Documento completo - Banco Central de la República Dominicana

Departamento de Investigación Económica y
Estudios Económicos Banco Central de la
República Dominicana Documento de Trabajo
Departamento de Investigación Económica y
Estudios Económicos Banco Central de la
República Dominicana Documento de Trabajo
Departamento de Investigación Económica y
Banco Central de la República Dominicana
BancoMonetaria
Central
de la
Estudios Económicos
Departamento de Programación
y
Estudios Económicos
República Dominicana Documento de Trabajo
Los Gastos Corrientes en el Período
Departamento de Investigación
Económica y
1990-2001
Banco Central de la
Estudios Económicos
Documento de Trabajo 2004-02
República Dominicana Documento de Trabajo
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Autor:
Félix Calvo
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1.
El Gasto Público
En la economía del sector público es importante la forma y el tipo del gasto. La
teoría clásica de la hacienda pública asigna a dicho gasto tres funciones esenciales.
Ellas son:
a. la de asignación
b. la de distribución, y
c. la de estabilización
A partir de esos criterios, el funcionamiento de la economía del sector público
dejará su impronta en la asignación de los recursos, en la distribución de la renta
nacional y en el nivel de la actividad económica.
En otras palabras, el equilibrio de esas funciones debe ser el objetivo principal
de las políticas públicas. Su desequilibrio abre paso a la inequidad social, a los
desequilibrios macroeconómicos y a la concentración de la riqueza vía la renta
nacional. Donde falla el mercado en la provisión de bienes y servicios, entra o debe
entrar el gasto público a suplirlo. Si lo hace, se cumple la función de asignación de
recursos.
Sin embargo, el tema central del presente trabajo, la ejecución del Gasto
Corriente en la República Dominicana, tiene que ver, en lo esencial, con la distribución
de la renta nacional, otra función importante en la teoría de la hacienda pública.
La función de distribución de la renta nacional viene de la mano de factores
que entran en el campo de la filosofía social. En este terreno se dividen los campos
de la teoría política y de la filosofía social y, por qué no, las mismas escuelas
económicas, desde el surgimiento de la economía como ciencia con la escuela
clásica inglesa.
La función de distribución es muy subjetiva y su ejecución estará
condicionada por aquellas escuelas del pensamiento social que influenciaron en
quienes gobiernan, sin obviar que las necesidades de la población también juegan
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un importante papel, ya que esas necesidades se reclaman a través de conflictos
sociales y políticos.
El reparto de la riqueza y de la renta depende de conceptos como distribución
justa e injusta, correcta o incorrecta, equitativo o inequitativo, etc. En esos campos,
las ciencias económicas han avanzado mucho en las 3 últimas décadas, pero en la
práctica no se ha producido un vínculo permanente entre la creación de esos
instrumentos científicos y la ejecución de las políticas públicas equitativas.
Todo lo contrario. Mientras las ciencias económicas avanzaban aportando
instrumentos novedosos, en el mundo entero avanzaba la práctica neoliberal de
distribuir los recursos considerando al mercado, ignorándose, a menudo, la
indefensión de los grupos sociales menos favorecidos por la riqueza.
Incluso en América Latina, en las décadas de los 80 y los 90 desapareció el
lenguaje social entre los políticos gobernantes, ignorando lo esencial en las funciones
del gasto público. En el caso dominicano, es el entonces candidato Hipólito Mejía,
quien retoma el discurso social y las propuestas sociales en el centro de las políticas
públicas.
Las características principales y el tipo del gasto público quedan reveladas
cuando se hace un análisis económico del gasto público. Al observar dicha
clasificación se pueden determinar las tendencias en las políticas públicas y sus
agrupamientos en función del pensamiento político-filosófico de los grupos que
controlan el gobierno.
2.
El Gasto Corriente
En el presente trabajo, se hace un examen del gasto corriente en la ejecución
presupuestaria de la República Dominicana. Dicho gasto ha estado estigmatizado
por los grupos políticos que hacen oposición al gobierno que preside Hipólito
Mejía, como si tal magnitud del gasto fuese un fenómeno reciente, creado en la
actual administración gubernamental.
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La definición básica del gasto corriente con la cual trabajaremos apartir de
este momento es la de aceptación general, es decir aquella que agrupa los gastos
que se consumen en el funcionamiento de la administración pública. El siguiente
esquema simplifica la clasificación de los gastos corrientes:
1.
los de funcionamiento u operacionales destinados a gastos personales
y a la compra de bienes y servicios para mantener las operaciones del
gobierno.
2.
los intereses de la deuda pública, y
3.
las transferencias corrientes, es decir, las rentas que transfiere el
gobierno a entidades del sector público o privado que se destina a
gastos corrientes de dichas instituciones.
Los gastos de capital son aquellos gastos destinados a aumentar el patrimonio
público y se comprenden mejor con el siguiente esquema:
1.
inversiones (destinadas a construir infraestructuras o a mejorarlas, etc.)
2.
inversiones financieras (adquisición de títulos, compras de acciones)
3.
pago de la deuda pública, y
4.
transferencias de capital
El aumento del gasto en cualesquiera de estas dos grandes clasificaciones
revelará las prioridades del gobierno o del grupo que lo controla, su visión social y
del desarrollo y, por qué no, sus compromisos con los sectores sociales que le
ayudaron a llegar al poder.
En el pasado reciente, las administraciones del ex presidente Joaquín Balaguer
se caracterizaron por priorizar el gasto de capital o inversión como porciento del
gasto total. Su inclinación a dicho gasto viene tanto de su formación profesional
como de su experiencia estatal durante la dictadura de Rafael Trujillo así como de la
coyuntura externa y de las mismas necesidades del país.
Asimismo, hay que apuntar que en el caso de Balaguer su formación lo ayudó
a comprender el impacto que tiene la inversión pública en la infraestructura del un
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país tanto para el crecimiento económico, para la atracción de la inversión privada
como el efecto sobre el empleo.
Esa visión “desarrollista” fue fortalecida por los programas de los organismos
multilaterales creados bajo la Alianza para el Progreso. Desde entonces se crearon
fondos de inversiones para infraestructuras para toda América Latina, no siendo la
República Dominicana una excepción.
A la vez, la larga estadía en el poder, llevó a Balaguer a apreciar el impacto
social y político de la inversión de capital, ya que ese fenómeno además auspició la
rápida urbanización de la sociedad dominicana y el surgimiento de una sólida clase
media que poco a poco fue borrando la brecha entre los grupos de muy pobres y los
pocos con mucha riqueza, con lo cual se amplió el mercado interno.
Como contrapartida, Balaguer entendió el gasto corriente como dádiva, como
parte del clientelismo político que lo sustentaba en el poder, menospreciando la
calidad de los servicios que debe ofrecer el Estado, desinteresándose de esa función
del gasto público, con lo cual, sin proponérselo, auspició una privatización de
servicios públicos que durante decenios fue atribución del Estado, como es el caso
de la educación en todos sus niveles y de la misma salud pública.
También de manera espontánea fueron surgiendo esos nuevos negocios
educativos y de salud, con lo cual se agregarían más elementos para el auge de la
clase media urbana en la República Dominicana.
En cuanto a los gobiernos ajenos al reformismo balaguerista, como los del
PLD y los del PRD, hay que apuntar la tendencia al abultamiento de los gastos
corrientes, aunque por diversas ideas, criterios o compromisos sociales.
En cuanto al PRD se refiere, siendo un partido muy grande con contingentes
de militantes y seguidores en su mayoría procedentes de los sectores de menores
ingresos, la presión social por empleos, en ausencia de un sistema de seguridad
social, es obvio que presiona para un aumento de dicho gasto. Sucedió en sus
dos primeros gobiernos y lo hereda Hipólito Mejía del gobierno del PLD, sin
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hacer grandes modificaciones, aunque en proporción al gasto total se ve
disminuir.
Lo cierto para el último cuatrienio del PRD con Hipólito Mejía de Presidente
de la República es que en este cuatrienio hay una mayor vocación por el gasto
social o en obras cuyo impacto sobre lo social es evidente, como los amplios
programas de acueductos medianos y pequeños, pequeñas obras en comunidades
olvidadas, como dispensarios, escuelas, electrificación rural, etc.
El mismo presupuesto en educación se organiza de acuerdo a la ley y se eleva
cada año. Junto a la inversión en educación, con nuevas escuelas, nuevos maestros
y trabajadores de la educación adicionales, se incrementó el gasto corriente. Sin
embargo, es un tipo de gasto que rectifica aquella despreocupación del
“desarrollismo” balaguerista.
Falta examinar cuántos alumnos de la educación privada han vuelto a la
pública para ver la consistencia del nuevo proceso en que el gasto corriente impacta
sobre los servicios que debe ofrecer el Estado a la sociedad a favor de los menos
favorecidos por la riqueza.
De esa forma, la evaluación de la ejecución del gasto corriente se impone de
manera seria. Como contrapartida al aparente radicalismo de ciertos grupos políticos
y empresariales que “descubren ahora” el volumen de dicho gasto, debemos
evidenciar la evolución del mismo en el último decenio.
En la medida en que el Estado ofrece servicios básicos de mayor calidad y
abundancia, como la educación y la salud, es obvio que dicho gasto corriente se
verá aumentar. El mismo servicio de seguridad que debe ofrecer el Estado a la
ciudadanía solo es posible ampliando el gasto en los organismos encargados de
mantener la seguridad ciudadana.
Lo importante en las proporciones del gasto de capital y del gasto corriente
es que en ambos casos lo que ofrece el Estado tenga impacto multiplicador en
beneficio de la sociedad. La evaluación debiera empezar por el examen de ese
impacto, lo cual nos cuidaría de examinar el gasto por el gasto mismo.
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Claro, quienes formulan y ejecutan políticas públicas no pueden olvidar que
mientras mayor sea la proporción del gasto corriente en el gasto total, mayor será la
dificultad que tendrían esos funcionarios para llevar a acabo ajustes coyunturales
que permitan mantener el equilibrio del ciclo macroeconómico.
Mientras la decisión de disminuir el gasto de capital para desacelerar la
economía en determinadas coyunturas se puede tomar en breve tiempo, no sucede
así si hay que ajustar el gasto corriente, tanto porque las partidas están muy dispersas
y en volúmenes menores como por el problema laboral de reducir el gasto de personal
y aumentar el desempleo que por otras vías se produce como efecto del ajuste.
De manera que mientras mayor sea la proporción de ese gasto corriente,
mayor será la dificultad del gobierno para emprender ajustes que impliquen cumplir
con la función de estabilización que, muy a menudo, debe desempeñar el gasto
público. En otras palabras, a mayor proporción del gasto corriente en el gasto total,
menor maniobrabilidad tienen los gobernantes para corregir desequilibrios en la
ejecución de las políticas públicas.
La experiencia del último decenio dominicano
Tasas de variación del Gasto Corriente
(1991-2001)
70
60
Tasas de variación
3.
50
40
30
20
10
0
1990
1992
1994
1996
Años
1998
2000
2002
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Como observamos, las tasas de variación más altas en el período estudiado
(positiva o de crecimiento) se corresponden a los años 1993 y 1997, períodos en
los cuales el PRSC, primero, y el PLD, después, estaban en la dirección del
Gobierno.
Tasas de variación del Gasto Corriente por Servicio Personal (1991-2001)
2500
Años
2000
1500
1000
500
0
0
0.5
1
1.5
Tasas de variación
2
2.5
Serie1
Serie2
Serie3
Serie4
Serie5
Serie6
Serie7
Serie8
Serie9
Serie10
Serie11
El comportamiento de las tasas de variación de los Gastos Corrientes por
Servicios Personales es una curva multimodal, con varios puntos de máximo, aunque
uno sobresale que es en el año 1997 (el PLD en el Gobierno), y los demás, con
valores relativos siempre menores, en los años 1992, 1995 (PRSC en el Gobierno) y
en el 2000 (PLD y PRD en el Gobierno).
El comportamiento de las tasas de variación de los Gastos Corrientes por
Servicios Personales es una curva multimodal, con varios puntos de máximo, aunque
uno sobresale que es en el año 1997 (el PLD en el Gobierno), y los demás, con
valores relativos siempre menores, en los años 1992, 1995 (PRSC en el Gobierno) y
en el 2000 (PLD y PRD en el Gobierno).
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Gasto Corriente (RD$) por cada 100 RD$ de
gasto de Capital
350
300
250
200
150
100
50
0
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Se observa que la relación gasto corriente-gasto de capital tiene tres
momentos:
1. Del período 1990 a 1996 (con una relación muy pareja entre los gastos de
ambos tipos)
2. Del período 1997 a 1999 (con un incremento del gasto corriente con
respecto al gasto de capital, de dos a dos veces y media)
Del período 2000 al 2001 ( con una tendencia cada vez mayor de aumento del
gasto corriente con respecto al gasto de capital, de dos veces y media a tres)
9
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Lo más sobresaliente del análisis es que los rubros Servicios Personales y
Aportes Corrientes constituyen, desde 1996, más del 70% de los gastos corrientes
con la siguiente secuencia:
Años
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Porcentaje
71
76
74
74
72
72
Esta tabla indica que el Gobierno del PRD ha mantenido la misma distribución
de dicho gasto, con un crecimiento más moderado del Gasto Corriente que el Gobierno
del PLD que encabezó Leonel Fernández.
ANEXOS
Gastos Corrientes (1990-2001). En Miles de RD$
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
11
201 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Gasto corriente/Gasto de Capital
12
210 SECRETARIA DE ESTADO DE AGRICULTURA
13
205 SECRETARIA DE ESTADO DE FINANZAS
Gasto corriente/Gasto de Capital
14
206 SEC. DE EST. EDUCACION, BELLAS ARTES Y CULTOS
Gasto corriente/Gasto de Capital
15
207 SEC. DE EST. DE SALUD PUBLICA Y ASIST. SOCIAL
Gasto corriente/Gasto de Capital
16
211 SEC. DE EST. OBRAS PUBLICAS Y COMUNICACIONES
Gasto corriente/Gasto de Capital
17
202 SECRETARIA DE ESTADO DE INTERIOR Y POLICIA
Gasto corriente/Gasto de Capital
18
203 SECRETARIA DE ESTADO DE LAS FUERZAS ARMADAS
19
101 CONGRESO NACIONAL
Gasto corriente/Gasto de Capital
20
21
22
23
BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA
Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica
Títulos publicados en la serie de documentos de trabajo
2003/01
REGLAS MONETARIAS, METAS
José R. Sánchez-Fung
DE INFLACIÓN Y SUS
APLICACIONES POTENCIALES EN
EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN
DE LA POLÍTICA MONETARIA EN
LA REPÚBLICA DOMINICANA
2003/02
CREDIBILIDAD ENDÓGENA Y
ACUERDOS DE ESTABILIZACIÓN:
EVIDENCIA PARA EL CASO DE
LA REPÚBLICA DOMINICANA
Peter A. Prazmowski
2004/03
ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS
REFORMAS: UNA VISIÓN
TEÓRICA PARA EL CASO
DOMINICANO
Julio G. Andújar
Scheker
2004/04
LOS GASTOS CORRIENTES EN EL
PERIODO 1990 – 2001
Dr. Félix Calvo