni ha tenido sobre sí la carga procesal alegatoria y/o probatoria; de acuerdo con ello
estamos hablando de un bien propiedad de la República, de un Estado Federal o de un
Municipio, que como consecuencia de un accidente de tránsito sufre un daño en el patrimonio y
el titular de la pretensión judicial obtiene su satisfacción sin haber litigado en la causa
jurisdiccional. Como ejemplo de ello supongamos que, con motivo de un accidente de tránsito,
se rompe la defensa de una autopista, se dañe un poste o se tumba el cableado. En estos casos la
ley permite que la parte. afectada pueda presentar por ante el Juez de causa, antes de la sentencia
definitiva de primera o segunda instancia, las probanzas, básicamente documentales, que
comprueben la ocurrencia del daño y el monto de los mismos; y el tribunal, si llega la convicción
que efectivamente hay responsabilidad de alguno de los participantes en el accidente, condena a
éste al pago del daño material causado en el accidente de tránsito.
La motivación de este trabajo de investigación y reflexión estriba en lo anormal del régimen en
materia de: forma de participación del tercero en el proceso, control de las pruebas, sujeto activo,
bien material amparado por la norma, modo de reclamo de la indemnización, sistema de
establecimiento del valor real de los daños, oportunidad para el reclamo: ello justifica el análisis
que se realiza.
Forma de participación del tercero en el proceso. Lo extraordinario se presenta porque
normalmente, para alguien que obtenga los beneficios de un proceso, deberá intervenir el mismo;
para ello tendrá que hacerse parte. Y esto significa, sujetarse a las contingencias del proceso,
someterse eventualmente al riesgo de una sentencia en contra e incluso a una condenatoria en
costas.
Entonces, en este caso, se permite que un ente que no ha litigado en el proceso, que no va a
litigar nunca; simplemente acreditando ante el Juez, que él es propietario de un bien de
titularidad pública, que ha sufrido daño como consecuencia de un accidente de tránsito, va a
lograr que le indemnicen sin intervenir en el procedimiento, sin redactar el libelo contentivo de la
demanda, sin promover o evacuar pruebas, simplemente acreditando ente el Juez que él es
propietario de ese bien, que éste sufrió tales daños y acompañando un avalúo comprobatorio de
los daños.
Es pues anormal el modo cómo el sujeto activo, víctima de los daños ocasionados a un bien de su
propiedad, obtiene el beneficio procesal derivado de una sentencia, sin haber litigado ni sujetado
a las contingencias del proceso.
Control de pruebas. Si se analiza con detalle que la comprobación de los daños llega al
expediente sin que el juzgador ni las partes hayan controlado su creación y veracidad. Aquí se
violenta el principio del derecho a la defensa, cuando se le impide al afectado por el fallo judicial
controlar la creación, promoción y evacuación de la prueba con fundamento a la cual se le
condena.
Así las cosas, pensamos que aunque la Ley no lo dice, evidentemente que la otra parte, la parte
afectada por la decisión del Tribunal, debería tener algún medio de control sobre la probanza de
marras, tanto en su origen como en su trámite y desarrollo.
Sujeto activo. Fijémonos en la circunstancia que el sujeto reclamante es calificado, se refiere la
ley a un órgano público de naturaleza territorial (la república, Estado Federado e el Municipio).
Por ello es menester definir qué se entiende por "...bienes de propiedad nacional, estada¡ o
municipal...", por cuanto el titular de la pretensión es propietario de un bien de estas
características.
Pensamos que la ley se refiere sólo a bienes propiedad de estos entes, por cuanto aunque la
expresión legal en análisis es vaga no podemos extender la titularidad activa a los entes
descentralizados.
Y debe ser así, porque crea un régimen de excepción y como tal sólo es posible interpretarlo en
forma restringida, no amplia. Y ha de ser así porque enseña la hermenéutica jurídica que los
sistemas de excepción, bien sean de preferencia o punitivos, por salirse de los cauces normales
sólo admiten interpretación restringida, para evitar odiosos privilegios o discriminaciones.
Lo que diferencia a los órganos públicos territoriales de los órganos públicos descentralizados, es
que éstos no tienen como elemento calificador de su competencia un territorio previamente
determinado, no se corresponden con una concepción física inmobiliaria; así, cuando uno dice
municipio, estado federado o república, sabe que se refiere a un ente público que desarrolla su
gestión dentro de unos determinados linderos. Al ente descentralizado se le identifica por la
actividad, no por una porción geográfica.
En conclusión, el sujeto activo sería la república, el estado federado o el municipio, no
incluyendo a otros entes públicos, tales como institutos autónomos, fundaciones, empresas
públicas, sociedades o asociaciones públicas.
Bien material amparado por la norma: Por este análisis entendemos que la expresión normativa
ciando se refiere a bienes propiedad de entes públicos territoriales, se deberá distinguir que estos
órganos tienen regímenes distintos si se habla de bienes del dominio público o del dominio
privado del órgano.
Podemos distinguir entre bienes de dominio público o bienes del dominio privado del ente
público. El elemento diferenciador está en la capacidad de disposición sobre el bien. Cuando el
bien es del dominio público, el órgano público no lo puede disponer si no es desafectado, sacado
del tratamiento especial que como dominio público tiene, como ocurre en el caso de los ejidos.
El terreno ejido es por su naturaleza misma un bien afectado al régimen de servicio público, y
como tal es un bien del dominio público del Municipio. No puede éste disponer de los ejidos
cuando él quiera, sino que tiene que hacer un proceso de desafectación para sacarlo del carácter
de bien del dominio público, y una vez desafectado el bien, es cuando él puede enajenarlo.
En principio, los bienes del dominio público son no alienables, no son enajenables, o sea, no se
pueden vender, no se pueden alienar, a menos que se les sustraiga del mundo del patrimonio del
dominio público y se los lleve al del dominio privado.
Por cuanto la ley no distingue, entendemos que el régimen del privilegio se hace extensivo a
cualquier tipo de bien; calificando para ello sólo por el carácter del sujeto titular de la propiedad
sobre el bien que ha sido dañado, con motivo de un accidente de tránsito.
Modo de reclamo de la indemnización: La ley permite que el tercer pretensor de la
indemnización entre al proceso cuando éste esté en su fase agónica. Así dispone: "...bastará que
el representante legal (que sería el Síndico Procurador Municipal en el caso del Municipio, el
Procurador del Estado, si nos referimos al Estado Federal y el Procurador General de la
República en el caso de ésta) presente oficio razonado..."; (paréntesis nuestro) en la práctica sería
como llevar al Juez un documento u oficio donde se le diga: Reclamo los siguientes daños, y que
en un escrito razonado exprese: Mi representado reclama se le indemnice por un accidente que
ocurrió en tal fecha y tal lugar, y hoy día en este tribunal está esa causa.
Si se analiza con cuidado veríamos que ésta sería una reclamación que los abogados presentarían
previa comprobación del requisito de la Litisdispencia, es decir, que haya un proceso judicial
pendiente. Si no existe el proceso litispendiente no se podría reclamar el hecho dañoso.
Sistema de establecimiento del valor real de los daños. Vinculado con el problema del control de
la prueba está el modo como se lleva al juzgador la convicción sobre el monto real de los daños
sufridos por el bien tutelado por el derecho. Es por lo antes referido, que pensamos que al
conseguir el reclamado en juicio -sujeto pasivo de la pretensión del ente público- una
reclamación de un monto determinado sólo por el reclamante, y que éste le está pidiendo un
valor que estima exagerado, se le pudiera coartar su derecho a la defensa, por no poder establecer
el valor real a su satisfacción, o por lo menos con su participación.
La Ley no dice que esta valoración sobre el bien la hará el Juzgador o tribunal. Ante ese vacío se
permite que se convierta en decisor y parte a la administración Pública, ya que es ella misma la
que va a decir cuál es el monto del daño. Por ello, como esa prueba la leva al proceso la parte
reclamante (en este caso: el Estado, la República o el Municipio) y no ha sido controlada por la
otra parte, tenemos la convicción que, aunque el artículo no lo diga, se puede impugnar el
avalúo, se puede negar su certeza y justeza, se impugnaría para que se determine realmente cuál
es el valor del daño.
Ello sería posible, en base al principio de la Contradicción Probatoria. Si ello no fuera posible, si
no se pudiera contradecir tal valoración y la probatoria que le contiene, significaría que estar
sujetos a que los organismos públicos demandaran las exorbitantes y no se pudiera lograr el
pronunciamiento justo del órgano jurisdiccional. No obstante, llama bastante la atención, que el
legislador no hubiere tomado algunas previsiones fundamentales, en estos casos. Por ejemplo, al
legislador se le olvidó permitir expresamente el control de la prueba.
Lo que debemos tener siempre presente, en estos casos, es el principio de la contradicción de la
prueba, o sea, el derecho que tenemos de controlar la prueba. Y también el derecho que tenemos
de impugnar una prueba que está relacionada con el derecho a la defensa. Si el Juez lo negare,
apelaríamos; y si el superior lo negare, iríamos a casación y denunciaríamos la violación del
artículo 15 del Código de Procedimiento Civil, con fundamento al ordinal 1 ° del Art. 313
ejusdem. Es decir, por menoscabo del derecho a la defensa, toda vez que no se nos permitió
controlar la prueba.
Ahora bien, aunque no lo dijo expresamente el legislador, debemos entender que este principio
procesal está allí presente, y que en todo caso tenemos el derecho de hacer la contraprueba. Es
necesario que esta norma se interprete según el sentido lógico de permitir que el eventual
condenado al pago puede contradecir el monto reclamado.
Oportunidad para el reclamo: Asimismo creemos que debe haber un límite temporal para el
reclamo del ente público. Para poder garantizar el derecho a la defensa, al control de la prueba,
ello debe ser así. Eso en razón de que si se hace la reclamación, verbigracia, en las conclusiones
escritas, el reclamado quedará sin oportunidad para alegar y probar.
Pensemos que los informes (conclusiones escritas, en el lenguaje de la Ley de Tránsito Terrestre)
son la última etapa alegatoria y probatoria de las partes. Incluso Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia en su artículo 96 señala que los informes son: "...la última actuación de las
partes en relación con la materia litigiosa que sea objeto del juicio...". Agréguese a ello que en el
juicio de tránsito, no hay observaciones a los informes de la contraparte, como hay en el
procedimiento ordinario.
Como otra conclusión proponemos que la jurisprudencia conlleve al establecimiento de una
oportunidad preclusiva para la presentación del reclamo de daños.
Problemas probatorios que presentaría el derecho de impugnación al monto reclamado. Número
de peritos que practicarían el nuevo peritaje. Cómo se contradice el documento que sirve de
prueba a la reclamante. Partiendo del supuesto de ser cierta nuestra tesis de la impugnabilidad del
monto reclamado, desembocaría el proceso en la apertura de una incidencia propia del artículo
607 del Código de Procedimiento Civil y la comprobación de los daños a través de su
articulación probatoria.
Aceptando este segundo supuesto, tendríamos un nuevo elemento para la interpretación:
¿Cuántos peritos realizarían la nueva pericia?
Si aceptamos, para el supuesto', la aplicación de la ley especial o del código procesal general, la
conclusión sería distinta. Por ello es interesante plantearse lo establecido en el Art. 81 de la Ley
de Tránsito: "Las experticias se practicarán por un solo perito nombrado por el Juez, quien, al
recibir el juramento de Ley le señalará el término dentro del cual deberá rendir su informe". Si
hacemos prevalecer esta disposición, el nuevo avalúo lo realizará un solo perito; si por el
contrario entendemos que se debería aplicar el código procesal, serían tres los peritos según
dispone el artículo 556 del Código de Procedimiento civil.
La razón de esta interrogante obedece a la siguiente forma de razonar: la norma está inscrita
sobre un concepto de que las experticias se hacen sobre los vehículos. Si esto fuera verdad, si lo
que dio a entender el legislador con esta norma fue que las experticias se pueden hacer por un
solo perito cuando se trate de periciar a los vehículos, entonces tendríamos el derecho a decir que
son tres, por cuanto el objeto dañado no es un vehículo: diríamos que éste no es el caso. Aquí el
accidente de tránsito originó daños a bienes que son bienes vehiculares. En cambio, del otro lado
existe otro razonamiento: No. Eso no es así. La norma está colocada allí por razones del
principio de la brevedad procesal y para garantizar la celeridad en la experticia, se pide un solo
perito.
Ambas formas de razonamiento son lógicos. Como los principios procesales son ideas que
acompañan al proceso desde su inicio hasta su conclusión, entendemos que la interpretación que
hace prevalecer el principio de la economía y celeridad procesal es el acogible. Por ello creemos
que sólo se designa un perito.
Excepciones al control de la prueba. La aplicación del derecho permanente a la defensa nos
puede conducir a escenarios como éste: el Procurador del Estado Carabobo presentó un oficio
pidiendo que se le pague al valor de los daños causados por nuestro cliente a la autopista, en un
accidente de tránsito. Los apoderados del demandado en la causa señalan que impugnan el valor
reclamado, porque es exagerado, o porque la persona que está haciendo la experticia no es técnicamente capaz; o alegan que no pudieron controlar esa prueba, ésta está fuera de su control, y
plantean que un principio básico de la probanza es que haya la contradicción, el derecho al
control.
Este principio admite algunas excepciones. Veamos: en el caso de las inspecciones extralitem,
pruebas anticipadas, como en los justificados de testigo, si uno no la ratifica en el juicio esa
prueba no tiene ningún valor. La excepción está prevista en el Art. 1.429 del Código Civil,
cuando las circunstancias pueden cambiar por el transcurso del tiempo. Si una casa está a punto
de caerse, y practicamos una inspección judicial ocular para dejar constancia del estado de
deterioro que tiene, y la cosa después se cae, la inspección puede o podrá ser hecha de manera
anticipada. Esto constituye un régimen de excepción porque normalmente las pruebas extralitem
no tienen ningún valor en el proceso. Y decimos que existe la excepción cuando podemos
acreditar que, si efectivamente no lo hacía en ese momento, después nos sería imposible por
razones temporales. Por ejemplo: queremos demostrar que no hay siembra, y tengo que hacerlo
con una inspección ahora, porque luego puede haber siembra. Entonces cuando el Juez recibe la
prueba y expresa: no había siembra el primero de agosto, pero en este momento hay porque han
transcurrido tres meses. Entonces, el Juez tiene que expresar su valoración. Para ello está
facultado, según el artículo 1.430 del Código Civil. Entonces podrá decir: LO VALORO O NO
VALORO, según su sana crítica.
La otra excepción es el retardo perjudicial, que es la evacuación de una prueba anticipada,
extralitem mediante un proceso judicial contencioso. La otra parte asiste en forma a la
evacuación de la prueba No es en verdad una excepción al control, sino una prueba controlada.
El retardo permite la evacuación de todo tipo de prueba, con la excepción de la confesión.
Podemos promover la evacuación de la prueba antes del juicio, a través de esta figura, prevista
en el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 813.
Formas de la contraprueba. Ahora bien, volviendo al caso anterior del Procurador, si él demanda
eso, y el contestamos: impugnamos ese valor, debemos analizar que lo que él está llevando al
proceso es un documento privado, y en consecuencia, los documentos privados (procesalmente
hablando), simplemente se les puede hacerla contraprueba o se les tacha de falsedad. En otras
palabras, se puede probar lo contrario con una prueba igual o distinta. En cambio, un documento
público sólo puedo atacarlo por la vía de la tacha (Arts. 1.380 y 1.381 C = Código Civil). En el
caso del documento que acredita el Procurador del Estado, es un documento privado, impugnable
de manera simple. Preguntemos: ¿Estará el Juez obligado a aplicar el Art. 81 de la Ley de
Tránsito? Es decir, esa norma que establece que se practicará por un solo perito. Nos
preguntamos: ¿El simple hecho de comprobar mediante otra prueba que no es cierto el valor
dinerario reclamado, cómo una declaración de un perito testigo haría innecesaria la prueba
pericial?
Pensamos que el Juez puede decidir con cualquier medio probatorio. Es decir, no es
impretermitible la prueba pericial. Se resuelve la duda dando cabida a la libertad probatoria del
'proceso civil venezolano. (Artículo 395 del Código de Procedimiento Civil)
Recursos jurisdiccionales contra la decisión judicial. Contra el fallo judicial de la primera
instancia procede el recurso de apelación, según el artículo 288 del código procesal, y de la
sentencia del tribunal a quem procedería, dados sus supuestos de apertinencia, el recurso de
casación.
El principio solve et repete previsto en la Ley de Transito Terrestre-aspecto crítico en la labor
legislativa y en el aspecto sustantivo
El artículo 100 de la vigente Ley de Tránsito Terrestre prevé: "Ningún trámite ante las
autoridades administrativas del tránsito podrá ser realizado sin la previa cancelación de las
multas y derechos pendientes". (Negrillas nuestras)
Tal disposición contiene el principio jurídico conocido como "solve et repete", según el cual el
administrado no podrá impugnar ni recurrir de alguna resolución administrativa que le haya
sancionado con el pago de suma de dinero, bien sea por concepto de multas, recargos y/e
intereses.
Sobre el principio en análisis existen algunas zonas obscuras. Se le confunde, a veces con la
problemática de la suspensión de los efectos del acto administrativo, como se prevé en el artículo
87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En tal sentido, y con el objeto de
precisar la función y características de la figura, transcribimos parte del trabajo de postgrado de
la Abogado Yasseida Gabriela Moreno Bastidas, denominado: "Investigación sobre algunos
aspectos del proceso contencioso-administrativo: La suspensión de efectos de los actos
administrativos. El principio `solve et repete'. "Análisis jurisprudencial", quien en su
investigación documental expone:
..."Del estudio de la misma norma legal se deducen las características y los requisitos exigidos
para decretar la suspensión de efectos del acto administrativo que se impugna, de allí que se
califica como una consecuencia de la admisión; por lo que, desarrollando la distinción entre la
'suspensión de efectos' y el llamado 'solee et repete', se encuentra que la suspensión de efectos
puede considerarse en forma genérica, como una consecuencia de la admisión del recurso
contencioso-administrativo de nulidad, en tanto que, en principio, el 'solve et repete' constituye
un requisito de admisibilidad de las acciones contencioso-administrativas.
"En efecto, cierta categoría de actos administrativos (como veremos más adelante) ante la
variedad de efectos de los que son susceptibles, se hacen potencialmente acreedores dula medida
de suspensión de efectos, que no constituye sino una excepción al principio `favor acti' según el
cual el acto administrativo obliga por sí y la administración puede ejecutarlo directamente o con
independencia de cualquier decisión o intervención de autoridad judicial, salvo en este último
caso que una disposición legal especialmente lo estableciera, ello con base a la presunción de
validez y fuerza obligatoria que tienen los actos administrativos, produciendo todos sus efectos
desde el momento de su emisión o desde que él mismo lo disponga.
"Entonces, como consecuencia de la admisión de un recurso contencioso o administrativo y
cumpliendo con las exigencias legales previstas, puede decretarse la suspensión de efectos del
acto impugnado. Que es una excepción al principio no suspensivo' del que gozan los actos
administrativos con fundamento a la ejecutividad y ejecutoriedad que tienen los mismos
conforme a las normas legales y a la presunción de legalidad y legitimidad que poseen. El 'solve
et repete', señalé anteriormente que 'en principio' constituye un requisito de admisibilidad
...omissis... Retomando el punto a considerarse en esta oportunidad, puedo concluir que entre la
Suspensión de Efectos y el Solve et Repete existen diferencias como:
"Genéricamente la Suspensión de Efectos es una consecuencia de la admisibilidad del recurso de
nulidad, mientras que, el principio Solee et Repete está calificado como un requisito de
admisibilidad que aún cuando hoy día su aplicación no dependerá de la interpretación que el juez
haga en el caso concreto que esté sujeto a su consideración, ello no descalifica su naturaleza
jurídica. En este mismo orden de ideas se puede decir que es perfectamente posible que se
solicite y consecuencialmente se decrete la suspensión de efectos del acto administrativo
impugnado en un juicio de nulidad, lo que es discutido en la actualidad es la negativa del juez
contencioso •administrativo de admitir un recurso de nulidad por incumplimiento del requisito
'Solee et Repete", ya que aún cuando está vigente la norma legal que lo consagra, la Sala Político
administrativa de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto en distintas ocasiones, no exigir el
cumplimiento de 'Solee et Repete' por considera inconstitucional tal exigencia, ya que es
violatoria del derecho a la defensa consagrado en el artículo 68 de la Constitución Nacional."
Aún cuando diferentes decisiones son tomadas en virtud del control difuso de la
constitucionalidad que realiza el juez al aplicar con preferencia la norma constitucional,
absteniéndose de aplicar las normas legales o reglamentarias que considera violatorias de la
constitución, es decir, son decisiones particulares, y como tales, sólo surten efectos entre las
partes, por no ser el resultado de una acción de inconstitucionalidad, carece de efectos 'ergs
omnes', ello no desestima que tal decisión sea invocada en otros casos similares que se sigan ante
los demás tribunales contencioso-administrativos como doctrina para fundamentar la no
aplicación del solve et repete como requisito de admisibilidad del recurso contencioso de
nulidad".
Desde hace cierto tiempo la doctrina y la jurisprudencia europea, concretamente la española e
italiana, han venido destacando que tal principio afecta el derecho de la defensa. En nuestro país,
la Corte Suprema de Justicia se ha inclinado sobre la improcedencia de la aplicación de tal
principio, en sentencia del 24 de octubre de 1990, en la cual la Sala Político Administrativa
estableció: "El artículo 137 de la Ley Orgánica de Aduanas consagra, ciertamente, el principio
"solve et repete"; condiciona. en efecto, la posibilidad de apelación, al afianzamiento previo. En
tanto, observa la Corte, que el artículo 68 de la Carga Magna postula, con ejemplar criterio de
amplitud, el derecho universal a la defensa, cuando confiere rango constitucional al acceso sin
limitaciones económicas, de los justiciables ante los órganos de la administración judicial para
lograr la tutela de sus derechos e intereses; garantía fundamental que pretendiera limitarla o
desvirtuarla en su propia esencia. Los términos de la norma de rango superior son, sin lugar a
dudas, contundentes: "Todos pueden utilizar los órganos de la administración de justicia para la
defensa de sus derechos e intereses, en los términos y condiciones establecidas por la ley, la cual
fijará normas que aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no dispongan de medios
suficientes.
Y añade en párrafo separado:
"La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso".
En tales circunstancias, observa la Sala, la inmotivada restricción (derivada del principio solve et
repete), constituiría una declaración precaria del legislador que debe ser desatendida por el Juez
vista su inconstitucionalidad. Parece sin embargo este criterio, contrario a jurisprudencia anterior
de la propia Corte, en Pleno (sentencia del 15-10-85 y del 26-10-88). Se refieren empero, estos
precedentes, a leyes distintas de la que es objeto del presente análisis y, al menos por ello,
ciertamente no atan hoy a la Sala en virtud de la cosa juzgada que, como es sabido, se extiende
sólo al dispositivo y no a la parte motiva de la sentencia, salvo en cuanto ésta se encuentre
esencialmente ligada aquél, en el caso decidido.
En efecto:
La primera de las sentencias citadas, decidió un recurso de inconstitucionalidad intentado por
C.A. Dianamen exclusivamente contra el artículo 221 del Código Orgánico Tributario
(parágrafos Segundo, Tercero y Cuarto), una disposición transitoria que impone sólo la carga, en
los recursos intentados antes de la fecha de entrada en vigencia del Código, de mantener las
garantías ya otorgadas. Resulta obvio entonces que tal exigencia no hiere el contenido
constitucional del derecho de defensa en cuanto no restringe el acceso a la justicia: exige el
mantenimiento de las garantías a quienes ya las han otorgado, es decir, a aquellos a quienes la
exigencia del "solve et repete" declara contraria a la Constitución por el legislador, no les
impidió sin embargo ejercer el recurso administrativo.
Y la segunda de las señaladas sentencias, también puso fin a un proceso de inconstitucionalidad,
dirigido contra la misma disposición del Código Orgánico Tributario (artículo 22), Parágrafo
Segundo); el numeral 16 del artículo 136 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
(corresponde al Concejo Municipal: "16. Conocer en apelación, previo depósito a fianza, de
acuerdo con las disposiciones legales respectivas, de las decisiones que en ejercicio de sus
atribuciones legales dicten el Administrador y demás funcionarios municipales)"; y sobre sendas
disposiciones de un conjunto de ordenanzas emanadas de diversos Concejos Municipales. En
cuanto al artículo 136, numeral 16, de la Ley Orgánica citada, observa la Corte que fue derogado,
y que la vigente Ley no prevé ya el "solve et repete" ("Artículo 74. Corresponden al Alcalde,
como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes: ...omissis... 10°. Conocer
en apelación las decisiones que en ejercicio de sus atribuciones, dicten los Directores y demás
funcionarios, según los procedimientos establecidos en las ordenanzas"), lo cual denota la mayor
y progresiva acomodación del legislador a las exigencias del artículo 68 de la Constitución y a la
real naturaleza del principio auto tutela de la Administración, en el cual se ha pretendido
sustentar el "solve et repete ".
Se revela, en efecto, el principio como una indebida restricción legal al derecho constitucional de
la defensa, consagrado en el artículo 68 de la carga magna, que si bien remite al legislador la
regulación y concreción de la garantía, no deja en sus manos la esencia de la misma, pues eso
sería desnaturalizar la consagración directa por nuestra ley fundamental de un conjunto de
derechos (que lo son en la medida en que pueden exigirse a un sujeto concreto -obligadoacudiendo a la autoridad de un Juez u "órgano de la administración de justicia") intangibles, y
destruir de esta manera nuestro peculiar sistema constitucional en el que incluso cada Juez
(control difuso) puede declarar, en un caso concreto, que ha de atenderse preferentemente a la
exigencia que la propia Constitución consagra y no a las exigencias que la propia Constitución
consagra y no a la contraria que una ley pretenda imponer.
Tal es, asimismo, la enseñanza de la doctrina más autorizada e igualmente lo ha dejado sentado
la jurisprudencia extranjera: "Con vista de todo lo expuesto y analizado, dado que en Venezuela
el control difuso de la constitucionalidad es un principio general de Derecho (por lo demás,
recogido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil), este supremo tribunal, en la Sala
Político-Administrativa, reconoce expresamente -y así lo declara formalmente- la preferente
aplicación del artículo 68 de la Constitución sobre los artículos 137 de la Ley Orgánica de
Aduanas y 462 de su Reglamento; texto - legal y reglamentario- que, en cuanto condicionan
económicamente el acceso de los particulares al Poder Judicial, constituyen una violación
flagrante del derecho a la defensa, garantizado por la transcrita norma constitucional. En virtud
de la cual, se abstiene la Sala de aplicar los señalados artículos al caso de autos, y así lo declara
igualmente.
En esa oportunidad, los doctores Cecilia Sosa Gómez y Pedro Alid Zoppi, salvaron su voto,
haciendo argumentación sobre el carácter no inconstitucional del principio en análisis. Así el
último de los magistrados mencionados expuso: ... "El Magistrado Pedro Alid Zoppi, disiente del
criterio sustentado por sus colegas de la mayoría y, como consecuencia, salva su voto por los
motivos que, a continuación, pasa a exponer, así:
"En la sentencia de la que disiento, se ordena no aplicar el artículo 137 de la Ley Orgánica de
Aduanas por considerar que contraría la garantía constitucional del derecho a la defensa
establecido en el artículo 68 de la Constitución, todo ello en virtud del control difuso establecido
en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, por lo que considera aplicable la norma
constitucional.
`Ahora bien, ya la Corte en Pleno (sentencia del 15-5-85 y 26-1088) tuvo la oportunidad de
decidir expresamente que el principio conocido como salve et repete no atenta contra el derecho
a la defensa establecido en el artículo 68 de la Constitución, y aun cuando esos fallos se contraen
a leyes distintas, constituyen un criterio sentado por este Alto Tribunal y que, para el disidente,
ha debido seguirse en el presente caso de la Ley Orgánica de Aduanas y su Reglamento, por lo
que acogiendo este criterio -que me permito ratificar- la solución era no negar la aplicación a las
normas que convienen al caso de autos; y si bien es cierto que la tendencia legislativa es eliminar
tal principio, pues debe aplicarse mientras el mismo legislador no lo derogue expresamente, tal
como ya lo hizo en otras materias.
`Además, conforme al artículo 68 de la Constitución, todos pueden utilizar los órganos de la
administración de justicia `en los términos y condiciones establecidas por la Ley', por lo cual no
se trata de una garantía absoluta, sino que se haya limitado por las restricciones o salvedades
legales; una de las cuales es -precisamente- el llamado solve et repete que se impone como requisito para poder recurrir, en cuya virtud estima que no existe la colisión establecida en el fallo. Y
es que no se trata de la defensa `como derecho inviolable en todo estado y grado del proceso',
sino de condiciones para la admisibilidad de una acción o recurso, perfectamente establecidos
porque así lo permite el propio artículo 68"...
Como se observa, la Corte desde la fecha indicada se ha hecho partícipe del criterio de ser
inconstitucional cualquier norma que en el país limite la posibilidad de alegatos, pruebas y de
acceso a instancias superiores, so pretexto de la necesidad de pagar el concepto dinerario mismo
impugnado por la parte a la cual se le niega el ejercicio del derecho.
Pese a que la sentencia ha sido reiterada, y que supone la tendencia jurisdiccional, se observa
cómo la nueva Ley de Tránsito Terrestre, puesta en vigencia en febrero de 1997, prevé este
principio, declarado inconstitucional por el máximo órgano de la administración de la justicia y
contralor de la legalidad de los actos legislativos. Pareciera ser, que no existe en el país
conocimiento por parte del Congreso de la República de la jurisprudencia del máximo Tribunal
de la misma ni de las tendencias doctrinarias sobre los tópicos que se plantean.
En la forma como está redactada la norma, no deja lugar a dudas que los recurrentes en el área
administrativa del tránsito, son constreñidos al pago, y de no dar cumplimiento a esta obligación
se les cierra el acceso a alegato, pruebas y recursos.
El carácter general de la redacción al expresar "ningún trámite", implica la voluntad legislativa
que se supone se inicia con el primer acto en el cual interviene el sancionado, el cual es, entre
otros, el previsto en el artículo 98 de la misma ley, que establece: "Las multas a que se refiere
esta Ley, deberán ser canceladas en la respectiva oficina receptora de fondo dentro del plazo
establecido de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación; vencido el plazo se
causarán intereses de mora, sin necesidad de requerimiento previo de las autoridades
administrativas de tránsito desde la fecha de su exigibilidad hasta la extinción total de la deuda.
La fijación de la tasa de interés de mora, se hará conforme al Código Orgánico Tributario".
La misma ley, cuando se refiere a las sanciones administrativas, derivadas de accidentes de
tránsito, señala que en los casos que el accidente de tránsito produzca daños materiales, se deberá
notificar al presunto infractor, y éste deberá comparecer al tercer día hábil siguiente, oportunidad
en la cual se le exigirá el cumplimiento de la obligación del artículo 100, para que pudiese
ejercer sus derechos en sede administrativa.
Los artículos 68 y 69 de la citada ley, prevén: Artículo 68: El acto de imposición de la sanción,
deberá contener la citación del infractor para que comparezca al tercer día hábil siguiente a su
citación ante la autoridad administrativa del tránsito terrestre que le impuso la sanción. Si la
citación personal no fuere posible, será suficiente que la boleta sea entregada en la dirección que
consta en el Registro de Conductores, lo cual se comprobará con el recibo firmado por quien la
haya recibido, de conformidad con el artículo 73 de esta ley. En este caso, el lapso para la
comparencia comenzará a correr una vez que conste en el expediente administrativo las
diligencias practicadas.
Artículo 69: Una vez citado el presunto infractor y que éste compruebe el pago de la multa antes
o en la oportunidad fijada para la comparecencia, se dará por concluido el procedimiento
administrativo.
Se desprende del último artículo trascrito, la voluntad de la ley de obligar al pago previo al
ejercicio de los derechos del ciudadano.
En conclusión, en nuestra opinión, la norma contenida en el artículo 100 de la ley de marras, es
violatoria del derecho a la defensa, contenido en el artículo 68 de la Constitución Nacional, y
debería el funcionario administrativo abstenerse de dar aplicación a la disposición, por cuanto
viola un principio fundamental del proceso administrativo y judicial de rango constitucional.
En tal sentido proponemos que se interprete que el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil
(control difuso de la Constitución), tiene un radio de acción que se extiende hasta los
funcionarios administrativos, no solamente a las jurisdiccionales, y en consecuencia podrán
aquellos aplicar preferentemente la norma constitucional y desaplicar la que en nuestra opinión
viola normas constitucionales, específicamente el derecho a la defensa. Esto no es extraño que
tenga efectiva aplicación en la administración pública; así ocurrió cuando regentamos la
Dirección de Hacienda de la Alcaldía del Municipio Valencia, donde practicábamos la
eliminación del principio solve et repete, en cumplimiento de nuestro deber como funcionarios
públicos y estudiosos del derecho.
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