AMPARO EN REVISIÓN **********. QUEJOSA Y RECURRENTE

AMPARO EN REVISIÓN **********.
QUEJOSA Y RECURRENTE: **********.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
SECRETARIA: JOCELYN M. MEDIZABAL FERREYRO.
ELABORÓ: JOSÉ CARLOS RAMÍREZ HUEZCA.
Vo.Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _ de___ de dos mil
dieciséis.
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por escrito presentado el uno de diciembre de dos mil
catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de
Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, **********, por
conducto de su representante **********, promovió juicio de amparo
contra las autoridades y por los actos que se indican a continuación:
“III. AUTORIDAD O AUTORIDADES RESPONSABLES.
a) C. Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
b) C. Secretaria del Medio Ambiente del Distrito Federal.
c) Como ejecutora la Dirección General de Regulación Ambiental
adscrita a la Secretaría.”
“IV. LA NORMA GENERAL ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA
AUTORIDAD SE RECLAME:
De las dos primeras autoridades se reclama la promulgación y
refrendo de la Norma General, consistente en el Decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo para el Distrito
Federal, en los artículos y puntos que se indican más adelante y
por las causas que se precisan en los conceptos de violación.
Como ejecutoria (sic) la Dirección General de Regulación
Ambiental adscrita a la Secretaría.”
SEGUNDO. La parte quejosa señaló como vulnerados los
derechos contenidos en los artículos 1, 14, 16, 25, 27, 28 y 122 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo,
detalló los antecedentes del caso y formuló los conceptos de violación
que estimó pertinentes.
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
TERCERO. Por razón de turno, correspondió conocer del juicio
de amparo al Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en
la Ciudad de México, cuyo titular, previo diversos requerimientos
formulados a la sociedad quejosa, mediante acuerdo de veintitrés de
diciembre de dos mil catorce, admitió a trámite la demanda y ordenó su
registro bajo el expediente **********.
CUARTO. Mediante escrito presentado el seis de febrero de dos
mil quince en el Tribunal Colegiado del conocimiento, la parte quejosa,
por conducto de su representante legal, promovió ampliación de
demanda, en contra del siguiente acto y autoridad responsable:
“AUTORIDADES RESPONSABLES:
La autoridad responsable es la Dirección General de Regulación
Ambiental a través de su titular.
LOS ACTOS QUE SE RECLAMAN:
El acuerdo y superveniente RESOLUCIÓN identificada como
********** de fecha 20 de enero por medio de la cual se estima que
es procedente tener por ‘no presentado el trámite de revalidación
de licencia’. Se tuvo conocimiento de este acto administrativo el
día 23 de enero de 2015.”
QUINTO. Por auto de seis de febrero de dos mil quince, el juez
del conocimiento determinó desechar la ampliación de demanda de
referencia, en atención a que consideró que los nuevos actos
reclamados no tenían relación con los originalmente planteados.
SEXTO. En desacuerdo con esa determinación, el autorizado de
la sociedad quejosa interpuso recurso de queja, mismo que fue
remitido para su conocimiento al Decimocuarto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual se registró bajo el
expediente **********.
Agotados los trámites legales correspondientes, el órgano
colegiado de referencia dictó resolución el veintisiete de marzo de dos
mil quince, en la que resolvió revocar el acuerdo recurrido.
SÉPTIMO. En cumplimiento a dicha determinación, mediante
proveído de catorce de abril de la misma anualidad, el juez de distrito
tuvo por ampliada la demanda de amparo y requirió a la autoridad
responsable Director General de Regulación Ambiental de la Secretaría
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
del Medio Ambiente del Gobierno de la Ciudad de México, para que
rindiera su informe justificado.
OCTAVO. En contra de esa determinación, el Director General de
Regulación Ambiental, dependiente de la Secretaría mencionada,
interpuso recurso de queja, mismo que fue remitido para su
conocimiento al Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el cual se registró bajo el expediente
**********.
Seguida la secuela procesal correspondiente, el órgano colegiado
del conocimiento dictó resolución el doce de junio de dos mil quince, en
la que resolvió desechar por improcedente el aludido medio de
impugnación.
NOVENO. Finalmente, el Juez Tercero de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México celebró la audiencia
constitucional el cuatro de agosto de dos mil quince y dictó sentencia
autorizada el cuatro de noviembre siguiente, la cual concluyó con los
siguientes puntos resolutivos:
“PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo en términos de
lo expuesto en los considerandos tercero y quinto de esta
sentencia.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a
********** en representación de **********, contra el decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones del citado
Reglamento, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de
veintiocho de octubre del dos mil catorce; así como lo referente a
la resolución **********, de veinte de enero de dos mil quince en
términos de lo expuesto en los considerandos sexto y séptimo
de esta sentencia.”
DÉCIMO. En desacuerdo con la resolución anterior, el
representante legal de la sociedad quejosa interpuso recurso de
revisión, mediante escrito presentado el veinticinco de noviembre de
dos mil quince en el juzgado del conocimiento.
DÉCIMO PRIMERO. El escrito de agravios se remitió para su
conocimiento al Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el cual, mediante acuerdo de
veintidós de enero de dos mil dieciséis, admitió a trámite el citado
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
medio de impugnación y ordenó que se registrara bajo el expediente
**********.
DÉCIMO SEGUNDO. En sesión de uno de abril de dos mil
dieciséis, el órgano colegiado del conocimiento dictó sentencia en la que
resolvió dejar firme el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo
de origen; asimismo, solicitó que esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación ejerciera su facultad de atracción para conocer el asunto, dado
que en el subsistía el planteamiento de constitucionalidad vinculado con
el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la
Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de octubre de dos
mil catorce, en específico, respecto de los numerales 6, apartado K,
fracciones XXVI y XXVII, 42 Bis, así como en los artículos tercero y
cuarto transitorios.
DÉCIMO TERCERO. En sesión privada de dieciocho de mayo de
dos mil dieciséis, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación determinó procedente reasumir su competencia originaria para
conocer del recurso de revisión **********, del índice del Decimocuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
DÉCIMO CUARTO. Por auto de Presidencia de veintiséis de mayo
de dos mil dieciséis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió
su competencia originaria para conocer de este recurso de revisión,
motivo por el que se registró bajo el expediente **********, y se
determinó fueran turnados los autos respectivos para su estudio al
Ministro José Fernando Franco González Salas.
DÉCIMO QUINTO. Mediante proveído de veintiuno de junio de
dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala decretó
el avocamiento de ésta al conocimiento del asunto y ordenó la remisión
de los autos al Ministro Ponente una vez que el expediente se
encontrara debidamente integrado.
DÉCIMO SEXTO. El proyecto de este asunto fue publicado
dentro del plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y
184 de la Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad
de una norma de carácter general; y,
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.1
SEGUNDO. Resulta innecesario pronunciarse respecto de la
legitimación y oportunidad de la interposición de este recurso de
revisión, en razón de que tales aspectos fueron abordados por el
Tribunal Colegiado del conocimiento en el segundo y tercer
considerando de la resolución que dictó el uno de abril de dos mil
dieciséis.
TERCERO. Previo al examen de los agravios, es necesario
destacar los siguientes antecedentes.
1. El veintiocho de octubre del dos mil catorce, se publicó en la
Gaceta Oficial de la Ciudad de México, el Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo para dicha entidad.
2. Mediante escrito presentado el uno de diciembre de dos mil
catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de
Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, **********, por
conducto de su representante legal, promovió juicio de amparo
indirecto, en el que señaló como autoridades responsables al Jefe de
Gobierno, Secretaría del Medio Ambiente y Dirección General de
Regulación Ambiental adscrita a dicha Secretaría, todas de la Ciudad
de México, a quienes reclamó, fundamentalmente, el Decreto al que se
hizo referencia en el punto anterior.
En síntesis, la sociedad quejosa hizo valer los siguientes
conceptos de violación:
1
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21,
fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con
el punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda vez que se interpuso contra una
resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto, en el que se
impugnó la constitucionalidad del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones
del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de
México el veintiocho de octubre del dos mil catorce, y en este recurso subsiste un problema de
constitucionalidad de leyes, aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal
Pleno.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Manifestó que el Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y
Riesgo de la Ciudad de México, viola el principio de división de
competencias, ya que a la fecha de su emisión el Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México no se encontraba facultado
para regular tales aspectos.
- Argumentó que conforme a la reforma energética, (Ley de
Hidrocarburos, Ley de Organismos Reguladores y sus
Reglamentos), el Jefe de Gobierno ya no cuenta con
atribuciones para regular la cuestión ambiental dentro del
territorio de la Ciudad de México, ya que en términos del
artículo 95 de la Ley de Hidrocarburos, todos los segmentos
de hidrocarburos quedaron reservados a las autoridades
federales.
- Señaló que existía una confrontación entre el Reglamento
impugnado y la Ley de Agencia Nacional de Seguridad
Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector de
Hidrocarburos.
- En este sentido, refirió que respecto de la cuestión ambiental,
se creó la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de
Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, que
quedó facultada para atender los temas de impacto ambiental
y riesgo, supervisión y medidas ambientales, motivo por el que
consideró que se transgredió en su perjuicio el principio de
subordinación jerárquica y reserva de ley, lo que a su vez
acarreó la violación a los artículos 25, 27, 28 y 122 de la
Constitución Federal.
- Indicó que ella se encontraba incluida como una estación de
servicio con actividad de comercialización de petrolíferos, cuya
regulación únicamente recaía en el ámbito federal y no así en
los Estados o el gobierno local, ya que incluso no se reservó
ninguna facultad para el Jefe de Gobierno de la Ciudad de
México.
- Añadió que se violó en su perjuicio lo establecido en el artículo
122 de la Constitución Federal, ya que al Jefe de Gobierno le
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
pasaron desapercibidas las modificaciones a los artículos 25,
27 y 28 constitucionales, con motivo de la reforma energética.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Agregó que el Decreto impugnado transgrede el principio de
seguridad jurídica al invadir la esfera de competencias de la
autoridad federal, ya que se solicitan estudios de
caracterización de suelos, con base en Normas Oficiales
Mexicanas para la detección de contaminantes, siendo que
esta facultad está reservada a la Federación, razones que
demuestran, a su parecer, que en este caso no se cumplieron
los requisitos de fundamentación y motivación previstos en el
artículo 16 de la Constitución Federal.
- Expuso que el artículo 42 Bis, fracción III, del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo de la Ciudad de México, viola el
principio de proporcionalidad y razonabilidad de la norma,
debido a que la quejosa ya cuenta con un seguro, tal como lo
acreditó con la póliza que exhibió, siendo que ahora se le
solicita una nueva póliza de seguro ambiental, lo cual resulta
excesivo.
- Asimismo, argumentó que se impusieron como montos para
los seguros de mérito las cantidades de ********** (**********) y
de $********** (**********), sin que se especificaran los motivos y
razones mediante los cuales se arribó a las mencionadas
cifras.
- Esgrimió que lo mismo acontecía con el artículo 76 duodecies,
fracción V, del Reglamento impugnado, puesto que también
exigía pólizas de seguro, por lo que especificó que por las
mismas razones vertidas respecto del numeral 42 Bis, fracción
III, resultaba inconstitucional.
TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Sostuvo que los artículos tercero y cuarto transitorios del
Decreto controvertido eran inconstitucionales, debido a que
afectaban derechos adquiridos con anterioridad a su emisión.
- Señaló que esta nueva reglamentación la obliga a cumplir con
los requisitos de un nuevo impacto ambiental, estudio de
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
riesgo y su actualización, lo cual no resulta lógico ni
proporcional, ya que con ello se pretende una aplicación
retroactiva en su perjuicio, al tratarse de un procedimiento
denominado de “reporte y visto bueno” y otro de “evaluación y
cumplimiento semestral”, que debe realizar en el término
establecido en la norma, siendo que no le corresponde cumplir
con dichos requisitos debido a los derechos que ya tiene
adquiridos, pues en todo caso, aquéllos deberán ser cumplidos
por las nuevas instalaciones, situación que a su vez
transgrede la garantía de igualdad.
3. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al
Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, cuyo titular, previo diversos requerimientos formulados a la
sociedad quejosa, mediante acuerdo de veintitrés de diciembre de dos mil
catorce, admitió a trámite la demanda y ordenó su registro bajo el
expediente **********.
4. Posteriormente, mediante escrito presentado el seis de febrero
de dos mil quince en el Tribunal Colegiado del conocimiento, la parte
quejosa, por conducto de su representante legal, promovió ampliación
de demanda, en contra del siguiente acto y autoridad responsable:
“AUTORIDADES RESPONSABLES:
La autoridad responsable es la Dirección General de Regulación
Ambiental a través de su titular.
LOS ACTOS QUE SE RECLAMAN:
El acuerdo y superveniente RESOLUCIÓN identificada como
********** de fecha 20 de enero, por medio de la cual se estima que
es procedente tener por ‘no presentado el trámite de revalidación
de licencia’. Se tuvo conocimiento de este acto administrativo el
día 23 de enero de 2015.”
5. Agotados diversos medios de impugnación, mediante proveído
de catorce de abril de dos mil quince, el juez de distrito tuvo por
ampliada la demanda de amparo y requirió a la autoridad responsable
Director General de Regulación Ambiental de la Secretaría del Medio
Ambiente de la Ciudad de México, para que rindiera su informe
justificado.
6. Seguida la secuela procesal correspondiente, el Juez Tercero
de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México celebró la
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
audiencia constitucional el cuatro de agosto de dos mil quince y dictó
sentencia autorizada el cuatro de noviembre siguiente, la cual concluyó
con los siguientes puntos resolutivos:
“PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo en términos de
lo expuesto en los considerandos tercero y quinto de esta
sentencia.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a
********** en representación de **********, contra el decreto por el
que se reforman y adicionan diversas disposiciones del citado
Reglamento, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de
veintiocho de octubre del dos mil catorce; así como lo referente a
la resolución **********, de veinte de enero de dos mil quince en
términos de lo expuesto en los considerandos sexto y séptimo
de esta sentencia.”
El juez del conocimiento consideró, medularmente, lo que
enseguida se sintetiza:
 En primer término, precisó que la quejosa había reclamado
la expedición, refrendo y ejecución de la totalidad del Decreto por
el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la
Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de octubre
del dos mil catorce; sin embargo, especificó también que
únicamente se analizaría el contenido de los artículos 6, apartado
K, fracciones XXVI y XXVII, y 42 Bis del Reglamento mencionado,
debido a que fue los que efectivamente impugnó.
 En este sentido, manifestó que tales disposiciones se
encontraban dirigidas a las personas que contaban con una
autorización de impacto ambiental para operar una gasolinera,
otorgada con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto
impugnado, a quienes les imponía las siguientes obligaciones:
a) Realizar en un término de tres meses la actualización del
estudio de riesgo que deberá sujetarse a reporte semestral y
visto bueno de la Dirección General de Regulación Ambiental de
la Secretaría de Medio Ambiente de la Ciudad de México.
b) Contar con la póliza de seguro que ampare la responsabilidad
civil por daños a terceros en sus personas y/o bienes con un
límite de responsabilidad de por lo menos de cinco millones de
pesos.
9
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
c) Contar la póliza de seguro que ampare la responsabilidad
civil por daños causados al ambiente con un límite de
responsabilidad de por lo menos tres millones de pesos.
 Especificó que también se había impugnado en la demanda
de amparo la resolución de veinte de enero de dos mil quince,
emitida por el Director General de Regulación Ambiental de la
Ciudad de México, dentro del trámite administrativo **********.
 Enseguida, refirió que era inexistente el acto reclamado al
Director General de Regulación Ambiental de la Secretaría del
Medio Ambiente de la Ciudad de México, consistente en la
ejecución del Decreto reclamado, puesto que éste así lo había
negado al rendir su informe justificado, sin que la parte quejosa
ofreciera prueba alguna para desvirtuar esa manifestación.
 Por otra parte, se tuvo por cierto el acto reclamado atribuido
al Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, consistente en la
expedición del Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y
Riesgo, ya que además de que reconoció su existencia al rendir
su informe justificado, la publicación del mencionado Decreto
constituía un hecho notorio en términos de los artículos 86 y 88
del Código Federal de Procedimientos Civiles, al haberse
publicado el ordenamiento legal indicado en la Gaceta Oficial de
la Ciudad de México.
 De la misma manera, tuvo por ciertos los actos reclamados
al Director General de Regulación Ambiental de la Ciudad de
México, consistente en la emisión de la resolución **********, de
veinte de enero de dos mil quince, toda vez que así lo manifestó
al momento de rendir su informe justificado.
 Una vez precisada la existencia de los actos reclamados,
analizó las posibles causales de improcedencia hechas valer por
las autoridades responsables.
 En este sentido, esgrimió que el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México señaló que se actualizaba la causal de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
Amparo, en razón de que la sociedad quejosa no tenía interés
jurídico ni legítimo para solicitar la protección constitucional.
 Al respecto, el juez de distrito manifestó que era infundada
dicha alegación, toda vez que la expedición del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo de la Ciudad de México generó una
nueva condición jurídica para los titulares de los establecimientos
que realicen actividades como las realizadas por las de la
sociedad quejosa, ya que se le impuso una obligación de “hacer”
desde el inicio de su vigencia, aunado a que con los medios
probatorios exhibidos, ésta acreditó que obtuvo los permisos y
autorizaciones para construir y operar una estación de servicio
gasolinera.
 En otro aspecto, la indicada autoridad responsable refirió
que en la especie también se actualizaba la hipótesis
contemplada en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de
Amparo, ya que señaló que no había ejercido acto de molestia
alguno en contra de la sociedad quejosa; asimismo, especificó
que la promulgación del Decreto impugnado se encontraba
debidamente fundada y motivada, por lo que no se transgredió
ningún derecho fundamental.
 Por su parte, el juez de distrito manifestó que tales
señalamientos implicaban aspectos materia del estudio de fondo
del asunto, debido a que los argumentos aducidos en este
sentido se encontraban encaminados a demostrar sobre la
constitucionalidad del Decreto reclamado.
 Por otro lado, se estimó que era infundado el argumento
mediante el cual la autoridad responsable señaló que se
actualizaba la causal de improcedencia contenida en el artículo
63, fracción V, en relación con el numeral 108, fracción VIII,
ambos de la Ley de Amparo, en el que adujo que la quejosa no
había hecho valer concepto de violación alguno en contra la
expedición del Decreto de mérito, pues contrariamente a ello, el
juzgador de amparo refirió que sí existían elementos suficientes
para considerar que se había impugnado el contenido de esa
norma.
11
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 En cuanto al oficio reclamado de veinte de enero de dos mil
quince, dictado dentro del trámite administrativo **********, el
Director General de Regulación Ambiental de la Secretaría del
Medio Ambiente de la Ciudad de México estimó que se
actualizaba la hipótesis establecida en el artículo 61, fracción XX,
de la Ley de Amparo, toda vez que, a su parecer, en contra de
dicha resolución procedía en primera instancia el juicio de nulidad
ante el Tribunal Contencioso Administrativo de la Ciudad de
México.
 El juez de distrito calificó como infundada la causa de
improcedencia mencionada, ya que señaló que si bien es cierto
que conforme a lo dispuesto en el numeral 2 de la Ley Federal del
Procedimiento Contencioso Administrativo y el diverso 31 de la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, las disposiciones de observancia general, como lo
era en la especie, la resolución de veinte de enero de dos mil
quince, es impugnable mediante el juicio contencioso
administrativo, también lo era que dicha resolución se impugnó
conjuntamente con el Decreto tildado de inconstitucional, por lo
que conforman una unidad normativa al tener relación directa
entre sí, motivo por el que consideró que se actualizaba la
hipótesis de excepción prevista en el artículo 61, fracción XX, de
la Ley de Amparo.
 Por último, el Director General de Regulación Ambiental de
la Secretaría del Medio Ambiente de la Ciudad de México adujo
que la resolución de veinte de enero de dos mil quince, había
cesado en sus efectos, razón por la que era procedente declarar
la improcedencia del juicio en términos del artículo 61, fracción
XXI, de la Ley de Amparo, toda vez que la resolución mencionada
fue emitida como consecuencia del incumplimiento a lo solicitado
mediante acuerdo ********** de dos de diciembre de dos mil
catorce.
 Al respecto, el juez de distrito especificó que la parte
quejosa reclamó únicamente la resolución de veinte de enero de
dos mil quince, dictada dentro del trámite administrativo **********,
más no el oficio que dio inicio al trámite de solicitud de
actualización de licencia Ambiental Única, por lo que lo que le
causó agravio es la resolución final que emitió la responsable al
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
no tenerle por presentada la solicitud de actualización, razón por
la cual, señaló no operaba la cesación de efectos aducida.
 Una vez superadas las causales de improcedencia, el juez
del conocimiento analizó conjuntamente el primer y segundo
concepto de violación esgrimido por la quejosa, en los que se
hizo valer, toralmente, la falta de competencia del Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México, para emitir el Decreto
impugnado.
 Explicó que tratándose de actos legislativos, el principio de
legalidad contenido en el artículo 16 de la Constitución Federal,
se cumple cuando la autoridad que expide una ley actúa dentro
de los límites de las atribuciones constitucionalmente conferidas
(fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a
relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas
(motivación).
 En este sentido, hizo referencia a la jurisprudencia del
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE
AUTORIDAD LEGISLATIVA."2
 Luego, transcribió el contenido de los artículos 122,
apartado C, Base Segunda, fracción II, inciso b), de la
Constitución Federal; 14 y 26 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública de la Ciudad de México, los cuales
establecen que el Jefe de Gobierno tendrá a su cargo el Ejecutivo
y la administración pública de la entidad, dentro de la que se
encuentra, la Secretaría del Medio Ambiente.
 Indicó que de los artículos 14 y 26 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública de la Ciudad de México, se advertía que el
Jefe de Gobierno tiene el deber de promulgar, publicar y ejecutar
los decretos que expida la Asamblea Legislativa, proveyendo en
la esfera administrativa a su exacta observancia.
 Resaltó que la facultad reglamentaria no se limitaba
exclusivamente a las leyes locales, debido a que también el Jefe
2
Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, volumen 181-186, primara parte, pág.
239. Núm. Registro IUS: 232351.
13
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
de Gobierno se encuentra obligado a cumplir y ejecutar las leyes
y decretos relativos a la Ciudad de México que expida el
Congreso de la Unión.
 Enseguida, precisó que conforme a lo establecido en el
artículo 26 de Ley Orgánica de la Administración Pública de la
Ciudad de México, corresponde a la Secretaría del Medio
Ambiente, la formulación, ejecución y evaluación de la política de
la Ciudad de México en materia ambiental y de recursos
naturales, por lo que cuenta con la facultad de aplicar y vigilar el
cumplimiento de las disposiciones de la Ley Ambiental de
Protección a la Tierra en la Ciudad de México; así como de las
normas federales que incidan en el ámbito de competencia de
dicha Ciudad; emitir los lineamientos de prevención y control de la
contaminación ambiental; determinar y aplicar, en coordinación
con las demás autoridades competentes, los programas y
medidas para prevenir y controlar contingencias y emergencias
ambientales.
 Bajo esta línea de argumentación, agregó que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha sostenido criterios
jurisprudenciales en los que ha determinado que la materia
ambiental tiene ámbitos competenciales concurrentes, lo que
significa que corresponde tanto al ámbito federal, como local e
incluso municipal su regulación.
 Especificó que también se ha sostenido que la facultad
constitucional concurrente en materia de protección al ambiente y
de preservación y restauración del equilibrio ecológico, prevista
en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal,
debe interpretarse en el contexto normativo que señala el
Sistema Nacional de Planeación Democrática a que hace
referencia el artículo 20 de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente.
 Lo anterior, porque las facultades de planeación de los
distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación
jerárquico-normativa, sino que tienen una injerencia directa en las
políticas públicas desarrolladas por los distintos niveles de
gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación
de la planeación de las distintas jurisdicciones.
14
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 En este contexto trajo a colación las jurisprudencias P./J.
37/2011 y P./J. 38/2011, emitidas por el Pleno de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación de rubros “PROTECCIÓN AL
AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL
EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS
ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.”3 y
“FACULTADES
CONCURRENTES
EN
MATERIA
DE
ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL
AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL
EQUILIBRIO
ECOLÓGICO.
LOS
PROGRAMAS
DE
DESARROLLO
URBANO
MUNICIPAL
DEBEN
SER
CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
FEDERALES Y LOCALES.”4, respectivamente.
 Consecuentemente, consideró que si de conformidad con
los diversos artículos 14 y 26 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública de la Ciudad de México, el Jefe de
Gobierno tiene la obligación de vigilar en el ámbito de su
competencia, el cumplimiento de aspectos relacionados con
materia ambiental, puesto que como lo ha sostenido la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, dicha materia es concurrente en
los diversos ámbitos de gobierno, era válido concluir que el actuar
de dicha autoridad no violó el principio de división de
competencias.
 Precisó que aunque era cierto lo manifestado por la
quejosa, en el sentido de que conforme a las facultades y
atribuciones de las autoridades federales y organismos de
reciente creación, al amparo de la reforma energética (Ley de
Hidrocarburos, Ley de Organismos Reguladores y sus
Reglamentos), dichos entes cuentan con facultades y
atribuciones para regular la cuestión ambiental, ello no se confirió
de manera exclusiva.
 En atención a la conclusión alcanzada, analizó los
conceptos de violación en los que la quejosa adujo que el
3
Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro I, octubre de 2011,
tomo 1, pág. 298. Núm. Registro IUS: 160790.
4
Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro I, octubre de 2011,
tomo 1, pág. 288. Núm. Registro IUS: 160856.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
ejecutivo local desconoció las modificaciones a los artículos 25,
27 y 28 constitucionales, derivadas de la reforma energética.
 Señaló que no le asistía la razón a la parte quejosa en este
aspecto, puesto que manifestó que tales modificaciones no se
refirieron a la facultad o competencia para legislar sobre el medio
ambiente en materia de hidrocarburos, sino a la exclusividad
sobre la planeación y el control de la exploración y extracción de
petróleo y otros hidrocarburos.
 En otro aspecto, la quejosa argumentó que al quedar
incluida como una estación de servicio con actividad de
comercialización de petrolíferos, tenía la obligación para continuar
en operación, el contar con un permiso y contratar seguros por
daños, lo que a su parecer, hace que se confronten normas
locales y federales.
 Lo anterior, porque adujo que dicha regulación recae
únicamente en el ámbito federal y, por este motivo, fue que se
expidió la Ley de Hidrocarburos, el Reglamento de las actividades
a que se refiere el título tercero de la Ley de Hidrocarburos y se
creó la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección
al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
 Por su parte, el juez del conocimiento sostuvo que no
existía la confrontación aludida, toda vez que la Ley de
Hidrocarburos –de la que deriva el reglamento y creación de la
Agencia Nacional–, señala en su artículo 1, que es reglamentaria
de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo séptimo y 28,
párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de Hidrocarburos, reglamentación que no
estaba dirigida de manera directa a regular la materia de
protección al medio ambiente, como es el caso del reglamento
aquí impugnado, sino orientada a la planeación y control de la
exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos.
 Posteriormente, analizó el argumento en el que la sociedad
quejosa adujo que el Decreto tildado de inconstitucional viola el
principio de proporcionalidad y seguridad jurídica, al invadir la
competencia federal y obligarla a que cuente con las pólizas de
seguros que amparen la responsabilidad civil por daños a
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
terceros en sus personas y/o bienes o por daños causados al
medio ambiente.
 En esencia, sostuvo que no le asistía la razón a la sociedad
quejosa, en atención a que la obligación de tramitación de dos
pólizas de fianza a que hace alusión el artículo 42 Bis del
Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, tiene sustento en
una ley formal y material, por lo que no va más allá de la misma,
pues se basa tanto en lo dispuesto por la Ley Federal de
Responsabilidad Ambiental como en lo establecido en la Ley
General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
 En cuanto a lo manifestado por la quejosa, en el sentido de
que los montos establecidos para las pólizas eran arbitrarios y sin
motivación, dado que se desconoce cómo fue que se arribó a esa
cantidad, el juez de distrito refirió que aunque en la parte
considerativa del reglamento impugnado no se precisó la razón
por la que el artículo 42 Bis determinó la obligación de contar con
una póliza de seguros, ni el motivo o razón que se tuvo para fijar
los montos ahí aludidos, ello no implicaba violación alguna a la
garantía de legalidad contenida en el artículo 16 de la
Constitución Federal, puesto que la motivación de una norma se
encuentra inmersa en el propio fin que persigue y, que en el caso
concreto, es garantizar la responsabilidad civil por daños a
terceros en sus personas y/o bienes, o los causados al medio
ambiente, lo que redunda en un beneficio de la colectividad.
 Adicionalmente, destacó que el artículo 8 de la Ley Federal
de Responsabilidad Ambiental prevé las garantías financieras,
como lo son las pólizas de seguros, por lo que podía concluirse
que las fianzas para amparar responsabilidades derivadas del
daño ambiental y por responsabilidad civil, sí tiene sustento legal.
 Aunado a lo anterior, mencionó que la Ley Ambiental de
Protección a la Tierra en la Ciudad de México regula los
instrumentos económicos para incentivar el cumplimiento de los
objetivos de la política ambiental y, en su caso, para responder
sobre el daño ambiental causado, dentro de los que se
encuentran las “fianzas”, tal como lo prevén los artículos 71 Bis y
71 Bis 1 de la citada ley.
17
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Con base en estas precisiones, concluyó que el Jefe de
Gobierno de la Ciudad de México actuó dentro del marco legal y
competencial que tiene; de ahí, que fuera infundado el concepto
de violación formulado por la quejosa.
 Finalmente, analizó las alegaciones tendentes a demostrar
que los artículos tercero y cuarto transitorios del Decreto
impugnado eran inconstitucionales por contravenir el principio de
no retroactividad de la ley.
 Para dar respuesta a lo anterior, de inicio, consideró
conveniente traer a contexto el contenido de los artículos 3,
fracción XXI, 7, fracción XVI, y 11, fracción III, de la Ley General
de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, así como lo
establecido en los numerales 8, 19, fracción V, 23, 44 a 46 y 176
a 180 de la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito
Federal.
 En atención al contenido de tales preceptos, determinó que
la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en la Ciudad de México
prevé que las personas que pretendan construir una estación de
gasolina, requieren autorización de impacto ambiental y, en su
caso, de riesgo previo, los cuales están obligados a observar las
medidas preventivas de control y correctivas previstas en las
normas oficiales o determinadas por las autoridades competentes
conforme a la Ley de Protección Civil para la Ciudad de México, y
las demás disposiciones aplicables para prevenir y controlar
accidentes que pudieran afectar la integridad de las personas o
del ambiente.
 En esta línea de pensamiento, refirió que los artículos
tercero y cuarto transitorios del Decreto impugnado obligan a las
personas que ya tienen en funcionamiento una estación de
servicio denominada “gasolinera”, a presentar en tres meses la
actualización del estudio de riesgo que deberá sujetarse a reporte
semestral y visto bueno de la Dirección General de Regulación
Ambiental de la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno de la
Ciudad de México, e imponen nuevos requisitos para construir y
operar dichas estaciones.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Sin embargo, estableció que ello no vulnera el principio de
retroactividad de la ley ni menoscaba derechos adquiridos, en
razón de que constituye una obligación legislativa del Jefe de
Gobierno, el que a través del Reglamento de Impacto Ambiental y
Riesgo, debe establecer las medidas preventivas de control y
correctivas para prevenir y controlar accidentes que puedan
afectar la integridad de las personas o del ambiente, en atención
al riesgo de la actividad con la que operan las gasolineras.
 Agregó que tampoco era contrario al principio de no
retroactividad de la ley, lo previsto en los artículos tercero y cuarto
transitorios del Decreto impugnado, en los que se ordena que los
concesionarios que lleven a cabo actividades bajo una
autorización de impacto ambiental otorgada con anterioridad a la
entrada en vigor de dicho Decreto, contarán con un plazo de tres
meses contados a partir de la entrada en vigor del Reglamento,
para llevar a cabo la actualización del estudio de riesgo que
deberá sujetarse a reporte semestral y visto bueno de la
Dirección General de Regulación Ambiental de la Secretaría del
Medio Ambiente, conforme a lo previsto por el artículo 42 Bis del
Reglamento multicitado.
 Lo anterior, porque reiteró que el contar con una
autorización previa de impacto ambiental, no es suficiente para
considerar que tiene un derecho adquirido en cuanto a las
condiciones para seguir realizando su actividad, toda vez que el
desarrollo de una actividad relacionada con la materia ambiental,
debe ser supervisado periódicamente.
 Adicionalmente, señaló que era razonable el plazo de tres
meses establecido en el artículo tercero transitorio impugnado, ya
que permite a quienes ya tengan una concesión o autorización
respectiva, el continuar realizando la actividad que requiere
contar con evaluaciones de impacto ambiental periódicas, por lo
que no le asistía la razón a la sociedad quejosa.
 Finalmente, analizó los conceptos de violación en los que la
quejosa esgrimió que era carente de fundamentación y
motivación la resolución de veinte de enero de dos mil quince,
emitida por el Director General de Regulación Ambiental de la
Ciudad de México, dentro del trámite administrativo **********, en
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
la que se tuvo por no presentada la solicitud de Actualización de
Licencia Ambiental Única para la Ciudad de México, registrada
con el folio **********, respecto a la falta de fundamentación y
motivación de la misma.
 El juez del conocimiento consideró infundada tal alegación,
en razón de que la autoridad responsable al emitir la resolución
en comento, sí estableció las razones y fundamentos jurídicos
que dieron razón a la determinación de tener por no presentada la
solicitud mencionada.
 En efecto, precisó que el Director General de Regulación
Ambiental de la Ciudad de México basó su determinación en la
Ley Orgánica de la Administración Pública; Ley de Ambiental de
Protección a la Tierra; Reglamento Interior de la Administración
Pública y la Norma Ambiental, todas para la Ciudad de México,
conforme a las cuales concluyó que debía tenerse por no
presentada la solicitud de actualización de licencia de mérito.
 Por último, especificó que no le asistía la razón a la
sociedad quejosa respecto de las manifestaciones relacionadas
con la NOM-092-SEMARNAT-1195, debido a que ésta no le fue
aplicada en la citada resolución, sino la diversa NADF-010-AMBT2006 y, contrario a lo que argumenta, una no es accesoria de la
otra.
7. En desacuerdo con la resolución anterior, el representante legal
de la sociedad quejosa interpuso recurso de revisión, mediante escrito
presentado el veinticinco de noviembre de dos mil quince en el juzgado
del conocimiento.
8. Correspondió conocer del referido medio de impugnación al
Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, el cual, dictó sentencia el uno de abril de dos mil dieciséis, en
la que resolvió dejar firme el sobreseimiento decretado en el juicio de
amparo de origen; asimismo, solicitó que esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ejerciera su facultad de atracción para conocer el
asunto.
Lo anterior, porque destacó que en la especie subsistía el
planteamiento de constitucionalidad vinculado con el Decreto por el que
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la
Ciudad de México de veintiocho de octubre del dos mil catorce, en
específico, respecto de los artículos 6, apartado K, fracciones XXVI y
XXVII, y 42 Bis, así como en los artículos tercero y cuarto transitorios.
9. En sesión privada de dieciocho de mayo de dos mil dieciséis, la
Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó procedente reasumir su competencia originaria para conocer
del recurso de revisión **********, del índice del Decimocuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
CUARTO. Es necesario analizar los argumentos que en vía de
agravios plantea la sociedad recurrente, los cuales se sintetizan a
continuación:
PRIMER AGRAVIO
 Argumenta que el análisis efectuado por el juez del
conocimiento al primer concepto de violación violó en su
perjuicio el artículo 74 de la Ley de Amparo, ya que fue
aplicado inexactamente, toda vez que indicó que no existía
duplicidad alguna en las obligaciones que se le impuso
derivadas de la invasión competencial del Jefe de Gobierno al
expedir el Decreto reclamado.
 Señala que el juzgador se abstuvo de analizar el
planteamiento de referencia, bajo el argumento de que se
trata de facultades “concurrentes” y que no existe duplicidad ni
afectación de proporcionalidad y seguridad jurídica, así como
que no se violó la garantía de retroactividad, aspectos con los
que no justifica la razón del por qué no se violan los
numerales 14 y 122 de la Constitución Federal.
 Esgrime que el simple señalamiento de que se trata de
facultades o competencia “concurrente” no es suficiente para
estimar que el juez de distrito efectivamente analizó el
planteamiento propuesto, ya que debió pronunciarse si el
ejecutivo local invadió la esfera de competencias federal
mediante la emisión del reglamento de mérito.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Además, refiere que el juzgador no explicó cómo la duplicidad
brinda certeza jurídica, ya que continúa sin saber qué
ordenamiento es el que debe cumplir, por lo que incluso
destaca que observar el cumplimiento de ambos resultaría
excesivo.
 Añade que las tesis que citó el juez de distrito como
fundamento para sostener sus razonamientos se emitieron en
la Novena Época, esto es, con anterioridad a la reforma
constitucional en materia energética, de la cual derivó la
exclusiva competencia federal sobre impacto ambiental y
riesgo en materia de hidrocarburos.
 Destaca el contenido del dispositivo 95 de la Ley de
Hidrocarburos, mismo que considera acorde con lo previsto
por el artículo 28 de la Constitución Federal, el cual –afirma–
señala que la industria a la que pertenece la quejosa es
exclusiva de jurisdicción federal, por lo que señala que el
juzgador de amparo debió analizar estos aspectos, y justificar,
en su caso, por qué los referidos preceptos están por debajo
del Decreto tildado de inconstitucional, lo cual se abstuvo
analizar.
 Agrega que el juez de distrito pasó por alto que el titular de la
Secretaría de Medio Ambiente de la Ciudad de México
confesó expresamente que sus facultades subsistirían hasta
la entrada en vigor de la Ley de la Agencia Ambiental Federal,
es decir, que sus atribuciones sobre impacto ambiental y
riesgo estarían vigentes hasta el dos de marzo de dos mil
quince, fecha en que entraría en funciones dicha agencia; por
lo que se demuestra que el juez no analizó las constancias y
pruebas adecuadamente, con lo que dio una indebida
fundamentación.
 Menciona que el juez de distrito analizó incorrectamente los
conceptos de violación, puesto que dejó de atender que con la
reforma energética y, particularmente, con la Ley de
Hidrocarburos y de la Agencia Ambiental, se reservó la
actividad que realiza la quejosa como de exclusiva
competencia a la Federación.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Sostiene que el artículo 129 de la Ley de Hidrocarburos
establece que le “Corresponde a la Agencia emitir la
regulación y la normatividad aplicable en materia de seguridad
industrial y operativa, así como de protección al medio
ambiente en la industria de Hidrocarburos […]”, el cual,
sostiene, no mereció pronunciamiento alguno por parte del
juzgador.
 Indica que el juez de distrito se abstuvo de resolver por qué
razón no tiene aplicación al caso en concreto el artículo 95 de
la Ley de Hidrocarburos por encima del Decreto tildado de
inconstitucional, con lo que también se apartó de analizar del
por qué la creación de la agencia ambiental estaría por debajo
de la autoridad local en materia ambiental.
 Expone que fue errónea la apreciación del juez del
conocimiento, ya que incluso no resolvió el conflicto planteado
ni la causa del pedir, consistente en determinar cuál era el
ordenamiento aplicable, para brindar certeza y seguridad
jurídica a la que todo gobernado tiene derecho.
 Aduce que el juez indicó que el Jefe de Gobierno de la Ciudad
de México tiene la facultad de expedir reglamentos que
regulen la materia ambiental, con base en una tesis emitida
con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma energética
constitucional y a la emisión del Decreto tildado de
inconstitucional.
 Esgrime que el juez no tomó en cuenta que la quejosa no
cuestionó si el Jefe de Gobierno tenía o no facultad para
expedir reglamentos que “regulen la materia ambiental” sino
que fue realmente controvirtió si con la reforma energética a la
Constitución Federal, la Ley de Hidrocarburos y la Ley de la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al
Medio Ambiente del Sector de Hidrocarburos, el Jefe de
Gobierno tenía la facultad para emitir el Reglamento en
materia de Impacto Ambiental y Riesgo o si la intención del
legislador fue excluir esta materia de la esfera de atribuciones
del ejecutivo local.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Menciona que al no precisarse cuál fue el verdadero
planteamiento del tema, se modificó la litis efectivamente
planteada, y se realizó un estudio basado en criterios que no
eran aplicables al caso, lo que a su vez se traduce en una
indebida fundamentación y motivación de la sentencia.
SEGUNDO AGRAVIO
 Alega que en su segundo concepto de violación, relativo a la
proporcionalidad de la norma y razonabilidad, precisó que se
crearon artículos que permiten la discrecionalidad de la
autoridad, con lo que se violenta la seguridad jurídica, aunado
a que impugnó que el artículo 76 duodecies, violenta el
artículo 16 de la Constitución Federal, dado que dispone el
deber de dar información de la operación que realiza, sin
mediar un procedimiento previo para ello.
 Refiere que en la sentencia recurrida se aplicó indebidamente
el artículo 74 de la Ley de Amparo, en sus fracciones II y IV,
debido a que el juez no indicó el motivo por el cual no se
violan los principios de proporcionalidad y seguridad jurídica,
puesto que no justificó la constitucionalidad del Decreto, por
cuanto hace a que se le solicite la contratación de una póliza
de seguro cuando ya cuenta con una, por lo que no analizó
los planteamientos vertidos en sus conceptos de violación
primero y segundo, con lo que la dejó en estado de
indefensión.
 Determina que la sentencia recurrida es incongruente, puesto
que en la demanda inicial precisó que el artículo 42 bis,
fracción III, del Decreto impugnado y 76, duodecies violan el
principio de proporcionalidad y razonabilidad de la norma, ya
que la quejosa ya tiene una póliza de seguro.
 Señala que el juez de distrito hace referencia erróneamente a
una garantía diversa, esto es, a la póliza de fianza, la cual
nada tiene que ver con la litis propuesta ni con las leyes
mencionadas, con lo que no analizó el planteamiento
propuesto y, por ende, violó el artículo 74 de la Ley de
Amparo.
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
 Argumenta que fue incorrecto que citara por analogía una
tesis de legalidad, en la que se dice que no es exigencia del
legislador, (no el Jefe de Gobierno), definir todos los términos
y palabras utilizados en la ley, puesto que en la especie no se
trata de una ley, sino de un reglamento, el cual tiene como
función esencial definir o precisar cuestiones contenidas en la
ley.
 Asimismo, aduce que el juez de distrito hizo referencia a los
artículos 3 y 11, fracción III, de la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, en los que señaló que se
encuentra permitida la celebración de convenios o acuerdos
de colaboración entre la Federación y la Ciudad de México, lo
cual –afirma– es una cuestión hipotética que no es eficaz para
fundar y motivar la sentencia recurrida, aunado a que con ello
no se resuelve el tema central planteado.
TERCER AGRAVIO
 Sostiene que el análisis realizado por el juez del conocimiento
respecto de la retroactividad planteada derivó de una indebida
apreciación de los hechos, aunado a que no tomó en cuenta
que se le planteó que la Ley de Protección a la Tierra en la
Ciudad de México prevé únicamente que los estudios de
riesgo de impacto ambiental sólo se establecen para las
personas que pretendan construir una estación de gasolina, y
no para aquéllos que previamente a la existencia de la norma
impugnada ya tenían un establecimiento.
 Por otra parte, aduce que la sentencia recurrida es
contradictoria, debido a que se hizo alusión a una tesis de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que se explica el
concepto de retroactividad de la ley y que beneficia en su
argumentación, así como se hizo alusión al artículo 178 de la
Ley de Protección a la Tierra en la Ciudad de México, el cual
también le otorgaban la razón, por cuanto reconocen que la
actividad que realiza si es de competencia exclusiva de la
Federación y, a pesar de ello, el juzgador de amparo razonó
de manera contraria.
 Agrega que el juzgador erróneamente determinó que la
quejosa tenía una concesión administrativa, puesto que en
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
realidad contaba con contratos mercantiles de franquicia y
venta de primera mano con Pemex Refinación, por lo que la
motivación y fundamentación que pretendió aplicar resultó
incierta.
 Por lo anterior, manifiesta que los considerados y resultandos
de la sentencia son incongruentes y carentes de lógica y
congruencia, debido a que el juez de distrito nunca fijó
claramente los hechos y situación real de la quejosa.
QUINTO. En primer lugar, es conveniente precisar que la litis en
este asunto se circunscribe en determinar si es constitucional o no el
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del
Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la Gaceta
Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de octubre del dos mil
catorce, específicamente los artículos 6, apartado K, fracciones XXVI, y
XXVII, y 42 Bis del Reglamento mencionado, así como en los artículos
tercero y cuarto transitorios del Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de aquél.
En este sentido, es trascendente tomar en cuenta que la finalidad
del Reglamento impugnado es regular actividades riesgosas
relacionadas con el almacenamiento, distribución, comercialización,
entre otras, de gasolina, diésel, combustibles, aceites, lubricantes y
aditivos, con la finalidad de salvaguardar los ecosistemas, la salud, la
seguridad y el medio ambiente, así como evitar efectos adversos que
pudieran causar posibles accidentes durante el establecimiento,
operación y/o cierre de la obra.
Por lo anterior, en el Decreto que dio origen al Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo en la Ciudad de México, se incluyeron una
diversidad de reglas y obligaciones relacionadas con estudios técnicos
vinculados con la instalación de las estaciones de almacenamiento y
distribución de los productos aludidos, así como obligaciones en la
contratación de pólizas de seguros.
Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación advierte que el problema de constitucionalidad planteado
se centra, en un principio, en resolver si el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México se encontraba facultado para emitir el Reglamento
multicitado o, por el contrario, si al realizarlo, vulneró los artículos 25,
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
27, 28 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Esto es, en el estudio de este asunto corresponderá a esta
Segunda Sala resolver si el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México
actuó al margen de las atribuciones y responsabilidades que le
corresponden en el ámbito de su competencia constitucional, para lo
que debe tomarse en cuenta la reforma constitucional en materia de
hidrocarburos.
En este apartado, previo al estudio de los agravios propuestos
por la sociedad recurrente, conviene precisar el contenido de los
preceptos reclamados del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo
para la Ciudad de México:
“DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN
DIVERSAS DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE IMPACTO
AMBIENTAL Y RIESGO
Artículo 6. Quienes pretendan realizar alguna de las siguientes
obras o actividades, previamente a su ejecución requerirán
obtener la autorización en materia de impacto ambiental de la
Secretaría o Delegación en su caso:
K) ACTIVIDADES CONSIDERADAS RIESGOSAS, EN TÉRMINOS
DE LA LEY:
XXVI. Estaciones de diésel, gas licuado de petróleo, gas natural y
gasolina; estaciones de abastecimiento duales (gasolinas, diésel
y gas natural comprimido) y estaciones de autoconsumo;
XXVII. Terminales de almacenamiento y distribución de gasolina,
diésel, aceites, lubricantes y aditivos, que no rebasen la cantidad
de reporte establecida en los listados federales de actividades
altamente riesgosas;
Artículo 42 bis. La manifestación de impacto ambiental con
estudio de riesgo ambiental que se encuentre sujeta a reporte y
visto bueno, además de lo establecido por el artículo 42, deberá
contener la siguiente información:
I. Resultados del estudio de caracterización de sitio conforme a
las Normas Oficiales Mexicanas aplicables, mediante el cual se
acredite que, en su caso, los niveles de hidrocarburos y metales
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
pesados presentes en el suelo y subsuelo se encuentran por
debajo de los límites máximos permisibles;
II. Programa calendarizado de evaluación y monitoreo semestral
de emisión de vapores; la Dirección General, podrá solicitar
información adicional respecto de los elementos suelo, subsuelo
y agua, o cualquier otro que a juicio de la Dirección por el tipo de
actividad se requiera en términos de lo dispuesto por las Normas
Oficiales Mexicanas, Normas ambientales para el Distrito Federal
y demás ordenamientos aplicables. Dentro de este programa
calendarizado se deberá incluir un apartado específico donde se
reporte el cumplimiento de:
(a) Los estándares y requisitos que conforme a:
(i) las Normas Oficiales Mexicanas y Normas Ambientales para el
Distrito Federal y
(ii) la legislación y reglamentación local y federal, que resulten
aplicables, y
(b) Cuando menos, los Criterios de Operación y Mantenimiento
establecidos en los Manuales de Operación que para tal efecto
expida Petróleos Mexicanos. Dichos criterios se tomarán como
un estándar mínimo de referencia para todas las estaciones y
terminales de almacenamiento y distribución de gasolina, diésel,
combustibles, aceites, lubricantes y aditivos en cualquiera de
sus modalidades. Lo anterior en el entendido que dicho requisito
podrá ser sustituido en el futuro por nueva reglamentación y
normalización expedida por las autoridades federales o locales
competentes.
III. Contar con póliza de seguros que ampare:
1.- La responsabilidad civil por daños a terceros en sus personas
y/o bienes con un límite de responsabilidad de por lo menos
$5’000,000.00 (cinco millones de pesos 00/100 M.N.)
2.- La responsabilidad civil por daños causados al ambiente con
un límite de responsabilidad de por lo menos $3’000,000.00 (tres
millones de pesos 00/100 M.N.) El concesionario deberá
presentar la póliza vigente con el recibo de pago correspondiente
por el periodo amparado en la póliza. Las cantidades
mencionadas en los numerales 1 y 2 de esta fracción, se
actualizarán anualmente de conformidad con el incremento al
Índice Nacional de Precios al Consumidor.
IV. En su caso, las justificaciones, estudios técnicos, avales de y
autorizaciones a que se refiere el artículo 76 octies, y
La documentación a que se refiere el presente artículo deberá ser
entregada por el promovente en original, para su cotejo.
TRANSITORIOS
TERCERO. Aquellas personas que lleven a cabo actividades
incluidas en el apartado K) fracciones XXVI y XXVII de este
Reglamento bajo el amparo de una autorización de impacto
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
ambiental otorgada con anterioridad a la entrada en vigor del
presente Decreto, contarán con un término de 3 (tres) meses
contados a partir de la entrada en vigor de este Decreto, para
llevar a cabo la actualización del estudio de riesgo que deberá
sujetarse a reporte semestral y visto bueno de la Dirección
General conforme a lo dispuesto por (sic) artículo 42 Bis; el cual
en lo sucesivo se someterá al procedimiento de reporte y visto
bueno previsto por el Capítulo VI Bis de este Reglamento.
CUARTO. Aquellas personas que lleven a cabo actividades
incluidas en el apartado K) fracciones XXVI y XXVII de este
Reglamento sin contar con la autorización de impacto ambiental
correspondiente por no haberse requerido debido a la posterior
entrada en vigor de la legislación ambiental en el Distrito Federal,
deberán someter a consideración de la Dirección General el
estudio de riesgo que deberá sujetarse a reporte semestral y
visto bueno conforme a lo dispuesto por (sic) artículo 42 Bis
dentro un término de 3 (tres) meses contados a partir de la
entrada en vigor de este Decreto y, en lo sucesivo, someterse al
procedimiento de reporte y visto bueno previsto por el Capítulo
VI Bis de este Reglamento.”
Como se advierte, los preceptos transcritos contienen las
prescripciones y especificaciones a las que están obligados las
personas que cuenten con una autorización de impacto ambiental para
operar una gasolinera, en las que se prevé, el contar con una póliza de
seguro que ampare la responsabilidad civil por daños a terceros en sus
personas y/o bienes o por daños causados al medio ambiente, con un
límite de cuando menos de cinco y tres millones de pesos,
respectivamente.
Por otra parte, en las normas transitorias se precisa que quienes
realicen las referidas actividades al amparo de una autorización de
impacto ambiental otorgada con anterioridad a la entrada en vigor del
Decreto reclamado, contarán con tres meses para actualizar el estudio
de riesgo, que se sujetará a reporte semestral y visto bueno de la
Dirección General de Regulación Ambiental de la Secretaría de Medio
Ambiente de la Ciudad de México.
Con base en estas consideraciones, se arriba a la convicción de
que resultan esencialmente fundados los agravios hechos valer por la
sociedad quejosa, en los que esgrime, toralmente, que el juez de
distrito no tomó en cuenta la reforma energética de dos mil trece, razón
que conllevó la violación de lo establecido en los artículos 25, 27, 28 y
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AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
122 de la Constitución Federal, debido a que el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México no cuenta con atribuciones legales para emitir los
preceptos impugnados del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo
de dicha entidad, ya que con ello invadió la esfera de facultades
reservadas a la Federación.
Para sostener tal aserto, es menester precisar el alcance de la
facultad reglamentaria con que cuenta el Jefe de Gobierno de la
Ciudad de México, misma que en la fecha en que se expidió el Decreto
reclamado tenía su asidero constitucional en el artículo 122, apartado
C, Base Segunda, fracción II, inciso b), vigente en esa fecha, que se
transcribe a continuación:
“ARTÍCULO 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento
la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a
cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este
artículo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea
Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal
Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el
número de diputados electos según los principios de mayoría
relativa y de representación proporcional, mediante el sistema de
listas votadas en una circunscripción plurinominal, en los
términos que señalen esta Constitución y el Estatuto de
Gobierno.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el
Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en
una sola persona, elegida por votación universal, libre, directa y
secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura,
con los demás órganos que establezca el Estatuto de Gobierno,
ejercerán la función judicial del fuero común en el Distrito
Federal.
La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y
las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las
siguientes disposiciones:
(…).
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las
siguientes bases:
(…)
BASE SEGUNDA. Respecto al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal:
(…)
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá las facultades y
obligaciones siguientes:
(…)
b). Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la
Asamblea Legislativa, proveyendo en la esfera administrativa a
30
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
su exacta observancia, mediante la expedición de reglamentos,
decretos y acuerdos. Asimismo, podrá hacer observaciones a las
leyes que la Asamblea Legislativa le envíe para su promulgación,
en un plazo no mayor de diez días hábiles. Si el proyecto
observado fuese confirmado por mayoría calificada de dos
tercios de los diputados presentes, deberá ser promulgado por el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
(…).”
La porción normativa del artículo constitucional recientemente
transcrito establece la facultad del Jefe de Gobierno de la Ciudad de
México para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia
de las leyes que expida la Asamblea Legislativa de dicha entidad,
mediante la expedición de reglamentos, decretos y acuerdos.
En relación con la naturaleza del anterior precepto constitucional,
el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver la controversia constitucional 28/2002, en sesión de cuatro de
noviembre de dos mil tres, señaló que entre las atribuciones del Jefe de
Gobierno, se encuentran las siguientes:
 La facultad reglamentaria respecto de las leyes que expida la
Asamblea Legislativa, mediante la expedición de reglamentos,
decretos y acuerdos;
 La relativa a cumplir y ejecutar las leyes que expida el Congreso
de la Unión, en la esfera y competencia del órgano Ejecutivo a su
cargo o de sus dependencias.
De esta manera, puede concluirse que el Jefe de Gobierno está
en posibilidad de ejercer su facultad reglamentaria, cuando se trate de
aquéllas materias expresamente conferidas al ámbito legislativo de la
Ciudad de México.
Por ende, en el orden local, la Asamblea Legislativa tiene
facultades legislativas consignadas en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos para expedir leyes en las materias que le
estén expresamente conferidas y, consecuentemente, en tales
materias es ese órgano legislativo el que debe realizar la normatividad
correspondiente, mientras que el Jefe de Gobierno únicamente podrá
ejercer su facultad reglamentaria respecto de los ordenamientos
legales que se desarrollan o pormenorizan y que son emitidos por el
órgano legislativo mencionado.
31
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
Es oportuno destacar que la facultad reglamentaria debe
entenderse como aquélla que para proveer en la esfera administrativa
a la exacta observancia de las leyes, el Poder Ejecutivo, federal o local,
está autorizado para expedir las normas reglamentarias necesarias,
que tiendan a la ejecución de las leyes emanadas por el órgano
legislativo; de manera que esas disposiciones reglamentarias aunque
desde el punto de vista material son similares a las normas expedidas
por el órgano legislativo, en cuanto son generales, abstractas e
impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de estas
últimas, por dos razones: 1) porque provienen de un órgano que desde
el punto de vista constitucional no expresa la voluntad general, sino la
de un órgano instituido para acatarla, como lo es el Poder Ejecutivo y;
2) porque son, por definición, normas subordinadas a las disposiciones
legales que reglamentan.
De inicio, es importante tomar en cuenta que mediante Decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de
dos mil trece, se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
energía.
De la lectura de las tres exposiciones de motivos que dieron
origen a la señalada reforma, se advierte que uno de los puntos de
preocupación se centró en la búsqueda de un modelo de producción
energético que mitigara los efectos negativos que la obtención y el
consumo de energías fósiles puedan tener sobre la salud y el medio
ambiente y, con ello, lograr un progreso energético sustentable.
Ello se plasmó en el Dictamen de las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales, de Energía y de Estudios Legislativos, en el
cual se señala como una de las obligaciones en la materia “[…] realizar
las adecuaciones al marco jurídico, para establecer las bases en las
que el Estado mexicano procurará, en todos los procesos relacionados
con la materia del Decreto en los que intervengan empresas
productivas del Estado, los particulares o ambos, la protección y
cuidado del medio ambiente, mediante la incorporación de criterios y
mejores prácticas en los temas de eficiencia en el uso de energía,
disminución en la generación de gases y compuestos de efecto
invernadero, eficiencia en el uso de recursos naturales, baja generación
32
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
de residuos y emisiones, así como la menor huella de carbono en todos
sus procesos.”
Asimismo, se reconoció que “nuestro país es un actor muy
importante en el plano internacional en materia de cuidado al medio
ambiente; Ia aceleración del cambio climático ha sido un planteamiento
constante en los foros de los organismos internacionales de los que
México es parte, a fin de abrir una brecha multinacional para hacer
frente a este problema mundial.”
Adicionalmente, debe destacarse que el Estado mexicano ha
adoptado compromisos internacionales para hacer frente al cambio
climático y lograr la sustentabilidad ambiental sin menoscabar el
desarrollo tecnológico e industrial. Se mencionan algunos documentos
que contienen dichas obligaciones:
• Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
(1985).
• Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de
Ia capa de ozono (1987).
• Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y el
Desarrollo (1989).
• Declaración Ministerial de la Segunda Conferencia Mundial
sobre el Clima (1990).
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (1992).
• Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(1992).
• Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (1997).
Con base en lo anterior, al aprobarse el Decreto por el que se
reformaron los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, se determinó realizar una adición al
artículo 25 constitucional para quedar de la siguiente manera:
33
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
“Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que
fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y
que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y
la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como
el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor
crecimiento económico, promoviendo la inversión y la
generación de empleo.
El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del
sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones
favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan
Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales
deberán observar dicho principio.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad
económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de
las actividades que demande el interés general en el marco de
libertades que otorga esta Constitución.
Al
desarrollo
económico
nacional
concurrirán,
con
responsabilidad social, el sector público, el sector social y el
sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad
económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
(REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013)
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las
áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo
cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno
Federal la propiedad y el control sobre los organismos y
empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan.
Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico
nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de
energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de
petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas
actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y
séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades
citadas la ley establecerá las normas relativas a la
administración, organización, funcionamiento, procedimientos de
contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas
productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones
de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia,
honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas,
con base en las mejores prácticas, y determinará las demás
actividades que podrán realizar.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y
privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las
áreas prioritarias del desarrollo.
34
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
(REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013)
Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad
se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que
dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los
recursos productivos, cuidando su conservación y el medio
ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y
la expansión de la actividad económica del sector social: de los
ejidos,
organizaciones
de
trabajadores,
cooperativas,
comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o
exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las
formas de organización social para la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
(REFORMADO, D.O.F. 20 DE DICIEMBRE DE 2013)
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen
los particulares y proveerá las condiciones para que el
desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
económico nacional, promoviendo la competitividad e
implementando una política nacional para el desarrollo industrial
sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en
los términos que establece esta Constitución.”
Además, en el artículo Décimo Noveno de las disposiciones
transitorias del citado Decreto, quedó previsto que el Congreso de la
Unión llevaría a cabo las adecuaciones al marco jurídico para crear la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos, el cual dispone literalmente lo
siguiente:
“Décimo Noveno. Dentro del plazo previsto en el transitorio
cuarto del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las
adecuaciones al marco jurídico para crear la Agencia Nacional de
Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del
Sector
Hidrocarburos,
como
órgano
administrativo
desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de Medio
Ambiente, con autonomía técnica y de gestión, que disponga de
los
ingresos
derivados
de
las
contribuciones
y
aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para
financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus
atribuciones.
La Agencia tendrá dentro de sus atribuciones regular y
supervisar, en materia de seguridad industrial, operativa y
protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del
sector
hidrocarburos,
incluyendo
las
actividades
de
desmantelamiento y abandono de instalaciones, así como el
control integral de residuos. En la organización, funcionamiento
y facultades de la Agencia, se deberá prever al menos:
a)
Que si al finalizar el ejercicio presupuestario, existiera
saldo remanente de ingresos propios excedentes, la Agencia
35
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
instruirá su transferencia a un fideicomiso constituido por la
Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente, donde una
institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario.
b)
Que la Agencia instruirá al fiduciario la aplicación de los
recursos de este fideicomiso a la cobertura de gastos necesarios
para cumplir con sus funciones en posteriores ejercicios
respetando los principios a los que hace referencia el artículo
134 de esta Constitución y estando sujeta a la evaluación y el
control de los entes fiscalizadores del Estado.
El fideicomiso no podrá acumular recursos superiores al
equivalente de tres veces el presupuesto anual de la Agencia,
tomando como referencia el presupuesto aprobado para el último
ejercicio fiscal. En caso de que existan recursos adicionales,
éstos serán transferidos a la Tesorería de la Federación.
El fideicomiso a que hace referencia este transitorio estará sujeto
a las obligaciones en materia de transparencia derivadas de la
ley. Asimismo, la Agencia deberá publicar en su sitio electrónico,
por lo menos de manera trimestral, los recursos depositados en
el fideicomiso, así como el uso y destino de dichos recursos.
La Cámara de Diputados realizará las acciones necesarias para
proveer de recursos presupuestales a la Agencia, con el fin de
que ésta pueda llevar a cabo su cometido. El presupuesto
aprobado deberá cubrir los capítulos de servicios personales,
materiales y suministros, así como de servicios generales,
necesarios para cumplir con sus funciones.”
Incluso, es conveniente traer a contexto el contenido de los
artículos 1, 5, fracción XVIII, y 7, fracción I, de la Ley de la Agencia
Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del
Sector Hidrocarburos, los cuales se reproducen a continuación:
“Artículo 1o.- La presente Ley es de orden público e interés
general y de aplicación en todo el territorio nacional y zonas en
las que la Nación ejerce soberanía o jurisdicción y tiene como
objeto crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de
Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como un
órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, con autonomía técnica y de
gestión.
La Agencia tiene por objeto la protección de las personas, el
medio ambiente y las instalaciones del sector hidrocarburos a
través de la regulación y supervisión de:
I. La Seguridad Industrial y Seguridad Operativa;
II. Las actividades de desmantelamiento y abandono de
instalaciones, y
III. El control integral de los residuos y emisiones
contaminantes.”
“Artículo 5o- La Agencia tendrá las siguientes atribuciones:
[…]
36
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
XVIII. Expedir, suspender, revocar o negar las licencias,
autorizaciones, permisos y registros en materia ambiental, a que
se refiere el artículo 7 de esta Ley, en los términos de las
disposiciones normativas aplicables;
[…].”
“Artículo 7o.- Los actos administrativos a que se refiere la
fracción XVIII del artículo 5o., serán los siguientes:
I. Autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental del
Sector Hidrocarburos; de carbonoductos; instalaciones de
tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos;
aprovechamientos forestales en selvas tropicales, y especies de
difícil regeneración; así como obras y actividades en humedales,
manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar,
litorales o las zonas federales de las áreas antes mencionadas,
en términos del artículo 28 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente y del Reglamento de la
materia;
[…].”
De los preceptos transcritos, se advierte que la Agencia Nacional
de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos, es un órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con autonomía
técnica y de gestión, que tiene por objeto la protección de las personas,
el medio ambiente y las instalaciones del sector, a la que compete la
regulación y supervisión en la materia y, específicamente, otorgar las
autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental del sector de
hidrocarburos.
Luego entonces, de la lectura de las disposiciones en comento
puede observarse que la intención del Constituyente Permanente fue la
de privilegiar un sector de hidrocarburos en el cual la producción
energética se realice sin perder de vista la sustentabilidad ambiental,
entendida ésta como la administración eficiente y racional de los
recursos fósiles, de manera tal que sea posible elevar el bienestar de la
población actual, sin que ello implique comprometer la calidad de vida
de las futuras generaciones.
Con base en estos objetivos, se determinó crear un órgano
administrativo al que se facultara para supervisar y vigilar el
cumplimiento de la normativa ambiental en la realización de actividades
vinculadas con el sector de hidrocarburos, para lo cual se le dotó de
37
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
atribuciones como la de expedir, suspender, revocar o negar
autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental en términos
del artículo 28 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente.
De esta manera, el Órgano Reformador de la Constitución, al
realizar la reforma en materia energética, reservó a la jurisdicción
federal la regulación, supervisión y vigilancia del sector de
hidrocarburos, ordenando la creación del órgano administrativo
encargado de asegurar el cumplimiento de la normativa relativa.
Así fue como nació la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y
de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, cuya
naturaleza es la de un órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, encargado de la
vigilancia del sector y facultado específicamente para otorgar las
autorizaciones en materia de impacto y riesgo ambiental del sector de
hidrocarburos.
Consecuentemente, por disposición del Órgano Reformador de la
Constitución Federal, está reservada a la exclusiva jurisdicción y
competencia federales el sector de hidrocarburos, con independencia
de la distribución que de las facultades concurrentes en materia de
preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al
ambiente se haga en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente.
Al respecto, importa resaltar el contenido de la Ley de
Hidrocarburos, reglamentaria de los artículos 25, quinto párrafo, 27,
séptimo párrafo, y 28, cuarto párrafo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el once de agosto de dos mil catorce, la cual tiene como
objetivo regular, entre otras actividades, el transporte, almacenamiento,
distribución, comercialización y expendio al público de petrolíferos.
El artículo 4, fracción XIII5, de dicho ordenamiento legal, señala
que por expendio al público deberá entenderse la “venta al menudeo
5
Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
[…]
XIII. Expendio al Público: La venta al menudeo directa al consumidor de Gas Natural o Petrolíferos,
entre otros combustibles, en instalaciones con fin específico o multimodal, incluyendo estaciones de
servicio, de compresión y de carburación, entre otras.
38
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
directa al consumidor de Gas Natural o Petrolíferos, entre otros
combustibles, en instalaciones con fin específico o multimodal,
incluyendo estaciones de servicio, de compresión y de carburación,
entre otras”.
Igualmente, la fracción XXVII6, del referido precepto, dispone que
los petrolíferos son: “Productos que se obtienen de la refinación del
Petróleo o del procesamiento del Gas Natural y que derivan
directamente de Hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel,
querosenos, combustóleo y Gas Licuado de Petróleo, entre otros,
distintos de los Petroquímicos.”
En atención a lo anterior, válidamente puede concluirse que el
expendio al público de gasolinas y diésel, incluso aquélla que se lleve a
cabo en una estación de servicio, (actividad a la que se dedica la
sociedad quejosa), debe sujetarse a la regulación que emitan las
autoridades en materia de hidrocarburos.
En este apartado, debe resaltarse que la propia sociedad
recurrente destacó desde su demanda de amparo, que el artículo 95
de la Ley de Hidrocarburos, mismo que consideró acorde con lo
previsto por el artículo 28 de la Constitución Federal, señala que la
industria a la que se dedica es del ámbito de la competencia de la
jurisdicción federal, por lo que ahora en sus agravios, aduce que el juez
de distrito no tomó en cuenta tales manifestaciones.
Al respecto, esta Segunda Sala estima trascendente tomar en
cuenta que la Ley de Hidrocarburos contiene dentro de su Título Cuarto
“Disposiciones aplicables a la Industria de Hidrocarburos”, un capítulo
III titulado “De la Jurisdicción, Utilidad Pública y Procedimientos”,
dentro del que se ubica el artículo 95, que señala lo siguiente:
“Artículo 95.- La industria de Hidrocarburos es de exclusiva
jurisdicción federal. En consecuencia, únicamente el Gobierno
Federal puede dictar las disposiciones técnicas, reglamentarias y
de regulación en la materia, incluyendo aquéllas relacionadas
con el desarrollo sustentable, el equilibrio ecológico y la
protección al medio ambiente en el desarrollo de esta industria.
6
Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
[…]
XXVIII. Petrolíferos: Productos que se obtienen de la refinación del Petróleo o del procesamiento del
Gas Natural y que derivan directamente de Hidrocarburos, tales como gasolinas, diésel,
querosenos, combustóleo y Gas Licuado de Petróleo, entre otros, distintos de los Petroquímicos.
39
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
Con el fin de promover el desarrollo sustentable de las
actividades que se realizan en los términos de esta Ley, en todo
momento deberán seguirse criterios que fomenten la protección,
la restauración y la conservación de los ecosistemas, además de
cumplir estrictamente con las leyes, reglamentos y demás
normativa aplicable en materia de medio ambiente, recursos
naturales, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y
acuática, así como de pesca.”
Como se observa de la anterior transcripción, el artículo referido
reitera la determinación constitucional relativa a la exclusiva jurisdicción
federal tratándose de la industria de hidrocarburos, en los términos en
que ha sido definida e incluyendo el expendio al público que se realiza
en las estaciones de servicio, y la relación que guarda ésta con la
protección al medio ambiente, equilibrio ecológico y desarrollo
sustentable, lo que lleva a concluir que está prohibido a las entidades
federativas y municipios, el emitir disposiciones tendentes a regular la
materia de que se trata, ya que ello supondría una invasión a la esfera
de la competencia legislativa reservada al Congreso de la Unión.
Por ende, es evidente que la conclusión a la que arribó el juez de
distrito fue incorrecta, toda vez que como quedó evidenciado en
párrafos precedentes, el procedimiento de evaluación de impacto
ambiental en el establecimiento de estaciones expendedoras de
gasolina, diésel y otros derivados del petróleo industrializado, no puede
ser reglamentado por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, ya
que se incluye dentro de la industria de hidrocarburos, que es de
exclusiva jurisdicción de la Federación.
Consecuentemente, al haberse emitido una disposición
reglamentaria que pretende establecer normas vinculadas con la
operación y específicamente el impacto ambiental, entre otras, de las
estaciones de gasolina, se vulnera lo dispuesto por los artículos 25,
séptimo párrafo, y 122, apartado C, Base Segunda, fracción II, inciso b)
–vigente cuando se expidió dicho Decreto–, de la Constitución Política
de los Estado Unidos Mexicanos, así como el artículo Décimo Noveno
transitorio del Decreto de Reformas Constitucionales publicado el
veinte de diciembre de dos mil trece, debido a que efectivamente el
Jefe de Gobierno de la Ciudad de México no está facultado para emitir
disposiciones en la materia específica de hidrocarburos toda vez que,
se reitera, en términos de las disposiciones legales y constitucionales
40
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
analizadas, la materia ambiental vinculada con actividades relativas a
hidrocarburos, es una facultad exclusiva de la Federación.
En atención al principio de mayor beneficio, se estima innecesario
analizar los restantes agravios formulados por la sociedad quejosa, ya
que el estudio de los mismos no variaría la conclusión a la que se
arribó en esta resolución ni redundaría en mayor beneficio al aquí ya
alcanzado.
Asimismo, la declaratoria de inconstitucionalidad en este caso,
abarca también el acto reclamado consistente en la resolución de
veinte de enero de dos mil quince, emitida por el Director General de
Regulación Ambiental de la Ciudad de México, dentro del trámite
administrativo **********, mediante la cual se tuvo por no presentada la
solicitud de Actualización de Licencia Ambiental Único para la Ciudad
de México, ya que constituye un acto de aplicación relacionado con el
Decreto impugnado, tal y como se reconoció en el recurso de queja
**********, del índice del Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
Con base en las consideraciones expuestas en esta ejecutoria, es
procedente revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo
solicitado a la sociedad quejosa en contra del Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de
Impacto Ambiental y Riesgo, publicado en la Gaceta Oficial de la
Ciudad de México el veintiocho de octubre del dos mil catorce, para el
efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución
de veinte de enero de dos mil quince, emitida por el Director General
de Regulación Ambiental de la Ciudad de México, dentro del trámite
administrativo ********** y, aunado a ello, desincorpore de la esfera
jurídica de la quejosa el aludido Decreto, cuyas disposiciones no
deberán ser aplicadas en su perjuicio ni en el presente ni en el futuro.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia P./J. 112/99, del
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro
“AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE
PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y
FUTURA.”7
7
De texto y datos de localización siguientes: “El principio de relatividad de los efectos de la
sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de
Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un
41
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
Cabe precisar que la conclusión alcanzada es aplicable
únicamente a las disposiciones de carácter ambiental como las que
aquí se impugnan, sin que sea posible extrapolar el criterio a normas
de carácter diverso tales como las de protección civil, o bien, las
referentes a la zonificación y uso de suelo.
Lo anterior, toda vez que las primeras que tienen por objeto
establecer y reglamentar las acciones relativas a la prevención y
salvaguarda de las personas y sus bienes, así como el funcionamiento
de los servicios públicos y su equipamiento estratégico en caso de
situaciones de riesgo colectivo o desastre, por agentes naturales o
humanos, mientras que las segundas buscan regular y controlar las
reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de
población de su ámbito territorial.
Finalmente, debe establecerse que queda intocado el
sobreseimiento decretado por el juez de distrito, con la salvedad
realizada por el Tribunal Colegiado del conocimiento en el
considerando sexto de la resolución que dictó, en el sentido de que el
alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el
juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una
sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de
aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y
finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso
contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de
aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias
jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá
válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que
solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo
que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si
el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los
futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran. El principio de
relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de
diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que
permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter de
autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia
que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado;
asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas
inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente,
el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como
autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir
que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de
inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los
mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del
quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al
peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de
relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación
con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también
como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente
al particular en el futuro.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tomo X, noviembre de 1999, pág. 19. Núm. Registro IUS: 192846.
42
AMPARO EN REVISIÓN 551/2016.
sobreseimiento de mérito únicamente se encuentra dirigido a lo
expuesto en el considerando tercero del fallo recurrido.
A similares consideraciones arribó esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver bajo la ponencia
del Ministro Alberto Pérez Dayán, el amparo en revisión 1166/2015,
fallado por mayoría de cuatro votos en sesión de dos de marzo de dos
mil dieciséis.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********,
en contra del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones del Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo,
publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el veintiocho de
octubre del dos mil catorce, así como en contra de la resolución de
veinte de enero de dos mil quince, emitida por el Director General de
Regulación Ambiental de la Ciudad de México, dentro del trámite
administrativo **********, en los términos precisados en el último
considerando de esta resolución.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto
concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116,
Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la
aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente
como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
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