las cargas de capital - Instituto de Estudios Fiscales

Presupuesto y Gasto Público 51/2008: 243-254
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2008, Instituto de Estudios Fiscales
Aspectos clave en la presupuestación por devengo:
las cargas de capital *
CARIDAD MARTÍ LÓPEZ
Universidad de Zaragoza
Recibido: Noviembre 2007
Aceptado: Febrero 2008
Resumen
En este artículo se analizan las iniciativas llevadas a cabo por el Reino Unido, Nueva Zelanda y el Estado australiano
de Victoria en la implantación del sistema de cargas de capital en un marco del presupuesto con base de devengo y
por outputs. Los tres casos analizados representan distintas alternativas de aplicación de este coste del capital, que se
incluye en el cálculo del coste de los servicios públicos y que pretende crear incentivos para lograr una mayor efi­
ciencia en la gestión de los activos.
Palabras clave: Presupuesto por devengo, cargas de capital, gestión de activos, coste de oportunidad.
Clasificación JEL: H61, M41.
Abstract
In this paper, we analyse the iniciatives of implementation of the capital charges carried out by the United Kingdom,
New Zealand and the Australian state of Victoria within a framework of accrual output based budgeting. The three
analysed cases represent different alternatives in the aplication of the cost of capital. The capital charge is included in
the pricing of public services and aims at creating incentives to achieve greater efficiency in asset management.
1.
Introducción
En la actualidad, la mayoría de las administraciones públicas utilizan sistemas duales
caracterizados por la aplicación del criterio de caja en el presupuesto y la elaboración de es­
tados financieros al cierre del ejercicio con criterio de devengo.
Los tres sistemas contables con que las administraciones públicas rinden cuentas a ni­
vel internacional —las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS
por sus siglas en inglés), el Sistema de Contabilidad Nacional (SEC95) y el Manual de Esta­
dísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional— están basados en el prin­
cipio de devengo.
* Este artículo ha sido financiado por el Plan Nacional de I+D+i a través del proyecto SEJ2007-62215/
ECON-FEDER.
244
Caridad Martí López
Entre los argumentos a favor de la adopción del devengo en los presupuestos, cabe des­
tacar: proporciona mejor información sobre la sostenibilidad de la política fiscal, y permite el
cálculo de los costes de los servicios públicos y de medidas de la eficiencia y eficacia, ade­
más de contribuir a una mejor rendición de cuentas y transparencia de las organizaciones. En
contra, cabe mencionar la subjetividad y las dificultades de comprensibilidad de la informa­
ción con base de devengo.
La contabilización de los ingresos fiscales, activos fijos y particularmente aquellos es­
pecíficos de las entidades públicas (infraestructuras, inversiones del patrimonio nacional,
equipamiento militar), así como la de las obligaciones de pago futuras con los ciudadanos
(como las pensiones), presentan distintas alternativas en su registro y valoración. La inciden­
cia de la aplicación del devengo en los presupuestos de gastos corrientes públicos con res­
pecto a las inversiones de capital, tiene lugar a través de las dotaciones de amortizaciones.
Además del coste por depreciación, desde la perspectiva de la gestión de los activos,
uno de los elementos clave que puede incorporar el presupuesto por devengo es el estableci­
miento de las cargas de capital, que centra el presente artículo.
2.
Las Cargas de Capital
La implantación de las cargas de capital en las administraciones públicas se produce en
el contexto de las reformas de la Nueva Gestión Pública, en relación con la aplicación del de­
vengo en la contabilidad y en el presupuesto, así como con la introducción de competencia o
creación de mercados internos dentro del sector público 1. Como factores que condujeron a
la implantación de sistemas de cargas de capital, deben señalarse las críticas a la existencia
de activos infrautilizados y a los excesivos costes por el mantenimiento de algunos activos.
Los tribunales de cuentas de países anglosajones fueron principalmente quienes en sus infor­
mes (National Audit Office, 1999; Victorian Commision of Audit, 1993) identificaron este
tipo de ineficiencias en la gestión de activos de las entidades públicas.
El coste del capital se compone de dos elementos: la depreciación de los activos fijos y
el coste financiero y de oportunidad del capital. Si los activos están financiados con deuda,
hay un reconocimiento explícito del coste del capital a través de los gastos financieros por in­
tereses. Puesto que generalmente el ministerio de finanzas es el que se endeuda, aunque los
activos son utilizados por los distintos departamentos, la implantación de las cargas de capi­
tal pretende repartir el coste financiero y el coste de oportunidad de la inversión realizada.
Dos cuestiones clave en la aplicación de cargas de capital son: cómo determinar la tasa
o tipo de interés a aplicar, y la base de cálculo (Lally y Smith, 1997: 48). Así, la implantación
de sistemas de cargas de capital, al igual que sucede con la aplicación del principio de deven­
go, requiere que cada entidad pública disponga de un inventario o registro de los bienes que
posee. Una tercera cuestión importante es si los departamentos o agencias reciben financia­
ción para estos costes del capital que no suponen desembolso de efectivo frente a terceros.
Cuando las agencias reciben fondos por el coste completo de los servicios, habrá un aumento
en el presupuesto de ingresos por este concepto y a su vez un aumento en el presupuesto de
Aspectos clave en la presupuestación por devengo: las cargas de capital
245
gastos. A este sistema se le denomina «modelo de cargas de capital con reembolso comple­
to» (Heald y Dowdall, 1999; Carlin, 2003: 78). Según Robinson (1998: 356), la esencia de
las cargas de capital es hacer que las agencias que se financian con impuestos, paguen por el
uso del capital.
En ambas alternativas, las cargas de capital son una herramienta con fines para la ges­
tión. Concretamente, este sistema pretende informar mejor las decisiones sobre las nuevas
adquisiciones 2, el mantenimiento de los activos ya existentes, y las ventas de activos. En este
sentido, una característica de las Administraciones que han implantado estos costes de capi­
tal, es su alto grado de descentralización gerencial, puesto que presentan una organización en
agencias o departamentos con un director al frente de los mismos, responsable del logro de
unos objetivos definidos en términos de outputs y de outcomes.
La contabilización de estos costes sólo tiene su reflejo en el presupuesto y en los esta­
dos contables de los departamentos o agencias, y en ningún caso afectan al presupuesto total
del conjunto del Estado.
3. Experiencias internacionales en la aplicación de las cargas
de capital
3.1.
El Reino Unido
En el Reino Unido, el cambio al devengo como criterio de elaboración de la informa­
ción contable y presupuestaria en los departamentos gubernamentales tuvo lugar en el ejerci­
cio 2001/2002, y se considera el comienzo de una nueva etapa en la gestión financiera del
sector público. Previamente ya se había implantado el devengo en el resto del sector público:
las empresas públicas, la administración local y el Servicio Nacional de Salud.
Uno de los primeros pasos en la introducción del nuevo sistema de recursos 3 fue la ela­
boración de un Registro Nacional de Activos. El nuevo sistema de recursos realiza un espe­
cial énfasis en la distinción entre el gasto corriente y de capital de modo que se refleje su di­
ferente significado económico. Para cada uno de los departamentos existe un presupuesto
corriente y un presupuesto de capital. Esta separación facilita la aplicación de la regla de oro
de la política fiscal, según la cual el gobierno únicamente puede endeudarse para invertir y no
para financiar gasto corriente, tratando de asegurar la equidad intergeneracional.
Con la aplicación del devengo en el presupuesto y en la contabilidad, se implantó tam­
bién un sistema de cargas de capital para las agencias o departamentos. El Ministerio de Fi­
nanzas británico (HM Treasury, 2001: 104) lo define del siguiente modo: «El gobierno incu­
rre en un coste financiero por intereses por endeudarse para financiar las inversiones de los
departamentos. Con el fin de mejorar la transparencia y asegurar que el coste completo de
los servicios se refleja en las cuentas departamentales, este coste del endeudamiento se dis­
tribuye a los departamentos como una carga de capital».
El Manual de Información Financiera (HM Treasury, 2007-2008) en la sección 4.5.3 in­
dica que el coste de las cargas de capital se aplica a todos los activos y pasivos del balance,
246
Caridad Martí López
estos últimos teniendo una carga negativa. Hay unas algunas excepciones como son los acti­
vos donados a los que les aplica una tasa del cero por ciento.
Las cargas de capital son costes que no implican una salida de flujos de efectivo en
el sistema del Reino Unido. Por lo tanto, los departamentos o agencias no reciben crédi­
to presupuestario por este concepto. Sin embargo, tanto los recursos totales (que inclu­
yen las cargas de capital) como las necesidades totales de tesorería, ambos incluidos en las
Estimaciones (Supply Estimates), son aprobados por el Parlamento. En el Cuadro 1 que
muestra la conciliación entre las peticiones de recursos y de tesorería puede verse que
las cargas de capital, al igual que la depreciación y las provisiones, forman parte de
los ajustes del principio de devengo al principio de caja. Este estado de conciliación se in­
cluye en las Estimaciones que aprueba el Parlamento cada año para cada uno de los depar­
tamentos.
Cuadro 1
Conciliación de Recursos (Devengo) y Efectivo (Caja) en el Reino Unido (£,000)
Recursos Totales Netos
Partidas de capital aprobadas
Capital
Menos Ingreso afectado no corriente *
Total Capital Neto aprobado
Ajustes de devengo a caja
Cargas de capital
Depreciación
Nuevas provisiones y ajustes a provisiones
Beneficio o pérdida en la venta de activos
Ajustes del período anterior
Otras partidas no monetarias
Aumento (+) o disminución (–) en el stock
Aumento (+) o disminución (–) de deudores
Aumento (+) o disminución (–) de acreedores
Aplicación de provisiones
Total ajustes del devengo a caja
Efectivo extra a entregar al Fondo Consolidado **
Requerimiento de efectivo neto
2007-2008
2006-2007
2005-2006
Estimación
Estimación
Realización
71.563.771
65.053.972
62.331.450
3.465.451
1.273.001
2.192.450
5.673.798
2.489.397
3.184.401
3.262.155
951.356
2.310.799
–891.344
–999.925
–2.210.290
—
—
–625
—
—
—
1.100.875
–3.001.309
—
70.754.912
–934.555
–741.809
–2.043.010
—
—
–600
118.000
–351.062
614.552
909.675
–2.428.809
167.090
65.976.654
–1.661.369
–423.159
–1.659.077
–18.316
—
–542
150.000
–192.666
–436.198
805.823
–3.435.504
—
61.206.745
Fuente: Department of Health, Reino Unido Main Estimates 2007-2008, Part II.
* Son ingresos procedentes de la venta de activos fijos y del cobro de préstamos.
** Son cobros que el departamento no puede utilizar para financiar gasto y que han de entregarse al Fondo Consoli­
dado (cuenta que el Ministerio de Finanzas tiene en el Banco de Inglaterra y que se utiliza por los departamentos
para realizar cobros o pagos).
Aspectos clave en la presupuestación por devengo: las cargas de capital
247
En las cuentas de recursos, que constituyen la forma en la que los departamentos rinden
cuentas al Parlamento transcurrido el ejercicio fiscal, la carga de capital se incluye como un
coste dentro de los costes de administración en el estado de costes operativos.
En cuanto a resultados de este sistema, las guías «Gestionando recursos» del Ministerio
de Finanzas del Reino Unido (HM Treasury, 2003) proporcionan ejemplos de las mejoras en
la gestión de activos que se han conseguido, tanto en términos de utilidad para la toma de de­
cisiones interna dentro de los departamentos, como para el fin de rendición de cuentas exter­
na hacia los ciudadanos sobre la utilización de los recursos públicos. El estudio de Heald y
Scott (1996) resume los resultados de varias encuestas sobre las cargas de capital. Una de
ellas, aunque realizada en el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido, revela que los en­
cuestados —principalmente directores de finanzas— consideran que este sistema constituye
una innovación financiera y es valorado de forma positiva. Mellett y Marriot (1995) analizan
también las repercusiones que puede tener la contabilidad de la depreciación y de las cargas
de capital en el Servicio Nacional de Salud y concluyen que los gestores tienen inicialmente
una disposición favorable hacia la contabilización de estos costes, aunque carecen de las ha­
bilidades necesarias para su aplicación práctica.
En el caso de la administración local de Inglaterra, el sistema de contabilidad de capital
se implantó en 1994 y, según el Chartered Institute of Public Finance and Accountancy
(CIPFA), organismo profesional encargado de la emisión de normas contables en la adminis­
tración local, tenía dos objetivos: mejorar la calidad de la información financiera externa y
ayudar a la entidad a gestionar sus activos de manera eficiente y eficaz.
Posteriormente, el CIPFA en el Code of Practice on Local Authority Accounting 2006
ha eliminado la obligación de contabilizar una carga de capital desde el 2006/2007. Recono­
ce que puede haber administraciones en cuyos presupuestos y estados de seguimiento del
presupuesto, así como para la medición de costes, sigan contabilizando las cargas de capital.
Con estos fines, el CIPFA proporciona las tasas de interés adecuadas para calcular las cargas
de capital. Concretamente, para los activos valorados a valor actual se aplica una tasa del
3,5%, y para los activos valorados a coste histórico se aplica una tasa del 4,15%.
3.2.
Nueva Zelanda
En Nueva Zelanda, en 1991 los departamentos presentaban información contable y
presupuestaria con criterio de devengo. Un año después se convirtió en el primer país del
mundo en elaborar estados financieros consolidados y, en 1994, implantó el presupuesto
por devengo.
La aplicación del principio de devengo al presupuesto en Nueva Zelanda supone la ela­
boración de unos estados contables de carácter previsional con el mismo formato que los pre­
sentados a final de ejercicio, de manera que es posible comparar las previsiones (estimates) y
las realizaciones (actuals) para cada una de las partidas de los estados financieros. Se presen­
ta a través de tres estados principales similares a los del sector empresarial: el Estado de Re­
sultados o Estado de Actividades Financieras, el Estado de Situación Financiera o Balance y
248
Caridad Martí López
el Estado de Flujos de Efectivo. Además de estos estados se presenta un estado de movimien­
tos en el patrimonio neto, un estado de préstamos, un estado de compromisos, un estado de
pasivos contingentes y activos contingentes, un estado de segmentos, un estado de políticas
contables y las notas a los estados financieros.
Para comprender el sistema neozelandés de devengo, es necesario partir de la distinción
de dos tipos de relaciones contractuales entre el gobierno y los departamentos (McCulloch,
1993). Primero, el gobierno como comprador de bienes y servicios de los departamentos, y
segundo, como propietario de los activos utilizados para proporcionar esos bienes y servi­
cios. Por ello, el gobierno no está interesado sólo en los servicios que se ofrecen, sino tam­
bién en el mantenimiento de una base de activos para asegurar la sostenibilidad de esos servi­
cios. De acuerdo con la primera relación, se necesita conocer el coste completo de los
outputs que van a comprarse para que pueda compararse con proveedores del sector privado.
En la segunda relación, se necesita evaluar aspectos de los intereses de propiedad, tales como
la viabilidad financiera, la rentabilidad de la inversión y el mantenimiento del capital. Bajo
ambas perspectivas, resulta necesario que la información que se utilice para llevar a cabo ta­
les evaluaciones se haya elaborado con criterio de devengo.
Las cargas de capital se implantaron en 1991/92 con el fin de incentivar el uso eficiente
de los recursos de capital. Se aplican sobre los fondos de los contribuyentes o activos netos
de todos los departamentos y algunas entidades de la Corona, para reflejar el coste de su ca­
pital, que se deriva de una fórmula basada en la media ponderada del coste de la deuda y del
patrimonio.
Con la implantación de las cargas de capital se pretendía proporcionar incentivos para
conseguir dos objetivos (Newberry y Pallot, 2004: 251). Primero, asegurar que el sector pú­
blico se enfrentaba a costes similares al sector privado y así hacer posible el uso de los costes
totales de los outputs para establecer comparaciones de precios entre sectores. Segundo, in­
centivar a los departamentos a vender activos para reducir el coste departamental a través de
la reducción de la carga de capital, y mejorar la competitividad y la eficiencia.
La contabilización de las cargas de capital supone registrar un gasto en el presupuesto y
en el estado de resultados de los ministerios o departamentos. Como ejemplo, puede verse el
Cuadro 2 que recoge el estado de rendimiento financiero para el Ministerio de Salud de Nue­
va Zelanda. Al comienzo del ejercicio, los ministerios o departamentos reciben los créditos
presupuestarios que incluyen la carga de capital calculada sobre la base de los activos netos
existentes en ese momento. Dos veces al año (en junio y en diciembre) los ministerios o de­
partamentos pagan a la Corona la carga de capital, calculada sobre la media del patrimonio
neto o fondos de los contribuyentes de los seis meses. Las variaciones en el coste por las car­
gas de capital de un año a otro pueden deberse a variaciones en la tasa aplicada o a movi­
mientos en la base de activos de cada departamento. Para el último ejercicio finalizado el 30
de junio de 2007, la tasa ha sido del 7,5%.
En cuanto a los incentivos sobre la mejor gestión de activos, la Organization for Eco­
nomic Cooperation and Development (OCDE, 1993: 45) señaló lo siguiente: «A los depar­
tamentos que requieren nuevos activos no se les proporciona automáticamente capital
para financiar su adquisición. Previamente se espera que examinen si los activos que soli­
249
Aspectos clave en la presupuestación por devengo: las cargas de capital
Cuadro 2
Estado de Rendimiento financiero
(para el ejercicio finalizado el 30 de junio de 2006)
Real
30/06/2005
155.809
694
9.348
165.851
80.295
63.747
8.865
5.399
986
273
43
–17
159.591
6.260
Ingresos
Corona
Departamento
Otros
Total ingresos de operaciones
Gastos
Costes de personal
Costes de operaciones
Depreciación
Alquileres y leasing
Cargas de capital
Honorarios de auditorias
Honorarios a auditores por otros servicios
Provisión por deudas de dudoso cobro
Total Gastos
Superávit neto
($000)
Real
Estimación
Estimación
adicional
30/06/2006
30/06/2006
30/06/2006
168.810
1.520
10.047
180.377
149.423
1.405
7.408
158.236
168.810
1.728
9.583
180.121
89.728
69.197
9.683
7.224
1.128
297
22
–2
177.277
66.493
70.192
12.368
6.688
2.190
290
—
—
158.221
80.837
81.018
11.466
5.399
1.128
273
—
—
180.121
3.100
15
0
Fuente: Ministry of Health, New Zealand (2006): Annual Report for the year ended 30 June 2006.
citan pueden ser financiados desde su balance. (...) La carga de capital actúa como un de­
sincentivo para que el departamento solicite una aportación de capital salvo que pueda fi­
nanciar el importe incremental de carga de capital con mayores ventas de output a la
Corona o a terceros».
Centrándonos en resultados del sistema de gestión de activos en Nueva Zelanda, hay
información reciente en un estudio realizado por el propio Ministerio de Finanzas (Trea­
sury, 2006). Sobre el sistema de cargas de capital, se indica que «ha alcanzado un estado
de madurez razonable y ahora no es un factor significativo en las decisiones sobre la ges­
tión de los activos». Sin embargo, recomiendan mantener el sistema por considerar que
proporciona una herramienta útil a los gestores internos sobre el uso del capital y también
es necesario para el cálculo de precios de los servicios públicos. Como mejoras en el futu­
ro, señalan revisar el sistema de compensación actual para algunos departamentos intensi­
vos en capital 4 o en los que la carga de capital representa una proporción elevada de los
costes totales de los outputs, ya que se vienen realizando ajustes por los movimientos en la
tasa de las cargas de capital, por los cambios en la valoración de activos netos o por los
cambios en políticas contables.
250
3.3.
Caridad Martí López
El estado australiano de Victoria
En Australia, varios de sus estados así como el gobierno federal han implantado el pre­
supuesto por devengo entre mediados y finales de los años 90. Las agencias presupuestarias
centrales fueron las principales promotoras del cambio puesto que querían disponer de infor­
mación sobre los costes totales de los outputs reflejados en la documentación presupuestaria
e información sobre rendimiento (Kelly y Wanna, 2004: 94).
Al igual que en Nueva Zelanda, la presentación del presupuesto por devengo de los de­
partamentos y agencias se realiza a través de estados contables previsionales (principalmente
balance, estado de resultados y estado de flujos de efectivo). Hay un estado separado para los
elementos administrados 5, que son aquellos que a diferencia de los departamentales, se ges­
tionan por una agencia en nombre del gobierno.
Las cargas de capital se establecen sobre el valor neto contable de los activos no co­
rrientes de un departamento. Los elementos administrados se excluyen del cálculo de las car­
gas de capital. Como puede verse en el Cuadro 3, que presenta un resumen de las característi­
cas de los tres casos estudiados, la base del cálculo difiere entre los tres sistemas.
Cuadro 3
Comparación de los Sistemas de Cargas de Capital
País/Estado
El Reino Unido
Nueva Zelanda
Características
Estado Australiano
de Victoria
Base de Cálculo
Todos los activos y pasi­ Valor de los activos netos Valor neto contable de los
vos del balance, salvo ex­ (fondos de los contribu­ activos fijos.
cepciones (los pasivos tie­ yentes).
nen una carga negativa).
Modelo de Cargas
de Capital
No supone un desembolso
de efectivo.
Tiene su reflejo contable
únicamente en el estado
de costes operativos.
Tipo de Interés
Fijado por el Ministerio Fijado por el Ministerio Fijado por el Departamen­
de Finanzas (actualmente de Finanzas (para el ejer­ to de Finanzas (para el
3,5%)
cicio 2005-2006: 8%)
ejercicio 2005-2006: 8%)
Supone un desembolso de
efectivo. Tiene su reflejo
contable en el estado de
resultados y en el estado
de flujos de efectivo (pre­
visionales y reales).
Supone un desembolso de
efectivo. Tiene su reflejo
contable en el estado de
resultados y en el estado
de flujos de efectivo (pre­
visionales y reales).
Fuentes: Elaboración propia a partir de HM Treasury: Government Financial Reporting Manual 2007-2008 (dispo­
nible en http://www.financial-reporting.gov.uk); Ministry of Health New Zealand (2006): Annual report 2005­
2006; Department of Education and Early Childhood Development, Victoria, Australia (2006): Annual report
2005-2006.
Se pretendían conseguir los siguientes objetivos: 1) atribuir a los outputs de las agen­
cias el coste de oportunidad del capital utilizado en la prestación de servicios, 2) facilitar el
coste completo de los outputs, y 3) proporcionar incentivos a los departamentos para identifi­
car y vender los activos infrautilizados.
251
Aspectos clave en la presupuestación por devengo: las cargas de capital
En términos presupuestarios, en el sistema por devengo y por outputs australiano, los
departamentos reciben crédito presupuestario, tanto para las partidas que suponen desembol­
sos de efectivo frente a terceras partes como para las que no (por ejemplo, la depreciación),
incluyendo por tanto las cargas de capital, es decir siguen el denominado «modelo de cargas
de capital con reembolso completo» (Heald y Dowdall, 1999; Carlin, 2003: 78). El coste de
la carga de capital se financia con base en el saldo de apertura de los activos y se devuelve al
gobierno con base en el saldo final de los activos. Representa el coste de oportunidad del ca­
pital invertido en los activos no circulantes utilizados en la prestación de outputs.
Contablemente, las cargas de capital suponen un gasto en el estado de resultados de los
departamentos tanto con datos previsionales como al cierre del ejercicio (véase en el Cua­
dro 4 el estado de resultados del Departamento de Educación del estado australiano de Victo­
ria para el ejercicio 2007-2008), gasto que puede presentarse repartido entre los distintos out­
puts departamentales. Como se muestra en el Cuadro 5 que presenta los ingresos y gastos por
ouputs del mencionado Departamento, las cargas de capital al igual que todas las demás par-
Cuadro 4
Estado de resultados
Departamento de Educación del Estado Australiano de Victoria ($millones)
2005-06
2006-07
2006-07
2006-07
2007-08
Real
Presupuesto
Ajustado
Revisado
Presupuesto
Ingresos
Créditos presupuestarios (Outputs)
Créditos presupuestarios especiales
Recursos recibidos libres de cargas
Venta de bienes y servicios
Subvenciones de la Commonwealth
Otros ingresos
6.600,3
0,3
4
558,2
302,4
321,5
6.969,2
0,3
0,7
615,7
278,8
332,9
6.484,3
0,3
0,7
386,4
133,2
310,9
6.448,7
0,3
—
392,4
152,2
322,4
6.213,3
0,3
—
163,7
6,6
307,6
Total
7.786,7
8.197,6
7.315,8
7.316
6.691,5
Gastos
Prestaciones a los empleados
Depreciación y amortización
Subvenciones y otros pagos
Carga del capital
Suministros y servicios
Costes financieros
Otros gastos
4.468,0
316,6
661,4
799,4
1.355,0
1,2
1,2
4.691,8
317,3
708,9
843,4
1.500,4
1,0
—
4.271,5
280,6
647,1
762,0
1.233,6
0,8
—
4.301,5
290,3
628,4
762,0
1.157,7
0,8
—
4.044,6
277,9
598,9
727,3
883,0
0,5
—
Total
7.602,8
8.062,8
7.195,6
7.140,7
6.532,2
183,9
134,8
120,2
175,3
159,3
Resultado neto del período
Fuente: Department of Education, Victoria, Australia: Statement of Finances 2007-2008.
252
Caridad Martí López
Cuadro 5
Outputs Departamentales-Ingresos y gastos controlados
(para el ejercicio finalizado el 30 de junio de 2006)
Educación
Obligatoria
Educación
No
obligatoria
Servicios a
estudiantes
Servicios
de gestión
Total
Departamento
2006
2006
2006
2006
2006
Ingresos
Ingresos
Créditos presupuestarios
Recursos recibidos libres de cargas
Otros ingresos
276.793
3.862.623
—
—
131.400
2.155.730
4.000
—
20.115
551.803
—
—
8.964
30.362
—
—
437.272
6.600.519
4.000
—
Total
4.139.416
2.291.130
571.918
39.326
7.041.791
295.111
2.525.858
172.279
203
455.506
591.891
806.315
775.603
54.460
75
309.373
241.814
115.258
296.586
13.051
27
34.375
156.226
16.025
14.450
120
2
160
13.445
1.232.710
3.612.497
239.910
307
799.414
1.003.376
1.279
2.376
477
998
168
433
13
232
1.937
4.039
4.044.503
2.189.115
616.124
44.447
6.894.190
94.913
102.015
–44.206
–5.121
147.601
Gastos
Subvenciones y otros pagos
Prestaciones a los empleados
Depreciación y amortización
Costes financieros
Carga del capital
Suministros y servicios
Recursos proporcionados libres de
cargas
Otros gastos
Total gastos
Resultado neto del período
Fuente: Department of Education, Victoria, Australia (2006): Annual Report 2005-2006.
tidas se distribuyen en cuatro outputs: educación obligatoria, educación no obligatoria, servi­
cios a los estudiantes y servicios de gestión. Como en Nueva Zelanda, las cargas de capital
también tienen su reflejo en el estado de flujos de efectivo departamental, dentro del apartado
de las operaciones corrientes.
Un estudio sobre la introducción de cargas de capital en el estado australiano de Victo­
ria es el realizado por Carlin (2003), que utiliza ratios de rotación de activos (ingresos/acti­
vos), por considerar que es un indicador de la eficiencia e intensidad en la utilización de acti­
vos de una entidad. Concluye que no ha supuesto mejoras materiales en las prácticas de
gestión de activos basándose en que los resultados revelan que no hay diferencias estadística­
mente significativas entre por un lado, la primera mitad de los datos (1996-1998) correspon­
diente al período de pre-implantación y al primer período de implantación, y por otro lado, la
segunda mitad (1999-2001).
Aspectos clave en la presupuestación por devengo: las cargas de capital
4.
253
Valoración final
Con respecto a los efectos del sistema, la contabilización de las cargas de capital supo­
ne un aumento de los costes de los servicios públicos. Para Newberry y Pallot (2004: 253) la
tasa de la carga de capital y la base de activos sobre la que se calculan la depreciación y el
coste de capital en los departamentos de Nueva Zelanda están sesgados hacia valores altos,
situando al sector público en desventaja competitiva en términos de costes con respecto al
sector privado 6. Esta idea se enmarca en parte de la literatura que ha centrado el debate de la
implantación del devengo sobre la base de una reflexión acerca del papel y del tamaño del
Estado en la economía. Como señala Shaoul (1998) la información contable es una herra­
mienta poderosa en la evaluación de las consecuencias de las decisiones sobre políticas pú­
blicas.
Es importante que para realizar comparaciones de precios entre sector público y sector
privado, se incluyan los mismos costes para la determinación del precio de los servicios y
que el criterio de valoración de los activos, especialmente la posibilidad de contabilizar reva­
lorizaciones, sea el mismo en ambos sectores debido a su repercusión sobre la depreciación.
De la revisión de la literatura y especialmente de los trabajos provenientes del ámbito
académico puede extraerse la conclusión de que no siempre las cargas de capital están consi­
guiendo mejoras en la gestión de los activos. Sobre esta cuestión, debe tenerse en cuenta que
los únicos estudios existentes sobre las cargas de capital están realizados por autores anglo­
sajones, en los que suele dominar una opinión crítica sobre las reformas de la Nueva Gestión
Pública y particularmente sobre la implantación del devengo en los sistemas presupuestarios
y contables de las administraciones públicas.
Notas
1.
Un claro ejemplo es el Servicio Nacional de Salud del Reino Unido donde la implantación de las cargas de ca­
pital tuvo lugar en 1991 junto con la reorganización del sistema, que se basó fundamentalmente en la creación
de mercados internos y la separación de comprador-proveedor.
2.
Sin llegar a constituir un sistema de cargas de capital, en Suecia durante los años noventa se implantó un siste­
ma de préstamos internos para financiar las nuevas inversiones en activos fijos cuyos efectos son la asignación
del gasto por intereses a las agencias y una asignación de costes más correcta (Lundkvist, 2001: 7). En el esta­
do australiano de Victoria, con anterioridad a la implantación del sistema de cargas de capital (capital asset
charge), también se aplicaba un coste de capital únicamente a las nuevas inversiones.
3.
En el Reino Unido, el sistema con base de devengo se denomina contabilidad y presupuesto de recursos.
4.
Según el Ministerio de Finanzas de Nueva Zelanda (Treasury 2006), se considera que los departamentos inten­
sivos en capital son aquellos que tienen un patrimonio neto superior a 200 millones de dólares.
5.
Los gastos departamentales incluyen los salarios de los empleados, gastos de materias primas y otros costes
administrativos en los que incurre la agencia para proveer sus bienes o servicios. Los gastos administrados se
refieren a subsidios, subvenciones y los ingresos administrados son impuestos, tasas y multas. Puede haber
también activos y pasivos administrados.
6.
Una corriente de la literatura sobre la introducción del devengo y las cargas de capital defiende que la privati­
zación de los servicios públicos ha sido un objetivo encubierto en la implantación de estas reformas contables.
254
Caridad Martí López
Bibliografía
Carlin, T. (2003): «Unravelling the Capital Charging Riddle: Some empirical evidence from Victoria»,
Financial Accountability and Management, vol. 19, núm. 1, pp. 73-92.
Department of Education and Early Childhood Development, Victoria, Australia (2006): Annual report
2005-2006.
Department of Education, Victoria, Australia: Statement of Finances 2007-2008.
Department of Health, United Kingdom, Main Estimates 2007-2008, Part II.
Heald, D. y Dowdall, A. (1999): «Capital Charging as a VFM tool in Public Services», Financial Ac­
countability and Management, vol. 15, (3) & (4), pp. 229- 247.
Heald, D. y Scott, D. (1996): «Assessing Capital Charging in the National Health Service», Financial
Accountability and Mangement, vol. 12, núm. 3, pp. 225-244.
HM Treasury (2001): Managing Resources - Analyzing Resource Account’s: user’s Guide (The «Big
Red Guide»), June.
HM Treasury (2003): Managing Resources - Better Decision Taking in Departments: Third Edition
(the «Green Guide»), October.
HM Treasury (2007-2008): Government Financial Reporting Manual (disponible en http://www.finan­
cial-reporting.gov.uk).
Kelly, J. y Wanna, J. (2004): «Crashing through with Accrual-Output price budgeting in Australia,
Technical Adjustment or a New Way of Doing Business?», American Review of Public Administra­
tion, vol. 34, núm. 1, pp. 94-111.
Lally, M. T. y Stevenson Smith, G. (1997): «Capital Charging and Asset Revaluations: New Choices in Go­
vernmental Financial Reporting?», The International Journal of Accounting, vol. 32, núm. 1, pp. 45-62.
Lundqvist, K. (2001): «Accrual accounting in Swedish Central Government», Swedish National Finan­
cial Management Authority.
McCulloch, B. (1993): «New Zealand leads in government management reform», The Government Ac­
countants Journal, vol. 42, núm. 1, pp. 27-33.
Mellet, H. y Marriott, N. (1995): «Depreciation Accounting in the Public Sector: Lessons from the
NHS», Public Money and Management, July-September, pp. 39-43.
Ministry of Health, New Zealand (2006): Annual report for the year ended 30 June 2006.
National Audit Office (1999): «Ministry of Defence: Management of Office Space», HC 105 of Ses­
sion 1998-99, London.
Newberry, S. y Palllot, J. (2004): «Freedom or coercion? NPM incentives in New Zealand central gov­
ernment departments», Management Accounting Research, vol. 15, pp. 247-266.
Organization for Economic Cooperation and Development (OECD, 1993): «Accounting for what?:
The value of accrual accounting to the Public Sector», Ocsasional Papers on Public Management.
Robinson, M. (1998): «Capital Charges and Capital Expenditure Decisions in Core government»,
Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, vol. 10, núm. 3, pp. 354-374.
Shaoul, J. (1998): «Charging for Capital in the NHS trusts: to improve efficiency?», Management Ac­
counting Research, vol. 9, pp. 95-112.
Treasury (2006): «Capital Asset Management Review. Expenditure Review Report», Wellington.
Victorian Commission of Audit (1993): Report of the Victorian Commission of Audit, Melbourne, vol. 1.