Retos en la protección social de los mayores en Europa

Retos en la protección social
de los mayores en Europa
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO *
LOS CAMBIOS DEMOGRÁFICOS
COMO PARADIGMA
DE POLÍTICAS SOCIALES
L
as políticas sociales son los instrumentos prioritarios de los Estados intervencionistas para conseguir cubrir
las necesidades sociales de sus ciudadanos.
Con este calificativo de «social» nos estamos
refiriendo no sólo a que estas ciertas limitaciones son sufridas por el conjunto de los individuos, con mayor o menor intensidad, sino
también al hecho, y eso es lo realmente importante, de que no pueden ser asumidas por
ellos individualmente; de ahí que sea prioritaria la intervención de las distintas administraciones públicas en la cobertura de estas carestías. Pero además hay que apuntar
que evidentemente este tipo de coberturas
varían en función de los distintos cambios
que se producen en la sociedad. No en vano
estamos en estructuras sociales mutables,
donde constantemente las nuevas fórmulas
de comportamiento y vida generan necesidades a estos ciudadanos, a la vez que algunas
otras, previstas anteriormente dejan de tener relevancia, al haberse conseguido su superación.
* Profesora Asociada. Departamento de Derecho del
Trabajo y Seguridad Social. Universidad de Salamanca.
En este contexto, determinadas circunstancias como el envejecimiento de la población, fenómeno mundial que afecta también
al Estado español1, suponen un importante
reto para el sector público. Las consecuencias
de esta situación repercuten no sólo sobre las
condiciones de vida de la población mayor,
sino también sobre las de su entorno familiar
y social. En la actual configuración sociodemográfica de los países cercanos a esta realidad, las personas mayores han adquirido un
papel muy importante, debido entre otros factores a la baja tasa de natalidad y una esperanza de vida creciente, lo que provoca una
sociedad en proceso de envejecimiento2. De
esta forma, las encuestas realizadas por
EUROSTAT sitúan a España en el 2005 como
el quinto país con más personas mayores de
la UE (17.1%), y el segundo país con menos
jóvenes, donde los menores de 15 años supo-
Un estudio sobre esta cuestión en A. A BELLÁN
GARCÍA y otros: Las personas mayores en España. Informe
2002, (2 Vol.), IMSERSO, Madrid, 2002. También I.
CODÓN: «Segunda Asamblea Mundial sobre el envejecimiento», RMTAS, nº 42, 2003, págs. 193-208. Vid. asimismo AA. VV. (R. SIGG, comp.): «Año Internacional de
las personas de edad», RISS, nº 3, Vol. 52, 1999.
2
Sobre la relación entre envejecimiento y descenso
de la natalidad, cfr. S. SARASA URDIOLA: «El descenso de la
natalidad y los servicios de protección social a los ancianos», ICE, mayo-junio 2004, nº 851, págs. 205-217.
1
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nen el 14.5 %, por lo que es un país altamente
longevo3.
A estos cambios hay que unir la innegable
y masiva incorporación de la mujer al mercado laboral en los últimos años, tanto en la realidad nacional, como en aquellos países más
próximos a nuestro entorno social y económico, lo que ha puesto de manifiesto la necesidad de regular esta situación, cada vez más
extendida. Como es sabido, el «protagonismo»
principal en cuanto a lo que a tareas domésticas y al cuidado de familiares se refiere, ha
correspondido siempre mayoritariamente a
las mujeres. En un reparto de papeles clásico,
el hombre era el encargado de trabajar fuera
de casa y traer el sustento económico para su
familia, mientras que la mujer se ocupaba del
cuidado diario del hogar. No es de extrañar
que esta realidad fuera recogida e incluso
potenciada en distintas normas nacionales,
como el Fuero del Trabajo, en el que se propugnaba «liberar a la mujer del taller y de la
fábrica». Sin embargo, esta concepción tradicional, afortunadamente, está en proceso de
crisis debido al acceso de la mujer al trabajo
fuera de la sede familiar. En este sentido, en
España se ha pasado de una tasa de actividad
femenina del 13.4% en 1970 a un 40% aproximadamente en el año 2000, si bien es cierto
que todavía estamos lejos de países como Reino Unido o países nórdicos en los que se valoran cifras entre el 70 y el 80%4.
Pero este incremento de las tasas de
empleabilidad femenina también ha repercutido en la configuración de la familia a nivel
social, provocando un cambio sustancial en
su configuración. Se observa, así, un aumento considerable de la edad en la que se contrae
matrimonio, y sobre todo, por lo que a noso-
3
Un estudio sobre este fenómeno en el ámbito de la
Unión Europea en G. CALOT y J.C. CHENAIS: Le viellissement démographique dans l’ Union Européenne á l’horizon 2050: un étude d’impact, Futuribles Internacional,
París, 1997.
4
Datos tomados de las encuestas de población activa realizadas por el INE en el año 2000.
92
tros nos interesa, una disminución importante en la tasa de natalidad (a modo de ejemplo,
baste decir que en España la citada tasa ha
evolucionado, desde 1975 a 2000, de un 2.8 a
1.07 hijos por mujer), y en la atención de los
parientes que no pueden valerse por sí mismos.
LA ACTUACIÓN DE LA UNIÓN
EUROPEA EN POLÍTICA
DE MAYORES
Estas circunstancias que acontecen en
nuestro país, también se están produciendo
en el resto de países de la UE, lo que ha incidido en la creación de políticas sociales para
atender a estas demandas. Así, la elaboración
de distintos documentos sobre la materia ha
supuesto una nueva configuración de las políticas de protección ya no para la tercera edad,
sino dirigidas a los Mayores5, calificación más
acorde con las finalidades perseguidas. De
esta forma, la creación de planes específicos
para este colectivo no sólo en el ámbito europeo6, sino también estatal7, promueven un
«envejecimiento activo», definido por la Organización Mundial de la Salud como «el proceso de optimización de las oportunidades de
Vid. también el Informe realizado por el Senado
español: Ponencia sobre la problemática del envejecimiento de la población española, Serie I, BOCG, 17 de
diciembre de 1999. En este documento son analizados
diversos temas, tales como el envejecimiento demográfico, incremento de la esperanza de vida, pensiones,
perspectivas de la salud y asistencia sanitaria, los servicios sociales, cultura y ocio, y también la dependencia
de las personas mayores.
6
El Acuerdo de la Comisión Europea y del Consejo
Europeo de «Apoyar las estrategias nacionales para el
futuro de la asistencia sanitaria y los cuidados a las personas mayores», Comisión Europea, Bruselas, 2003, es
un buen ejemplo de estas políticas.
7
El Plan de Acción para las Personas Mayores
(2003-2007), que viene a sustituir a los antiguos Planes
gerontológicos de la década de los 90, es un referente de
esta nueva concepción de política, cuestión que incluso
puede comprobarse en el cambio de la denominación
del citado Plan.
5
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salud, participación y seguridad con el fin de
mejorar la calidad de vida a medida que las
personas envejecen». Con estos objetivos se
articulan políticas dirigidas al ocio y entretenimiento, al conocimiento, a la cultura, y en
definitiva a la participación de los mayores en
la sociedad. Atrás quedan aquellas políticas
en las que, de alguna manera, lo que se pretendía era exclusivamente dotar a los mayores de los servicios necesarios en el final de
sus días. En los planes actuales, aparecen
como actuaciones secundarias, y sólo para
aquellos que realmente lo necesiten, al no
poder desarrollar sus cuidados en el entorno
familiar, aquellas que en su día fueron el elemento no sólo central, sino único de estas
políticas: la atención residencial.
Con este nuevo giro en las políticas públicas, se persigue que la persona mayor y también sus familiares tengan una mejor calidad
de vida en esta etapa, promoviendo su participación en la sociedad, al entender la ancianidad no como un proceso de decaimiento y
deterioro, sino como una etapa de esparcimiento y expansión8. Así, el objetivo de una
política social adecuada para lograr un envejecimiento de calidad se debe centrar en
potenciar su inclusión en la comunidad, su
autodeterminación y en que reciban el máximo apoyo familiar, sin que esto implique la
sunción en el entorno privado de aquellas
obligaciones de los poderes públicos.
8
Estos son los objetivos que, entre otros, aparecen
recogidos en la Ley 5/2003, de 3 de abril, de Atención y
Protección a las Personas Mayores de Castilla y León,
Comunidad con mayor tasa de envejecimiento de nuestro país. En este sentido la norma presenta una perspectiva multidisciplinar siendo su objetivo prioritario «facilitar que la persona mayor pueda continuar en su medio
habitual con una adecuada calidad de vida y bienestar
psicosocial, facilitándole los servicios..., que le permitan
mantenerse el mayor tiempo posible con autonomía
personal»... para lo que será necesario «ofrecer a la familia, que sigue siendo el núcleo fundamental de protección y atención a todos sus miembros, los apoyos precisos...» (Exposición de Motivos).
En la consecución de estos objetivos generales, es fundamental que se facilite que la
persona mayor pueda continuar en su medio
habitual con una adecuada calidad de vida y
bienestar. De esta forma, podrán articularse
medidas técnicas que permitan una mayor
adaptabilidad de los domicilios a las nuevas
necesidades generadas por la edad. Además,
será necesario que se ofrezca a la familia, que
sigue siendo el núcleo fundamental de protección y atención a todos sus miembros, los apoyos precisos para que continúen desarrollando, con mayor desahogo, la labor de atención
a sus parientes.
Por otro lado, teniendo en cuenta la nueva
configuración de nuestra sociedad, con
muchas personas mayores y pocos jóvenes,
numerosas son las políticas sociales en las
que se insta a la posible prolongación voluntaria de la vida activa más allá de los 65 años.
Por lo tanto, frente a las políticas de empleo
anteriores en las que se regulaban jubilaciones anticipadas y parciales para trabajadores
menores de 65 años, que permitieran la incorporación de jóvenes al mercado laboral para
sustituirlos, las nuevas estructuras, con
sociedades envejecidas, obligan a apostar por
mecanismos como «jubilaciones a la carta». A
través de estas medidas, el sujeto decide continuar en su vida activa o retirarse de la misma, sin que haya una edad límite para ejercer
dicha opción9.
Ejemplos recientes en nuestro país de esta
nueva línea de políticas de prolongación de la
vida activa, acorde con los cambios demográficos lo constituyen, además de las reformas
sobre las pensiones de jubilación, los actuales
9
Legislativamente esta Recomendación tendría su
traducción en la Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación
gradual y flexible. Un análisis de todas estas reformas
legislativas, indicando la relevancia del envejecimiento
sobre el actual Sistema de Seguridad Social, en I. CAMÓS
VICTORIA: Últimas reformas de la prestación de jubilación
y el nuevo tratamiento de la edad de jubilación, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2003, págs. 23 y ss.
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programas de fomento de empleo. En este
sentido, el actual a nivel estatal se encuentra
recogido en el RD-ley 5/2006, de 9 de junio,
para la mejora del crecimiento y del empleo10,
que derogó el anterior que había sido desarrollado en la Disposición Adicional quincuagésima de la Ley 30/2005, de 29 de noviembre, de
Presupuestos Generales del Estado para el
año 2006. En la citada norma, se recoge en el
art. 4, denominado «bonificaciones para el
mantenimiento del empleo y la igualdad de
oportunidades», un beneficio del 50% de la
cuota empresarial por contingencias comunes, excepto en los supuestos de incapacidad
temporal producida por estas causas, cuando
se trate de «contratos indefinidos de los trabajadores de sesenta o más años, con una
antigüedad en la empresa de cinco o más
años». De esta forma, se intenta potenciar la
contratación indefinida de los colectivos de
mayores, a la vez que se prima a los trabajadores que además gocen de una cierta
antigüedad. Pero es que además, y en línea
con esos objetivos, se produce una revalorización anual de dichos beneficios, y no sigue el
criterio lineal que impera en el resto de bonificaciones en los supuestos de contratación de
otros colectivos. Así, por cada año que transcurra en esta situación, ese porcentaje se irá
incrementando en un 10%, hasta alcanzar el
100%. Aplicando pues este «descuento», puede
suceder que los trabajadores con 65 o más
años, y con unos 10 años de antigüedad en la
empresa, como mínimo, supongan para el
empresario un coste cero a efectos de cotizaciones por contingencias comunes.
También, y de acuerdo con estas políticas
públicas de fomento de empleo, aparecen
otras medidas que reportan beneficios a los
empresarios que deciden apostar por la contratación estable de trabajadores mayores.
10
Esta norma está pendiente de convalidación por
las Cortes Generales. Actualmente, se ha convertido en
Proyecto de Ley, 121/000091, Mejora del crecimiento y
del empleo (procedente del Real Decreto-ley 5/2006,
de 9 de junio), BOCG 8 de septiembre de 2006.
94
Así, en el art. 112 bis LGSS, se establece una
exoneración de cuotas por contingencias
comunes, tanto para empresarios como para
trabajadores, excepto en los supuestos de
incapacidad temporal, derivada de las mismas. Esta exoneración se producirá en aquellos casos en los que se trate de trabajadores
contratados indefinidamente, con 65 o más
años de edad, y que tengan acreditados 35
años de cotización al Sistema. Se trata nuevamente de una medida que intenta la prolongación de la vida activa, permitiendo
incluso que personas que ya se hayan jubilado, pudieran reincorporarse nuevamente al
mercado laboral, mediante estas medidas.
Pero, no hay que olvidar que si bien en la
mente del legislador está el apoyo a los trabajadores mayores, no es menos cierto que se
está primando al cotizante que ha realizado
el mayor esfuerzo exigido por el Sistema, los
35 años, ya que de acuerdo con el art. 112 bis.
2 LGSS esa exoneración de cuotas sólo se
aplicará «a partir de la fecha en que se acrediten los treinta y cinco años de cotización
efectiva», con independencia de que el trabajador tenga cumplidos los 65 años. Además, y
para «premiar» al trabajador que decida continuar en activo, una vez superada dicha
edad, y siempre que haya realizado el esfuerzo máximo de cotización, el art. 163.2 LGSS
prevé que el porcentaje a aplicar sobre la base
reguladora que permite calcular la pensión
de jubilación, se incrementará en un 2%, por
cada año de cotización. De esta forma, se elimina el límite absoluto del 100%, que era el
porcentaje que se aplicaba cuando se habían
alcanzado los 35 años de cotización, con independencia de que se siguiera cotizando. Así,
el trabajador ve recompensado su esfuerzo
con el incremento de la pensión.
Este objetivo es recogido en la Agenda de
Política Social11, fruto de la Cumbre de Niza
del año 2000, en la que, entre los objetivos
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones, de septiembre de 2000.
11
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fijados, se establecía la necesidad de modernizar la protección social, de acuerdo con los
cambios sociales operados en los últimos años
(economía del conocimiento y modificaciones
producidas en las estructuras sociales y familiares). En la misma línea, los Consejos Europeos de Estocolmo de 2001 y de Barcelona de
2002, incidieron sobre la necesidad de invertir sobre políticas de empleo dirigidas a los
mayores, y aumentar la edad de salida del
mercado de trabajo, con el fin de cumplir los
objetivos de pleno empleo previstos en la
Cumbre Europea de Lisboa del año 200012.
Pero la Unión Europea había puesto de manifiesto la necesidad de actuar sobre los mayores a través de diversos documentos13, en los
que no sólo se hacía referencias a las necesidades de empleo, sino también a diversas
actuaciones sociales para conseguir el bienestar de nuestros mayores, tales como la lucha
contra la pobreza, la inversión en asistencia
sanitaria e investigación médica, el replanteamiento de la protección social, la igualdad
entre hombres y mujeres...
También es de destacar en este ámbito, los
contenidos del Tratado por el que se constituye una Constitución para Europa14, firmado
12
El Informe sobre la vida laboral y prejubilaciones,
elaborado por el CES español en el año 2000, aboga por
el mantenimiento del empleo de las personas mayores,
argumentando razones similares a las expuestas por la
Unión Europea.
13
Un ejemplo sería la Comunicación de la Comisión, de 21 de mayo de 1999, «Hacia una Europa para
todas las edades», COM (1999)-221-final, no publicada
en el Diario Oficial, o también la Comunicación de la
Comisión, de 18 de marzo de 2002, «Respuesta de
Europa al envejecimiento de la población mundial»,
COM (2002)-143-final, no publicada en el Diario Oficial. De forma más reciente la Comunicación de la
Comisión, de 3 de marzo de 2004, titulada «Aumentar
el empleo de los trabajadores de más edad y retrasar su
salida del mercado de trabajo», COM (2004)-146-final,
no publicada en el Diario Oficial.
14
Un estudio completo sobre este documento, en
AA. VV.: «La Constitución Europea» (nº monográfico),
Noticias de la Unión Europea, nº 250, 2005; también
AA. VV.: «El Tratado Constitucional Europeo (I y II)»;
en Roma el 29 de octubre de 2004, y todavía
en proceso de gestación. En este documento
aparecen varios preceptos referidos a las personas mayores. Así, el art. 85, denominado
«derechos de las personas mayores», reconoce
el derecho de este colectivo a llevar una vida
digna e independiente, y a participar en la
vida social y cultural. También el art. 94,
«Seguridad Social y ayuda social», se hace eco
de estas realidades, y establece que la Unión
Europea reconoce el derecho del acceso a las
prestaciones de Seguridad Social que garantizan una protección en casos como la dependencia15 o la vejez.
ESPAÑA Y LOS MAYORES:
LA CONCERTACIÓN SOCIAL COMO
«MANUAL DE INSTRUCCIONES»
Aunque aquí se va a abordar el estudio de
la concertación social en el ámbito de nuestro
país, no podemos olvidar la importancia del
diálogo social en el resto de países de nuestro
entorno en todas estas cuestiones. Dicho proceso tiene como objetivo prioritario, por lo que
respecta al tema aquí expuesto, el obtener un
cierto consenso entre las partes implicadas
respecto a las repercusiones que el proceso de
envejecimiento que nos «asola» tiene tanto
sobre el mercado de trabajo, como sobre los
sistemas de pensiones16. En la misma línea,
los numerosos Acuerdos adoptados en
España, fruto de la concertación social, inciden sobre estos contenidos. No puede olvidar-
Revista de Derecho Político, nº 64 y 65, 2005; J. L. CASCASTRO: «Constitución y Derecho constitucional en
la Unión Europea», Teoría y Realidad Constitucional,
n.º 15, 2005, págs. 89-106.
15
T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI y B. SUÁREZ CORUJO: «La garantía de los derechos sociales en la Constitución Europea. La consagración de la dependencia como
contingencia protegida por los Sistemas de Seguridad
Social», RMTAS, nº 57, 2005, págs. 477-499.
16
H. SARFATI: «El diálogo social: potencial ‘camino
real’ hacia las políticas que abordan la cuestión del
envejecimiento en los Estados miembros de la Unión
Europea», RISS, Vol. 59, nº. 1, 2006, págs. 55-84.
CAJO
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se que la figura estelar de las últimas reformas en materia de pensiones ha sido la de
jubilación, que ha sido la prestación que más
modificaciones ha experimentado durante la
etapa democrática. Además, es la pensión
que más personas cobran en nuestro país (el
61% del total de pensionistas lo son de jubilación), así como aquélla a la que se dedica el
mayor gasto de la Seguridad Social (el 66%).
Pero en la línea de lo expuesto, la pensión de
jubilación nos interesa especialmente ya que
se trata de aquella cuya configuración es la
más sensible a la evolución demográfica.
Y en aras de esa relación entre el contenido
de la misma, y los cambios de las estructuras
sociales, los interlocutores sociales han puesto de manifiesto la necesidad de reformar la
pensión de jubilación en aras de un alargamiento de la vida activa. En este sentido,
documentos como el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, conocido como Pacto de Toledo,
aprobado el 6 de abril de 1995 por el Congreso
de los Diputados17, recogía entre sus recomendaciones, concretamente en la 10ª y 11ª algunas cuestiones referidas a este colectivo18. En
la primera de éstas se tenía en cuenta la nueva configuración de nuestra sociedad con
muchas personas mayores y pocos jóvenes, y
dado ese contexto se afirma que «son indudables los efectos beneficiosos que se derivan de
la permanencia en el mercado de trabajo de
los trabajadores de más edad...», por lo que se
instaba a la posible prolongación voluntaria
de la vida activa más allá de los 65 años. Esta
17
Un estudio completo sobre la conversión de
muchas de estas recomendaciones en verdaderas normas jurídicas en A. MONTOYA MELGAR: «El desarrollo normativo del Pacto de Toledo», AS, V. 5, 1999, págs. 12671274.
18
Un comentario de este documento en J. F. BLASCO
LAHOZ: La reforma de la Seguridad Social: El Pacto de
Toledo y su desarrollo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1997,
págs. 79-82; J.M. CABANILLAS BERMÚDEZ: El Pacto de Toledo, Tecnos, Madrid, 1997, págs. 157-178. También en
AA. VV.: Análisis de diversas cuestiones sobre los Pactos
de Toledo, MTAS, Madrid, 1997.
96
Recomendación fue recogida también en el
denominado Acuerdo para la Mejora y el
Desarrollo del Sistema de Protección Social,
de 9 de abril de 2001, suscrito por el Gobierno,
CCOO, CEOE y CEPYME19.
Junto a esa primera recomendación, la
número 11 de Pacto de Toledo se preocupa, en
aras del cumplimiento del art. 50 CE, por
mantener el poder adquisitivo de las pensiones, con la necesidad de llevar a cabo la revalorización anual de las mismas, de acuerdo
con los prescripciones que sobre la materia se
realizan en los arts. 48 y 49 LGSS20. También
puede tener cierta relación con las personas
mayores el contenido de la Recomendación nº
12 donde se habla del reforzamiento de la
solidaridad, entendida como la mejora de las
pensiones mínimas, siendo la de viudedad
una de las más bajas, y de las que son titulares en muchas ocasiones mujeres mayores
para las que la cuantía de la pensión pública
es su fuente de ingresos21.
19
J. L. MONEREO PÉREZ: «La nueva fase del desarrollo
del Pacto de Toledo: el Acuerdo para la Mejora y el
Desarrollo del Sistema de Protección Social», RL, nº 24,
2001, págs. 11-52; A. J. PIÑEYROA DE LA FUENTE: «El Acuerdo de 9 de abril sobre Desarrollo del Sistema de Seguridad Social como avance y revisión del Pacto de Toledo»,
Información Laboral, nº 15, 2001, págs. 5-20. También J.
LÓPEZ GANDÍA: «El Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social. La renovación del
Pacto de Toledo», RDS, nº 14, 2001, págs. 25-56. De
este último autor, pero referido al desarrollo de esta
acuerdo por el legislador, cfr. Las reformas legislativas en
materia de Seguridad Social: el desarrollo del acuerdo de
pensiones de abril de 2001, Tirant lo Blanch, Valencia,
2002. Asimismo, F. DURÁN LÓPEZ: «El Acuerdo para la
Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección
Social», RTSS (CEF), nº 230, 2002, págs. 53-68.
20
La Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación
y racionalización del Sistema de Seguridad Social, fruto
del proceso de diálogo social que en 1996 mantuvo el
Gobierno con CCOO y UGT, contiene esta recomendación que establece la revalorización anual automática
de las pensiones en función del IPC. Vid. un comentario
sobre la misma en J. F. BLASCO LAHOZ: Comentarios a la
Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de la
Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999.
21
Esta Recomendación tuvo su traducción legislativa, entre otras, en la citada Ley 24/1997, de 15 de julio,
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De hecho, la Renovación del Pacto de Toledo que se aprobó el 2 de octubre de 2003 en el
Congreso de los Diputados, sigue en la misma
línea introduciendo en su Recomendación 6ª,
referida a las «cotizaciones orientadas al
empleo», la necesidad no sólo de apoyar a los
trabajadores de mayor edad mediante bonificaciones de cotizaciones de Seguridad Social,
sino con la limitación de las prejubilaciones
para así desincentivar el abandono «prematuro» de la vida laboral, prolongándose ésta
más allá de la edad legal de jubilación22. En la
misma línea que el original Pacto de Toledo,
en la Recomendación 11ª se recuerda que la
de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social , en el RD 1647/1997, de 31 de octubre
(art. 8), que desarrolla la Ley de 1997, o en el más
reciente RD 1465/2001, de 27 de diciembre, de modificación parcial del régimen jurídico de las prestaciones
de muerte y supervivencia, fruto este último también del
Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de
Protección Social firmado en 2001, y al que ya se ha
hecho referencia.
22
Siguiendo estos objetivos la Ley 14/2005, de 1 de
julio, sobre las cláusulas de los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación,
limita esa posibilidad en el ámbito de la negociación
colectiva. Así la citada norma introduce una nueva DA
10ª en LET permitiendo que se incluyan cláusulas de
jubilación forzosa en los convenios colectivos, pero
siempre que se cumplan ciertos requisitos. En este sentido, sólo será posible la existencia de estas medidas que
obliguen a la jubilación una vez que se cumpla la edad
ordinaria, siempre que se vinculen «a objetivos coherentes con la política de empleo expresados en el convenio colectivo, tales como la mejora de la estabilidad
en el empleo, la transformación de contratos temporales
en indefinidos...». En estos casos los requisitos son semejantes a aquellos que se exigen en los supuestos de la
inaplicación salarial del convenio colectivo, a través de
la denominada cláusula de descuelgue salarial. Pero
además, de esas exigencias vinculadas a políticas de
empleo, también deberá acreditarse por parte del trabajador obligado a jubilarse el «tener cubierto el periodo
mínimo de cotización o uno mayor si así se hubiera pactado en el convenio colectivo, y cumplir los demás
requisitos exigidos por la legislación de Seguridad Social
para tener derecho a la pensión de jubilación en su
modalidad contributiva». De esta forma, el trabajador
que ve extinguido su contrato de trabajo no va a sufrir
mermas en sus derechos de protección social.
edad legal de jubilación de 65 años es voluntaria, por lo que deberán tomarse medidas
para «fomentar la prolongación de la actividad laboral» y también para evitar «cualquier
tipo de discriminación por razón de edad que
tenga como consecuencia la expulsión prematura del mercado de trabajo de trabajadores
con plenas facultades físicas y psíquicas para
seguir desarrollando su labor». Esto evidencia como los 65 años actualmente, y dado
sobre todo los avances sociales y sanitarios,
ya no es una edad que suponga una importante merma en las capacidades del sujeto,
sino que permite seguir desarrollando una
actividad normal en la mayoría de los casos,
por lo que esa esperanza de vida mucho
mayor que se ha predicado socialmente también debe ser aceptada e integrada en el mundo laboral.
Asimismo, la combinación de las Recomendaciones 12ª y 13ª referidas a las prestaciones
de Seguridad Social abogan por una mejora
de éstas no sólo para cubrir las necesidades
familiares, sino también para «asegurar a las
personas de edad avanzada un nivel de vida
digno». De esta forma se plantea la necesidad
de seguir estableciendo no sólo los complementos para mínimos (de naturaleza claramente asistencial), sino también se pone
énfasis en la posibilidad de «revisar la incompatibilidad entre la percepción del SOVI y la
pensión de viudedad», dada la escasa cuantía
de ambas, lo que permitiría cumplir con el
objetivo de suficiencia que ya fue analizado23.
Por lo tanto queda patente la necesidad de
adecuar las normas a las nuevas realidades
sociales.
Este compromiso ha sido plasmado legalmente
con la aparición de Ley 9/2005, de 6 de junio, para compatibilizar las pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez
e Invalidez (SOVI) con las pensiones de viudedad del Sistema de la Seguridad Social. Y este compromiso es asumido porque, como explica la Exposición de Motivos de
la citada norma, «su carácter residual y el hecho de ser
estas pensiones el principal medio de subsistencia de un
importante colectivo de personas mayores justifican su
compatibilidad con las pensiones de viudedad...».
23
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ESTUDIOS
Pero también, esa preocupación por la
adaptabilidad jurídica es patente en otro
documento importante que es el Plan integral
de apoyo a la familia (2001-2004), y que fue
elaborado por el Gobierno del Partido Popular. En este documento se pone de manifiesto
el envejecimiento progresivo de nuestra
población como un cambio real que debe ser
tenido en cuenta, junto con otras variables, a
la hora de diseñar políticas que permitan que
las familias puedan desarrollar libremente el
papel que les corresponda para así asegurar
«el éxito del futuro de esta nueva sociedad».
Además este envejecimiento, según las cifras
manejadas en ese documento, llevará a que
las personas mayores de 65 años en el año
2040 sean el 30% de la población nacional24.
Ante estos porcentajes, uno de los objetivos
prioritarios plasmados en ese Plan es «fomentar la solidaridad intergeneracional» en el
ámbito familiar, para que así los miembros
más débiles de las familias, que bien pueden
ser las personas mayores, puedan alcanzar
una importante calidad de vida. Y entre las
líneas estratégicas que desarrolla el Plan es la
conciliación de la vida familiar y laboral el
instrumento idóneo para conseguir esos objetivos, principalmente en aquellos casos en los
que los mayores estén en situación de dependencia, problema que se tratará posteriormente en este estudio. Pero además de estas
medidas, en las que destaca la teleasitencia,
también el Plan incide sobre la necesidad de
«facilitar la prolongación de la vida laboral de
los mayores mediante la compatibilidad entre
el trabajo y el cobro de una pensión de jubilación». De esta forma se comprometen a llevar
24
Según el Instituto de Demografía, la población
española de más de 65 años llegará a 8.660.000 personas en el año 2025. Se trata de una cuestión que interesa no sólo desde el punto de vista doctrinal, sino también desde el punto de vista social como ha sido puesto
de manifiesto con los numerosos estudios llevados a
cabo por instancias nacionales e internacionales. Una
completísima bibliografía sobre la cuestión en J. MALDONADO M OLINA : Jubilación y pensiones. Un ensayo
bibliográfico, CES, Madrid, 1996, págs. 32-46.
98
a cabo una nueva regulación de la jubilación
parcial para conseguir ese objetivo, algo que,
como se verá, actualmente se quiere evitar.
Junto a estas medidas, también hay que
resaltar la «desaparición» de la jubilación forzosa. Como es sabido, numerosos convenios
colectivos podían pactar edades de jubilación,
lo que convertía a los trabajadores que
habían llegado a ese límite temporal, y que
además, habían cubierto los periodos exigidos de cotización, en pensionistas de jubilación. Se producía así la extinción del contrato,
basándose en ese cumplimiento de la edad
fijada convencionalmente, pero, sobre todo,
por la garantía de que esa edad permitía el
acceso al Sistema de Seguridad Social, a
través de la jubilación, dadas las cotizaciones
previas realizadas Así, en el 2001, y mediante el RD-ley 5/2001, de 2 de marzo, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, (que, como es sabido, posteriormente se convierte en Ley 12/2001, de 9
de julio, con la misma denominación), se produce la derogación de la Disposición Adicional décima LET en la que se permitía hacer
uso a los convenios colectivos de esas cláusulas de jubilación forzosa. Así, numerosas fueron las resoluciones judiciales que determinan que los convenios colectivos aprobados
tras la aparición de estas normas no podían
establecer edades de jubilación forzosa, aunque se mantendrían transitoriamente en
vigor las cláusulas pactadas con anterioridad25. De esta forma, pese al cumplimiento de
una determinada edad nadie podrá ser expulsado del mercado de trabajo, no pudiendo los
convenios colectivos establecer las jubilaciones forzosas que irán en contra de esta política pública de «alargamiento» de la vida laboral, en consonancia con los cambios demográficos expuestos. Pero esta posición ha sido
ligeramente alterada legalmente por Ley
25
Cfr. entre otras, SSTS (2) 9 marzo 2004 (RJ 841 y
873, respectivamente); 6 abril 2004 (RJ 3091); 28 mayo
2004 (RJ 5032).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
14/2005, de 1 de julio, sobre las cláusulas de
los convenios colectivos referidas al cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación, que
en su Disposición Transitoria Única ha establecido que las cláusulas de convenios anteriores a la vigencia de esta ley, se considerarán validas en aquellos casos en los que se
garantice que el jubilado forzoso va a acceder
a la pensión contributiva, al cumplir no sólo
el requisito de la edad ordinaria de jubilación,
sino también el de cotización mínima y los
demás exigidos por la normativa de Seguridad Social. De esta forma lo que se hace es
«proclamar la licitud de las jubilaciones acordadas a su amparo y la abrogación del criterio
jurisprudencial adverso...»26.
De forma más reciente, el Acuerdo sobre
medidas en materia de Seguridad Social27,
aprobado en julio de 2006 por el Gobierno, en
colaboración con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de
nuestro país, continúa con objetivos similares. Así, en el contenido del citado documento
«se incluyen diversas actuaciones dirigidas a
incentivar la prolongación voluntaria de la
vida laboral...». Por lo tanto, se trata de un
lado de establecer beneficios adicionales para
los cotizantes que decidan retrasar su edad
de jubilación, a la vez que también gozarán de
la disminución de costes sociales, aquellas
empresas que apuesten por la contratación
de trabajadores mayores. Para poder conseguir estos objetivos, el Acuerdo «propone»
varias medidas. Por un lado, desincentivar la
jubilación parcial, exigiendo un periodo de
cotización superior (30 años) a los potenciales
beneficiarios, e incluso el acreditar una deter-
Así lo manifiesta A. V. SEMPERE NAVARRO: «Estrategia de prolongación de la vida activa: el equilibrio y
coherencia de los incentivos desde los Sistemas de Seguridad Social», RMTAS, nº extraordinario, 2006, pág. 173.
27
Un estudio de este documento en R. M. PÉREZ
YÁNEZ y A. M. DE LA PUEBLA PINILLA: «El acuerdo de 13 de
julio de 2006 sobre medidas en materia de Seguridad
Social. Un nuevo paso en el Diálogo Social», RL, nº 20,
2006, págs. 81-114.
26
minada antigüedad en la empresa para poder
ejercitar dicha opción (6 años)28. De esta forma, se intenta con estas medidas, conseguir
«una mayor conexión entre los mecanismos
de jubilación flexible con los requerimientos
de los procesos productivos», tal como se afirma en el propio Acuerdo. Así, y teniendo en
cuenta que se trata de la modalidad de jubilación que más se ha incrementado en nuestro
país en los últimos años29, está en la mente de
las partes firmantes poner trabas a esta
medida, ya que «el Sistema público de Seguridad Social no fue diseñado en su origen, ni ha
evolucionado, hacia una institución que incite a retirarse del mundo del trabajo»30.
Por otro lado, el Acuerdo de 2006, y para
conseguir la prolongación voluntaria de la
vida laboral, las partes firmantes establecen
que es necesario incentivar esta «decisión» de
los trabajadores mayores, debiendo obtenerse esos beneficios «con independencia tanto
de los años cotizados (si ésos superan el periodo de carencia) como de la base de cotización».
En estos casos se propone el establecimiento
de una serie de incentivos económicos para
aquellos que decidan posponer su jubilación a
los 66 años como mínimo. Para estos supuestos, y siempre que se tenga derecho a la pensión máxima, es decir, que se hayan cotizado
los 35 años que exige la norma, el trabajador
que decida jubilarse, será «premiado» con un
incremento en la cuantía de su pensión, con-
28
Sobre esta medida cfr. C. FERRADANS CARAMÉS: «El
contrato de relevo y la jubilación parcial en un contexto
de fomento de la prolongación de la vida activa de los
trabajadores», REDT, nº 130, 2006, págs. 331-366 J. I.
GARCÍA NINET: «Acerca de lo que pretende el ‘Acuerdo
sobre medidas en materia de Seguridad Social’ en materia de jubilación parcial y contratos de relevo», TS, nº
188-189, 2006, págs. 5-10.
29
Según los datos de la Seguridad Social, en el año
2004 fueron 15.740 las personas que pasaron a esta
condición, y en el 2005, 20.928.
30
Así lo afirma F. FERRERAS ALONSO: «Un acuerdo por
la viabilidad del Sistema público de protección social y a
favor del empleo y de la competitividad», en MTAS:
Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social,
MTAS, Madrid, 2006, pág. 29.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
99
ESTUDIOS
cretamente de un 2 % par cada año cotizado a
partir de los 65, o de un 3%, si acredita cuarenta o más años de cotización. Asimismo, un
beneficio similar, como es el incremento de la
base reguladora que corresponda según los
años cotizados, también se propone sea obtenido por aquellos que no tengan la pensión
máxima, pero que alcancen los 65 años. Por lo
tanto, lo que realmente se prima es que los
trabajadores continúen activos como mínimo
hasta los 65 años, quedando en un segundo
plano el esfuerzo de cotización realizado, aunque sí se prima la contribución por encima de
los límites que hasta ahora eran considerados.
En este punto, es conveniente poner de
relieve la importancia que estas nuevas políticas de empleo, en las que se pretende mantener a los mayores en el mercado laboral,
puede tener sobre el sistema de pensiones31.
Dos son los objetivos que cumplen unas intervenciones públicas de este tipo en un país
donde se espera que en los próximos años, un
considerable sector de la población ostente
una edad superior a los 65 años. De un lado,
será necesario mantener su actividad para
que así sigan cotizando a la Seguridad Social,
y de esta forma aumente el número de cotizantes, ya que la población activa de jóvenes
puede ser reducida en función de las bajas
tasas de natalidad que se están dando. A la
vez, y dado que muchos de estos mayores son
población activa, no cobrarán las prestaciones de jubilación del Sistema a las que puedan tener derecho, o si lo hacen será en una
cuantía menor porque la compatibilizarán
con el desarrollo de un trabajo. Así las cosas,
y dado el contexto social actual aquellas políticas de empleo, las denominadas de reparto
de trabajo, de los años 90 que incidían propiciando la salida del mercado laboral a una
edad más temprana, con el fin de que desem-
31
Un análisis de esta relación, a nivel general, y no
basándose en un país determinado en A. TAQI: «Tercera
edad, trabajo e iguales oportunidades», RISS, Vol. 55, nº
1, 2002, págs. 124-138.
100
pleados jóvenes sustituyeran a estos mayores, han dejado de ser efectivas en un país
dominado por personas mayores, en el que la
tasa de desempleo juvenil ha descendido considerablemente por la escasa existencia de
este colectivo32. De esta forma, las jubilaciones anticipadas pasan a ser gravadas, y se
desincentivan las salidas prematuras del
mercado laboral.
LA IMPORTANCIA
DE UN FENÓMENO EN AUGE:
LA DEPENDENCIA
Una manifestación directamente relacionada con el envejecimiento de la población, y
que afecta también a los países de nuestro
entorno, y considerada como el cuarto pilar
del Estado del Bienestar33, es el de la dependencia, que afecta a la autonomía de las personas para realizar sus actividades cotidianas34. Sin embargo, y pese a que normalmen-
La Encuesta de Población Activa (EPA) demuestra
que en el último trimestre de 1979 la población total en
España con edades comprendidas entre 16 y 19 años
era de 2.437.000, frente a 1.760.000 en el mismo trimestre del año 2005. Por el contrario, se ha incrementado notablemente el número de personas mayores de 55
años, que en el mismo periodo de referencia temporal
han pasado de 7.375.000 personas aproximadamente a
11. 274.000.
33
Como es sabido los denominados pilares de esta
fórmula institucional, en sus distintas fases, lo han constituido la asistencia sanitaria, la educación y las pensiones (tanto de Seguridad Social como los servicios sociales). Refiriéndose a esta nueva «necesidad», la Secretaria
de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad,
A. VALCARCE: «El cuarto pilar del Estado de Bienestar», El
País, 21-12-2004, subraya la «necesidad de crear un sistema nacional de dependencia para atender a las personas que no pueden valerse por sí mismas». Vid. asimismo la «Presentación» que, del sistema nacional de
dependencia, y de la necesidad de una protección de
esas características, realiza en RMTAS, nº 60, 2006, págs.
7-10.
34
Un estudio sobre este fenómeno en AA. VV. (G.
RODRÍGUEZ CABRERO, coord.): La protección social de la
dependencia, MTAS, Madrid, 1999. De forma más
reciente, AA.VV. (Mª. T. LÓPEZ LÓPEZ, dir.): Familia y
32
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
te este fenómeno se desarrolla principalmente en edades avanzadas35, no siempre tiene
que estar vinculada a la denominada cuarta
edad, o lo que ha dado en denominarse «envejecimiento del envejecimiento» (80 años o
más)36. Es posible encontrar fenómenos de
dependencia también en otros sujetos de la
sociedad, cuya causa no es una edad avanzada, pero sí con unos efectos similares a los que
ésta provoca 3 7 . En este sentido, podría
incluirse a los discapacitados, a los enfermos
muy graves, e incluso a los menores, y también a personas que, aun siendo mayores, no
alcanzan edades muy avanzadas. Es decir,
como la dependencia es fruto de la pérdida de
capacidad, no sólo es la edad la que puede dar
lugar a esa incapacitación, sino que también
puede tener su causa, entre otras, en la enfermedad38. Si acudimos a la Ley de promoción
de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, se establece que la dependencia, además de derivar
del envejecimiento, también tiene otras circunstancias que originan esta realidad como
la «enfermedad y otras causas de discapacidad o limitación, que se ha incrementado en
los últimos años por los cambios producidos
dependencia. Nuevas necesidades, nuevas propuestas,
Ed. Cinca, Madrid, 2005.
35
G. RODRÍGUEZ CABRERO y J. MONTSERRAT CODORNIÚ:
Modelos de atención sociosanitaria. Aproximación a los
costes de la dependencia, IMSERSO, Madrid, 2002,
establecen que el 56% de los dependientes en España
tienen edades superiores a los 80 años.
36
M. T. JOIN LAMBERT: «Les ‘nouveaux risques’»,
Droit Social, nº 9-10, 1995, pág. 780.
37
D. CASADO MARÍN y G. LÓPEZ i CASASNOVAS: Vejez,
dependencia y cuidados de larga duración (situación
actual y perspectivas), Fundación La Caixa, Barcelona,
2001, págs. 26-35, consideran que no debe identificarse dependencia con envejecimiento, si bien admiten la
relevancia de éste en la aparición y acentuación de
aquélla.
38
En sentido contrario, J. RIVERA SAGANTA: «El seguro
de dependencia. El envejecimiento de la población y su
repercusión en el Estado del Bienestar», FSS, nº 5, 2001,
pág. 40, para el que la dependencia equivale a «las personas mayores que requieren cuidados de larga duración».
en las tasas de supervivencia de determinadas enfermedades crónicas y alteraciones
congénitas y, también, por las consecuencias
derivadas de los índices de siniestralidad vial
y laboral». Se trata pues de un amplio elenco
de causas, distintas entre sí, pero que provocan una misma consecuencia: la dependencia
o falta de autonomía de la persona que la
sufre.
Convendría en primer lugar, determinar
qué se entiende por dependencia39. Tanto el
IMSERSO como la Sociedad Española de
Geriatría y Gerontología entienden el concepto de dependencia como el grado de dificultad
que presenta una persona para realizar de
manera autónoma las actividades básicas de
la vida diaria. A la vez, y de acuerdo con la
definición realizada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en la Recomendación (98) 9, la persona dependiente es aquélla
que «por razones ligadas a la falta o la pérdida de la capacidad física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de una asistencia y/o
ayudas importantes para la realización de los
actos corrientes de la vida diaria»40. En definitiva, podría catalogarse esta situación
como aquélla en la que «el individuo es incapaz, en mayor o menor grado, de gestionar su
propia vida cotidiana y su entorno más inmediato en los aspectos más básicos y habituales»41.
Pero hay que apuntar que no cualquier falta de capacidad supone la consideración de
una persona como dependiente, de acuerdo
con las definiciones expuestas. Habrá que
preguntarse si una enfermedad, accidente u
Sobre los distintos significados de dependencia,
cfr. J. R. MERCADER UGUINA: «Concepto y concepciones
de la dependencia», RL, nº 17-18, 2004, págs. 66 y 67.
40
Esta Recomendación de 18 de septiembre de
1998 aparece recogida en AA. VV.: Vejez y protección
social a la dependencia en Europa, IMSERSO, Madrid,
1999, págs.11-21.
41
S. GONZÁLEZ ORTEGA: «La protección social de las
situaciones de dependencia», RL, nº 17-18, 2004,
pág. 13.
39
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
101
ESTUDIOS
hospitalización, e incluso la incapacidad de
carácter transitorio, puede provocar una calificación de esta índole42. Evidentemente la
respuesta debe ser negativa, ya que sólo
tendrá la consideración de dependiente aquél
que sufre una merma de sus capacidades,
sino al menos de forma definitiva, sí en un
lapso temporal muy extenso. Tal es así, que si
se tiene en cuenta la dependencia que sufren
los menores durante su minoría de edad, esta
falta de autonomía no puede ser incluida en
el concepto aquí debatido porque no se trata
de algo definitivo, sino que tiene un límite
temporal determinado, que será el alcanzar
una edad que le permita actuar por sí mismo43.
A mayor abundamiento, y aun teniendo un
carácter prácticamente irreversible, la
dependencia no puede ser medida por igual,
sino que será necesario atender a distintos
baremos en función de las actividades de su
vida diaria para las que el sujeto afectado
necesite atención y ayuda44. Así, será necesa-
42
IMSERSO: Atención a las personas en situación
de dependencia en España, IMSERSO, Madrid, 2004,
(en adelante, Libro Blanco sobre la dependencia), Capítulo I, pág. 7, incluye como causas de esta situación
«las malformaciones congénitas, los accidentes (laborales, de tráfico, domésticos), las nuevas enfermedades
invalidantes, como el sida, y el propio concurso de la
edad, bajo determinadas circunstancias físicas y personales».
43
M. AZNAR LÓPEZ: «Notas sobre la protección de la
dependencia en la Seguridad Social española. Aspectos
retrospectivos y prospectivos», FSS, nº 5, 2001, págs. 64
y 65, distingue la tutela de la dependencia de los hijos o
menores a cargo, que será asumida por las prestaciones
familiares, de aquella otra para las personas mayores,
que se realizará a través de mecanismos específicos de
cobertura de la dependencia.
44
G. RODRÍGUEZ CABRERO: El Estado del Bienestar en
España: debates, desarrollo y retos, cit., págs. 226 y 227,
siguiendo la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud de 1999 (EDDES 99), elaborada
por el INE, IMSERSO y ONCE, clasifica estas actividades
en «relativas al cuidado personal, movilidad en el hogar,
tareas domésticas y movilidad extradoméstica». En el
mismo sentido el Libro Blanco sobre la dependencia,
Capítulo I, pág. 22, las clasifica en Actividades básicas de
102
ria la determinación de aquellas funciones
que permitirán valorar si el dependiente tiene tal condición. De todas formas, y si bien los
numerosos estudios, e incluso las normas que
regulan esta realidad en países de nuestro
entorno45, inciden principalmente sobre una
falta de autonomía física, de acuerdo con las
actividades a valorar, lo cierto es que estas
personas presentan una dependencia personal, ya que su propia vida está carente de
autonomía. En este sentido, sería necesaria
una reformulación de esas actividades tenidas en cuenta para graduar la dependencia46,
en la que fueran incluidas no sólo las físicas,
sino todas aquellas que inciden en el desen-
la vida diaria (ABVD) que son las imprescindibles para
poder subsistir de forma independiente (actividades de
autocuidado: (asearse, vestirse y desnudarse, poder ir
solo al servicio, poder quedarse solo durante la noche,
comer…) y de funcionamiento básico físico (desplazarse
dentro del hogar) y mental (reconocer personas y objetos, orientarse, entender y ejecutar instrucciones y/o
tareas sencillas); y en segundo lugar las Actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD) que son más complejas y su realización requiere de un mayor nivel de
autonomía personal (se incluyen tareas domésticas, de
movilidad, de administración del hogar y de la propiedad, como poder utilizar el teléfono, acordarse de tomar
la medicación...).
45
El sistema alemán de dependencia aparece vinculado al seguro de enfermedad. Además clasifica a ésta en
tres niveles, atendiendo al tiempo efectivo de ayuda que
esas personas necesitan para realizar tareas de ámbito
de la higiene corporal, la alimentación y la movilidad;
también para realizar tareas domésticas. Un estudio
sobre el mismo en V. PÉREZ MENAYO: «Prestaciones de
dependencia: situación comparada en la Unión Europea», RMTAS, n º 47, 2003, págs. 299-302; J. A. MALDONADO MOLINA: El seguro de dependencia. Presente y proyecciones de futuro, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003,
págs. 74-78. También cfr. U. KÖBL: «El seguro de dependencia alemán: principales rasgos y problemas actuales», RL, nº 17-18, 2004, págs. 189-213.
46
S. GONZÁLEZ ORTEGA: «La protección social de las
situaciones de dependencia», cit., pág. 35, propone tres
grupos de actividades: los cuidados personales, las tareas
domésticas y los asuntos propios de la vida social. En la
misma línea, el Libro Blanco sobre la dependencia, cit.,
Capítulo XII, pág. 5, introduce otras nuevas actividades
como «reconocer personas y objetos y orientarse» y
«entender y ejecutar órdenes y/o tareas sencillas».
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
PURIFICACIÓN MORGADO PANADERO
volvimiento de una vida plena47. De esta forma, y una vez analizadas esas actividades,
será conveniente diseñar todos los instrumentos necesarios para la «ayuda de autonomía personal»48.
figura con un carácter plenamente polimórfico, en la medida en la que el contenido de la
misma es variable; a saber, de tipo económico, de asistencia sanitaria, e incluso prestaciones técnicas.
Dada la definición expuesta, y la complejidad que desde el punto de vista práctico supone la atención de estos colectivos, podría considerarse que la dependencia entra en el concepto de «necesidad social». Es decir, existe
una situación que los sujetos como individuos
no pueden asumir por sí mismos, sino que es
necesario que los poderes públicos intervengan con medidas que solventen los problemas
derivados. Es pues la carencia de esa autonomía personal, reflejada en la exigencia de
una asistencia constante, en mayor o menor
grado, la que haga que estemos ante una
necesidad social a la que tienen que dar respuesta los modernos sistemas de protección
social49. Pero además, dicha necesidad se con-
Y esta configuración como situación
demandante de tutela no obedece a lo novedoso de su aparición, ya que la dependencia
ha existido siempre, sino al incremento de
casos que se están produciendo, sobre todo
entre la población mayor, debido a los cambios operados en nuestras estructuras sociales, como el envejecimiento y las mutaciones
en la dinámica de las familias. Es pues la
aceleración en la magnitud del fenómeno50,
que no puede ser asumido en la misma medida por los parientes, sobre todo féminas
incorporadas al mercado laboral, unido a la
baja cobertura de servicios sociales y sanitarios, lo que provocan el debate científico y
político sobre la cuestión. En definitiva,
podría pues afirmarse que la importancia
que actualmente tiene la dependencia obedece a tres fenómenos sociales: el incremento
de la esperanza de vida, la disminución del
índice de fecundidad y sobre todo, el cambio
social en los modelos familiares y en los valores culturales de la mujer. Esta circunstancias ha hecho que en países cercanos como
Alemania, Luxemburgo o Francia este tipo
de necesidades ya están cubiertas a través
de la instauración de un seguro de dependencia, que intenta implicar al sector público
en la atención de esas necesidades que normalmente han sido asumidas en el entorno
familiar, o la menos, sufragadas por las economías privadas.
En este sentido el sistema francés establece cuatro
grados de protección, y dos adicionales, de menor gravedad. En el Grupo 1, que es el de mayor gravedad,
están incluidas «las personas encamadas o en sillas de
ruedas que han perdido su autonomía mental, corporal,
locomotriz y social…». De esta manera en este nivel
serán tenidas en cuenta no sólo las actividades físicas
sino cualesquiera otras que demuestren la citada dependencia, gracias a esos calificativos acuñados a la autonomía por el legislador francés. Sobre el contenido de la
protección, vid. F. KESSLER: «Les normes du Conseil de
l’Europe et la législation française sur la dépendance»,
Revue Française d’Affaires Sociales, octubre 1997, págs.
215 y ss.; F. ELGUIZ: La prestation spécifique dépendance,
TSA Editions, París, 1997; J. F. INSERGUET: «La prestation
spécifique dépendance: difficultés juridiques et enjeux
financiers», Droit Social, nº 1, 1999, págs. 42-52. La citada ayuda francesa después de las últimas reformas del
año 2001 que pasa a convertirse en un derecho universal en V. PÉREZ MENAYO: «Prestaciones de dependencia:
situación comparada en la Unión Europea», cit., págs.
308-310. Vid. asimismo, F. KESSLER: «El cuidado de las
personas dependientes en Francia: la reforma permanente sin solución», RL, nº 17-18, 2004, págs. 237-258.
48
J. P. SUEUR: L’aide personnalisée à l’autonomie. Un
droit fondé sur le principe d’egalité, La Documentation
Française, Paris, 2000.
49
Vid. al respecto, F. FERRERAS ALONSO: «La reciente
implantación del seguro de dependencia en algunos
47
países europeos y breve referencia a España», TS, nº 137,
2002, págs. 14-27.
50
La Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y
Estado de Salud de 1999 (EDDES 99), cit., cifra en
3.528.221 el número total de personas con alguna discapacidad o con limitaciones que han causado o pueden llegar a causar discapacidades, lo que, expresado en
términos relativos, viene a representar un 9 por ciento
de la población española.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
72
103
ESTUDIOS
LA COBERTURA
DE LAS NECESIDADES
DE LOS MAYORES EN LOS PAÍSES
EUROPEOS
En este contexto, los distintos países europeos utilizan los denominados mecanismos
de protección social para cubrir las necesidades de todos sus ciudadanos, en especial, y
por lo que aquí respecta, de sus mayores.
Pero habría que preguntarse cuáles son, y en
qué consisten dichos instrumentos.
Para conseguir dichos objetivos utilizan la
Seguridad Social, concretamente articulan
pensiones públicas, que son dispensadas por
el Estado. Estas ayudas económicas, principalmente van dirigidas a trabajadores, en
función de las cotizaciones realizadas a lo largo de su vida laboral, siendo las de jubilación,
invalidez y las de viudedad las que asumen el
protagonismo en el caso de pensionistas
mayores. Junto a éstas, denominadas contributivas, en algunos países, en los últimos
años, se han creado las pensiones no contributivas, dirigidas al resto de ciudadanos, y en
las que el esfuerzo de cotización carece de
relevancia, siendo lo realmente determinante
el hecho de que esas personas no dispongan
de rentas suficientes, actuando esas pensiones como ingresos de compensación que les
permitan cubrir sus necesidades vitales.
Otro mecanismo también utilizado por las
instancias públicas para atender a sus ciudadanos es la denominada Asistencia o Beneficencia Social. En este caso, y frente al anterior, no se trata exclusivamente de pensiones
económicas, sino que conforman un exponente
básico en dicho sistema de tutela, los servicios
que, en principio, van dirigidos a todos los ciudadanos. En este caso, algunas de estos mecanismos exigen el no disponer de determinadas
rentas económicas para acceder a los mismos,
sobre todo a las pensiones, pero también son
muchas las medidas que se otorgan sin tener
en cuenta los ingresos del potencial beneficiario. Además, dichas ayudas económicas o en
especie, están gestionadas por las CC AA o los
104
Ayuntamientos, lo que hace que, en ciertos
países existan incluso unas diferencias internas en cuanto al conjunto de medidas que son
creadas, lo que hace que los ciudadanos obtengan distintos beneficios en función del lugar
de residencia, dentro del mismo país.
Sin embargo, y pese a que estos dos instrumentos son los que se utilizan en los distintos
Estados, lo cierto es que existen grandes diferencias en la forma en la que estos mecanismos se estructuran en cada uno de ellos.
Además, hay que añadir que las políticas de
coordinación sobre esta materia en el ámbito
de la Unión Europea todavía están en un proceso de gestación. Así, y pese a que ya han
aparecido documentos procedentes de las instancias europeas51, es cierto que la idiosincra-
51
De una forma genérica en cuanto a la protección
social, cronológicamente puede señalarse la Comunicación de la Comisión «Una estrategia concertada para
modernizar la protección social» [COM (1999) 347 final
– no publicado en el Diario Oficial]; también sobre el
tema, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones. «Refuerzo de la dimensión
social de la Estrategia de Lisboa: Racionalización del
Método Abierto de Coordinación en el ámbito de la protección social» [COM (2003) 261 final – Diario Oficial L
314 de 13.10.2004]. Asimismo, el Reglamento (CE) n°
883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29
de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas
de seguridad social. De forma más específica, y referida
a la protección social de los mayores, destacan la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, «Evolución futura
de la protección social desde una perspectiva a largo plazo: Pensiones seguras y viables» [COM (2000) 622 final –
no publicada en el Diario Oficial]; o también la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 18 de marzo de 2002, titulada «La respuesta de
Europa al envejecimiento a escala mundial – Promover
el progreso Económico y Social en un mundo en proceso de envejecimiento. Contribución de la Comisión
Europea a la segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento» [COM (2002) 143 final – no publicada en el
Diario Oficial]; de forma más reciente, la Comunicación
de la Comisión, de 3 de marzo de 2004, titulada
«Aumentar el empleo de los trabajadores de más edad y
retrasar su salida del mercado de trabajo» [COM (2004)
146 final – no publicada en el Diario Oficial].
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sia, y los valores morales y sociales de cada
uno de los países determinan los distintos
modelos de tutela de este colectivo52.
Por ello, y atendiendo a la conformación
jurídica interna, nos ha parecido conveniente
agrupar determinados países, con circunstancias y actuaciones similares, y sacar conclusiones conjuntas. Así, de un lado y teniendo como objeto de estudio a Suecia y Noruega,
determinaremos cómo se comportan los países del norte de Europa. Un segundo grupo lo
constituyen los Estados del sur, siendo los
países analizados España y Portugal. Por
último, y en un estadio intermedio en cuanto
a la tutela otorgada, vamos a utilizar a Alemania, como paradigma de los Estados escasamente intervencionistas. En este punto no
podemos dejar de apuntar que, pese a que
nuestra idea es presentar unas conclusiones
conjuntas de estos grupos, lo cierto es que la
falta de una armonización de políticas públicas en estos ámbitos, dificulta la asunción de
dichas premisas como concluyentes. Es por
ello, por lo que debe aceptarse que las similitudes entre los países integrantes de cada
uno de los grupos exclusivamente se ciñe a lo
que se va a exponer, existiendo también grandes diferencias entre ellos.
LOS DISTINTOS MODELOS
DE PROTECCIÓN: LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS A DEBATE
Por lo que se refiere a los países nórdicos, y
en lo que respecta a la Seguridad Social, hay
que destacar la importancia de la pensión de
jubilación, como paradigma de la protección.
Para acceder a ella se establecen unos requisitos más rígidos, cuales son la exigencia de
Para un análisis de los distintos modelos europeos
en materia de Seguridad Social, vid. B. MARIN: «Estrategias de prolongación de la vida activa: panorámica europea. Algunos comentarios y opiniones sobre la ampliación de la vida laboral», RMTAS, nº extraordinario, 2006,
págs. 87-111.
40 años de cotización, y una edad más tardía
de jubilación, que ronda los 67 años como
mínimo, pero que en el caso de Suecia el límite real ronda los 70. Esta pensión va dirigida
a los trabajadores, y se calcula en función de
la actividad laboral y los ingresos, y en definitiva en función de las cotizaciones. Esta pensión en el caso sueco además se incrementará
cuando el trabajador se jubile a partir de los
65 años, y no antes, que en la práctica también es posible, ya que incluso hay jubilaciones apartir de los 61. Junto a ésta, los trabajadores, podrán incrementar la cuantía de
esas rentas que percibirán al jubilarse,
mediante un Fondo por primas, equivalente
al 2.5% de la cotización, en el caso de Suecia53, o la denominada suplementaria, que
equivale a la mitad del salario, en el caso de
Noruega. En estos casos estamos hablando de
un sistema de capitalización de carácter individual y obligatorio, que permitirá que los
ciudadanos puedan ver incrementadas sus
futuras pensiones. En estos países también
cobran importancia los seguros privados, gestionados en la propia empresa, o mediante
iniciativas individuales de los propios interesados. Pero junto a esta pensión contributiva,
existe también una pensión mínima, dirigida
a todos los ciudadanos, es decir, para los que
no han cotizado, y con independencia de los
ingresos que tengan. De esta forma se pretende que todos los mayores tengan garantizado
un nivel mínimo de renta desde las instancias
nacionales, estableciéndose una cuantía uniforme para todos los individuos.
En cuanto a la asistencia social, hay que
destacar la importancia de los servicios públicos en este aspecto, tratándose de una asistencia otorgada por los Ayuntamientos. En
este caso, las ayudas principales dirigidas al
colectivo objeto de estudio son concedidas
52
53
Sobre el caso sueco, cfr. F. FERRERAS ALONSO: «El
Sistema de pensiones en Suecia (síntesis)», TS, nº 121,
2001, págs. 16-22. J. TURNER: «Cuentas individuales:
la lección de Suecia», RISS, Vol. 57, nº 1, 2004, págs.
75-98.
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para la adaptación de viviendas y para la creación de plazas residenciales, ya que aproximadamente el 17% de los mayores están en
instituciones. Pero en este ámbito cobra especial importancia la atención domiciliaria, de
la que disfrutan aproximadamente un 40%
de la población mayor, ya que lo que se pretende es que se queden en su hogar el mayor
tiempo posible. Estas ayudas son concedidas
sin tener en cuenta los recursos económicos
de los beneficiarios, por lo que la familia queda descargada de obligaciones, siendo los servicios públicos los que se hacen cargo de los
parientes dependientes. Para ello, son numerosos los puestos de trabajo que son creados
por las instancias públicas para ayuda a
domicilio. De esta forma, el cuidado de mayores y dependientes es asumido como una obligación por los poderes públicos, ya que la
familia no asume cuidados. Además, dicha
tutela es universal, pues va dirigida a todos
los ciudadanos que se encuentren en esa
situación de necesidad.
Otro modelo también a tener en cuenta es
el de Alemania, muy próximo a lo que sucede
en Inglaterra, e incluso en Italia, a partir de
las reformas producidas en ese país en el sistema de pensiones en estos últimos años. Nos
encontramos con un Estado poco intervencionista desde el punto de vista de la Seguridad
Social. Podría decirse incluso que se ha vuelto al sistema de seguros sociales, ya que las
pensiones diseñadas van dirigidas exclusivamente a trabajadores, en función de los años
de cotización y del salario percibido, y con
transferencias estatales. En este sistema
nuevamente, la jubilación es la pensión por
antonomasia, con escasa importancia de las
prestaciones por viudedad. Además, apenas
hay pensiones mínimas, ni siquiera para personas con escasos recursos económicos, por lo
que el sector no contributivo es inexistente en
este modelo. Asimismo, también cobra importancia el sector privado, ya que está muy
extendida la «cotización» a los sistemas privados de pensiones, que permiten incrementar las ya altas prestaciones públicas otorga-
106
das en caso de jubilación54. Así pues, en 2001,
y partir de las nuevas reformas, Alemania
procedió a sustituir su sistema de pensiones,
estableciendo un nuevo modelo redistributivo, en el que la jubilación anticipada o parcial
es claramente sancionada, exigiéndose en
estos casos largos periodos de contribución al
Sistema. En cuanto al sistema privado, si
bien no va a tener carácter obligatorio, debido
a las presiones sindicales, lo cierto es que es
un sector en alza debido a los beneficios fiscales que su contratación supone para los particulares.
Por lo que respecta a la Asistencia Social,
también es patente esa falta de intervencionismo por parte del sector público que, exclusivamente asume aquellas cuestiones prioritarias como los servicios sanitarios, o el desarrollo de plazas residenciales, gestión que se
hace principalmente a través de los Ayuntamientos. Por el contrario, nos encontramos
con una escasa cobertura de servicios domiciliarios, siendo muy importante también en
este ámbito el sector privado. Tampoco en
este modelo, al igual que ocurría en los países
nórdicos, la familia asume dichos cuidados,
pero a diferencia del anterior, en vez de constituir una obligación pública, la atención de
los mayores es asumida por los particulares,
mediante la contratación de servicios privados.
Por último, los países del sur de Europa, en
concreto Portugal y España, como se ha
dicho, constituyen claramente un modelo distinto de los expuestos. Así, por lo que respecta a la Seguridad Social, hay que destacar la
escasa cuantía de las pensiones, no sólo de la
de viudedad, sino también de la de jubilación.
54
Sobre este modelo de protección, cfr. A. VÁZQUEZ
MARISCAL: «Las reformas de los sistemas de pensiones en
Europa», RMTAS, nº 54, 2004, págs. 43-45; también,
vid. un análisis de la reforma alemana en F. FERRERAS
ALONSO: « Adaptar la Seguridad Social a las nuevas situaciones sociales: el ejemplo de Alemania»,TS, nº 128129, 2001.
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Así, en el caso de las contributivas, es decir,
las dirigidas a los trabajadores, la razón de
esa escasez obedece a que estamos en países
en que los salarios son bajos respecto a los de
los otros grupos analizados. Como la cuantía
de la pensión se calcula en función de esos
salarios, el resultado también a va ser inferior. Unido a ello hay que apuntar que el acceso a esas prestaciones se hace mediante el
cumplimiento de unos requisitos más flexibles, cuales son la exigencia de menos años de
cotización, y una edad de jubilación inferior.
De esta forma, no puede premiarse igual el
esfuerzo de cotización realizado, que en los
otros países es superior. Además, junto a
éstas existen, en el ámbito de la Seguridad
Social, las denominadas pensiones no contributivas, dirigidas a ciudadanos sin recursos
económicos, que no han cotizado al Sistema.
En estos países, además apenas cobra importancia la iniciativa privada, siendo muy escasas las contrataciones de Fondos de pensiones55.
La asistencia social, y en concreto los servicios sociales están muy poco desarrollados.
En este caso, son las CCAA y los Ayuntamientos, sobre todo en España, los que gestionan estas ayudas. Pese a que existe una
escasa cobertura de servicios a domicilio que,
normalmente son concedidos en función de
los recursos económicos del beneficiario, se
trata del exponente principal de las medidas
públicas dirigidas a los mayores. Estamos
pues ante un proceso de desarrollo, en el que
junto a estas medidas, también son importantes las actividades de participación, que
persiguen un envejecimiento activo. También
aquí se pretende que los mayores permanezcan en su hábitat el mayor tiempo posible,
dejando para situaciones extremas su internamiento en centros residenciales. Sin
55
Sobre la necesidad de utilización de esas fórmulas
privadas para hacer frente a la jubilación en nuestro país
se manifiesta J. L TORTUERO PLAZA: Jubilación forzosa versus jubilación flexible (reforma y propuesta de capitalización parcial), Madrid, Civitas, 2002.
embargo, ante la escasa oferta de servicios
públicos que cubran esa necesidad, es de destacar la importancia de las familias en la
atención a parientes, principalmente de la
mujer como cuidadora informal, sobre todo
aquellas de mediana y alta edad56, que presentan tasas de actividad muy reducidas57, o
incluso, en otras ocasiones deben abandonar
su trabajo extradoméstico para regresar al
hogar a hacerse cargo de ellos. En estos países, el perfil del cuidador, abrumadoramente
femenino, se asocia también con carencias de
todo tipo: bajo poder adquisitivo, escaso nivel
de instrucción, empleo a tiempo parcial o
dedicación total a las tareas domésticas, frecuentes problemas de salud.... Además esas
mujeres, que en su mayoría tienen entre 45 y
60 años de edad, priorizan la responsabilidad
como cuidadoras, que les ha sido socialmente
atribuida, por encima de sus opciones laborales y personales, con los consiguientes problemas de culpabilización ante el menor incumplimiento de la expectativa que se ha depositado en ellas. En este sentido, el sector público «desvía» su obligación hacia las familias,
dejando que la cobertura de necesidades de
esos ciudadanos sea cubierta por sus parientes.
Así las cosas, y una vez analizados los distintos modelos, observamos cómo situaciones
similares son asumidas por los poderes públicos de forma distinta. Este estudio nos permite comprobar que estamos ante un panorama
complejo, en el que la falta de políticas de
armonización entre los distintos países, arroja unas diferencias importantes entre los
mecanismos de protección, lo que supone que
56
CES: Panorama Sociolaboral de la mujer en
España, Boletín nº 40, 2º trimestre del 2005, establece
que el 28% de los cuidadores tiene entre 50 y 59 años y
el 24% entre 40 y 49 años.
57
G. RODRÍGUEZ CABRERO y J. MONTSERRAT CODORNIÚ,
op. cit., págs. 123 y ss., materializan la denominada por
ellos «capacidad de respuesta familiar» en mujeres con
edades superiores a los 40 años, que nunca han trabajado, lo que ha permitido que hayan asumido los cuidados de los dependientes.
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los mayores tengan mejores o peores tratamientos en función del lugar de residencia.
Pero en este punto también hay que destacar
que esas distintas tutelas no sólo obedecen a
actitudes públicas diferentes, sino que también las costumbres y la moral de los habi-
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tantes de esos países afianzan aún más
dichas diferencias, por lo que no bastará sólo
con un cambio de políticas, sino también de
actitudes privadas para conseguir que todos
los ciudadanos europeos alcancen coberturas
similares.
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RESUMEN
El trabajo que aquí se presenta pretende realizar un estudio de los distintos mecanismos
de tutela que, en diferentes países europeos, son acometidos en el ámbito de las políticas
públicas dirigidas a las personas mayores.
Sin embargo, no podemos olvidarnos que el desarrollo de estas intervenciones públicas obedece a las distintas necesidades que tienen los ciudadanos. Por ello hay que tener en cuenta no sólo los cambios que se han producido en el ámbito de los diferentes colectivos de
mayores, que ha hecho que demanden distintos servicios y prestaciones según los tramos
de edad, sino que también en el diseño de estas políticas hay que fijarse en la sociedad en
la que estamos inmersos. Así, y de una forma similar en los países de nuestro entorno, la
existencia de importantes cambios sociales, principalmente de carácter demográfico, han
supuesto un giro importante y decisivo en las actuaciones llevadas a cabo por los entes
públicos.
Pero en el contexto en el que estamos inmersos también cobran especial relevancia las
líneas de intervención que se generan en el ámbito de la Unión Europea, y que también son
objeto de análisis. Así, en un concepto mucho más amplio y completo de lo que es la política social, desde finales de los 90 y principios del 2000 han sido varias las iniciativas que
intentan coordinar las políticas internas de los países que integran la UE, y que van dirigidas a sus mayores. Atrás se dejan concepciones de políticas tradicionales, basadas en el
carácter asistencial, de cobertura de necesidades, mediante la asistencia sanitaria y los
servicios. Ahora, en un contexto en el que los mayores presentan características distintas
entre sí, a aquellas políticas tradicionales dirigidas a ciertos grupos, se fomentan las que
persiguen un «envejecimiento activo», fomentando la participación de los mayores en todos
los ámbitos de la vida.
A pesar de lo expuesto, no podemos olvidarnos que esas líneas de actuación de la UE no tienen carácter coercitivo, siendo simplemente Recomendaciones, que no obligan a los miembros. Es por ello, que pese a esas iniciativas de coordinación de políticas nacionales, los distintos países establecen mecanismos de protección social dirigidos a los mayores, que
divergen entre sí. Es por ello por lo que se ha creído conveniente analizar las características generales de esos sistemas, lo que ha permitido ver las grandes diferencias existentes
entre países, sobre todo entre los del Norte y Sur de la Unión Europea. Asimismo, se ha
prestado especial atención a estas políticas en España, acudiendo para ello al estudio de la
concertación social, origen en innumerables ocasiones de estas intervenciones públicas.
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