Evaluación de la Política Pública de Deuda

Grupo Funcional Gobierno
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Evaluación de Políticas Públicas
Evaluación de la Política Pública de Deuda 11-0-06100-07-0126
GB-020
Introducción
Una política pública produce las sinergias necesarias para resolver un problema que afecta a
la sociedad, el responsable de diseñarla e instrumentarla es el Gobierno de una Nación o de
un Estado.
La política pública de deuda forma parte del conjunto de políticas de carácter económico;
una política económica persigue tres objetivos: fomentar la eficiencia económica, la equidad
en la distribución del ingreso y propiciar la estabilidad y el crecimiento económico.
Los instrumentos económicos más poderosos de un Estado para alcanzar sus fines lo
representan la política fiscal y la política monetaria.
La política fiscal, a su vez, se integra por la política de ingresos, la de gasto y la de deuda
pública; con estos instrumentos el gobierno influye en la economía.
Los ingresos gubernamentales tienen su origen en los impuestos, cuyo objetivo es que los
ciudadanos contribuyan, en forma equitativa, con los gastos en que incurre el Estado en
cumplimiento de su mandato. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM) establece en la (…)”
El gasto público ejerce un fracción IV del artículo 31 la obligación de los mexicanos de “(…)
contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del
Estado y Municipio en que residan efecto multiplicador en la economía, pero cuando éste
crece apoyado en un déficit, entonces el gobierno tiene que hacer uso del endeudamiento y
utiliza los recursos del ahorro interno o del ahorro externo. En el primer caso se disminuye
la posibilidad de que el sector privado utilice recursos en proyectos de inversión y se
presiona la tasa de interés doméstica al alza. Tomar la decisión de apoyarse en el exterior
conlleva el riesgo de la volatilidad del tipo de cambio y de las tasas de interés en los
mercados internacionales.
Cuando se incurre sistemáticamente en financiar el crecimiento con déficits fiscales, la
amortización de la deuda pública se eleva en los periodos posteriores, así como los
intereses, lo cual resta recursos fiscales en el futuro.
La deuda pública es un elemento que incide en el bienestar presente y futuro de la
población, por tanto, al realizar la evaluación de la política pública de deuda es importante
considerar por lo menos tres aspectos: el cumplimiento de las metas de endeudamiento y
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
sus estrategias; el manejo responsable de la deuda que implica la asunción de indicadores
de sostenibilidad, vulnerabilidad y financieros, y su control registro y reporte.
Un aspecto importante de la deuda pública es la relación intemporal entre los
contribuyentes, los acreedores y los beneficiarios, en otras palabras al contratar un crédito
se da por hecho que en el futuro existirán los ingresos fiscales, generados por las personas,
que pagarán la deuda contratada, con independencia de si ellos recibirán los beneficios. Por
esta razón es fundamental que la deuda contratada se emplee en bienes que proporcionen
beneficios futuros como inversiones en infraestructura o en empresas productoras de
bienes y servicios de calidad.
La deuda pública tiene tres objetivos: complementar los ingresos fiscales para cumplir con el
mandato gubernamental; ser un instrumento de política económica, ya que mediante su
gestión es factible retirar dinero de circulación, motivar la inversión privada, e inclusive,
controlar la inflación; y es un instrumento que contribuye en el desarrollo del mercado de
valores de renta fija, da liquidez y bursatilización, y la tasa de interés que pagan los valores
gubernamentales es una referencia para la construcción de las curvas de interés de los
bonos privados.
Cuando de manera sistemática la deuda pública se usa para hacer frente a los compromisos
de carácter gubernamental y no existe un crecimiento de la economía acorde con los niveles
de endeudamiento, es probable enfrentar escenarios de crisis económicas y financieras.
La deuda proporciona importantes beneficios; sin embargo, un manejo irresponsable de la
misma causa serios riesgos, y un endeudamiento excesivo provoca que las finanzas públicas
sean extraordinariamente sensibles a los choques del exterior.
La deuda pública representa la suma de adeudos de un país; se considera deuda interna
cuando se obtiene en el mercado doméstico, mediante la colocación de valores
gubernamentales y créditos directos con instituciones del sector financiero, su característica
principal es que las obligaciones deben pagarse dentro del país y en moneda local. La deuda
externa es aquella que se contrata en forma directa o mediante agentes financieros con
entidades del exterior, debe pagarse en el extranjero y en una divisa diferente a la moneda
local.
La presente evaluación de la política pública de deuda comprende el periodo de diciembre
de 1970 a junio de 2012, sin embargo, como la información al primer semestre de este
último año no necesariamente está integrada tal como se presenta en las cuentas públicas
al revisar la evolución de los saldos en el tiempo se realizará a diciembre de 2011.
El año de 1970 representa un cambio importante en el modelo de desarrollo que siguió
México durante más de 18 años, conocido como el “desarrollo estabilizador”, y que se
reconoce como una etapa de crecimiento estable, sin inflación y, por tanto, con aumento en
el poder adquisitivo del salario.
A partir de ese momento, el Estado expande el gasto público con el propósito de impulsar la
producción y crear nuevas fuentes de empleo; sin embargo, el incremento no se
correspondió con los ingresos fiscales y el déficit presupuestal se cubrió con deuda.
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En el año de 1976 se manifiesta la primera crisis financiera y económica, de una serie que
afectaron sistemáticamente al país durante casi 40 años, y en donde el factor de la deuda,
sobre todo la externa, ha estado presente.
El saldo de la deuda pública reportado en la Cuenta Pública de los años que comprende la
evaluación ha variado en su integración, de 1970 a 1979 solamente se reportaba la deuda
del Gobierno Federal, no se incluían los endeudamientos de organismos y empresas del
estado; a partir de 1980 y hasta 2005 el saldo mostrado como deuda del Sector Público
Presupuestario se forma con la deuda del Gobierno Federal y del Sector Paraestatal.
A partir del año de 2006 y hasta la Cuenta Pública de 2011 además de presentar el saldo del
Sector Público Presupuestario, se incorpora la deuda de la Banca de Desarrollo y el total se
identifica como Deuda Pública Federal.
Con el propósito de hacer comparativos los saldos de la deuda, la evaluación se realiza sobre
el saldo del Sector Público Presupuestario (en caso de que sea necesario utilizar otras cifras
se indicará en el texto del documento); para el periodo 1970-1979, se recurrió a información
estadística del INEGI, la cual incluye los datos de los organismos paraestatales y es
coincidente con las Cuentas Públicas respecto a la deuda del Gobierno Federal.
La política pública de deuda ha estado enfocada en resolver los déficits presupuestarios, los
ingresos fiscales no han sido suficientes para impulsar el crecimiento del país, tiene su
origen con el cambio del modelo económico en 1970, y se observa que su saldo ha llegado a
niveles poco manejables en relación con el tamaño de la economía del país.
El saldo de la deuda pública del Sector Público Presupuestario en diciembre de 1970 era de
99.0 mdp, a diciembre de 2011, fue de 4,926,968.1 mdp, el crecimiento en términos reales,
usando el deflactor implícito del PIB, durante este periodo fue de 482.6%.
La deuda pública se mide en función del PIB, en al año de 1987 alcanzó el porcentaje más
alto 117.4%, en el año 2005 se muestra el más bajo 21.1%; en 2011 fue de 34.2%. El FMI ha
sugerido que para los países en desarrollo este porcentaje debe ser como máximo 30.0%, a
fin de considerar unas finanzas públicas sanas.
La presente evaluación inicia en el capítulo 1, identificando el problema público y se hace
una relatoría sustentada en hechos históricos sobre la evolución que la política pública y su
coordinación con otras políticas económicas, en respuesta a las crisis financieras que se han
presentado.
En el capítulo 2 se identifica el diseño jurídico de la política, y se puede apreciar cómo los
cambios en el marco legal buscan solventar las deficiencias en el control, manejo y
administración del riesgo asociado con la deuda.
Dado que la deuda ha sido un instrumento que compensa los déficits entre los ingresos
fiscales y el gasto del gobierno y de las entidades de control presupuestario directo, en el
capítulo 3, se analiza la evolución desde el punto de vista presupuestal y el impacto del
servicio de la deuda dentro del propio presupuesto público.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En el capítulo 4, utilizando indicadores, se muestra el crecimiento de la deuda, su relación
con el desarrollo del país, el riesgo asociado con su sostenibilidad y el nivel de vulnerabilidad
de las finanzas públicas. En este apartado el análisis, independientemente de realizarlo
sobre la deuda pública presupuestaria, se hace también, de los últimos seis años, sobre el
saldo de la deuda integrada: banca de desarrollo y deuda avalada.
En el capítulo 5, mediante correlaciones con indicadores de crecimiento económico y social,
se mide el impacto de la deuda en el bienestar de la población.
A manera de advertencia, en algunos documentos oficiales aparece el término de crédito
público como sinónimo de deuda pública, al respecto se debe entender por crédito público
como la confianza que los inversionistas tienen a favor de la Nación, en tanto deuda pública
es la suma de los pasivos mediante empréstitos o valores emitidos por el gobierno.
1. LA POLÍTICA PÚBLICA DE DEUDA
1.1 El problema público
Es común denominador, al revisar diversos documentos oficiales del gobierno de México,
que al referirse al financiamiento del desarrollo del país, se menciona la insuficiencia de los
recursos fiscales para patrocinarlo y que, por tanto, es necesario recurrir al endeudamiento.
Cuando los recursos fiscales: impuestos, derechos, aprovechamientos y productos, no son
suficientes para satisfacer los requerimientos de gasto e inversión del gobierno, entonces es
necesaria la contratación de deuda.
En el caso de México, la deuda ha sido un elemento histórico importante para financiar el
gasto gubernamental. Desde el año de 1970, los documentos oficiales muestran que los
diferentes gobiernos han justificado el uso de la deuda para alcanzar un mayor desarrollo y
con ello mejorar la calidad de vida para los mexicanos.
Es claro que los ingresos fiscales no han sido suficientes para solventar los presupuestos
públicos y se ha recurrido sistemáticamente al uso del crédito de la Nación.
De acuerdo con lo establecido, el problema público se centra en el uso de deuda para
financiar el desarrollo, pero su uso debe darse en términos manejables a efecto de que no
se causen efectos negativos sobre la economía del país.
1.2 La evolución histórica de la política pública de deuda
La política pública de deuda ha estado definida en la CPEUM.
Respetando ese mandato, la política pública de deuda se hizo explícita después de la crisis
económica que sufrió México en 1976 y su evolución ha estado estrechamente ligada con
las crisis en el periodo de 1982 a 1994.
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Entre 1959 y 1970, México tuvo un crecimiento estable, sin inflación y con un aumento en el
poder adquisitivo del salario, al modelo económico vigente durante ese periodo se le
conoció como el “desarrollo estabilizador”.
Los objetivos centrales del modelo “desarrollo estabilizador” se alcanzaron, había un
desarrollo vigoroso en el sector industrial; sin embargo, se comenzaron a apreciar signos de
agotamiento en el programa económico y era necesario realizar cambios para hacer frente a
la demanda social de educación, salud, vivienda y empleo provocada por un acelerado
crecimiento demográfico.
Al principiar la Administración 1970-1976, el gobierno plantea un cambio en el modelo
económico, se le llamó el “desarrollo compartido”; en el cual el Estado tiene una importante
participación promoviendo la producción y generación de empleos. Pero los ingresos
fiscales no fueron suficientes para cubrir el gasto presupuestal y se recurrió al uso de la
deuda pública.
Diversos factores de la economía, tanto internos como externos, provocaron que hacia
finales de esa administración se diera una crisis que causa una devaluación del 64.0%, el tipo
de cambio del peso mexicano en relación con el dólar de los Estados Unidos de América;
pasó de 12.50 pesos por dólar a 20.50 pesos por dólar, se rompe una estabilidad de 22 años,
la inflación en el periodo es de 130% y el crecimiento de la deuda en términos reales es del
113% 1/.
Un elemento importante de esa crisis fue el crecimiento de la deuda, por esta razón el
gobierno que asumió la administración del país el 1 de diciembre de 1976 propuso al Poder
Legislativo una serie de reformas legales, entre las cuales se encontraba la Ley General de
Deuda Pública (LGDP).
En la exposición de motivos de esa Iniciativa de Ley, que fue aprobada y publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de ese mes y año, se encuentra una clara definición del
problema público y la gestación de la política pública de deuda.
En el citado documento se establece que el desarrollo económico y social de México debe
darse con la participación del Estado, utilizando los recursos públicos bajo una planeación
razonada que satisfaga los crecientes requerimientos, y así alcanzar altos niveles de
bienestar, pero los ingresos del Estado, al no ser suficientes, deben complementarse con los
recursos disponibles en los mercados financieros internos y externos, y con esto evitar
cargas impositivas a la población.
Se reconoce que la política de endeudamiento es relevante en el manejo de la finanzas
públicas y obliga “…al Estado a planear en forma cada día más cuidadosa, la aplicación
racional del crédito (…) los recursos crediticios (…) deben enfocarse a la producción de
bienes y servicios (…) mediante proyectos que apoyen los planes de desarrollo económico y
social, que generen los ingresos necesarios para su pago o que se empleen para el
*
Consúltese índice al final del texto.
1/
Utilizando el deflactor implícito del PIB.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
mejoramiento de la estructura del propio endeudamiento público” y que el servicio de la
deuda sea acorde con la capacidad de pago.
En otro punto de la exposición de motivos se menciona que administraciones anteriores
dictaron diversas disposiciones para regular la utilización de la deuda, se establecieron
instancias para su manejo y control, y se señala que: “sin embargo, las circunstancias
actuales en esta materia, caracterizada por un alto endeudamiento interno y externo, la
necesidad de establecer una programación financiera más eficiente, la exigencia de limitar
el crecimiento de la deuda…” obligan a dar mayor claridad y comprensión de las bases sobre
las cuales se pueda “…concertar o autorizar empréstitos sobre el crédito de la Nación y
pagar la deuda”.
La argumentación que el Ejecutivo realizó ante el Congreso de la Unión, al enviar la citada
iniciativa, deja en claro que antes de este hecho histórico no existían elementos suficientes
para un manejo adecuado de la deuda pública.
En el texto se identifica una preocupación por “…racionalizar…” las decisiones del gobierno
en materia de deuda pública.
En resumen, se puede afirmar que el problema público se sintetiza en que los ingresos del
Estado no son suficientes para brindar el crecimiento que el país requería y, por tanto,
debería complementarse con financiamientos.
Otro aspecto importante por resaltar no solamente de la exposición de motivos sino de la
propia ley, es que el hecho de que se le asigna a la deuda un papel importante en la
búsqueda de un beneficio social.
La LGDP representa el primer instrumento jurídico que aborda en forma sistemática la
gestión de la deuda. A partir de su publicación se considera la deuda pública como un
elemento de carácter económico.
Otro hecho histórico por comentar, es la elaboración del Plan Global de Desarrollo 19801982, primer documento que representa un paso concreto en la creación de un sistema
integral de planeación y en el cual se delinearon las estrategias y acciones que el Gobierno
en turno se comprometía para lograr el desarrollo.
Desde el punto de vista de la evolución de la política de deuda pública, es de resaltar que el
Plan Global de Desarrollo 1980-1982 establece la política, en este caso, de mediano plazo
“para corregir el deterioro financiero de las empresas públicas, en el mediano plazo, la
política de endeudamiento debe ser acorde a la generación de recursos de los proyectos de
inversión. Se procurará que las empresas públicas seleccionen una mezcla adecuada de
fuentes de financiamiento, con objeto de diversificar el acceso a los mercados. Esto
mejorará el perfil de la deuda y permitirá obtener mejores términos de contratación”.
A pesar de que fue un objetivo de la administración 1982-1988 el manejo eficiente de la
deuda mediante la normativa emanada de la LGDP y, como se lee en la exposición de
motivos, “…mediante las disposiciones que surjan de la actuación de los órganos que
tendrán la responsabilidad de su manejo”, en 1988 se sufre una nueva crisis financiera en
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donde el factor de la deuda pública está otra vez presente. El peso se devalúa en 647%,
alcanza una cotización cercana a los 150 pesos por dólar, la inflación del periodo es de 459%
y la deuda crece en términos reales en 202%.
En medio de esa crisis financiera se inicia la administración 1982-1988, y como parte de la
estrategia de desarrollo del país se plantea la necesidad de hacerlo en forma ordenada y
racional, para lo cual es necesario, con base en prioridades, asignar recursos y
responsabilidades, por lo que se envía al Congreso de la Unión la iniciativa de la Ley de
Planeación (LP); en la exposición de motivos de esta iniciativa nuevamente se hace
referencia al problema público: la insuficiencia de recursos para patrocinar el crecimiento.
Con la publicación de la LP, en enero de 1983, se formaliza el sistema de planeación del país
y obliga al Ejecutivo a presentar ante el Congreso de la Unión un Plan de Desarrollo, en
donde se deben definir, entre otras políticas, la de deuda pública como un recurso que
complemente los ingresos fiscales para financiar los proyectos del gobierno en turno. Esto
significa que la política de deuda es dinámica se adapta a los objetivos y momentos de cada
plan de desarrollo.
En el artículo 7 de la LP se establece que las iniciativas de la Ley de Ingresos de la Federación
(LIF) y los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) deben contener la
relación entre los programas anuales y el plan de desarrollo; este mandato en conjunto con
lo establecido en el artículo 9 de la LGDP, potencializa la importancia de que, en la LIF, se
establezca la política de deuda de corto plazo, ya que en esta ley se define el origen de los
ingresos que servirán para financiar el presupuesto de egresos correspondiente.
Retomando los objetivos de LGDP, se plantea una función normativa y de control que
corresponde al Congreso de la Unión, ya que es quien autoriza, mediante la LIF, los montos
de endeudamiento que puede ejercer el Ejecutivo en cada ejercicio fiscal.
En consecuencia con la función normativa y de control, a partir de la LIF de 1978, se
establece por primera vez un techo de endeudamiento para la deuda interna y para la
deuda externa; sin embargo, se facultaba al Ejecutivo a ejercer endeudamiento adicional,
cuando “…las circunstancias económicas extraordinarias…” lo exigieran.
El control que se pretendía establecer queda vulnerado al otorgar discrecionalidad para
contratar deuda, esta situación permaneció vigente hasta el año de 1988, término de una
administración en donde se da la inflación más elevada de la historia reciente de México,
fue superior a 3,700%, el peso se devaluó en 1,440%, y la deuda crece en 252% 2/.
Nuevamente el país se encontraba en crisis y es a partir de la LIF de 1989 en que la
discrecionalidad para la contratación de la deuda se elimina, para ese año se condiciona la
contratación adicional de deuda a la autorización previa del Congreso; y a partir de la ley de
1990 no hay ninguna mención relativa a la posibilidad de incrementar el techo autorizado.
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Utilizando el deflactor implícito del PIB.
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Al iniciar la administración 1994-2000, se presenta otra crisis, generada entre otros factores,
por el monto de deuda pública con vencimiento de corto plazo y la insuficiencia de las
Reservas Internacionales para hacerle frente.
En los artículos 22 y 23 de la LP se señala que en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se
indiquen los programas sectoriales, que guardaran congruencia con el plan y en ellos se
establecerán los objetivos, prioridades y políticas que “…regirán el desempeño de las
actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán asimismo, estimaciones
de recursos y determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución”.
Después de la crisis de 1994-1995 es cuando se establece el primer programa sectorial
relativo al financiamiento del desarrollo, el Programa Nacional de Financiamiento del
Desarrollo (PRONAFIDE), que queda bajo la responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP).
El objetivo principal del PRONAFIDE 1997-2000 fue “…promover un crecimiento económico
vigoroso, sostenido y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y redunde en favor
del bienestar de los mexicanos”.
El espectro de este programa es el establecimiento de una política económica, como parte
importante del financiamiento que el gobierno requería para cubrir sus necesidades, se
estableció una política pública de deuda orientada a “…la consecución de tres objetivos
fundamentales: cubrir las necesidades de financiamiento por parte del Gobierno Federal;
atender el refinanciamiento de la deuda histórica acumulada, y mejorar la estructura de
vencimiento y el costo de la deuda pública”.
Este programa sectorial estableció como meta de la administración 1994-2000 una
reducción de la deuda “…como porcentaje del PIB, de 35.6% en 1997 a 31.3% en el año
2000”. Por primera ocasión se establece un compromiso mesurable.
El PRONAFIDE correspondiente al periodo 2002-2006, incorpora un nuevo indicador en
relación con la deuda pública: la sostenibilidad fiscal y el costo financiero en relación con el
PIB.
En el año 2006, la SHCP presenta el documento “Lineamientos Estratégicos para el Manejo
del Crédito Público”, en el cual se establece como parte del objetivo de la política de deuda
“la minimización del costo financiero sujeto a un nivel de riesgo prudente”.
A partir de esos lineamientos es posible identificar que la gestión de la deuda incluye una
administración de los riesgos inherentes al manejo del crédito público a efecto de establecer
límites y metas de riesgo.
En síntesis, la política pública de deuda se hace explícita con la promulgación de la LGDP, y a
partir de ese momento se convierte en una política de carácter económico: usar el
financiamiento como complemento de los recursos fiscales para patrocinar el crecimiento
del país.
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La evolución de la política no se ha dado en su esencia, sino en las estrategias de su gestión
a efecto de mitigar el riesgo que implica un endeudamiento excesivo, una alta dependencia
del exterior, un perfil de corto plazo, y un costo elevado; elementos importantes en las crisis
financieras que sufrió el país de 1976 a 1995.
1.3 La política de deuda y su relación con otras políticas económicas
El considerar la deuda pública como complemento de los ingresos fiscales para satisfacer las
necesidades de gasto e inversión del gobierno, implica una necesaria coordinación entre la
política de deuda pública y la política fiscal, esta última integrada por la política de ingresos
y la política de gasto.
La política de ingresos de un gobierno tiene que ver con la estructura impositiva, la
eficiencia en la recaudación de los impuestos, el precio de los productos que vende el sector
público y los derechos que cobra por los servicios que presta. Representa el monto de los
recursos fiscales con que se cuenta para financiar el gasto.
La política de gasto tiene que ver con el destino de los ingresos fiscales vía presupuesto
público, y que puede ser como gasto o como inversión y está estrechamente ligada con los
objetivos establecidos en los planes de desarrollo.
Cuando el gasto presupuestario es mayor que los ingresos fiscales, la solución es el uso de la
deuda pública para cubrir el déficit presupuestario.
La política pública de deuda es el resultado de las políticas públicas de ingresos y de gasto.
La LGDP establece que el Ejecutivo Federal puede emitir valores con propósitos de
regulación monetaria, lo cual incide en la política monetaria, cuya responsabilidad de
establecerla e implementarla es del Banco de México (BANXICO). Esta circunstancia obliga a
una estrecha coordinación de las políticas a efecto de que se complementen y se evite una
eventual contradicción.
1.4 Consideraciones
El gasto público tiene como objetivo el bienestar de la población, y a su vez, es un elemento
promotor del crecimiento económico. Cuando los ingresos del Estado, que provienen
principalmente de los impuestos y de los derechos por la prestación de los servicios
públicos, no son suficientes para cumplir con los objetivos que el gobierno ha
comprometido, es necesario recurrir al endeudamiento tanto interno como externo.
Para satisfacer las necesidades de educación, salud, seguridad y vivienda, entre otras, un
gobierno requiere de recursos y cuenta con dos fuentes para obtenerlos, el ingreso fiscal y
el endeudamiento. Una excesiva carga impositiva implica que los ciudadanos contribuyan
con mayor cantidad de recursos al gasto del gobierno, lo cual limita la capacidad adquisitiva.
Limitar el ingreso individual afecta la demanda de bienes y servicios y, por tanto, el
crecimiento general del país; los recursos provenientes del uso del crédito público
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
contribuyen a que el gobierno cuente con ingresos adicionales para impulsar, sin afectar la
economía de los ciudadanos, el crecimiento del país.
Cuando la deuda se utiliza sin un plan y programa que reúna los recursos para el pago de los
intereses y la correspondiente amortización, se convierte en un elemento que afecta la
sanidad de las finanzas públicas.
2.
DISEÑO JURÍDICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DEUDA
El diseño de la política pública de deuda desde el punto de vista jurídico tiene tres
elementos, la parte doctrinaria establecida en la CPEUM; la parte orgánica que regula la
materia de deuda pública y que se encuentra en la LGDP, en la Ley de Planeación (LP), y en
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOPAPF); y la parte normativa que
establece lo que debe hacerse respecto de la deuda, que se identifica en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), en la LIF, y en el Decreto de PEF.
2.1 La parte doctrinaria
El régimen jurídico de la deuda pública encuentra su principal fundamento legal en el
artículo 73, fracción VIII, de la CPEUM 3/ que establece la facultad del Congreso de la Unión
para “(...) dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el
crédito de la Nación; para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional”.
El 30 de diciembre de 1946 se publica en el Diario Oficial de la Federación una reforma a la
citada fracción adicionándole al párrafo original lo siguiente: “ningún empréstito podrá
celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en
los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las
operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por
el Presidente de la República (...)”.
El artículo 74, fracción IV, mandata que el Ejecutivo presentará ante la Cámara de Diputados
la iniciativa de LIF, en donde se incluyan las necesidades de financiamiento y el proyecto del
PEF, para su aprobación anual.
La base constitucional de la política de deuda se puede describir como la facultad del
Congreso para aprobar los montos de la deuda que solicite el Ejecutivo, la cual solamente
puede ser destinada a proyectos que generen un incremento en los ingresos públicos, para
regulación monetaria, para conversión de la propia deuda o para emergencias declaradas
por el Presidente.
3/
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El 5 de febrero de 1917 se expide la CPEUM, que de conformidad con el texto publicado en el Diario Oficial de la
Federación, Tomo V, 4ª. Época, No. 30 (pp. 149-161)
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2.2 La parte orgánica
Las bases para la contratación de la deuda están determinadas en la LGDP, en tanto que en
la LP se establece la obligación de que los planes de desarrollo señalen las políticas de
carácter general y sectorial a efecto de cumplir con los objetivos, estrategias y prioridades
que en ellos se establezcan. En tanto, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(LOAPF) señala las atribuciones que la SHCP tiene en relación con la gestión de la deuda
pública.
2.2.1 Ley General de Deuda Pública
Al inicio de la administración 1976-1982, con el propósito de garantizar mayores niveles de
eficiencia, eficacia y congruencia en la administración de los recursos financieros del Estado,
se propusieron ante el Congreso de la Unión tres iniciativas de ley: la LOAPF; la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y la LGDP, las cuales fueron publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976.
Con la expedición de la LGDP, se contó por primera ocasión con un instrumento jurídico que
abordara en forma sistemática la gestión de la deuda. A partir de ese momento se considera
a la deuda pública como un elemento de carácter económico, el crédito externo
complementa el monto de los recursos que para inversión genera la economía nacional, tal
como la exposición de motivos menciona: “el sector público mexicano se ha visto obligado
a complementar con el crédito de la nación, sus recursos propios, con el fin de no diferir, en
perjuicio del desarrollo económico y social, la producción de bienes y servicios
indispensables para el bienestar de la población y el fortalecimiento de las bases el progreso
nacional”.
Otro aspecto importante que se desprende de la exposición de motivos es la
responsabilidad del Ejecutivo de mantener los niveles de deuda dentro de parámetros
manejables, que no pongan en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Esta ley define en su artículo 1 la deuda pública como “…las obligaciones de pasivo, directas
o contingentes derivadas y a cargo…” del Ejecutivo Federal y sus dependencias, el Gobierno
del Distrito Federal, los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal
mayoritaria, las Instituciones que presten el servicio público de banca y crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las
de fianzas, y los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna
de las entidades.
Señala como responsable de la aplicación de la ley a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y la faculta para “…expedir las disposiciones necesarias para su debido
cumplimiento”.
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Dentro de las facultades asignadas a esta dependencia destacan:
a.
La emisión de valores y contratación de empréstitos para la inversión pública
productiva, para el canje o refinanciamiento de las obligaciones del Erario Federal o con
propósitos de regulación monetaria.
b.
La elaboración del programa financiero con base en el cual se manejará la deuda
pública.
c.
Ser la única dependencia del Gobierno Federal que puede contratar deuda pública, y en
el caso de las entidades paraestatales autorizar la contratación de financiamientos
cuidando la capacidad de pago de las entidades.
En concordancia con lo establecido en la CPEUM, el Ejecutivo “…al someter al Congreso de
la Unión las iniciativas correspondientes a la Ley de Ingresos de la Federación y al
Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá proponer los montos del endeudamiento
neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del Presupuesto Federal
del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para
fundamentar su propuesta”.
La LGDP se plantea una función normativa y de control que corresponde al Congreso de la
Unión, en los artículos 9 y 10 se establece que a éste le corresponde autorizar los montos de
endeudamiento y la obligación del ejecutivo de informar el estado de la deuda, “…al rendir
la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, asimismo informará
trimestralmente de los movimientos de la misma…”.
Desde su publicación en 1976, la LGDP ha tenido cuatro reformas (1983, 1988, 1995 y 2012)
dentro de la cuales se destaca:
En 1983 4/, se adiciona al artículo 9 el plazo dentro del cual deben informarse al Congreso de
la Unión los movimientos trimestrales de la deuda “dentro de los 45 días siguientes (...) al
vencimiento del trimestre (...)”.
En 1995 5/, se modificó el artículo 18 adicionándole un párrafo mediante el cual se define el
pasivo o monto que debe considerarse como deuda de los PIDIREGAS, al señalar que las
obligaciones “(...) derivadas de financiamientos de de proyectos de infraestructura
productiva de largo plazo, referidos a actividades prioritarias (...) sólo se considerará como
pasivo directo, a los montos de financiamiento a pagar durante el ejercicio anual corriente y
el ejercicio siguiente y el resto del financiamiento se considerará como pasivo contingente
hasta el pago total del mismo”.
Las reformas de 1988 y de 2012 tuvieron como objeto actualizar la denominación de
Secretarías de Estado que fueron modificadas, así como la referente al Gobierno del Distrito
Federal.
4/
5/
12
Reforma publicada el 28 de diciembre de 1983.
Reforma publicada el 21 de diciembre de 1995.
Grupo Funcional Gobierno
A pesar de las reformas se observa la obsolescencia en el contenido de esta ley,
concretamente el capítulo VIII hace referencia a la creación de la Comisión Asesora de
Financiamientos Externos del Sector Público, la cual, a la fecha no se encuentra constituida,
ya que de acuerdo con el artículo 30, se debería integrar por “el Banco de México, S.A.;
Nacional Financiera, S.A.; Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.A.; Banco Nacional
de Crédito Rural, S.A.; Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A; Sociedad Mexicana de
Crédito Industrial, S.A.; Financiera Nacional Azucarera, S.A. (...)”, de las cuales algunas ya no
existen porque fueron objeto de liquidación y otras cambiaron de razón social.
En la CPEUM se señalan como fines de la deuda: “(...) para la ejecución de obras que
directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen
con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se
contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República (...)”;
parte de este mandato de acuerdo con la LGDP es facultad de la SHCP “emitir valores y
contratar empréstitos para fines de inversión pública productiva, para canje o
refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal o con propósitos de regulación
monetaria”; sin embargo, en el artículo 10 de la citada ley se establece un destino que no
está considerado en la CPEUM: “el Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las
iniciativas correspondientes la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos (…) deberá
proponer los montos del endeudamiento (…) para el financiamiento del Presupuesto
Federal…”.
En el presupuesto federal se incluyen partidas de gasto y de inversión, por tanto, no
necesariamente su financiamiento garantiza que “…directamente produzcan un incremento
en los ingresos públicos…”; el destino que la ley le otorga a la deuda pública puede
interpretarse que va más allá de la doctrina constitucional.
2.2.2 Ley de Planeación
La LP 6/ tiene como objetivo establecer un sistema de planeación nacional, en el cual se
ordenen en forma racional y sistemática las acciones que el Ejecutivo Federal, con base en
sus atribuciones, debe realizar para promover el desarrollo equilibrado del país.
En la exposición que acompañó a la iniciativa de esta ley se plantea que el sistema de
planeación propuestos está conformado por cuatro vertientes, destacándose la obligación
que compromete al sector público a ser transparente y fiel ejecutor de lo planeado y la
inducción que está referida al manejo de los instrumentos de política económica e informar
sobre su aplicación; y manifiesta que a la SHCP le corresponde la definición de las políticas
financiera, fiscal y crediticia.
El artículo 3 de esta ley establece que mediante la planeación deben fijarse objetivos,
metas, estrategias y prioridades, y asignar los recursos. En el artículo 7 se indica que tanto
“…las leyes de ingresos y (…) los proyectos de Presupuesto de Egresos…” deberán mantener
relación con los programas anuales que permitan la ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo.
6/
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983.
13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El artículo 15 mandata que a la SHCP le corresponde, además de la definición de las políticas
financiera, fiscal y crediticia, proyectar y calcular los ingresos de la Federación y de las
entidades paraestatales, considerando las necesidades de recursos y la utilización del
crédito público.
El artículo 21 establece que en el plan deben precisarse “…los objetivos nacionales,
estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país…”, y los lineamientos
de política, de carácter global y sectorial, referida a la actividad económica; en el artículo 27
se precisa que para la ejecución del plan y lo programas sectoriales deberán elaborarse
programas anuales que incluyan los aspectos de política económica.
De estos artículos se desprende la obligatoriedad de que en el PND, así como en el sectorial
correspondiente se defina la política de deuda pública.
El texto original de la ley ha sufrido seis reformas desde su publicación, de las cuales, se
identifican con el proceso la política pública de deuda las siguientes: en 2002 se establece la
obligatoriedad de informar sobre la aplicación de los instrumentos de política económica 7/;
en 2003 se establece la responsabilidad de la SHCP de proyectar y calcular los ingresos de la
Federación y de las entidades paraestatales, considerando la utilización del crédito público,
para la ejecución del PND 8/.
Del texto vigente de la LP se destaca que el artículo 7 establece que es responsabilidad del
Presidente de la República enviar a la Cámara de Diputados “… las iniciativas de leyes de
ingresos (...) e informará el contenido general de dichas iniciativas(...)”; a su vez, el artículo
15 señala que le corresponde a la SHCP “proyectar y calcular los ingresos de la Federación y
de las entidades paraestatales, considerando las necesidades de recursos y la utilización del
crédito público, para la ejecución del Plan y los programas”. El artículo 40 mandata que las
iniciativas de leyes de ingresos deben ser congruentes con los objetivos del PND y los
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que el citado plan indicará.
De la lectura de los artículos y fracciones señalados se desprende la coordinación que debe
existir entre el PND, los programas sectoriales, los programas anuales y la estimación de los
ingresos de la Federación, que tal como se analizó, incluyen los derivados de financiamiento.
2.2.3 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Esta ley establece las facultades de las dependencias y entidades que conforman la
Administración Pública Federal, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de
diciembre de 1976, en su momento formó parte de los compromisos de la administración
que inició el 1 de diciembre de ese año.
En la exposición de motivos se menciona, refiriéndose al aparato administrativo del
gobierno, que “(...) no puede esperarse que una estructura orgánica, cuyo último ajuste de
fondo fue realizado hace dieciocho años, siga teniendo la misma eficacia para resolver, hoy
7/
El 25 de mayo de 2003 se publica en el Diario Oficial de la Federación la adición que establece la obligatoriedad de
informar sobre la aplicación de los instrumentos de política.
8/
Reforma publicada el 13 de junio de 2003 en el Diario Oficial de la Federación.
14
Grupo Funcional Gobierno
día, los problemas que plantea un país cuyas actividades socioeconómica son
considerablemente más amplias y complejas que las de entonces”.
Con esta ley se crea la Secretaría de Programación y Presupuesto (SSP), quien se encargaría
de la formulación de los planes de desarrollo, programar su financiamiento, tanto en lo
relativo al gasto corriente como a la inversión, y la preparación de la Cuenta Pública.
En el texto original se facultaba a la SHCP a intervenir en todas las operaciones en que se
hiciera uso del crédito público, el manejo de la deuda pública, el establecimiento de la
política monetaria y la proyección de los ingresos fiscales. A la SPP se le facultó para
proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos y egresos de la
Administración Pública Paraestatal. En ese momento el establecimiento de la política fiscal
se dividió en dos dependencias, por un lado, la política de ingresos y, por el otro, la política
de egresos o gasto, además el control administrativo, que incluía la adquisición de deuda del
sector paraestatal estaba en la SPP.
Esta ley desde su publicación hasta junio de 2012 ha sufrido 37 reformas, de entre éstas se
destaca el Decreto publicado el 21 de febrero de 1992, mediante el cual se elimina la SPP y
sus funciones son asumidas por la SHCP, a partir de esa reforma le ha correspondido a esta
dependencia, entre otras facultades, proyectar y calcular los ingresos de la Federación, del
Gobierno del Distrito Federal y de las entidades paraestatales, considerando “(...) la
utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública
federal, el manejo de la deuda pública, y la realización y autorización de las operaciones en
que se haga uso del crédito público”.
Con la reforma de 1992, también, queda dentro de las facultades la dirección de la política
monetaria 9/ y crediticia.
El texto vigente establece en su artículo 31 que a la SHCP le corresponde:
“II.- Proyectar y calcular los ingresos de la federación, del Gobierno del Distrito Federal y de
las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la
utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública
federal (...);
(…)
”V.- Manejar la deuda pública de la federación y del Gobierno del Distrito Federal (...);
(…)
”XIV.- Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública
paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las
necesidades y políticas del desarrollo nacional”.
9
El 23 de diciembre de 1993 se publica la Ley del Banco de México en la cual se otorga al banco central autonomía y
dentro de sus funciones la responsabilidad de la política monetaria, dejando la SHCP de ser la responsable de su
instrumentación.
15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Esta ley ratifica las atribuciones y responsabilidad de la SHCP de generar la política de
deuda, de instrumentarla, de gestionar la deuda pública, su registro y preparación de los
informes correspondientes, así como la coordinación entre las políticas de ingresos, gasto y
de deuda.
2.3
La parte normativa
2.3.1 Ley de Ingresos de la Federación
La LIF es el documento legal que faculta al gobierno en materia de hacienda pública, su
vigencia es anual y tiene su fundamento constitucional en el artículo 74, fracción IV, que
mandata dentro de las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados la obligación del
Ejecutivo de presentar a la Cámara la iniciativa de la LIF.
En esta ley se establecen los ingresos que recibirá el gobierno a efecto de cubrir el
presupuesto público anual autorizado, como parte de los ingresos se considera el
financiamiento que de acuerdo con lo establecido en el artículo 9 de la LGDP es facultad del
Congreso autorizar “(...) los montos de endeudamiento directo neto interno y externo que
sea necesario para el financiamiento del Gobierno Federal y de las entidades del sector
público federal incluida en la ley de ingresos”.
El artículo 10 de la LGDP establece que el “(...) Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de
la Unión las iniciativas correspondientes a la LIF y al Presupuesto de Egresos de la
Federación, deberá proponer los montos del endeudamiento neto necesario, tanto interno
como externo, para el financiamiento del Presupuesto Federal del ejercicio fiscal
correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su
propuesta”.
La LIF es la norma jurídica que materializa la facultad del Legislativo respecto a la
autorización de los montos de endeudamiento, la política de deuda, y la política fiscal que se
aplicará en el ejercicio que corresponda; en la exposición de motivos que acompaña la
iniciativa se presentan las estrategias para patrocinar el desarrollo y crecimiento,
establecido en los planes de mediano y corto plazo.
Las leyes de Ingresos de la Federación, correspondientes al periodo de 1970 a 2012
mantienen una estructura similar, en el artículo 1 se establece la autorización del origen de
los ingresos, dentro de los cuales se incluyen los provenientes del financiamiento; y el
artículo 2 establece la autorización al Ejecutivo para la contratación de deuda pública (en los
años 1986 y 1987 la autorización se estableció en el artículo 3º). A pesar de la similitud, la
ley en su contenido ha evolucionado de manera paralela a las necesidades de normativa y
control sobre la política de deuda y la política fiscal, como se presenta a continuación:
Periodo 1971-1976
a)
16
Las leyes de ingresos que corresponden a este periodo, en su artículo 1 solamente
enuncian
el origen de los ingresos: impuestos, productos, derechos,
aprovechamientos, y los derivados de financiamientos, pero no se estima un monto.
Grupo Funcional Gobierno
b)
En el artículo 2 se da la facultad al ejecutivo para “(...) suprimir, modificar o adicionar
leyes tributarias (...)” y “(...) crear, suprimir o modificar las cuotas, tasas o tarifas de los
derechos, productos o aprovechamientos”.
c)
Se autoriza la contratación de “…de empréstitos interiores y emitir valores, en moneda
nacional, para canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal o para
inversiones públicas productivas…” y se fijan condiciones; de 1971 a 1973, las
amortizaciones no deberían ser mayores a 20 años y los intereses no excederían del 8%
anual; para los años 1974 a 1976, las condiciones cambian, el plazo de las
amortizaciones no excedería de 25 años y la tasa “(...)de los intereses y demás
condiciones se determinarán de acuerdo con las exigencias que prevalezcan en los
mercados”.
d)
Otro de los aspectos a resaltar es que en ningún artículo se faculta la contratación de
deuda externa, se habla de empréstitos en moneda nacional y de manera interna, a
pesar de que en el artículo 1 de todas las leyes del periodo se señalan ingresos
derivados de financiamiento tanto interno como externo.
e)
No existe un límite para la contratación de deuda, no obstante que las leyes de cada
año establecían un párrafo en el cual se mandataba que el Ejecutivo informara al
Congreso sobre las operaciones relativas a la emisión de valores.
Del análisis del periodo se puede concluir que es clara la discrecionalidad que se otorgaba al
Ejecutivo en materia de ingresos y con ello en lo relativo a la deuda pública.
Periodo 1977-1982
a)
Por los años de 1977 a 1981, en el artículo 1 solamente se enuncia el origen de los
ingresos: impuestos, productos, derechos, aprovechamientos, y los derivados de
financiamientos, pero no se estima un monto; es a partir de la ley correspondiente al
año de 1982 en que por primera ocasión se manifiestan “…las cantidades estimadas…”.
El monto estimado que la Federación percibiría en ese año fue de 3’320,569 mdp 10/, de
los cuales, el 28.3%, 939,860 mdp correspondían a ingresos derivados de
financiamiento.
b)
A partir de la LIF de 1978, en el artículo 2 se establece por primera ocasión un techo de
endeudamiento tanto interno como externo, los montos autorizados están referidos a
pesos.
A continuación se muestra un cuadro con los montos de endeudamiento autorizados
de 1978 a 1982.
10/
Valores nominales.
17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ENDEUDAMIENTO NETO AUTORIZADO
(Millones de pesos 1/)
% en relación
Año
Total
Interno
al total
% en
Externo
relación al
total
1977
nd
1978
94,547
1979
108,144
1980
175,800
1981
297,800
1982
657,000
nd
50,000
65,000
135,000
206,000
400,000
nd
nd
nd
52.9
44,547
47.1
60.1
43,144
39.9
76.8
40,800
23.2
69.2
91,800
30.8
60.9
257,000
39.1
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
1/
Corresponden a pesos de los años listados conocidos como pesos viejos.
Debe señalarse que el monto de endeudamiento neto autorizado para 1982 no
coincide con los ingresos derivados de financiamiento, ya que éstos incluyen deuda que
tiene como destino la amortización; el endeudamiento neto representa el incremento
autorizado en el saldo de la deuda para ese ejercicio.
c)
En el mismo artículo 2 de las leyes de los ejercicios fiscales mencionados se otorga una
autorización que permitió no respetar el techo autorizado: “…se faculta al Ejecutivo (…)
a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio
Ejecutivo se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan”.
d)
Se faculta a la SHCP a emitir valores en moneda nacional y contratar empréstitos para
canje o refinanciamiento de la deuda federal, para inversiones públicas productivas o
con propósitos de regulación monetaria.
e)
No se establecen plazos para la amortización de la deuda contratada ni se hace
referencia a la tasa de interés.
Periodo 1983-1988
a)
18
El artículo 1 de las leyes de ingresos de 1983 a 1988, establecieron “(…) los ingresos
provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas (…)” por cada uno de los
años. A continuación se muestra un cuadro de la relación entre los ingresos derivados
de financiamiento y el total ingresos estimado por cada uno de los ejercicios fiscales del
periodo:
Grupo Funcional Gobierno
INGRESOS
(Millones de pesos 1/)
Año
Por
financiamiento
1983
1984
1985
1986
1987
1988
2,271,052
7,168,797
2,892,200
11,746,461
4,941,100
18,390,000
8,388,500
32,214,827
39,308,784
83,857,400
Total previstos
en la LIF
86,211,817
208,879,100
Financiamiento/total
(%)
31.7
24.6
26.9
26.0
45.6
40.1
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
1/
Corresponden a pesos de los años listados conocidos como pesos viejos.
b)
De acuerdo con las leyes correspondientes, el límite de endeudamiento autorizado
para cada ejercicio fiscal fue:
Año
Total
1983
1,138,000
1984
1985
ENDEUDAMIENTO NETO AUTORIZADO
(Millones de pesos1/)
% en relación al
Interno
total
Externo
% en relación al
total
778,000
68.4
360,000
31.6
1,168,000
498,000
42.6
670,000
57.4
2,182,400
1,982,400
90.8
200,000
9.2
1986
3,693,000
1,973,000
53.4
1,720,000
46.6
1987
21,045,000
8,472,000
40.3
12,573,000
59.7
1988
39,952,100
34,046,459
85.2
5,905,641
14.8
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
1/
Corresponden a pesos de los años listados conocidos como pesos viejos.
Al igual que lo señalado para el ejercicio de 1982, existe diferencia entre los ingresos
derivados de financiamiento señalados en el artículo 1 de las leyes respectivas y el
endeudamiento neto autorizado señalado en el artículo 2, ya que los primeros incluyen
deuda que sería utilizada para amortizar deuda, en tanto que lo autorizado como
endeudamiento neto representa el crecimiento en el saldo de la deuda.
c)
En el artículo 2 de las leyes de ingresos de 1986 y 1987 se establecieron los montos
destinados a partidas de “reconstrucción”, debido al terremoto que sufrió la ciudad de
México en 1985.
d)
Continúa la discrecionalidad de no respetar el techo autorizado: “…se faculta al
Ejecutivo (…) a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a
juicio del propio Ejecutivo se presenten circunstancias económicas extraordinarias que
así lo exijan”.
19
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
e)
Se faculta a la SHCP a emitir valores en moneda nacional y contratar empréstitos para
canje o refinanciamiento de la deuda federal, para inversiones públicas productivas o
con propósitos de regulación monetaria.
f)
No se establecen plazos para la amortización de la deuda contratada ni se hace
referencia a la tasa de interés.
Periodo 1989-1994
a)
En el artículo 1 se establecieron los montos estimados de ingresos, para cada uno de
los ejercicios fiscales como se muestra a continuación:
Año
Por
financiamiento
1989
119,102,690
1990
8,202,231
1991
7,966,439
1992
8,294,300
1993*
9,000
1994*
9,600
INGRESOS
(Millones de pesos)
Total previstos
en la LIF
246,506,889
194,379,866
227,093,948
267,359,141
293,892
309,040
Financiamiento/total
(%)
48.3
4.2
3.5
3.1
3.1
3.1
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
*A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para efectos de comparación de cifras debe agregarse a
los años 1993 y 1994 tres ceros, o en su defecto eliminarlos de los años 1989 a 1992.
En el cuadro se observa que a partir de 1990 hay una disminución de los ingresos por
financiamiento en relación con el total de ingresos estimado para cada ejercicio fiscal;
la reducción, de acuerdo con lo señalado en la iniciativa de la ley de ingresos de ese
año, se explica por la renegociación de la deuda, ya que se da una importante
reducción en el servicio de la deuda externa y se disminuye el pago del principal; lo cual
se refleja en una menor cantidad de recursos financiados.
b)
20
A partir de la ley de 1989 se aprecia un cambio en la intención de controlar y normar
las decisiones del Ejecutivo respecto a la contratación de deuda, ya que si bien en la ley
correspondiente a ese año se respeta la redacción para autorizar “(...) al Ejecutivo a
ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento neto externo (...)”, se
establece un límite “(...) hasta por una cantidad equivalente al cincuenta por ciento del
monto de endeudamiento neto externo (...)” y en el caso de que se requiriera mayor
endeudamiento tendría que solicitarse nueva autorización al Congreso.
Grupo Funcional Gobierno
c)
Esta limitación fue establecida por el Congreso, ya que de acuerdo con la iniciativa de
ley presentada por el Ejecutivo, la redacción del citado artículo 2 era en los mismos
términos de leyes anteriores, los montos por contratar quedaban a discreción.
d)
En la iniciativa de LIF de 1989 se establece la política de deuda para toda la
administración al “reducir durante el transcurso de la administración el monto de la
deuda externa como porcentaje del producto interno bruto. Esto implica que en
promedio durante el sexenio la deuda debe crecer a un ritmo menor que el de la
producción de bienes y servicios”, lo cual permitiría disminuir las transferencias de
recursos al exterior vía intereses.
e)
En la solicitud que el Ejecutivo realiza al Congreso sobre endeudamiento externo para
1989, manifiesta que los montos superiores al déficit en la cuenta corriente se
destinarían para el “(...) apoyo a la reserva internacional el país, lo que facilitará la
realización de operaciones de reducción de deuda acumulada”.
f)
En la iniciativa de LIF para 1990 se reconoce que hubo una renegociación de la deuda,
para ayudar a cumplir las metas de transferencia de recursos al exterior, ya que se da
una importante reducción en el servicio de la deuda externa y se disminuye el pago del
principal; se plantea como parte de la política el uso de recursos internos, reducir el
costo de los valores de deuda pública pero mantener un atractivo para los ahorradores.
g)
En la LIF de 1990 hay un cambio en la política de deuda, se limita el endeudamiento
externo ya que “se autoriza (...) para contratar, ejercer y autorizar créditos, empréstitos
u otras formas del ejercicio del crédito público, incluyendo la emisión de valores;
siempre y cuando los contratados con el exterior no rebasen el cincuenta por ciento de
la reducción de la deuda con la banca privada internacional, ni aumenten el
endeudamiento neto externo (...)”.
h)
En la iniciativa de la LIF de 1991, destaca la reducción de la deuda externa en relación
con el PIB, ya que a finales de 1987 representaba el 75.0%, y para finales de 1990
representó el 44.0%. Esta reducción fue el resultado de una renegociación con los
acreedores del sector público que incluyó una reducción del principal y reducción de la
tasa de interés. Es de destacar que se menciona que “(...) el gobierno federal continúa
con la política de no financiar al sector público mediante la emisión primaria de
circulante, para evitar los efectos inflacionarios que ello ocasiona”, esta información
permite asumir que la política monetaria se encontraba coordinada con la política de
deuda.
i)
La iniciativa de la LIF de 1992, al describir la política de deuda, continúa con la
tendencia de disminuir la transferencia de recursos al exterior, reducir el saldo de la
deuda con los acreedores del exterior, mejorar las condiciones de contratación de la
misma y en el ámbito interno coadyuvar al control de la liquidez. Se menciona que la
política de endeudamiento debe “(...) guiarse por la prudencia (...) y disminuir su saldo
como proporción del producto interno bruto”. Dentro de los objetivos planteados para
1992 nuevamente se observa la importancia de “reforzar las reservas internacionales
del país (...)” y “(...) para apoyar un creciente volumen de comercio exterior”, con lo
21
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
que se manifiesta la vinculación de la política pública de deuda con la política
comercial.
j)
Otro aspecto a destacar es que se comprometen acciones desde el punto de vista de la
deuda interna a efecto de “(...) disminuir el saldo del endeudamiento interno neto
hasta por un monto igual al superávit presupuestal”; se establece que el único medio
de financiamiento interno será mediante la colocación de valores gubernamentales,
que tendrán como premisas fundamentales el costo, el plazo y la estabilidad de los
mercados financieros internacionales.
k)
La iniciativa también propone un cambio en el sistema de contabilidad pública, que
implica presentar como ingresos derivados de financiamiento, solamente el
endeudamiento neto y excluir “(...) las amortizaciones que tienen como contraparte
una colocación equivalente y, por tanto, no efectúan el saldo neto de la deuda pública
del país”, la propuesta “(...) tiene su fundamento en el hecho de que estas
amortizaciones compensadas no son erogaciones reales y pueden disminuir o crecer a
lo largo de un ejercicio, dependiendo de los plazos de la revolvencia de la deuda”.
l)
La LIF de 1992, solamente autoriza endeudamiento neto externo.
m) La iniciativa de la LIF de 1993 destaca que las acciones emprendidas “(...) han permitido
la reducción del saldo histórico del debito externo (...) con lo cual se han reducido las
transferencias de recursos al exterior. Respecto a la deuda interna “(...) las acciones
emprendidas se han dirigido a la profundización del desendeudamiento tanto en
montos nominales y reales como en su proporción con respecto al producto”.
n)
La iniciativa refiere que al final del año 1992 habría un desendeudamiento neto
externo, gracias a las operaciones de reducción de deuda que se negociaron con los
bancos del extranjero. Nuevamente la iniciativa hace referencia a la coordinación con
otras políticas de carácter económico: “la política de deuda externa tiene como
objetivos el fortalecimiento de la conducción de las políticas monetaria, crediticia y
cambiaria que permita un mayor acceso a los mercados voluntarios de capital; mejorar
las condiciones del financiamiento, tanto interno como externo, en términos de costos
y plazos; reducir el monto de la deuda externa como proporción del sector público; y
reforzar las reservas internacionales para afrontar desde una posición más sólida
contingencias de carácter interno y externo” y “la actual estrategia fiscal se ha
traducido en una posición superavitaria de las finanzas públicas, por lo que la solicitud
de contratar nuevos financiamientos en el exterior, como en los últimos años, tiene el
propósito de ampliar los márgenes de maniobra con que cuenta el Ejecutivo para
alcanzar las metas en materia de endeudamiento público”.
o)
En la iniciativa de la LIF de 1994 se resalta la congruencia que ha existido entre la
política fiscal, monetaria y cambiaria, como base de un desarrollo sostenido;
adicionalmente estableció que la estrategia para 1994 estaba fundada en la “(...)
disciplina en la conducción de las finanzas públicas (...) ”, ya que la “(...) significativa
reducción de la deuda pública y la reducción de la inflación han permitido una
sustancial disminución del servicio de la deuda, lo cual fortalece las finanzas públicas”.
22
Grupo Funcional Gobierno
p)
En la iniciativa de 1994 se hace referencia al cambio estructural entre las diversas
instituciones del Estado, entre esto la autonomía del BANXICO, destacando que
permitiría “(...) la constitución de una política económica más acorde con la realidad
mundial”, y precisó que la política monetaria continuaría bajo la misma línea, control
de la liquidez en la economía y evitar el financiamiento inflacionario. Al hacer
referencia, concretamente, a la política de deuda pública para 1994, se estableció en la
correspondiente iniciativa que estaría enfocada a la reducción del costo financiero, y
estimó una meta, el “(...) saldo bruto de la deuda pública total interna y externa (...)”
sería de 30.2% del PIB, “(...) cifra que se compara favorablemente con la proporción en
1988, que fue equivalente a 75 por ciento (...)” del PIB.
q)
En el cuadro siguiente se presentan los montos de endeudamiento neto autorizado
durante el periodo 1989 a 1994. Se puede observar que para el ejercicio fiscal de 1990
no se autoriza endeudamiento externo, lo cual es congruente con la política de
desendeudamiento neto externo; a partir de de 1991 nuevamente se recurre al
financiamiento externo y durante 1992 a 1994 solamente se autoriza endeudamiento
externo.
ENDEUDAMIENTO NETO AUTORIZADO
(Millones de pesos)
Año
Total
Interno
% en relación al total
Externo
% en relación al
total
1989
31,850,100
15,010,100
47.1
1990
23,869,000
23,869,000
100.0
1991
15,319,100
7,124,300
46.5
1992
6,232,200
1993*
11,400
-
-
11,400
100.0
1994*
16,250
-
-
16,250
100.0
FUENTE:
•
-
-
16,840,000
-
52.9
-
8,194,800
53.5
6,232,200
100.0
Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para efectos de comparación de cifras debe agregarse
a los años 1993 y 1994 tres ceros, o en su defecto eliminarlos de los años 1989 a 1992.
A pesar del cambio en la contabilidad pública a partir de 1992, y presentar como
ingresos derivados de financiamiento solamente el endeudamiento neto y excluir las
amortizaciones, no coinciden los montos de ingresos por financiamiento estimados en
el artículo 1 de la LIF correspondiente, con el endeudamiento neto autorizado en el
artículo 2 de la misma ley.
A continuación se presentan las diferencias:
23
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DIFERENCIA ENTRE LOS INGRESOS ESTIMADOS POR FINANCIAMIENTO Y EL ENDEUDAMIENTO NETO
AUTORIZADO
(Millones de pesos nuevos pesos)
Año
Ingresos
por financiamiento
Endeudamiento
Diferenci
neto autorizado
a
1992
*
1993
1994
8,294
9,000
6,232
2,062
11,400
-2,400
16,250
-6,650
9,600
FUENTE: elaboración propia con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
* El año 1992 se ajustó el valor a nuevos pesos para efecto de comparación.
Como se observa para el año de 1992, los ingresos por financiamiento son superiores en
2,062.0 mdp al endeudamiento neto autorizado, en tanto para los ejercicios 1993 y 1994 el
endeudamiento neto autorizado es superior a los ingresos estimados por financiamiento.
Periodo 1995-2000
a)
La iniciativa de la LIF para 1995, señaló que el propósito de la política de deuda pública
sería reducir el costo financiero de la misma, permitiendo así canalizar mayores
recursos al gasto en desarrollo social e infraestructura productiva.
b)
Para el caso de deuda interna se planteó como estrategia la extensión en el plazo
promedio de vencimiento y en el caso de la externa, se estableció la diversificación de
las fuentes de financiamiento, mejorar las condiciones financieras de los créditos
contratados y canalizarlos de manera más eficiente a actividades socialmente
productivas; en la banca de desarrollo “(...) los recursos contratados en el exterior
serán destinados para el financiamiento de las actividades productivas de las pequeñas
y medianas empresas y del sector exportador, para así fomentar la competitividad y
eficiencia de la planta productiva y la creación de empleos, medidas tendientes a
mejorar el nivel de vida de los mexicanos”.
c)
Durante el periodo 1995 a 2000, la LIF correspondiente a cada ejercicio fiscal estableció
los ingresos totales y los derivados de financiamiento como se muestra a continuación:
24
Grupo Funcional Gobierno
INGRESOS
(Millones de pesos)
Año
Por
Total previstos
Financiamiento/total
financiamiento
en la LIF
(%)
1995
9,372
352,489
2.7
1996
12,988
553,718
2.3
1997
30,889
725,790
4.3
1998
62,798
866,087
7.3
1999
80,450
1,030,265
7.8
2000
70,992
1,196,313
5.9
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
d)
Respecto a los límites de endeudamiento autorizados por el Congreso, en la ley de
1995 se estableció un límite de endeudamiento neto externo equivalente a 17,494.4
millones de nuevos pesos, que en ese momento equivaldrían a 5,000.0 mdd a un tipo
de cambio de aproximadamente 3.50 pesos por dólar. Dado que en ese mismo mes se
presenta una crisis financiera que desemboca con una devaluación del peso, el 16 de
enero de 1995 se envía al Congreso una solicitud de reforma para que el techo de
endeudamiento externo fuera denominado en dólares de los Estados Unidos de
América: “se autoriza (...) un monto de endeudamiento neto externo que no exceda del
equivalente en moneda nacional de 5,000,000,000.00 de dólares (…), conforme al tipo
de cambio que publique el BANXICO (...) y que se haya determinado el último día hábil
bancario del ejercicio fiscal 1995”.
e)
En esta reforma se limita la emisión de los denominados “Bonos de la Tesorería de la
Federación” (títulos de crédito negociables en moneda extranjera y pagadera en
moneda nacional) a que el saldo en circulación de estos instrumentos no excediera del
15.0% de la deuda pública total o del “(...) remanente no ejercido del límite (...)” de
5,000.0 millones de dólares, “(...) el que resulte mayor”. Otra autorización que se
otorga a partir de la reforma a la LIF de 1995 es la contratación de créditos o emisión
de valores “(...) en el exterior con el objeto de canjear o refinanciar los (...)” Bonos de la
Tesorería de la Federación, sin que excedieran las operaciones en moneda nacional del
equivalente a 26,500.0 millones de dólares de los Estados Unidos de América.
f)
En la iniciativa de la LIF para 1996 se establece como parte de la estrategia económica
la reducción de la deuda pública y se establece como meta el 39.0% en relación con el
PIB, en comparación con el 45.8% observado a finales de 1994.
g)
En la LIF para 1996 se autorizó un endeudamiento neto de 5,000.0 mdd, al tipo de
cambio que publique el BANXICO para el último día hábil del ejercicio fiscal 1996, así
mismo se autoriza el endeudamiento neto interno que no deberá superar los 22,000.0
mdp.
25
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
h)
Nuevamente se limita la emisión de valores indexados al tipo de cambio del “(...) peso
mexicano respecto a monedas del exterior (...)” a un saldo en circulación que no
excediera del 15.0% de la deuda pública total.
i)
La iniciativa de ley para el año de 1997, plantea como estrategia principal un marco
fiscal sólido hacia el futuro, un manejo disciplinado de la política fiscal y la política
monetaria a efecto de seguir en el camino de reducción de la inflación. “Con relación al
débito externo, la iniciativa propone un límite al endeudamiento neto externo del
sector público por el equivalente en moneda nacional de 5 mil millones de dólares de
los Estados Unidos de América”, el cual sería destinado a impulsar al exportador y para
el financiamiento de la inversión en la CFE y en Pemex. “Los proyectos financiados con
estos recursos, tanto los de la banca de fomento como los del sector energético, tienen
una alta rentabilidad, por lo que el pago de los créditos asociados a los mismos está
más que garantizado”.
j)
La LIF para 1997 en su artículo 2 estableció la autorización para un endeudamiento
neto externo de 5,000.0 mdd, y un endeudamiento neto interno de hasta 34,000.0 mdp
y “en caso de que el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado (...)” se
podrá contratar deuda interna adicional hasta por el equivalente en moneda nacional
de la diferencia.
k)
Al igual que el año anterior se autoriza a emitir en el mercado nacional instrumentos
indexados al tipo de cambio del peso mexicano respecto de monedas extranjeras,
siempre que el saldo total de éstos no sea superior al 15.0% de la deuda pública
interna, sin que esto implique un endeudamiento adicional. Así como la autorización
para canjear deuda externa por deuda interna sin que esto representara un
endeudamiento adicional.
l)
La iniciativa de la LIF para 1998, no varió sustancialmente en relación con la del
ejercicio anterior, pues de igual manera se solicitó la autorización para un
endeudamiento neto externo que no excediera de 5,000.0 mdd, la iniciativa fue
autorizada al igual que un endeudamiento neto interno hasta por 65,000.0 mdp, y se
preveía que, en caso de que el endeudamiento neto externo fuera inferior al
autorizado, el Ejecutivo Federal podría emitir deuda interna adicional hasta por el
equivalente en moneda nacional de esa diferencia. El endeudamiento interno adicional
que podría contratar adicional al autorizado, tendría que destinarse íntegramente a la
disminución de la deuda pública externa.
m) A partir de la LIF para 1998 se incorpora un párrafo que obliga al Ejecutivo Federal a
informar, al Congreso, a más tardar el último día de marzo de 1999, sobre los
empréstitos contratados durante el ejercicio fiscal del año anterior y también deberá
informar trimestralmente sobre los pasivos contingentes asumidos con la garantía del
Gobierno Federal.
n)
26
Respecto de la LIF1999, el Congreso de la Unión autorizó al Ejecutivo Federal un
endeudamiento neto externo que no excediera de 5,000.0 mdd y un endeudamiento
neto interno hasta por 95,000.0 mdp, y se preveía que, en caso de que el
Grupo Funcional Gobierno
endeudamiento neto externo fuera inferior al autorizado, el Ejecutivo Federal podría
emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente en moneda nacional de esa
diferencia.
o)
En la iniciativa de la LIF para 2000, la política de crédito público que se planteó fue:
“ a) Captar los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones derivadas de la
deuda pública vigente, así como para el financiamiento del déficit público.
”b) Contribuir al fortalecimiento financiero de la economía mexicana, a fin de
garantizar la estabilidad de nuestra economía durante el período de cambio de
Administración”.
Se menciona la continuidad de las líneas de acción tendientes a “mejorar el perfil de
vencimientos de la deuda, distribuyendo adecuadamente en el tiempo sus
vencimientos y evitando la acumulación en plazos cortos de montos importantes de
amortizaciones”; y “disminuir el costo financiero del débito público, y reducir la
sensibilidad del mismo ante variaciones de las tasas de interés y paridades cambiarias”.
p)
La iniciativa es clara al señalar que el déficit fiscal debe ser financiado
fundamentalmente con deuda interna y la deuda externa sería destinada al desarrollo
exportador y de proyectos productivos en estados y municipios y en el sector
energético, “para esto último, se buscará maximizar la obtención de recursos
provenientes de organismos financieros multilaterales, en particular del Banco Mundial
y del Banco Interamericano de Desarrollo, así como de organismos bilaterales
dedicados a la promoción del comercio exterior, que ofrecen financiamientos en
condiciones favorables en cuanto a plazo y costo”.
q)
Para el año 2000, de conformidad con la LIF, se autorizó un endeudamiento neto
externo que no excediera de 3,500 mdd y un endeudamiento interno hasta de 90,000
mdp. ”En caso de que el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el
Ejecutivo Federal podrá emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente en
moneda nacional de esa diferencia”.
r)
A partir de la LIF del ejercicio del año 2000 se autoriza al Instituto para la Protección del
Ahorro Bancario a contratar créditos o emitir valores con “…el único objeto de canjear
o refinanciar las obligaciones financieras…”
s)
Los montos de endeudamiento autorizados para cada uno de los años que
corresponden a este periodo se muestran a continuación:
27
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
MONTOS DE ENDEUDAMIENTO AUTORIZADOS
Externo
Año
Interno
mdp
1995
0
5,000
1996
22,000
5,000
1997
34,000
5,000
1998
65,000
5,000
1999
95,000
5,000
2000
90,000
3,500
mdd
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para 1995-2000.
Al comparar los montos estimados como ingresos por financiamiento en al artículo 1, con el
endeudamiento neto autorizado en el artículo 2 de la correspondiente LIF, sin considerar el
endeudamiento externo, es superior el endeudamiento neto autorizado a los ingresos
estimados, como se muestra a continuación:
DIFERENCIA ENTRE LOS INGRESOS ESTIMADOS POR FINANCIAMIENTO Y EL ENDEUDAMIENTO INTERNO
NETO AUTORIZADO
(Millones de pesos)
Año
Ingresos por
financiamiento interno
Endeudamiento
neto autorizado
Diferencia
1995
9,372
0
na
1996
12,988
22,000
-9,012
1997
30,889
34,000
-3,111
1998
62,798
65,000
-2,202
1999
80,450
95,000
2000
70,992
90,000
14,550
19,008
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para los años
señalados.
28
Grupo Funcional Gobierno
Periodo 2001-2006
a)
La iniciativa de la LIF para 2001 reconoce que la administración anterior sentó las bases
de un manejo responsable de las finanzas públicas complementada con la plena
autonomía del BANXICO, lo cual redujo la vulnerabilidad ante el exterior. Estableció
como estrategia económica un ajuste fiscal para alcanzar como meta un déficit no
mayor de 0.5 puntos porcentuales del PIB. Para alcanzar el objetivo se estableció como
estrategia la disciplina fiscal y una política monetaria encaminada a la convergencia
inflacionaria en 2003 y la profundización del cambio estructural, ayudaría a consolidar
la estabilidad macroeconómica, y fomentar así, una mayor inversión, incrementar la
productividad del trabajo y los salarios reales, elevar el potencial productivo de la
economía y abatir de manera gradual, pero definitiva, los rezagos del país en materia
económica.
b)
El Ejecutivo Federal planteó en la iniciativa de la LIF para 2001 no solicitar monto
alguno de endeudamiento externo neto, con el propósito de fortalecer la solvencia
externa del país y reducir la vulnerabilidad de la deuda pública ante cambios en el
entorno internacional.
c)
Durante todos los años del periodo el financiamiento del presupuesto se realizó con
deuda interna, como se muestra a continuación:
ENDEUDAMIENTO INTERNO NETO AUTORIZADO
(Millones de pesos)
Año
Monto
2001
99,195
2002
110,000
2003
99,000
2004
84,300
2005
97,000
2006
222,000
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
d)
Los ingresos estimados en la LIF para cada ejercicio fiscal fueron:
29
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
INGRESOS
(Millones de pesos)
Año
Por
Total previstos
Financiamiento/total
financiamiento
en la LIF
(%)
2001
59,370
1,361,867
4.4
2002
58,471
1,463,334
4.0
2003
51,289
1,524,846
3.4
2004
29,043
1,637,055
1.8
2005
37,456
1,818,442
2.1
2006
20,000
1,973,500
1.0
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
Debe señalarse que en la iniciativa de ley para el año 2002, es la primera ocasión que
se transparenta la diferencia existente entre el monto de ingresos derivados del
financiamiento y el techo de endeudamiento neto autorizado: “el monto de
endeudamiento interno neto solicitado para el Gobierno Federal resulta superior a su
déficit en virtud de (...) las características propias de ciertos valores gubernamentales
(Bondes y Udibonos), el flujo de efectivo que se obtiene de su colocación resulta
generalmente menor a su valor nominal, que corresponde a su valor de registro, lo que
implica que para obtener el flujo necesario para financiar el déficit se requiere la
emisión de deuda por un monto superior (...) ”; el artículo 2 de la LIF correspondiente
establece, se autoriza un “(…) un monto de endeudamiento neto interno hasta por 110
mil millones de pesos. Este monto considera el financiamiento del Gobierno Federal
contemplado en el artículo 1 de esta Ley por un monto de 88,997.4 millones de pesos,
así como recursos para cubrir la diferencia entre el valor de colocación y el valor
nominal de la deuda pública, y margen solicitado por un monto conjunto de 21,002.6
millones de pesos”.
e)
El Ejecutivo Federal quedó autorizado para que, en caso de requerirse, emitiera en el
mercado nacional valores y otros instrumentos indizados al tipo de cambio del peso
mexicano, siempre que el saldo total de los mismos no excediera del 10.0% del saldo
promedio de la deuda pública interna registrada en el ejercicio fiscal de 2001 y que,
adicionalmente, fueran emitidos a un plazo de vencimiento no menor a 365 días. Estas
operaciones no deberían implicar endeudamiento neto adicional al autorizado para
2001.
f)
Otro aspecto que revela la iniciativa de ley para el ejercicio fiscal 2002 es el
refinanciamiento de los pasivos públicos externos buscando mejores plazos y costos en
el mercado, reforzar las gestiones para la obtención de nuevos financiamientos con los
Organismos Financieros Internacionales, y adicionalmente, se planteó la realización de
operaciones para mejorar la composición del portafolio de la deuda externa mediante
el intercambio o retiro de instrumentos de deuda.
30
Grupo Funcional Gobierno
g)
A partir de la ley de 2002 y hasta la correspondiente a 2006, se incluye la autorización
para que Financiera Nacional Azucarera, en liquidación, pueda canjear o refinanciar sus
obligaciones financieras en el mercado interno.
h)
A partir de la ley para 2003, adicionalmente se autoriza a la banca de desarrollo y
fondos de fomento un déficit de intermediación financiera, definido como “(...) el
crédito neto otorgado al sector privado y social más el déficit de operación de las
instituciones de fomento”, durante el periodo, la autorización del déficit fue como se
muestra a continuación:
DÉFICIT POR INTERMEDIACIÓN AUTORIZADO
A LA BANCA DE DESARROLLO Y FONDOS DE FOMENTO
Ejercicio
Millones de pesos
2003
29,400
2004
35,554
2005
36,448
2006
35,576
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
i)
Para 2004, la correspondiente LIF autoriza la emisión de valores en el exterior con el
propósito de canjear títulos en el mercado a fin de obtener un desendeudamiento neto
de 500 mdd, esta autorización se repite para los años 2005 y 2006.
j)
A partir del año 2005 se autoriza también a las Sociedades Nacionales de Crédito
integrantes del “… Sistema Banrural, todas en liquidación para que en el mercado
interno se contraten créditos o emitan valores…” para hacer frente a sus obligaciones
financieras.
Periodo 2007-2012
a)
El discurso de las iniciativas de LIF para el periodo 2007-2012 no varió sustancialmente,
aunque la exposición de motivos aportaba un poco más de elementos en cuanto a las
acciones con que se enmarcaba la estrategia de crédito público.
b)
La estrategia para este periodo en términos generales fue: i) financiar el déficit público
en su totalidad mediante endeudamiento interno, planteando metas de
desendeudamiento externo neto; ii) llevar a cabo el financiamiento interno
privilegiando la emisión de instrumentos a tasa nominal fija de largo plazo, y iii)
fortalecer la estructura de la deuda externa en términos de su estructura de costo y
plazo.
c)
La estrategia de crédito público en 2006 constituyó, desde la óptica del Gobierno
Federal, a fortalecer la estructura de la deuda pública, al disminuir la proporción de los
pasivos denominados en moneda extranjera dentro del total de los pasivos, así como al
31
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
aumentar el porcentaje de la deuda con tasa de interés fija de largo plazo. Lo anterior
ayudó a disminuir la vulnerabilidad de las finanzas públicas a las variaciones en las tasas
de interés y en el tipo de cambio y que “(...) la deuda externa neta del Gobierno Federal
como porcentaje del PIB [registrara] sus menores niveles en la historia económica
reciente de nuestro país”.
d)
La relación entre los ingresos derivados del financiamiento y el total estimado en las
leyes de ingresos del periodo es:
INGRESOS
(Millones de pesos)
Año
Por
financiamiento
Total previstos
en la LIF
Financiamiento/total
(%)
2007
22,000
2,260,413
1.0
2008
24,000
2,569,450
0.9
2009
253,498
3,045,479
8.3
2010
379,370
3,176,332
11.9
2011
383,554
3,438,896
11.2
2012
396,873
3,706,922
10.7
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación de los año señalados.
Es importante señalar que las LIF de los ejercicios señalados los ingresos por
financiamiento se integraron de tres conceptos, endeudamiento neto del Gobierno
Federal, diferimiento de pagos y superávit de organismos y empresas de control
directo, como se muestra a continuación
INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTO
(Millones de pesos)
Año
Total
2007
22,000
2008
24,000
2009
253,498
2010
379,370
2011
383,554
2012
396,873
Endeudamiento
neto del
gobierno federal
209,228
181,690
334,812
360,904
347,128
413,780
Diferimiento
de pagos
Superávit de
organismos
y empresas 1/
22,000
209,228
24,000
181,690
26,000
107,314
26,000
7,534
27,040
-9,386
27,986
44,893
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación de los año señalados .
1/
Se resta, cuando presenta signo negativo significa que se estima déficit.
32
Grupo Funcional Gobierno
Como se observa durante los primeros años de la administración, gracias al superávit
presentado por los organismos y empresas de control directo los ingresos derivados de
financiamiento estimados en la LIF fueron, porcentualmente muy inferiores a los de los
siguientes ejercicios.
e)
Para el ejercicio fiscal de 2007, en la iniciativa de la ley se propuso que los recursos
provenientes de endeudamiento fueran en condiciones favorables de costo y de plazo,
y para ese ejercicio se continua con la tendencia de financiar el déficit presupuestal con
deuda interna; a partir del año 2008, nuevamente se autoriza el endeudamiento
externo, como se muestra a continuación:
ENDEUDAMIENTO NETO AUTORIZADO
Interno
mdp
Año
2007
Externo
mdd
240,000
0
2008
110,000
1,500
2009
380,000
5,000
2010
380,000
8,000
2011
375,000
5,000
2012
435,000
7,000
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación de los años señalados.
f)
Continúa la autorización del Congreso para emitir valores por parte del Instituto de
Protección al Ahorro Bancario y de las Sociedades Nacionales de Crédito que integran
el Sistema Banrural para realizar operaciones de refinanciamiento.
g)
Se autoriza el déficit por intermediación financiera para la banca de desarrollo y fondos
de fomento. A continuación se muestran las autorizaciones por ejercicio fiscal:
DÉFICIT POR INTERMEDIACIÓN AUTORIZADO A LA BANCA DE DESARROLLO Y FONDOS
DE FOMENTO
Ejercicio
Millones de pesos
2007
35,987
2008
32,822
2009
59,197
2010
62.464
2011
57,227
2012
60,487
FUENTE: Ley de Ingresos de la Federación para los años señalados.
33
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
h)
Adicional al endeudamiento, para los años 2008 y 2009 se autoriza contratación de
deuda por el importe que resulte conforme al Decreto por el que se expide la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 11/.
i)
En la ley aplicable a 2009 se autoriza reconocer como deuda pública directa los
financiamientos asumidos por terceros y por vehículos financieros, garantizados por
Petróleos Mexicanos, para financiar los proyectos de infraestructura productiva de
largo plazo.
Del análisis de las leyes de ingresos y sus iniciativas se obtiene que es claro que la política de
deuda para cada año se encuentra definida en ese ordenamiento, y se establece su relación
con la política de ingresos y la monetaria. Debe señalarse que a partir de 1989 el
endeudamiento público tiende a estar más controlado, las leyes previas a este año
establecían un tope al monto de la deuda; sin embargo, la misma ley permitía la
contratación adicional de deuda en forma discrecional, cuando las necesidades así lo
exigieran.
Otro aspecto es el avance en la transparencia e integralidad en el uso de la deuda, se explica
la diferencia entre el endeudamiento que forma parte de los ingresos (artículo 1 de la LIF) y
el endeudamiento neto autorizado (artículo 2 de la LIF), y que representa el diferencial
entre el valor nominal y el de colocación de los bonos del gobierno; el déficit operacional a
la banca de desarrollo; y el reconocimiento de los pasivos originados por la aplicación de la
Ley del ISSSTE (LISSSTE) publicada en marzo de 2007 y el de los PIDIREGAS de Petróleos
Mexicanos.
A pesar de que la deuda del IPAB no está reconocida como deuda pública, la ley sí autoriza
la emisión de valores y establece los requisitos para esta operación, con lo cual es claro el
control sobre este pasivo, y de la banca en proceso de liquidación.
La autorización de endeudamiento que se da mediante las diferentes leyes de ingresos es a
partir de la publicación de la LGDP, y es claro que el fin de los financiamientos es para cubrir
los déficits presupuestarios.
A continuación se presenta una gráfica que muestra por año la importancia de los ingresos
derivados de financiamiento en relación con los ingresos estimados en las leyes de ingresos
respectivas.
11/
34
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2007.
Grupo Funcional Gobierno
Relación de ingresos por financiamiento/ingresos totales
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de los ingresos estimados tomados de la Ley de Ingresos de la Federación de los
años señalados.
Como se aprecia en la gráfica a partir de 1990 la proporción de ingresos derivados de
financiamiento en relación con el total de ingresos estimados en la LIF disminuye en forma
importante, en el año de 1989 la relación fue del 48.3% y en 1990 fue de 4.2%. Lo anterior
se explica porque hasta el año de 1989 se consideraban como ingresos derivados de
financiamiento el total de la deuda contratada, que incluía endeudamiento para refinanciar
amortizaciones.
A partir de 1992, en la iniciativa de la LIF correspondiente, se manifestó el cambio en la
presentación de los ingresos, considerando solamente aquellos que no representan
amortizaciones compensadas.
2.3.2 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Esta ley fue expedida el 30 de marzo de 2006 y en su artículo 1 establece como objeto de la
misma reglamentar “(...) los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la CPEUM, en
materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de
los ingresos y egresos públicos federales”, mandata que los sujetos obligados deberán
observar “(...) que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en
criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad,
transparencia, control, rendición de cuentas (...) ”.
En el artículo 4 de la ley en comento se establece que forman parte del gasto público federal
las erogaciones por concepto del pago de pasivo de la deuda pública.
35
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En al artículo 40, fracción I, incisos e al h, de la citada ley se establece que el proyecto de LIF
debe contener la propuesta de endeudamiento neto para el año que se presupuesta y las
estimaciones para los siguientes cinco ejercicios, así como la evaluación de la política de
deuda “(...) de los ejercicios fiscales anterior y en curso”; la estimación de las amortizaciones
para el año que se presupuesta y el calendario para los ejercicios fiscales siguientes; la
estimación del saldo histórico de los requerimientos financieros para el año que se
presupuesta y los siguientes cinco ejercicios. En la fracción II del mismo artículo, se
establece que la estimación de ingresos en la ley deben incluir los provenientes de
financiamiento, además debe presentarse un apartado que señale “(...) el saldo total de la
deuda contingente derivada de proyectos de inversión productiva de largo plazo, los
ingresos derivados de dichos proyectos, así como, en su caso, los nuevos proyectos a
contratar y su monto, por entidad y por tipo de inversión, en los términos de esta Ley y de la
Ley General de Deuda Pública”. En la fracción III se mandata que cuando se consideren
ingresos por financiamiento se debe incluir en la Ley de Ingresos:
“a) Los ingresos por financiamiento;
”b) El saldo y composición de la deuda pública y el monto de los pasivos;
”c) El saldo y composición de la deuda del Gobierno Federal y el impacto sobre la misma del
techo de endeudamiento solicitado diferenciando el interno del proveniente del exterior;
”d) Saldo y composición de la deuda de las entidades y el impacto sobre la misma del techo
de endeudamiento solicitado, diferenciando el interno y el externo;
”e) Justificación del programa de financiamiento al sector privado y social, las actividades de
fomento y los gastos de operación de la banca de desarrollo, así como los fondos de
fomento y fideicomisos públicos;
”f) La previsión de que, en caso de otorgarse avales y garantías, éstos se ajustarán a lo
dispuesto en la normatividad aplicable;
”g) Memorias de cálculo con las que se efectuaron las estimaciones presentadas;
proyecciones de las amortizaciones y disposiciones a tres años en adición al ejercicio fiscal
de que se trate”.
En el título quinto de la ley, se establecen las características de la contabilidad
gubernamental, dentro de las cuales se menciona que el sistema contable debe diseñarse y
operarse de forma tal que faciliten la administración de la deuda.
En el artículo 107, fracción I, inciso c, se menciona que la SHCP debe entregar al Congreso de
la Unión mensual y trimestralmente información que “(...) contenga la evolución detallada
de la deuda pública en el trimestre, incluyendo los montos de endeudamiento interno neto,
el canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, en los términos de la LGDP, y
el costo total de las emisiones de deuda pública interna y externa.
”La información sobre el costo total de las emisiones de deuda interna y externa deberá
identificar por separado el pago de las comisiones y gastos inherentes a la emisión, de los
36
Grupo Funcional Gobierno
del pago a efectuar por intereses. Estos deberán diferenciarse de la tasa de interés que se
pagará por los empréstitos y bonos colocados. Asimismo, deberá informar sobre la tasa de
interés o rendimiento que pagará cada emisión, de las comisiones, el plazo, y el monto de la
emisión, presentando un perfil de vencimientos para la deuda pública interna y externa, así
como la evolución de las garantías otorgadas por el Gobierno Federal.
”Se incluirá también un informe de las erogaciones derivadas de operaciones y programas
de saneamiento financieros y de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la
banca. Adicionalmente, en dicho informe se incluirá un apartado que refiera las operaciones
activas y pasivas del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, así como de su posición
financiera, incluyendo aquéllas relativas a la enajenación de bienes, colocación de valores y
apoyos otorgados.
”Este informe incluirá un apartado sobre los pasivos contingentes que se hubieran asumido
con la garantía del Gobierno Federal, incluyendo los avales distintos de los proyectos de
inversión productiva de largo plazo otorgados.
”De igual forma, incluirá un informe sobre el uso de recursos financieros de la banca de
desarrollo y fondos de fomento para financiar al sector privado y social, detallando el
balance de operación y el otorgamiento de créditos, así como sus fuentes de
financiamiento, así como se reportará sobre las comisiones de compromiso pagadas por los
créditos internos y externos contratados”.
A la expedición de la LFPRH, se abroga la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Federal, publicada el 31 de diciembre de 1976, y en la cual la mención a los ingresos
derivados de financiamiento y su adecuada gestión era prácticamente nula, lo que se
encontraba era, en su artículo 2, la mención de que los pagos de pasivo o de deuda pública
formarían parte del gasto público federal, y la obligación de integrar el “(...) Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación (...) con (...) ” la situación “(...) de la deuda pública
al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se tendrá al fin de los ejercicios
fiscales en curso e inmediato siguiente”.
Uno de los objetivos de la expedición de la LFPRH fue de contar con información suficiente
sobre los datos que integran la deuda pública, tal como lo establece el artículo 107 en su
fracción I, incisos a) y c), que obligan al ejecutivo a transparentar “(…) la evolución detallada
de la deuda pública en el trimestre, incluyendo los montos de endeudamiento interno neto,
el canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, en los términos de la Ley
General de Deuda Pública, y el costo total de las emisiones de deuda pública interna y
externa”.
2.3.3
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
El PEF cumple con dos objetivos básicos, el primero son las responsabilidades del Gobierno
Federal ante sus ciudadanos, como es el caso de atención a la salud, educación, seguridad,
en términos generales en la calidad de vida de la población; y el segundo como un
instrumento de política económica, ya que el gasto gubernamental incide en la promoción
del crecimiento de la economía, de la generación de empleos, y del poder adquisitivo de los
37
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
ciudadanos, entre otros factores. El gasto gubernamental en conjunto con la recaudación de
los ingresos del Estado, representan la política fiscal que un gobierno propone,
regularmente, en forma anual.
Desde el marco jurídico mexicano, la CPEUM establece en el artículo 74, fracción IV, la
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar anualmente el PEF, previo examen
y discusión y, en su caso, modificarlo; y mandata que el Ejecutivo Federal hará llegar a la
citada Cámara el presupuesto acompañado de la iniciativa de LIF correspondiente.
Tal como se mencionó en el apartado correspondiente a la LGDP y a la LIF, el financiamiento
del presupuesto se da mediante los ingresos identificados como del Gobierno Federal
(impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos), los de organismos y
empresas del Estado y los derivados de financiamientos; por tanto existe una relación
estrecha entre las autorizaciones que se establecen en las leyes de ingresos con los
respectivos decretos de presupuesto, ya que el déficit, la diferencia entre el gasto y los
ingresos públicos, deberá compensarse con deuda pública.
Del análisis del PEF, el Ramo 24 Deuda Pública, que corresponde a los recursos destinados
para el pago de la deuda y su servicio, se concluye que ha variado en su integración, de
acuerdo con lo siguiente:
a)
Durante el periodo de 1971 a 1982, no se hace referencia a la deuda de organismos y
empresas del Estado, ya que su gasto se consideraba en el Ramo 25, lo que se deduce
que el monto destinado al pago de la deuda y su servicio solamente incluía a la
correspondiente del Gobierno Federal.
b)
A partir del año de 1983 y hasta 1989, se identificó, dentro del Ramo 24, tres
conceptos: amortización, intereses y pasivo circulante o adeudos de ejercicios fiscales
anteriores, la suma de estos representó el total asignado al ramo.
c)
A partir del año de 1990 el Ramo 24 solamente incluye el pago de intereses y servicio
de la deuda.
d)
Durante los años de 1986 a 1999, como parte del presupuesto asignado a la deuda pero
en el ramo 29 se encontraba el rubro de Erogaciones para saneamiento financiero, y se
consideraba como parte del monto total del presupuesto destinado a la deuda pública.
Adicionalmente a este monto, también, el artículo 7 del decreto establece en forma
independiente a los ramos citados un monto que corresponde a las amortizaciones,
intereses y gastos de “la deuda pública correspondiente a las entidades paraestatales
cuyos programas están incluidos en este presupuesto”.
e)
A partir del año 2000 en el PEF solamente aparecen el Ramo 24 y el monto de los
adeudos de ejercicios anteriores.
Del análisis se concluye que el presupuesto destinado al ramo de deuda pública, ramo 24,
no siempre ha sido homogénea su integración; no obstante, es importante establecer la
relación entre los recursos destinados presupuestalmente a ese ramo y el presupuesto total:
38
Grupo Funcional Gobierno
FUENTE:
Elaborado por la ASF con datos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de los
años señalados. .Datos deflactados con el deflactor implícito del PIB
Como se puede apreciar los porcentajes más altos del ramo 24 en relación con el
presupuesto total se presentan entre los años de 1982 a 1991, con la salvedad de que entre
los años 1983 y 1989, el presupuesto incluía la amortización de la deuda, aun cuando los
recursos para su pago provinieran de endeudamiento, lo cual no necesariamente implicó
que se hubiera disminuido el saldo de la misma. A partir de 1990 y como se señaló en
párrafos anteriores, al cambiar la presentación de los ingresos en la LIF, considerando
solamente el endeudamiento neto, por consecuencia en el presupuesto, también, se
eliminaron los conceptos de amortización cuando éstos fueran compensados por deuda
nueva.
Es importante señalar que nominalmente la deuda siempre ha crecido, excepto en el año de
1992, cuando hubo una disminución que se derivó de la renegociación con los acreedores
mas no de amortización.
En relación con el servicio, intereses y gastos, contenidos en el ramo 24 que el porcentaje
más alto 27.7% se da en el año de 1987, en 1988 disminuye a 26.3%, en el año de 1990 es el
tercer porcentaje más alto 25.9% y partir del siguiente ejercicio se observa una disminución,
llegando en 1993 a 6.9%, posteriormente hay una ligera alza, una disminución nuevamente
y tiende a estabilizarse la relación a partir del año 2007. En los cuatro últimos ejercicios la
relación se aproxima al 7.0%.
39
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
2.4
Consideraciones
La política de deuda se encuentra definida en la CPEUM y reglamentada en la LGDP, pero la
ley va más allá de lo señalado por la Constitución, ya que esta última le asigna, a la deuda,
un fin que no se encuentra constitucionalmente establecido: cubrir los déficits
presupuestarios.
La política de deuda pública, en el mediano plazo responde a los objetivos establecidos en
los planes de desarrollo y programas sectoriales de cada administración y la de corto plazo
se define anualmente en la LIF.
En la LIF y el PEF se establece, en su caso, el déficit fiscal y su financiamiento mediante
deuda para cada ejercicio fiscal, obviamente que el endeudamiento autorizado por el
Congreso debe estar en relación con los objetivos establecidos en la planeación de mediano
y corto plazos.
Respecto a la política de corto plazo, en la LIF, a partir de 1989, se elimina la
discrecionalidad que se otorgaba al Ejecutivo para contratar deuda y el Legislativo establece
límites de endeudamiento tanto interno como externo. A partir de 1995, en las iniciativas de
la LIF, se exponen estrategias concretas para la administración de la deuda; se presenta
mayor información, se proponen metas sobre el tamaño de la deuda en relación con el PIB,
montos de desendeudamiento y costo de la deuda.
Con la expedición de la LFPRH, se obliga al Ejecutivo a transparentar información sobre la
conformación de la deuda y la perspectiva de mediano plazo.
40
Grupo Funcional Gobierno
El diseño jurídico de la política de deuda pública va eliminando, poco a poco, la
discrecionalidad del gobierno para su contratación, obliga a la transparencia y rendición de
cuentas y con ello a una gestión responsable; sin embargo, debe señalarse la desvinculación
entre lo establecido por la CPEUM y la LGDP, no existe una evaluación respecto al impacto
que la deuda ha tenido sobre el desarrollo y la información que se proporciona no identifica
con claridad el destino de los ingresos derivados del endeudamiento.
3. LA POLÍTICA DE DEUDA PÚBLICA EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN Y
PRESUPUESTACIÓN
3.1 La política de deuda pública en los planes de desarrollo y sectoriales
La LGDP, en su exposición de motivos, señala la responsabilidad del Ejecutivo de mantener
los niveles de deuda dentro de parámetros manejables, que no pongan en riesgo la
sostenibilidad de las finanzas públicas, y la LP mandata la elaboración de planes de
desarrollo en los cuales se plasmen los objetivos de desarrollo y políticas generales que el
Ejecutivo Federal se propone en el periodo de su gestión,
Antes de la publicación de la LP, con fundamento en el artículo 4 de la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público Federal 12/, se elaboró el Plan Global de Desarrollo 1980-1982,
en el cual se establece por primera ocasión una política pública de deuda de mediano plazo
sustentada en un diagnóstico previo.
3.1.1. Plan Global de Desarrollo 1980-1982
En este plan se establece que el crecimiento de la deuda del sector público se debió a:
a)
La restricción a la reforma impositiva.
b)
La elevada evasión y elusión fiscal.
c)
El rezago en la modificación de precios y tarifas.
d)
Las necesidades de mantener un elevado gasto público.
Los problemas coyunturales de la primera mitad del decenio de los setenta y el
subdesarrollo del mercado de capitales, hicieron necesario aumentar la participación de la
deuda externa respecto a la interna y la de corto plazo sobre la de vencimientos a un año,
esto llevó a que a principios de los años setenta se quintuplicara el endeudamiento externo
con un incremento sustancial en la deuda de corto plazo, cambiando la estructura y su
servicio se convirtió en una excesiva carga sobre los ingresos corrientes de divisas.
12/
Publicada el 31 de diciembre de 1976 y abrogada a la publicación de la LFPRH.
41
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Al establecer los “propósitos” de la política de deuda pública se menciona que debe ser
congruente con otros de los objetivos del plan y que no sea únicamente para las
necesidades de recursos del sector público, y estableció que:
a)
La política de deuda externa debía ser flexible en su aplicación de acuerdo a la
evolución de la economía y las condiciones de los mercados internacionales.
b)
El endeudamiento público externo debería de concordar con las necesidades de
financiamiento de las importaciones, evitando una acumulación excesiva de divisas, y
reducir paulatinamente el crecimiento de la deuda pública externa, lo que se interpreta
como que las divisas provenientes de importaciones deberían destinarse al pago de la
deuda.
c)
Debe recurrirse en mayor medida al uso de recursos internos, diversificando las fuentes
de financiamiento interno y eliminando el financiamiento inflacionario, reforzando el
mercado de valores gubernamentales para aumentar la participación de estos
instrumentos en financiamiento público interno, liberar recursos financieros para el
resto de la economía y no limitar oportunidades de expansión de los sectores privado y
social.
En materia de deuda externa destacó la necesidad de continuar con la adecuación en la
estructura, plazos y monedas del endeudamiento para mejorar el servicio de la deuda y
evitar una mayor carga financiera sobre el presupuesto público.
Se establecieron metas respecto de la deuda pública:
d)
Reducir la proporción del financiamiento público con recursos del exterior, a menos de
la tercera parte en 1982, contra más del 40% en 1978.
e)
Incrementar dentro del endeudamiento interno, la proporción de deuda titulada en
valores gubernamentales en el público.
3.1.2. Planeación del desarrollo 1984-1988
Representa el primer PND elaborado con fundamento en la LP. En su presentación señala
que no era posible precisar compromisos numéricos inamovibles debido a la crisis por la que
el país atravesaba en esos momentos.
El objetivo principal era vencer la crisis y recuperar la capacidad de crecimiento, por ello la
estrategia establecida enfatizaba en el combate a la inflación, la protección del empleo,
combatir las manifestaciones y las raíces de la crisis.
En el apartado 1.5 “contenido del plan”, se mencionan las 2 líneas fundamentales de acción:
a)
42
Reordenación económica: abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria; proteger el
empleo y consumo básico; recuperar el dinamismo del crecimiento.
Grupo Funcional Gobierno
b)
Cambio estructural: reorientar el aparato productivo y distributivo; adecuar las
modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo.
Las principales deficiencias de la economía diagnosticadas en el plan eran:
a)
Desequilibrios del aparato productivo y distributivo.
b)
Ineficiencia del ahorro interno.
c)
Escasez de divisas.
d)
Desigualdades en la distribución de los beneficios del desarrollo.
Señala en el punto 3.4 “problemas actuales de la economía”, la presión ejercida sobre la
balanza de pagos, la cual se cubrió con endeudamiento externo; por ende, aumentaron las
tasas extranjeras de interés y hubo mayores presiones sobre la cuenta corriente, la tasa de
interés implícita sobre el saldo de la deuda pública externa, pasó de 7.0% en 1977 a 16.5%
en 1981.
El pago de intereses de la deuda externa (pública y privada) fue el determinante principal
para el déficit en la cuenta corriente. El financiamiento del desarrollo se hizo cada vez más
dependiente del petróleo y del endeudamiento externo.
Con base en el diagnóstico se previó la creación del Programa Inmediato de Reordenación
Económica (PIRE), donde la principal estrategia para la deuda pública fue el “aumento de los
ingresos públicos para frenar el crecimiento del déficit y el consecuente aumento
desproporcionado de la deuda”.
Se señala que “la política de deuda externa (…) buscará una estructura de financiamiento
que provea los recursos complementarios que requiere el desarrollo del país, sin poner en
peligro la continuidad del crecimiento económico. La política de endeudamiento externo
girará, en el corto plazo, alrededor de su restructuración y rehabilitación (...) la estrategia
financiera de mediano plazo requiere seguir utilizando el crédito externo –de manera
decreciente- para complementar el financiamiento del desarrollo”.
Bajo la idea descrita se planteó la restructuración de la deuda pública externa, siendo
menos rígida en el proceso presupuestario y de ajuste de la balanza de pagos; estableciendo
las estrategias siguientes:
a)
Mantener al mínimo el crédito de corto y largo plazo para evitar problemas de liquidez
y así mejorar el perfil de la deuda.
b)
Mejorar condiciones de endeudamiento aumentando la contratación con organismos
multilaterales, ajustando las nuevas prioridades de desarrollo.
c)
Diversificar mercados, fuentes, instrumentos y monedas.
43
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
d)
Registrar y coordinar la contratación de deuda externa privada, garantizando la
consistencia del perfil con la deuda pública.
Como se aprecia en el diagnóstico de este plan, parte de la deuda fue utilizada para
subsidiar el déficit de la balanza de pagos ante la escasez de divisas. En las estrategias hay
una clara intención de mejorar el perfil de la deuda para evitar problemas de liquidez.
Con fundamento en la LP se establece el programa sectorial; PRONAFIDE, en el cual se fijan
los objetivos y las metas relacionados con el financiamiento de las acciones que el gobierno
comprometió para encaminar el desarrollo económico y social.
En el punto 4, “política de financiamiento del desarrollo 1984 1988”, se señala que el
objetivo general de la política de financiamiento del desarrollo para el período 1984-1988 es
apoyar financieramente la estrategia económica y social del PND, tomando en cuenta las
restricciones existentes en materia de recursos y asegurando su viabilidad en el contexto
económico internacional.
En el punto 4.3, objetivos específicos de la política de financiamiento, menciona lo
siguiente:
a)
Recobrar y fortalecer el ahorro interno.
b)
Propiciar la asignación y canalización eficiente y equitativa de los recursos financieros,
de acuerdo con las prioridades del desarrollo.
c)
Reorientar las relaciones económicas con el exterior.
d)
Fortalecer el sistema financiero y promover su consolidación institucional para que se
adapte a los requerimientos del país y realice mejor sus funciones.
Los tres primeros abarcan los principales campos de acción de la estrategia de
financiamiento que habrá de instrumentarse. El último de los objetivos específicos
responde a la necesidad de adecuar las instituciones encargadas de ejecutar muchas de las
acciones y orientaciones derivadas de la política de financiamiento, a fin de que el manejo
de los instrumentos responda con eficiencia a los propósitos planteados y que los
mecanismos institucionales operen con eficiencia y se adapten a los requerimientos del
país.
3.1.3. Planeación del desarrollo 1989-1994
La formulación de este PND se da después de una administración caracterizada por la mayor
tasa inflacionaria de la historia del país, 3,700.0%, la deuda pública, aun cuando en pesos
constantes no representaba crecimiento, su perfil, el costo de la misma y el estancamiento
en el crecimiento del país, influyeron para no contar con finanzas públicas sanas.
En el PND 1989-1994 se manifiesta que la economía no puede permanecer en el
estancamiento o crecimiento con inflación. El cambio económico que se propuso es un
crecimiento con estabilidad y equidad.
44
Grupo Funcional Gobierno
La estrategia económica del plan tuvo dos metas prioritarias:
a) Alcanzar una tasa de crecimiento cercana al 6% anual.
b) Consolidar la estabilidad, hasta reducir el ritmo anual de aumento de los precios a un
nivel comparable con los socios comerciales.
Las tres líneas básicas consideradas para alcanzar el crecimiento fueron:
a) La estabilización continua de la economía;
b) La ampliación de la disponibilidad de recursos para la inversión productiva; y
c) La modernización económica.
Para el primer año de la administración, 1989, se establecieron los objetivos y acciones
siguientes:
a) Consolidar la estabilidad de precios.
b) Crear las bases para la recuperación gradual y firme de la actividad económica.
c) Reducir las transferencias de recursos al exterior.
d) Proteger el poder adquisitivo de los salarios y el nivel del empleo.
e) Fortalecer la estabilidad interna y la negociación de la deuda externa.
f)
Estricto control de las finanzas publicas.
g) Gasto publico moderado.
h) Negociación para reducir las transferencias de recursos al exterior.
i)
Promoción del ahorro interno y externo.
j)
Consolidación de la apertura comercial.
El punto 5.1.3 “política monetaria, financiera y crediticia” del PND 1989-1994, menciona que
el sano desempeño de las finanzas públicas contribuirá a una evolución de los agregados
monetarios y financieros compatible con la estabilidad. El financiamiento del sector público
se apoyará más en la colocación de valores gubernamentales en el mercado que en el uso
de crédito directo del BANXICO.
45
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Se establecieron dos objetivos respecto a las tasas de interés a efecto de estimular el
fortalecimiento del ahorro y su permanencia en la economía nacional:
a) Otorgar rendimientos atractivos al ahorrador.
b) Promover tasas reales moderadas.
En el punto 5.2.3 “criterios para la reducción de las transferencias de recursos al exterior” se
señaló como estrategia prioritaria la renegociación de la deuda externa y su costo, para lo
cual se establecieron las estrategias siguientes:
a) Abatir la transferencia neta de recursos al exterior, con el fin de que nuestra economía
pueda reanudar el crecimiento de manera sostenida, en un contexto de estabilidad de
precios.
b) Disminuir el valor de la deuda histórica acumulada.
c) Asegurar recursos netos durante un periodo lo suficientemente largo, de manera que
se elimine la incertidumbre de las negociaciones frecuentes.
d) Reducir el valor real de la deuda y su proporción con respecto al PIB.
e) Negociar con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, el
financiamiento requerido, tanto para programas de cambio estructural para la
realización de operaciones de reducción de deuda.
f)
Realizar negociaciones con los organismos bilaterales asociados en el Club de París que
permitan reestructurar las amortizaciones del principal, capitalizar parcialmente el
pago de intereses.
g) Buscar con la banca comercial una reducción significativa de las transferencias netas de
recursos, mediante un conjunto de opciones que incluye la reducción de tasas de
interés, la disminución del saldo de la deuda mediante su intercambio por bonos de
menor valor con garantías parciales para el pago de intereses y de capital, a fin de
evitar la incertidumbre que caracteriza a las negociaciones periódicas.
El PND 1989-1994, en relación con la política de deuda, establece como prioridad su
reducción en el ámbito externo mediante su renegociación, y el uso de financiamiento de
los organismos financieros internacionales; y respecto de la interna hacerlo mediante el
mercado de deuda, promoviendo tasas reales y moderadas.
En el programa sectorial, PRONAFIDE, se establecen como objetivos de la política de
financiamiento:
a) Fortalecer el ahorro público para financiar una mayor inversión en infraestructura física
y humana, así como aumentar su rendimiento social.
46
Grupo Funcional Gobierno
b) Profundizar la modernización del sistema financiero para acrecentar la captación del
Ahorro Nacional y canalizarlo con eficiencia y oportunidad hacia la inversión
productiva.
c) Promover la captación del ahorro externo, continuando con el abatimiento de las
transferencias netas de recursos al exterior, y estimular la inversión extranjera.
d) El ahorro público deberá constituir la principal fuente de financiamiento de la inversión
del propio sector público. El esfuerzo que habrá de realizarse en lo tocante a ingresos
propiciará una recaudación más equitativa y con menores costos para la actividad
productiva.
e) El ahorro privado interno deberá mantenerse como la fuente más importante de
financiamiento de la inversión productiva. En esta labor destaca la necesidad de
propiciar un marco macroeconómico estable y de modernizar el sistema financiero.
f)
El ahorro externo deberá continuar desempeñando una función complementaria del
ahorro interno.
3.1.4. Planeación del desarrollo 1995-2000
México estaba inmerso en una importante crisis financiera, cuando se emitió el PND 19952000.
Dentro de los objetivos generales se establece que una vez superada la emergencia
financiera debe consolidarse la recuperación, para que se alcancen tasas de crecimiento
económico sostenido superiores al 5.0% anual, y propone que al ahorro interno (deuda
interna) sea la base del financiamiento del desarrollo y el uso del ahorro externo (deuda
externa) solo como medio complementario de la inversión productiva.
Este plan en la sección 5.2 “antecedentes” hace un diagnóstico de las crisis económicas
sufridas por México desde 1970, destacando lo siguiente:
1.
Entre los años 1950 y 1970, se alcanzaron tasas de crecimiento económico elevadas,
que promediaron anualmente 6.6%, lo que significó un aumento del 3.0% anual del
producto per cápita del país.
2.
A partir de 1970, México ha tenido crisis económicas sexenales y una desaceleración
pronunciada del crecimiento económico. En las crisis financieras y de balanza de pagos
de 1976 y 1982, tuvo una importancia especial el deterioro de las finanzas públicas y la
consecuente contracción del ahorro público y una “(...) estructura económica obsoleta
en relación a los desarrollos de la economía internacional”, en ambas crisis el
desequilibrio fiscal fue compensado por la amplia disponibilidad del financiamiento
externo. La sobrevaluación del tipo de cambio, la falta de ahorro público, una cuenta
corriente deficitaria y el crecimiento de la deuda externa fueron fenómenos que
precedieron al estallido de ambas crisis”.
47
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
3.
Durante 1983 y1988 el ahorro interno aumentó pero se destinó al pago del servicio de
la deuda, y no había disponibilidad de ahorro externo, por tanto el crecimiento
económico se estancó.
4.
A partir de 1988 con la apertura comercial y la corrección estructural de las finanzas
públicas la situación comenzó a modificarse; sin embargo, no se logró un crecimiento
económico significativo y a pesar de que el ahorro externo fluyó en cantidades
importantes el producto interno bruto no creció en proporciones semejantes, como
ejemplo baste mencionar que en el año de 1993 se recibió del exterior ahorro por el
equivalente a casi 7.0% del PIB, en tanto este solamente creció 0.6%.
5.
Nuevamente se observa la confluencia de un exceso de deuda externa, un aumento
“(...) sin precedente (...)” del déficit de la cuenta corriente y la sobrevaluación del tipo
de cambio del peso mexicano en relación con las monedas de los socios comerciales.
6.
El problema fue que ese ahorro externo no se tradujo en una mayor inversión y
crecimiento del PIB. Para que una economía se mantenga viable y solvente, debe
generar, por medio del crecimiento, los recursos necesarios para retribuir el ahorro
interno y externo.
En el punto 5.6 “disciplina fiscal, estabilidad y certidumbre económica y financiera”
menciona que “para que la situación macroeconómica permita una expansión sostenida de
la actividad económica y del empleo, se requiere contar con finanzas públicas sanas, con
una política cambiaria que lleve a la competitividad de la economía y al equilibrio de la
balanza de pagos, y con una política monetaria conducente a la estabilidad de precios”.
La evolución de los mercados financieros se ve influida no sólo por el monto, sino también
por la forma y los plazos que asume la emisión de instrumentos de deuda pública, su efecto
se vio magnificado por los problemas para refinanciar una proporción creciente de deuda
pública contratada a muy corto plazo, en algunos casos con instrumentos cuyo rendimiento
se definió en términos de dólares de los Estados Unidos.
Propuso el plan, alargar el plazo promedio de vencimiento de la deuda pública respecto de
su nivel y fomentar el desarrollo de un mercado amplio de instrumentos de deuda pública
de largo plazo.
En el punto 5.4 “líneas de estrategia” señala que para impulsar el crecimiento económico
sostenido y sustentable se deben seguir las líneas siguientes:
a) Hacer del ahorro interno la base fundamental del financiamiento del desarrollo
nacional, y asignar un papel complementario al ahorro externo.
b) Establecer condiciones que propicien la estabilidad y la certidumbre para la actividad
económica.
c) Promover el uso eficiente de los recursos para el crecimiento.
48
Grupo Funcional Gobierno
El PND estableció que el ahorro externo debería usarse sólo como complemento y “(...)
dirigirse a la inversión productiva más que a la obtención de altos rendimientos de corto
plazo, para evitar que el retiro repentino de los capitales del exterior ponga en peligro la
estabilidad financiera y el crecimiento económico sostenido”.
En el apartado 5.6 “disciplina fiscal, estabilidad y certidumbre económica y financiera” se
apuntó que “(...) el crecimiento económico sostenido solo es posible cuando se procuran,
alcanzan y preservan los equilibrios macroeconómicos fundamentales. Además, es esencial
que las políticas que procuran esos equilibrios sean transparentes y estables para que
tengan credibilidad y ofrezcan certidumbre a la población”.
Las políticas a que hace referencia el párrafo anterior son sobre el gasto e ingreso fiscal,
deuda pública, la cambiaria y la monetaria.
Al respecto se estableció que el gasto público debería guardar correspondencia con el total
de los ingresos tributarios y no tributarios del sector público; la base de ingresos públicos
debería ser suficiente, permanente y compatible con el sostenimiento de finanzas públicas
sanas.
En relación con la deuda pública, y dado que la “(...) actual crisis económica lo muestra
claramente, ya que su efecto se vio magnificado por los problemas para refinanciar una
proporción creciente de deuda pública contratada a muy corto plazo, en algunos casos con
instrumentos cuyo rendimiento se definió en términos de dólares. Se evitará la repetición
de problemas similares. En general, se buscará alargar el plazo promedio de vencimiento de
la deuda pública respecto de su nivel actual y se fomentará el desarrollo de un mercado
amplio de los instrumentos de deuda pública de largo plazo”.
En lo referente a la política cambiaria se estableció evitar una sobrevaluación del tipo de
cambio real que inhiba el ahorro interno y la producción nacional; en tal sentido indica que
la política cambiaria, por su propia naturaleza, es complementaria a la política monetaria y
dado que por mandato constitucional esta última es responsabilidad del BANXICO, se
deberá mantener una estrecha coordinación entre los responsables de la SHCP y del banco
central.
El objetivo fundamental de la política económica del periodo 1995-2000 fue la de promover
un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable, para lograrlo en el PRONAFIDE
se establecieron como objetivos de la política de financiamiento los siguientes:
a) Un marco macroeconómico estable.
b) Un sistema financiero promotor del ahorro y la inversión productiva.
c) Una política fiscal que fomente el ahorro y la inversión.
d) La generación de recursos de largo plazo provenientes de la seguridad social.
e) Utilizar el ahorro externo como complemento del interno en materia de estabilidad en
el nivel de precios y de un crecimiento de la economía sano y sostenible.
49
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
El PRONAFIDE estableció cuatro estrategias una de ellas identificada con la política de
deuda: “aprovechar el ahorro externo como complemento del ahorro interno” a efecto de
fortalecer la inversión y el ahorro interno fuera la fuente fundamental de financiamiento.
La deuda pública, se reorientó a:
a) Cubrir las necesidades de financiamiento por parte del Gobierno Federal.
b) Atender el refinanciamiento de la deuda histórica acumulada.
c) Mejorar la estructura de vencimiento y el costo de la deuda pública.
Se establece la meta de disminuir el tamaño de la deuda en relación con el PIB: de 35.6% en
1997 a 31.3% en el año 2000.
La política de deuda establecida para este periodo radica en disminuir el tamaño de la
deuda en relación con el PIB, utilizar en mayor proporción el financiamiento interno y el
externo destinarlo a inversiones productivas, para evitar disminuir el riesgo de abruptas
salidas de capitales extranjeros.
3.1.5. Planeación del desarrollo 2001-2006
Después de casi 25 años, el cambio de gobierno no se da en medio de crisis financieras. En
1976 hubo una devaluación equivalente al 64.0%, la inflación en el periodo de la
administración que concluyó en ese año fue de 130.0%; para 1982 la situación es mucho
más crítica, el peso se había devaluado en 647.0% y la inflación durante los seis años llegó a
459.0%; para 1988, la crisis financiera del país era insostenible con una inflación acumulada
en el lapso sexenal superior a 3,700.0% y una devaluación de 1,440.0%; para el cambio de
gobierno en 1994 en principio no existe una crisis, sin embargo, ésta se presenta a los veinte
días de la nueva administración, su origen la falta de liquidez para hacer frente a los
vencimientos de deuda de corto plazo, nuevamente hay una devaluación de más del 50.0%,
las tasas de interés durante los primeros tres meses de 1955 crecen más del 500.0%, y se
presenta la crisis del sistema bancario.
Para el año 2000, las finanzas públicas presentaban un panorama diferente, había control en
la inflación, y las tasas de interés se habían recuperado a los niveles de 1994.
El PND 2001-2006 en el punto 4.6 “la política económica”, establece como objetivo la
promoción de “(...) un crecimiento con calidad de la economía” y establece una serie de
indicadores, de los cuales, los relacionados con la deuda pública son “(...) el mantenimiento
de un cociente razonable de deuda total respecto del PIB, considerando los pasivos
contingentes; el sostenimiento del grado de conversión de la deuda externa mexicana
denominada en moneda extranjera determinado por entidades calificadoras de riesgo de
prestigio internacional”.
En el punto 4.10 “unas finanzas públicas sanas”, se manifiesta que “las finanzas públicas
sanas son un objetivo indispensable para permitir a la economía y a la sociedad transitar
hacia el futuro con mayor confianza y certidumbre. El déficit público lleva al gobierno a
50
Grupo Funcional Gobierno
adquirir deuda interna o externa para compensarlo. En este sentido, recurrir al déficit
significa tomar recursos de las próximas generaciones de mexicanos para financiar las
necesidades de los mexicanos de hoy. La salud en las finanzas públicas significa encontrar un
balance duradero entre las necesidades de distintas generaciones, adquiriendo
compromisos de pago en montos y condiciones que puedan ser sustentadas (...)” en el
futuro.
Se menciona que “cuando el déficit se financia con el ahorro externo, la deuda
gubernamental aumenta y se hace más vulnerable la economía a las variaciones bruscas en
el tipo de cambio” y que en México “(...) las crisis cambiarias y los contagios por crisis
iniciadas en otros países, en presencia de graves desequilibrios en las finanzas públicas y
alta deuda externa, han causado y exacerbado la inflación, los costos y la duración de los
ajustes internos”.
En el punto 6 “área de crecimiento con calidad”, manifiesta que un pilar fundamental para
lograr un crecimiento con calidad es mantener un entorno macroeconómico estable
sustentado en finanzas públicas sólidas.
En el apartado 6.3 se establecen objetivos rectores y estrategias, que se derivan de un
diagnóstico el cual señala que el común denominador en las crisis recurrentes que han
afectado al país durante las décadas previas radica en una muy débil formación de ahorro
interno, tanto público como privado; por tanto, propone corregir el balance fiscal y colocar
al sistema financiero en condiciones de promover el ahorro y su canalización efectiva a la
inversión.
El diagnóstico indica que:
a) La posición de las finanzas públicas continúa siendo estructuralmente frágil y un lastre
para un crecimiento más dinámico; un adecuado reconocimiento de los pasivos
contingentes gubernamentales revela un déficit significativamente superior, situación
que cuestiona la sustentabilidad de la estructura fiscal.
b) La dependencia de los ingresos federales de recursos petroleros todavía representa
uno de los principales riesgos para el desempeño económico a mediano plazo.
c) La productividad tributaria del sistema resulta insuficiente frente a las necesidades de
financiamiento que nos exige el desarrollo.
d) El marco tributario vigente contiene deficiencias severas en materia de equidad y de
eficiencia.
e) Por tanto, debe llevarse a cabo una reforma del marco impositivo y buscar una mezcla
tributaria más conducente al crecimiento y al ahorro; en un contexto de
sustentabilidad fiscal.
f)
Dentro de los objetivos rectores y estrategias del punto 6.3 señala que una de las
consecuencias directas del desbalance en las finanzas públicas es porque “(...) el
gobierno, por medio de su deuda interna, capta un porcentaje muy alto del ahorro
51
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
interno y las implicaciones son significativas. Por ello se requiere una estrategia
simultánea de corrección de las finanzas públicas y de promoción del sistema
financiero”.
Se establece un objetivo rector 1 “conducir responsablemente la marcha económica del
país”, que es responsabilidad del Ejecutivo Federal mediante:
a) Un entorno macroeconómico que promueva la estabilidad y la certidumbre.
b) Mayor eficiencia en la operación de los mercados.
c) Un sistema financiero sólido y efectivo en la canalización del ahorro hacia el
financiamiento del desarrollo.
d) De las estrategias establecidas, de este objetivo rector, se destacan:
e) Coordinar la política fiscal con la política monetaria;
f)
Promover una nueva hacienda pública. que involucra solucionar tres aspectos
interrelacionados: la mejora del gasto público, el marco tributario y el sistema
financiero;
g) Impulsar la eficiencia en el mercado de valores.- Desarrollar el mercado de deuda
pública para sentar las bases sobre las cuales puede desarrollarse aún más el mercado
de deuda privada.
Nuevamente dentro del plan de desarrollo se establece el PRONAFIDE, se elabora para el
periodo 2002-2006 y como parte de sus objetivos hace referencia a la conducción de una
política fiscal que contribuya a garantizar la sustentabilidad de largo plazo de las finanzas
públicas, su fortalecimiento para reducir las presiones que el endeudamiento público ejerce
sobre los mercados crediticios y las tasas de interés domésticas.
Para cumplir con lo establecido sería necesario contar con niveles sostenibles en deuda
pública y que se liberen recursos para el financiamiento de la inversión privada; y una buena
coordinación de la política monetaria y política fiscal para favorecer el abatimiento de la
inflación, para lo cual “(...) el Gobierno Federal coadyuvará a que el Banco de México
alcance sus metas de mediano plazo”.
En el diagnóstico establecido en este programa sectorial se menciona que las finanzas
públicas sufren presiones importantes derivadas el costo fiscal de la reforma de seguridad
social, de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca, del rescate
carretero y de los Pidiregas. Independientemente de los recursos presupuestarios
destinados a estos conceptos, el costo financiero que se enfrenta, también representa un
elemento que limita la flexibilidad presupuestal.
Se menciona que “si bien el pago de intereses de la deuda pública tradicional ha mostrado
una tendencia decreciente, las erogaciones destinadas a cubrir las obligaciones financieras
derivadas de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca para mantener
52
Grupo Funcional Gobierno
sus pasivos en términos reales, así como los proyectos de inversión financiada, han venido
absorbiendo un monto de recursos creciente, de tal forma que el costo financiero del sector
público ha superado los 3.3 puntos del producto en los últimos años. Además, si se
considera el aumento de los pasivos asociados con los programas de apoyo a los
ahorradores y deudores de la banca a causa del componente inflacionario de su deuda, se
ha registrado un mayor uso de recursos financieros disponibles en la economía”.
En la presentación de la Política de Financiamiento del Desarrollo, (capítulo 5 del
PRONAFIDE), se manifiesta que ésta sería basada en una “(...) conducción responsable de la
economía y la aplicación de medidas orientadas a reducir las desigualdades económicas
entre los distintos grupos de la población y entre las regiones del país”.
En el apartado 5.3.1 “equilibrio presupuestal y esfuerzo de ahorro público” se establecen la
política de ingresos, la política de precios y tarifas del sector público, la política de gasto y la
política de deuda pública; para esta última se establecieron los siguientes objetivos:
“i)
Mejorar el perfil de amortizaciones de la deuda pública;
”ii)
Disminuir el costo de financiamiento del sector público;
”iii)
Reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas a movimientos en las tasas de
interés y tipo de cambio; y
”iv)
Atenuar el impacto de perturbaciones externas que resulten en cambios en la
disponibilidad de recursos en los mercados internacionales de capital”.
En materia de deuda interna, señala que los avances logrados para alcanzar una estabilidad
macroeconómica sostenida y el crecimiento observado en el ahorro interno, deberían ser
elementos fundamentales para continuar con el desarrollo de la curva de rendimiento de
largo plazo en el mercado nacional.
Dicha curva de rendimiento ofrce referencias para colocaciones de deuda privada y para el
desarrollo del mercado de derivados, los cuales son fundamentales para una redistribución
de riesgos eficiente entre los diferentes participantes en los mercados financieros.
En materia de deuda externa indica que “se continuarán aprovechando los términos y
condiciones favorables de los financiamientos de los Organismos Financieros
Internacionales (OFIS), dando prioridad así a la promoción de proyectos de inversión y
programas de reformas que impulsen el desarrollo económico y social del país. En esta
estrategia se enmarcan los trabajos que se realizan con el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, para la preparación de proyectos y programas en los sectores
de educación, salud, agropecuario y vivienda, entre otros”.
También se continuarán los esfuerzos para el desarrollo de nuevos productos financieros
que puedan ser ofrecidos por estos organismos y que contribuyan a consolidar la estabilidad
macroeconómica, a mantener el acceso a los mercados de capital, así como a mejorar la
administración de la deuda.
53
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Finalmente, la política de colocación en los mercados internacionales de capitales de los
próximos años en este sexenio buscaría:
Ampliar la base de inversionistas, incrementando la participación de aquellos que dedican
sus recursos casi exclusivamente a instrumentos de deuda con grado de inversión.
Construir una curva de rendimientos bien definida en los mercados de euros y yenes, tal y
como actualmente ya existe en dólares.
Mejorar la composición de la cartera de deuda externa del Gobierno Federal mediante el
intercambio y/o retiro de instrumentos con el fin de reducir la vulnerabilidad de las finanzas
públicas, y en particular, del servicio de la deuda pública ante movimientos de las variables
externas como tasas de interés y tipo de cambio.
Dentro del punto 5.3.2 de “fortalecimiento del marco institucional” señala el mantener la
postura fiscal y de deuda pública a niveles sostenibles, y para esto deben establecerse reglas
que coadyuven a lograr los objetivos siguientes:
a) Establecer una trayectoria multianual para los Requerimientos Financieros del Sector
Público (RFSP) congruente con la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano
plazo.
b) Limitar el financiamiento del gasto corriente con endeudamiento público e ingresos no
recurrentes, así como garantizar que la creación de nuevos programas o la ampliación
de los existentes esté respaldada con fuentes de financiamiento propias y estables.
c) Avanzar en la transparencia de las cuentas fiscales, objetivo que implica el diseño de
reglas para todos los órdenes de gobierno.
d) Asegurar la divulgación de las estadísticas de finanzas públicas y deuda pública de
manera amplia, oportuna y veraz.
e) Reconocer los pasivos laborales.
El resultado final de los objetivos planteados se reflejaría en una disminución importante en
el saldo de la deuda ampliada del sector público como porcentaje del PIB, con ello la
reducción en el pago de intereses, y consolidaría el monto de la deuda pública en niveles
sostenibles en el largo plazo y permitiría una mayor canalización de recursos hacia los
rubros de gasto social.
En el punto 5.5 la estrategia 4 “utilización del ahorro externo como complemento del ahorro
interno”, se precisa que el ahorro externo de largo plazo debería utilizarse como medio de
financiamiento para proyectos de inversión productiva.
Entre los principales puntos para la reforma financiera del punto 5.6.1, que se destaca el
inciso J, el cual busca “(...) crear una curva de rendimiento en pesos a largo plazo, que
facilite tanto la distribución a lo largo del tiempo de los nuevos créditos que resulten del
proceso de refinanciamiento de la deuda pública histórica (...)”.
54
Grupo Funcional Gobierno
En el capítulo 6 “escenarios macroeconómicos y fiscales de mediano plazo” se reiteran los
objetivos respecto a la deuda pública:
a) La postura fiscal debe garantizar la sostenibilidad de la deuda pública en el mediano
plazo.
b) Una conducción prudente y responsable de la política fiscal permitirá abatir el peso de
la deuda pública en el producto interno bruto.
c) La menor carga de la deuda reducirá el pago de intereses y promoverá una mayor
asignación de recursos hacia el gasto social.
d) La política proactiva de deuda se orientará a reducir el costo de financiamiento y
mejorar su estructura.
En el año de 2006 se publica el documento “Lineamientos estratégicos para el manejo del
crédito público”, En su introducción se establece un doble propósito “(…) brindar
información al público en general sobre los lineamientos estratégicos e institucionales bajo
los cuales el Gobierno Federal lleva a cabo la gestión de su deuda pública, y presentar la
política de crédito público incorporada en el Programa Económico 2006”. En este
documento se explica la política pública de deuda que se basó en la “(…) minimización del
costo financiero sujeto a un nivel de riesgo prudente (…)” y por primera ocasión se
menciona en un documento la administración de riesgos derivados de la deuda pública.
Como meta objetivo de este plan anual se destaca que al final del año, la deuda neta del
Gobierno Federal representaría 21.3 % del PIB, respecto de la duración de la deuda se
estimó que esta se ubicara en 3.8 años.
Adicionalmente considera aspectos relacionados con la deuda del IPAB, de Pidiregas, del
FARAC y de los programas de apoyo a deudores.
La estrategia de la política pública de deuda del PND y PRONAFIDE es el de reducir la deuda
pública por medio de una solidez en las finanzas públicas y una sustentabilidad fiscal.
En síntesis, la planeación de este periodo reconoce que los ingresos federales son
insuficientes para promover el crecimiento, que existe una gran dependencia de los
recursos petroleros y, por tanto, es necesario utilizar el endeudamiento.
Nuevamente se privilegia el uso de la deuda interna sobre la externa, ya que reconoce que
la deuda externa vulnera las finanzas públicas en los movimientos bruscos del tipo de
cambio y menciona que la planeación debe ser congruente con la sostenibilidad futura de la
deuda, y que debe haber transparencia en los datos que sobre las finanzas públicas se
proporcionen.
Destaca la necesidad de reconocer los pasivos contingentes y laborales, la disminución del
déficit público y el costo financiero de la deuda a efecto de destinar mayores recursos al
gasto social.
55
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
3.1.6. Planeación del desarrollo 2007-2012
En el PND 2007-2012, el punto 2.1 “política hacendaria para la competitividad” señala que
una política fiscal responsable y eficiente, y el manejo adecuado de la deuda, son
componentes fundamentales de la estrategia de desarrollo para mantener la estabilidad y
así, asegurarse que los recursos públicos se obtengan de la manera más justa y eficiente
posible para maximizar su impacto social.
El objetivo 1 “contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que
promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica” del PND en la estrategia
1.5 “administrar de forma responsable la deuda pública para consolidar la estabilidad
macroeconómica, reducir el costo financiero y promover el desarrollo de los mercados
financieros”, afirma que una administración responsable y cautelosa de la deuda pública
produjo una buena situación financiera del sector público, una disminución de los pasivos
respecto del PIB para mejorar la composición de la deuda privilegiando fuentes internas de
financiamiento y desarrollar un mercado de deuda local de largo plazo.
Para continuar el fortalecimiento de la situación financiera del sector público se establecen
los lineamientos siguientes:
a) Satisfacer las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal al menor costo
posible.
b) Desarrollar los mercados financieros nacionales.
c) Administrar en forma eficiente los pasivos públicos para asegurar la estabilidad
macroeconómica financiera.
d) Promover la liquidez y eficiencia de los mercados de deuda en pesos.
e) Limitar los riesgos de las finanzas públicas ante perturbaciones en los mercados
nacionales e internacionales.
f)
Fomentar el desarrollo de nuevos productos que permitan el acceso a la población al
sistema financiero.
g) En el exterior se promoverá la presencia regular a fin de diversificar los pasivos públicos
y mantener el acceso a los mercados financieros internacionales.
h) La presencia del sector público en los mercados internacionales sea referente para
transacciones del sector privado.
En el PRONAFIDE 2008-2012, el mensaje del Secretario de Hacienda y Crédito Público
menciona que el desarrollo sustentable o sostenible no debe poner en riesgo o que se
limiten las posibilidades de desarrollo futuro, por tanto, debe darse en términos de
viabilidad fiscal y financiera; en tal sentido, este programa propone fortalecer las finanzas
públicas utilizando los recursos que requiere el sector público de fuentes estables y
saludables.
56
Grupo Funcional Gobierno
El PRONAFIDE retoma la política pública de deuda del PND y establece que “(...) debe estar
orientada a conseguir las mejores condiciones de financiamiento para el Gobierno Federal,
al tiempo que se promueve un desarrollo más extenso y sostenido de los mercados de
capitales nacionales”.
Para contar con los recursos necesarios para hacer frente a los compromisos del Gobierno
Federal, el PRONAFIDE estableció cinco objetivos, uno de ellos identificado con la deuda del
sector público: “promover el desarrollo de los mercados financieros domésticos y lograr
ahorros en el costo financiero del sector público a través del manejo activo de la deuda
pública, manteniendo un nivel de riesgo que sea compatible con la sana evolución de las
finanzas públicas y con el desarrollo de los mercados financieros locales”.
El fin del PRONAFIDE es asegurar los recursos tanto fiscales como financieros y su
canalización eficiente para asegurar “(...) el mayor desarrollo humano sostenible (...)”; de
acuerdo con el diagnóstico, se afirma que el “(...) manejo responsable de las políticas fiscal y
de deuda pública han permitido una mejoría sostenida en la situación financiera del sector
público, así como la reducción de la deuda pública como porcentaje del PIB. Entre 2000 y
2007 el fortalecimiento de la postura fiscal y el incremento del gasto público se sustentaron
en los ingresos petroleros asociados a la evolución de los precios del crudo en los mercados
internacionales, así como en la obtención de mayores ingresos no petroleros, que
aumentaron como proporción del producto”.
Antes de plantear el objetivo particular respecto de la deuda pública, el PRONAFIDE
presenta un diagnóstico basado en las estrategias establecidas durante el periodo de 2000 a
2007, donde se destaca:
a)
El déficit del balance tradicional del sector público pasó de 1.0 puntos porcentuales del
PIB (mayo 2008) al equilibrio; la deuda neta se redujo de 21.2% del PIB en el año 2000
al 19.7% del PIB en el 2007.
b)
La reducción del déficit público observado entre 2000 y 2007; se logró gracias a, un
aumento de los ingresos presupuestarios, al incremento de los ingresos petroleros y la
reducción del costo financiero; ya que las tasas de interés (tanto internas como
externas) disminuyeron y hubo una reducción gradual de la deuda pública.
c)
Cuando la deuda pública es de corto plazo en tasa variable, en moneda extranjera, o
una combinación de estas características; representa un elemento de vulnerabilidad
macroeconómica, por lo cual la política de deuda pública debe ser prudente en
términos de volumen, plazo y moneda de denominación.
d)
La estrategia para financiar el gasto público, se centró en financiar el déficit público en
el mercado local, preferentemente mediante instrumentos de tasa fija y largo plazo, lo
que se redujo el monto y fortaleció la estructura de la deuda externa con el propósito
de disminuir el costo y riesgo de portafolio.
A efecto de fortalecer las finanzas públicas se establece, entre otros, el objetivo siguiente:
“promover el desarrollo de los mercados financieros domésticos y lograr ahorros en el costo
financiero del sector público a través del manejo activo de la deuda pública, manteniendo
57
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
un nivel de riesgo que sea compatible con la sana evolución de las finanzas públicas y con el
desarrollo de los mercados financieros locales”, que se identifica como la política de deuda
pública del periodo 2006-2012.
Respecto de la deuda interna, se establece que se buscará mejorar la estructura y los
mercados locales para fomentar su eficiencia y promover la participación de inversionistas
tanto nacionales como extranjeros; para lograr este propósito se establecen las líneas de
acción siguientes:
“ i)
Fortalecer la liquidez y eficiencia de los títulos gubernamentales en sus distintos
plazos y tipos de tasa;
”ii)
Desarrollar el mercado de títulos de tasas reales en todos sus segmentos, y
”iii)
Mejorar el acceso de los pequeños inversionistas al mercado primario de valores
gubernamentales”.
Respecto de la deuda externa las líneas de acción son:
“i)
Seguir mejorando los términos y condiciones de la deuda externa;
”ii)
Desarrollar y fortalecer las referencias para el sector privado, y
”iii)
Ampliar la base de inversionistas de los bonos externos”.
Las metas a 2012 que establece el PRONAFIDE, respecto de la política de deuda pública son:
a) El Balance Público Tradicional deberá estar en equilibrio.
b) El nivel de Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) será de 2.0% del PIB,
debido esencialmente al mayor gasto en inversión productiva.
c) El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP)
presentará un valor equivalente a 28.9 % del PIB, menor que el cierre de 2007 en 3.2
puntos del PIB.
d) Deuda neta tradicional 14.3% del PIB.
e) La participación de la deuda externa en el total de la deuda se reducirá, manteniendo el
monto necesario para tener una presencia frecuente y la liquidez para que sean una
referencia confiable para el sector público y privado.
Con el propósito de evaluar el cumplimiento de las metas establecidas en el PRONAFIDE, se
consultaron los datos manifestados en los Criterios Generales de Política Económica 2012
(Criterios), y los del Informe Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda
Pública correspondiente al tercer trimestre de 2012 (3er Informe), con los siguientes
resultados:
58
Grupo Funcional Gobierno
a) El Balance Público Tradicional (o económico), que muestra el cambio en la posición
financiera neta del sector público y es el resultado de restar a los ingresos corriente y
de capital, los gastos de la misma naturaleza, para el año de 2012 presenta un déficit
equivalente a 2.2% del PIB. Por tanto no se cumple con la meta de equilibrio que
supone que la diferencia entre ingresos y gastos sea igual con cero.
b) Por lo que respecta a los RFSP, que representan las necesidades de financiamiento para
alcanzar los objetivos del gobierno federal, de las entidades del sector público federal,
y de las entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del gobierno
federal; y que se suman al déficit del balance público tradicional:
•
Requerimientos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fomento.
•
Requerimientos financieros del IPAB.
•
Requerimientos de recursos financieros de los proyectos de infraestructura
productiva de largo plazo (antes PIDIREGAS).
•
Requerimientos financieros del FONADIN.
•
Programas de apoyo a deudores.
•
Adecuaciones a los registros presupuestarios.
La meta establecida fue de 2.0% del PIB, en tanto que en los Criterios se establece
como meta 2.6%.
c) Por lo que corresponde a la meta de 28.9% del PIB para el SHRFSP, en los Criterio se
establece 36.4%, 7.5 puntos mayor que lo previsto.
d) La deuda neta tradicional estimada en el PRONAFIDE en 14.3% para el año de 2012, de
acuerdo con el 3er Informe a septiembre de 2012 representó la deuda neta del Sector
Público Federal 32.2% del PIB, 17.9 puntos porcentuales mayor, y si se compara con la
deuda neta del Gobierno Federal que a ese mes fue de 26.5% del PIB, fue 5.7 puntos
mayor.
e) En cuanto a la participación de la deuda externa en el total de la deuda, que se estima
se reducirá según el PRONAFIDE, no ha sido posible, tal como se muestra en el cuadro
siguiente:
59
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DEUDA NETA SECTOR PÚBLICO FEDERAL
Año
Total
Externa
Externa / Total
(%)
20081/
2,597,742.3
329,243.9
12.7
2/
2009
3,791,901.9
1,197,768.7
31.6
2010
4,213,878.6
1,293,530.3
30.7
2011
4,848,230.9
1,589,751.4
32.8
3/
2012
5,051,763.0
1,566,890.5
31.0
FUENTE: Elaborado por ASF con datos de la Cuenta Pública (2008-2011) y el Tercer Informe sobre
la situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública (septiembre 2012).
1/
Incluye la correspondiente al ISSSTE.
2/
Incluye PIDIREGAS de PEMEX.
3/
Datos a septiembre de 2012.
En conclusión las metas señaladas en el PRONAFIDE no se cumplieron.
A partir del ejercicio fiscal de 2007, la SHCP publica anualmente el Plan Anual de
Financiamiento en el cual se establece la Política de Crédito Público y las principales
estrategias del manejo de los pasivos del Gobierno Federal para cada año que corresponda.
Del análisis de las líneas de acción establecidas en los 6 planes anuales de Financiamiento
(2007-2012), se desprenden los objetivos siguientes:
a)
Fortalecer las referencias a todo lo largo de la curva de rendimientos de Bonos a Tasa
Fija.
b)
Desarrollar la curva de tasas de interés reales mediante la emisión de Udibonos.
c)
Impulsar el desarrollo del mercado local de deuda.
d)
Permitir el acceso a la subasta primaria de los diferentes tipos de inversionistas, tanto
para instituciones como para personas físicas.
e)
Mantener un nivel mínimo de deuda externa que garantice diversificación y permita el
acceso a los mercados financieros internacionales en condiciones de liquidez favorable.
f)
Mejorar los términos y condiciones de la deuda externa.
g)
Desarrollar y fortalecer, en el exterior, los bonos de referencia del Gobierno Federal.
h)
Aprovechar las ventajas del financiamiento que ofrecen los Organismos Financieros
Internacionales y Agencias de Crédito a la exportación.
60
Grupo Funcional Gobierno
3.2 La presupuestación
La implementación de la política pública de deuda se manifiesta en el PEF; el presupuesto
público es un medio que el gobierno utiliza para dotar a la ciudadanía de los bienes y
servicios públicos, así como para promover el crecimiento de la economía del país.
El presupuesto es la materialización, mediante programas anuales, de los objetivos
establecidos en la planeación; con base en la presupuestación y los resultados mostrados en
la Cuenta Pública de cada año se puede evaluar la aplicación de la política.
La evaluación de la política pública, desde el punto de vista de la presupuestación, se realiza
a partir de la administración 1982-1988 (primer ejercicio fiscal 1983), ya que en la LIF es
hasta la correspondiente a 1982, en que por primera ocasión se estiman los ingresos
provenientes de financiamiento.
Periodo 1983-1988
El presupuesto público para los ejercicios fiscales 1983 a 1988 fue presentado con déficit, el
total de gastos presupuestado durante la administración fue de 285,467.4 miles de mdp, en
tanto los ingresos fiscales estimados fueron de 223,753.2 miles de millones de pesos, 78.4%
menos, lo cual en el periodo significó un déficit presupuestal de 21.6% como se como se
observa en el cuadro siguiente:
DÉFICIT PRESUPUESTAL PROGRAMADO 1983-1988
(miles de millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
Ingresos Fiscales
% déficit
1983
7,118.7
5,682.7
20.2
1984
13,097.2
9,041.3
31.0
1985
15,449.5
13,448.9
12.9
1986
26,387.4
23,807.1
9.8
46,895.6
28.9
124,877.6
20.7
1987
1988
65,956.4
157,458.2
Suma
285,467.4
223,753.2
21.6
FUENTE: para los años 1983 y 1984 Ley de Ingresos de la Federación y Decreto de Presupuesto de Egresos
correspondiente. Para los años de 1985 a 1988 Cuenta Pública del ejercicio.
1/
Presupuestal pagado.
Los resultados presentados por esta administración, de conformidad con la Cuenta Pública
respectiva fueron:
61
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DÉFICIT PRESUPUESTAL EJERCIDO 1983-1988
(miles de millones de pesos valores históricos)
Gasto neto1/
Año
Ingresos Fiscales
% déficit
1983
7,118.7
5,682.7
20.2
1984
13,097.2
9,041.3
31.0
1985
17,634.4
14,499.8
17.8
1986
32,945.1
23,446.1
28.8
1987
84,320.7
58,650.2
30.4
1988
155,028.6
116,870.8
24.6
Suma
310,144.7
228,190.9
26.4
FUENTE: para los años 1983 y 1984 Ley de Ingresos de la Federación y Decreto de Presupuesto de Egresos
correspondiente. Para los años de 1985 a 1988 Cuenta Pública del ejercicio.
1/
Presupuestal pagado.
Al comparar los cuadros anteriores se observa que el presupuesto ejercido durante la
administración fue mayor al original en 24,677.3 miles de mdp, 8.6% más, los ingresos
recaudados también fueron superiores a los estimados en la LIF en 4,437.7, 2.0% más.
Durante esta administración el déficit acumulado a valores históricos fue de 81,953.8 miles
de mdp, el endeudamiento neto del periodo reportado en las Cuentas Públicas fue de
99,994.3 miles de mdp, la suma del endeudamiento neto autorizado en la LIF de cada año es
de 69,178.5 miles de mdp, y la deuda bruta creció a valores históricos en 259,213.8 miles de
mdp, como se aprecia en el cuadro siguiente:
Año
CUADRO COMPARATIVO DE ENDEUDAMIENTO Y DÉFICIT PRESUPUESTAL
(miles de millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento neto
Déficit
presupuestal
Incremento
deuda bruta
Autorizado
Ejercido
1983
1,138.0
2,071.6
1,436.0
5,042.9
1984
1,168.0
1,933.4
4,055.9
5,786.9
1985
2,182.4
4,400.2
3,134.6
16,707.0
1986
3,693.0
10,489.2
9,499.0
48,598.1
1987
21,045.0
37,918.3
25,670.5
133,877.4
1988
39,952.1
43,180.9
38,157.8
49,218.8
Suma
69,178.5
99,993.6
81,953.8
259,231.1
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Ley de Ingresos y Cuenta Pública de los años señalados.
Se observa que el incremento en la deuda bruta es superior en 159,237.5 miles de mdp al
endeudamiento neto ejercido (159.2%); y la deuda neta ejercida es superior en 30,815.1
miles de mdp (44.5%) a la autorizada. La diferencia entre el endeudamiento autorizado y el
ejercido demuestra la discrecionalidad del Ejecutivo para la contratación de deuda.
La diferencia entre el déficit presupuestal y el endeudamiento neto no se explica en la
información disponible de esas fechas, sin embargo, si se toma como válida la explicación
62
Grupo Funcional Gobierno
que, en años más recientes, se encuentra en las LIF, la diferencia entre el déficit
presupuestal y el endeudamiento neto se debe al diferencial entre el valor de colocación de
la deuda y el valor nominal.
Respecto a la diferencia entre el endeudamiento neto y el bruto se explica por la
devaluación de la moneda como se muestra en el cuadro siguiente:
Año
ORIGEN DEL INCREMENTO DE LA DEUDA 1983-1988
(miles de millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento
Por
Endeudamiento
neto
revaluación1/
bruto
1983
2,071.6
2,971.30
5,042.9
1984
1,933.4
3,853.50
5,786.9
1985
4,400.2
12,306.80
16,707.0
1986
10,489.2
38,108.90
48,598.1
1987
37,918.3
95,959.10
133,877.4
1988
43,180.9
6,037.90
49,218.8
Suma
99,993.6
159,237.5
259,231.1
FUENTE: Cuenta Pública de los años señalados.
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera.
El crecimiento de la deuda durante este periodo fue de 259,231.1 miles mdp, al pasar de
7,777.3 miles de mdp en diciembre de 1982 13/ a 267,009.1 miles de mdp en diciembre de
1988 14/; el origen del incremento fue 38.6% por endeudamiento neto y 61.4% por el efecto
de la depreciación del tipo de cambio.
Periodo 1989-1994
A partir de esta administración hay una tendencia a controlar el déficit fiscal; durante el
periodo el gasto presupuestal original, valores históricos, ascendió a 1’368,814.4 mdp, en
tanto que los ingresos estimados fueron de 1’374,328.9 mdp, 5,514.5 mdp más que el gasto
presupuestado, lo cual significa que no hubo déficit fiscal como se observa en el siguiente
cuadro:
13/
14/
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 1982.
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 1988.
63
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DÉFICIT PRESUPUESTAL PROGRAMADO 1989-1994
(millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
Ingresos Fiscales
% déficit
1989
150,236.4
127,212.8
15.3
1990
187,485.8
163,276.5
12.9
1991
224,733.1
218,767.8
2.7
1992
240,577.7
281,731.1
-17.1
19932/
266,141.8
284,301.1
-6.8
2/
299,639.6
299,039.6
1994
0.2
Suma
1,368,814.4
1,374,328.9
-0.4
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
2/
A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para hacer comparables las cifra se dividió
entre 1000 los datos de 1989 a 1992.
De acuerdo con los datos de la Cuenta Pública correspondiente a los ejercicios fiscales de
este periodo el resultado fue el siguiente:
DÉFICIT PRESUPUESTAL EJERCIDO 1989-1994
(millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
Ingresos Fiscales
% déficit
1989
168,632.7
143,980.2
14.6
1990
206,836.4
191,898.2
7.2
1991
226,583.8
256,546.3
-13.2
1992
254,677.1
300,957.0
-18.2
2/
281,904.0
299,327.8
-6.2
2/
322,418.9
328,518.1
-1.9
1993
1994
Suma
1,461,052.9
1,521,227.6
-4.1
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
2/
A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para hacer comparables las cifra se dividió entre
1000 los datos de 1989 a 1992.
En este periodo el presupuesto ejercido fue de 1,461,052.9 mdp, en tanto los ingresos
sumaron 1,521,227.6 mdp hubo un excedente del 4.1%; al comparar el presupuesto original
con el gasto ejercido este fue mayor en 92,238.5 mdp, 6.7% más, en tanto que los ingresos
recaudados fueron 10.7% más, 146,898.7 mayores, que los estimados en la LIF.
Sólo durante los dos primeros años de esta administración hubo déficit, el neto del periodo
fue superavitario en 60,174.7 mdp, a pesar de lo anterior el endeudamiento neto creció en
37,219.0 mdp, la suma del endeudamiento neto autorizado en la LIF de cada año es de
104,920.4 mdp, y la deuda bruta se incrementó, a valores históricos, en 298,810.0 mdp,
como se aprecia en el cuadro siguiente:
64
Grupo Funcional Gobierno
CUADRO COMPARATIVO DE ENDEUDAMIENTO Y DÉFICIT PRESUPUESTAL
(millones de pesos valores históricos)
Déficit
Incremento
Ejercido
presupuestal
deuda bruta
31,620.7
24,652.5
53,610.2
48,886.2
14,938.2
64,532.4
- 3,185.3
-29,962.5
9,280.5
- 48,328.8
-46,279.9
-41,843.4
-1,729.5
-17,423.8
1,393.6
9,955.7
-6,099.2
211,836.7
37,219.0
-60,174.7
298,810.0
Endeudamiento neto
Año
1989
1990
1991
1992
19931/
19941/
Suma
Autorizado
31,850.1
23,869.0
15,319.1
6,232.2
11,400.0
16,250.0
104,920.4
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Ley de Ingresos y Cuenta Pública de los años señalados.
1/
A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para hacer comparables las cifra se
dividió entre 1000 los datos de 1989 a 1992.
El incremento en la deuda bruta es superior en 702.8% a la deuda neta ejercida, en tanto
esta última es menor en 64.5% que la autorizada, y 161.9% mayor que el superávit del
periodo.
Como se aprecia, excepción hecha del ejercicio de 1990, el endeudamiento neto no superó
el autorizado en la LIF de los ejercicios del periodo.
La diferencia entre el déficit presupuestal y el endeudamiento neto no se explica en la
información disponible de esas fechas, sin embargo, sí se toma como válida la explicación
que en años más recientes se encuentra en las LIF, la diferencia entre el déficit presupuestal
y el endeudamiento neto se explica por el diferencial entre el valor de colocación de deuda
y el valor nominal.
Respecto a la diferencia entre el endeudamiento neto y el bruto se explica por la
devaluación de la moneda como se muestra en el cuadro siguiente:
65
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Año
ORIGEN DEL INCREMENTO DE LA DEUDA 1989-1994
(millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento
Por
neto
revaluación1/
1989
1990
1991
1992
2/
1993
19942/
Suma
31,620.7
21,989.5
48,886.2
15,646.2
- 3,185.3
12,465.8
- 48,328.8
6,485.4
-1,729.5
3,123.1
9,955.7
201,881.0
37,219.0
261,591.0
Endeudamiento
bruto
53,610.2
64,532.4
9,280.5
-41,843.4
1,393.6
211,836.7
298,810.0
FUENTE: Cuenta Pública de los años señalados.
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera y por la
indexación de deuda interna.
2/
A partir del año 1993 se ajustó el peso quitándole tres ceros, para hacer comparables las cifra se dividió
entre 1000 los datos de 1989 a 1992.
El crecimiento de la deuda durante este periodo fue de 298,810.0 miles mdp, al pasar de
267,009.1 mdp en diciembre de 1988 15/ a 565,819.1 mdp en diciembre de 1994 16/; el origen
del incremento fue 12.5% por endeudamiento neto y 87.5% por el efecto de la depreciación
del tipo de cambio.
Periodo 1995-2000
En esta administración, durante los dos primeros ejercicios fiscales, el déficit presupuestal
fue cero, a partir del año 1997 nuevamente se aprueba un presupuesto deficitario. El total
de gasto presupuestado en este periodo fue de 4,635,673.5 mdp, en tanto los ingresos
estimados fueron de 4,455,722.6 mdp, lo que hace una diferencia 179,950.9 mdp, que
representa un déficit de 3.9%, como se observa en el cuadro siguiente:
15/
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 1988.
16/
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 1994.
66
Grupo Funcional Gobierno
DÉFICIT PRESUPUESTAL PROGRAMADO 1995-2000
(millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
1995
342,821.4
342,666.3
0.0
1996
540,969.9
540,729.9
0.0
1997
710,790.6
694,900.6
2.2
1998
851,386.6
803,288.6
5.6
1999
1,012,767.3
949,815.8
6.2
2000
1,176,937.7
1,124,321.4
4.5
Suma
4,635,673.5
4,455,722.6
3.9
FUENTE:
Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
Ingresos Fiscales
% déficit
De acuerdo con la Cuenta Pública de los ejercicios fiscales del periodo, el déficit fiscal fue de
3.6%, menor en 0.3 puntos porcentuales que el programado; el gasto ejercido fue de
4,839,732.5 mdp, 4.4% más del presupuestado, los ingresos fueron de 4,665,855.7 mdp,
4.7% más que los estimados, como se muestra a continuación:
DÉFICIT PRESUPUESTAL EJERCIDO 1995-2000
(miles de millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
1995
425,927.1
418,882.6
1.7
1996
581,532.9
580,722.0
0.1
1997
747,297.7
737,180.9
1.4
1998
823,503.4
783,045.9
4.9
1999
1,013,904.9
956,683.1
5.6
2000
1,247,566.5
1,189,341.2
4.7
Suma
4,839,732.5
4,665,855.7
3.6
Ingresos Fiscales
% déficit
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
Durante esta administración en el déficit presupuestal acumulado fue de 173,876.8 mdp, el
endeudamiento neto del periodo reportado en las Cuentas Públicas fue de 421,929.6 mdp,
la suma del endeudamiento neto autorizado en la LIF de cada año que es de 554,998.8 mdp,
y la deuda bruta creció, a valores históricos, en 835,608.8 mdp, como se aprecia en el
cuadro siguiente:
67
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
CUADRO COMPARATIVO DE ENDEUDAMIENTO Y DÉFICIT PRESUPUESTAL
(millones de pesos valores históricos)
Déficit
presupuestal
Endeudamiento neto
Año
1/
Autorizado
Ejercido
Incremento
deuda bruta
1995
38,698.0
48,266.7
7,044.5
275,810.7
1996
61,351.5
24,984.7
810.9
42,995.5
1997
74,340.5
26,331.0
10,116.8
35,932.2
1998
114,481.5
109,068.0
40,457.5
276,946.8
1999
142,493.0
120,066.4
57,221.8
104,742.5
2000
123,634.3
93,212.8
58,225.3
99,181.1
Suma
554,998.8
421,929.6
173,876.8
835,608.8
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Ley de Ingresos y Cuenta Pública de los años señalados.
1/
A partir del año 1995, en la LIF el endeudamiento externo neto autorizado se estableció en dólares lo cuales
se convirtieron a pesos con base en el tipo de cambio publicado por el Banco de México, tal como lo establece
la citada ley.
El incremento en la deuda bruta es superior en 98.0% a la deuda neta ejercida, en tanto esta
última es menor en 24.0% que la autorizada, y 142.7% mayor que el déficit del periodo.
Como se aprecia el endeudamiento neto no superó el autorizado en la LIF de los ejercicios
del periodo.
Año
ORIGEN DEL INCREMENTO DE LA DEUDA 1995-2000
(millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento
Por
Endeudamiento
neto
revaluación1/
bruto
1995
48,266.7
227,544.0
275,810.7
1996
24,984.7
18,011.2
42,995.9
1997
26,331.0
9,600.8
35,931.8
1998
109,068.0
167,878.8
276,946.8
1999
120,066.4
-15,323.9
104,742.5
2000
93,212.8
5,968.3
99,181.1
Suma
421,929.6
413,679.2
835,608.8
FUENTE: Cuenta Pública de los años señalados.
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera y por indexación de deuda
interna.
El crecimiento de la deuda durante este periodo fue de 835,608.8 mdp, al pasar de 565,
819.1 mdp en diciembre de 1994 17/ a 1,401,428.8 mdp en diciembre de 2000 18/; el origen del
17/
18/
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 1994.
Datos de la Cuenta Pública del ejercicio de 2000.
68
Grupo Funcional Gobierno
incremento fue 50.5% por endeudamiento neto y 49.5% por el efecto de la depreciación del
tipo de cambio.
Periodo 2001-2006
Durante esta administración hay una tendencia a presupuestar el gasto con un menor
déficit, en el primer año éste es de 3.0%, en tanto que para el ultimo año es cero, como se
muestra en el cuadro siguiente:
DÉFICIT PRESUPUESTAL PROGRAMADO 2001-2006
(millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
Ingresos Fiscales
% déficit
2001
1,343,467.2
1,302,496.8
3.0
2002
1,445,057.9
1,404,863.8
2.8
2003
1,506,424.4
1,473,556.9
2.2
2004
1,632,105.1
1,608,012.1
1.5
2005
1,798,441.7
1,780,986.0
1.0
2006
1,953,500.0
1,953,500.0
-
Suma
9,678,996.3
9,523,415.60
1.6
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
De acuerdo con los resultados reportados en la Cuenta Pública de los ejercicios fiscales del
periodo, el presupuesto ejercido por la administración fue de 10,432,283.4 mdp, 7.8% más
que lo programado, respecto de los ingresos, se recaudó el 7.6% más de lo estimado, el
déficit del periodo fue de 1.8%.
DÉFICIT PRESUPUESTAL EJERCIDO 2001-2006
(miles de millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
2001
1,315,076.4
1,271,646.3
3.3
2002
1,471,327.8
1,387,500.4
5.7
2003
1,642,534.3
1,600,589.8
2.6
2004
1,789,131.4
1,771,314.2
1.0
2005
1,959,720.6
1,947,816.3
2006
2,254,492.9
2,263,602.5
Suma
10,432,283.4
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
Ingresos Fiscales
10,242,469.5
% déficit
0.6
-0.4
1.8
69
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Durante esta administración en el déficit presupuestal acumulado fue de 189,813.9 mdp, el
endeudamiento neto del periodo reportado en las Cuentas Públicas fue de 603,727.9 mdp,
la suma del endeudamiento neto autorizado en la LIF de cada año que es de 711,495.0 mdp,
y la deuda bruta creció, a valores históricos, en 825,299.9 mdp, como se aprecia en el
cuadro siguiente:
CUADRO COMPARATIVO DE ENDEUDAMIENTO Y DÉFICIT PRESUPUESTAL
(millones de pesos valores históricos)
Año
Endeudamiento neto
Déficit
presupuestal
Incremento
deuda bruta
Autorizado1/
Ejercido
2001
99,195.0
50,924.0
43,430.1
19,440.2
2002
110,000.0
106,960.5
83,827.4
208,851.6
2003
99,000.0
78,231.3
41,944.5
178,801.0
2004
84,300.0
68,570.4
17,817.2
97,930.0
2005
97,000.0
80,862.3
11,904.3
44,497.1
2006
222,000.0
218,179.4
-9,109.6
275,780.0
suma
711,495.0
603,727.9
189,813.9
825,299.9
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Ley de Ingresos y Cuenta Pública de los años señalados.
1/
A partir del año 1995, en la LIF el endeudamiento externo neto autorizado se estableció en dólares lo cuales
se convirtieron a pesos con base en el tipo de cambio publicado por el Banco de México, tal como lo establece
la citada ley.
El incremento en la deuda bruta es superior en 36.7% a la deuda neta ejercida, en tanto esta
última es menor en 15.1% a la autorizada, y 218.1% mayor que el déficit del periodo.
A partir de la LIF del año 2002, se explica la diferencia entre el endeudamiento neto
autorizado y el déficit presupuestal programado, estableciendo que el monto incluye “(…) el
financiamiento del Gobierno Federal contemplado en el artículo 1o. de esta Ley (…), así
como recursos para cubrir la diferencia entre el valor de colocación y el valor nominal de la
deuda pública (…)”.
Durante este periodo la deuda creció en 825,299.9 mdp, al pasar de 1,401,428.8 mdp en
diciembre de 2000 a 2,226,728.7 mdp en diciembre de 2006, el 73.2% del incremento en el
saldo se explica por el endeudamiento neto, el 26.8% se debió a la depreciación de la
moneda, como se muestra a continuación.
70
Grupo Funcional Gobierno
Año
ORIGEN DEL INCREMENTO DE LA DEUDA 2001-2006
(millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento
Por
neto
revaluación1/
-31,483.8
Endeudamiento bruto
2001
50,924.0
19,440.2
2002
106,960.5
101,891.1
208,851.6
2003
78,231.3
100,569.7
178,801.0
2004
68,570.4
29,359.6
97,930.0
2005
80,862.3
-36,365.2
44,497.1
2006
218,179.4
57,600.6
275,780.0
Suma
603,727.9
221,572.0
825,299.9
FUENTE: Cuenta Pública de los años señalados.
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera y por indexación
de deuda interna.
Periodo 2007-2012
Durante los dos primeros años de esta administración se observó un bajo déficit
presupuestal igual a cero, sin embargo, a partir de 2009, nuevamente el gasto supera los
ingresos, por lo que es necesario recurrir nuevamente al déficit como se muestra a
continuación:
DÉFICIT PRESUPUESTAL PROGRAMADO 2007-2012
(millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
Ingresos Fiscales
% déficit
2007
2,238,412.5
2,238,412.5
0.0
2008
2,545,450.2
2,545,460.2
0.0
2009
3,019,478.6
2,791,980.7
7.5
2010
3,150,322.0
2,796,962.1
11.2
2011
3,411,855.5
3,055,341.5
10.4
2012
3,706,922.0
3,310,049.3
10.7
Suma
18,072,440.8
16,738,206.3
7.4
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios DE 2007 a 2011. El ejercicio 2012 tomado del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación y de la Ley de Ingresos de la Federación.
1/
Presupuestal pagado.
De acuerdo con las cuentas públicas de 2007 a 2011, el resultado de los gastos
presupuestados y los ingresos estimados se muestra a continuación:
71
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DÉFICIT PRESUPUESTAL EJERCIDO 2007-2012
(miles de millones de pesos valores históricos)
Año
Gasto neto1/
2007
2,478,374.3
2,485,785.1
-0.3
2008
2,871,978.3
2,860,926.4
0.4
2009
3,088,322.8
2,817,185.5
8.8
2010
3,327,435.3
2,960,443.0
11.0
2011
3,628,489.8
3,271,080.0
9.9
3,310,049.3
10.7
17,705,469.3
7.3
2/
2012
Ingresos Fiscales
3,706,922.0
Suma
19,101,522.5
FUENTE: Cuenta Pública de los ejercicios señalados.
1/
Presupuestal pagado.
2/
Se toma el mismo dato que el presupuestado.
% déficit
Como se observa al comparar los cuadros anteriores, el gasto ejercido en el periodo es
mayor en 1,029,081.7 mdp, 5.7%, en relación con lo programado, en tanto que los ingresos
estimados fueron superados en 5.8%, el déficit estimado de la administración sería de 7.3%.
El endeudamiento neto del periodo fue de 2,384,948.0 mdp, en tanto que el bruto fue de
2’700,239.4 mdp.
Durante el periodo el saldo de la deuda creció en 2,700,239.4 mdp; en diciembre de 2006 el
monto de la deuda fue de 2,226,728.7 mdp y a diciembre de 2011 fue de 4,926,968.1 mdp,
el origen de este incremento se explica en 88.3% por el endeudamiento neto, el 11.7% se
debe a la fluctuación del tipo de cambio.
Año
ORIGEN DEL INCREMENTO DE LA DEUDA 2007-2011
(millones de pesos valores históricos)
Endeudamiento
Por
neto
revaluación1/
Endeudamiento bruto
2007
180,380.5
54,820.5
235,201.0
2008
487,601.3
175,633.4
663,234.7
2009
993,934.7
2010
335,560.6
-26,606.2
308,954.4
2011
387,470.9
212,725.8
600,196.7
Suma
2,384,948.0
-101,282.1
315,291.4
892,652.6
2,700,239.4
FUENTE: Cuenta Pública de los años señalados.
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera y por indexación
de deuda interna.
3.3 Consideraciones
De acuerdo con el análisis de la evolución presupuestal de la deuda, correspondiente al
periodo de 1983 a 2011, se observa que es a partir de 1990 cuando se respeta el techo de
endeudamiento neto aprobado por el Congreso.
72
Grupo Funcional Gobierno
Los déficits presupuestarios reportados en las Cuentas Públicas no coinciden con el
endeudamiento neto, y no es sino hasta 2002 cuando se explica que existe una diferencia
entre el valor nominal y el de colocación de los valores gubernamentales.
Asumiendo que el diferencial entre el déficit reportado y el endeudamiento neto se debe a
la colocación de deuda en el mercado, entonces el crecimiento de la deuda entre diciembre
de 1982 y diciembre de 2011 se explica en un 72.1% por endeudamiento neto y el 27.9% se
deriva de la variación en el tipo de cambio e indexación de la deuda interna. Sin embargo,
es importante resaltar que en el periodo 1989-1994 la relación del crecimiento derivado de
la depreciación de la moneda nacional fue cuando más impactó: 87.5%, y en el periodo de
2007-2011 es cuando el efecto del tipo de cambio se manifiesta en menor medida, como se
observa en el siguiente cuadro:
ORIGEN DE LA DEUDA EN EL PERIODO 1983-2011
(valores históricos)
Por revaluación1/
Endeudamiento neto
Periodo
mdp
%
mdp
Endeudamiento bruto
%
%
1983-19882/
99.994.3
38.6%
159,237.5
61.4%
259,231.8
100.0
2/
1989-1994
37,219.0
12.5%
261,591.0
87.5%
298,810.0
100.0
1994-2000
421,929.6
50.5%
413,679.2
49.5%
835,608.8
100.0
2001-2006
603,727.9
73.2%
221,572.0
26.8%
825,299.9
100.0
2007-2011
2,384,948.0
88.3%
315,291.4
11.7%
Suma
3,547,818.8
72.1%
1,371,371.1
27.9%
2,700,239.4
4,919,190.8
100.0
100.0
1/
Representa el efecto del tipo de cambio sobre la deuda contratada en moneda extranjera y por indexación de deuda interna.
2/
Las cifra de 1983 a 1992 se dividieron entre 1,000 a efecto de hacer compatibles los pesos viejos con la moneda actual.
En la gráfica siguiente se observa el origen del crecimiento de la deuda, el mayor porcentaje
relacionado con la depreciación de la moneda es en el periodo 1989-1994, pero debe
señalarse que la variación más importante del tipo de cambio se da justamente en
diciembre de 1994.
El mayor crecimiento relacionado con el endeudamiento neto se da en el periodo 20072011, en el cual se reconoce la deuda derivada de los PIDIREGAS de PEMEX y se ve
incrementado por los efectos de la publicación de la LISSSTE.
73
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En resumen los principales postulados de la política pública de deuda establecidos en la
planeación y presupuestación buscan cuatro objetivos principales, la reducción de la deuda
en relación con el PIB, la disminución del costo de financiamiento, la ampliación de los
plazos de vencimiento y privilegiar la deuda interna sobre la externa; adicionalmente, se
establece como meta la disminución del déficit presupuestal y con esto disminuir la
tendencia de crecimiento del saldo de la deuda pública.
Las metas establecidas en la planeación no se alcanzaron, la deuda creció en relación con el
PIB 7.5 puntos porcentuales más de lo previsto y la deuda neta tradicional fue 17.9 puntos
porcentuales mayor que lo estimado. Para alcanzar los objetivos es fundamental revisar las
políticas de ingreso y gasto, ya que mantener el criterio establecido en la LGDP de financiar
parte del presupuesto con endeudamiento ha provocado un crecimiento constante de la
deuda; aun cuando debe reconocerse que una parte importante se deriva del
reconocimiento de pasivos que ya existían, sin embargo, no habían sido transparentados, tal
es el caso de los PIDIREGAS de Pemex.
También debe considerarse que la deuda externa ha sido factor fundamental en el
crecimiento del saldo de la deuda pública, ya que la depreciación de la moneda nacional
ante divisas extranjeras provoca una inmediata revalorización. Si bien, durante el periodo
analizado, solamente el 27.9% del crecimiento se explica por el efecto de la variación en el
tipo de cambio, al particularizar las diferentes administraciones se observa que el
incremento en el saldo de la deuda por efectos de la devaluación ha sido la mayor: 87.5% en
el periodo 1989-1994, y el menor: 11.7% en el lapso 2007-2011.
74
Grupo Funcional Gobierno
4. EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS CON BASE EN INDICADORES DE DEUDA
La política pública de deuda definida en la LGDP establece que ésta es un complemento a
los ingresos fiscales para financiar el presupuesto de egresos y, por tanto, el desarrollo del
país, ya que mediante el gasto público se promueve el crecimiento de la economía.
Un manejo inadecuado de la deuda es uno de los factores que llevan a las crisis financieras
con consecuencias en el crecimiento del país, en el bienestar de la población y en la
confianza de los inversionistas.
Las finanzas públicas son muy sensibles al tamaño de la deuda y su perfil de vencimiento. La
relación del saldo de la deuda pública en función del PIB es un elemento clave para
determinar la viabilidad económica de un país. Entre más sea el nivel de deuda con relación
con el PIB, la posibilidad de incumplimiento es mayor.
Los efectos económicos de una deuda elevada, un perfil de corto plazo y una estructura en
la cual la dependencia del financiamiento exterior sea importante son elementos de riesgo
que ante circunstancias adversas en la macroeconomía, de inmediato repercuten en las
finanzas públicas y provocan crisis económicas y financieras.
Las estrategias de gestión buscan mitigar el riesgo de un endeudamiento excesivo, una alta
dependencia del exterior, un perfil de corto plazo, y un costo elevado.
Las crisis financieras manifestadas en 1976, 1982, 1986 y 1994, tienen características
diferentes; sin embargo, es sintomático que antes de su manifestación hay un crecimiento
en el saldo de la deuda.
Evaluar la política de deuda a la luz de indicadores ayuda a comprobar su eficiencia, su
adecuada implementación, y la influencia que ha observado en la economía del país a lo
largo del tiempo.
La deuda pública durante el periodo de evaluación ha tenido ciclos de endeudamiento y de
desendeudamiento, la gráfica siguiente muestra esta evolución:
75
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Como se observa en la gráfica en 1987 es cuando el valor de la deuda ha sido mayor,
equivalente a 9,237,553.8 mdp, a partir de esa fecha hay un acelerado descenso y un
periodo de relativa estabilización hasta 2006, y a partir del ejercicio fiscal siguiente,
nuevamente se presenta un crecimiento.
Los puntos más altos de las crestas coinciden con los momentos de crisis financiera
(1982,1986 y 1995) con altos niveles de inflación y devaluación de la moneda mexicana.
La tendencia a la baja que se aprecia en la gráfica, a partir de 1987, se identifica con las
medidas que el gobierno asume para controlar los desequilibrios financieros y estabilizar el
saldo de la deuda, inclusive, entre los años de 1987 a 1993 hay una importante disminución
de 76.9% en términos reales. Para 1995 existe un repunte del saldo de la deuda que
coincide con la crisis iniciada en diciembre de 1994.
En el año 2001 se registra el monto más bajo de las dos últimas décadas, a valores
constantes, 2,504,992.1 mdp y se aprecia estabilidad en el nivel de endeudamiento hasta
2006, en que inicia un crecimiento importante, de ese año a 2011, la deuda creció en
términos reales en 73%.
La estructura o composición de la deuda en interna y externa representa un buen indicador
del nivel de riesgo en caso de que existan fluctuaciones importantes de la moneda nacional.
De acuerdo con el análisis realizado en los capítulos anteriores, el principal propósito de la
política pública de deuda fue la reducción de la deuda externa en relación con el total, el
objetivo se cumplió como resultado de una renegociación con los acreedores del sector
público al final de los años ochenta, que incluyó una reducción del principal, de las tasas de
76
Grupo Funcional Gobierno
interés y la capitalización de intereses; posteriormente, se privilegia la deuda interna sobre
la externa.
En la siguiente gráfica se puede apreciar la evolución de la deuda externa e interna que ha
tenido en relación con el saldo total.
El crecimiento de la deuda externa se manifiesta con mayor importancia en los años en que
se presenta una importante devaluación o en el siguiente ejercicio, tal es el caso de los años
1976, 1982, 1987 y 1995.
Debe resaltarse que a partir de la crisis de 1994-1995, la relación de la deuda externa con el
total tiene un descenso constante, en 2007 fue de 23.8%, la más baja en la historia reciente,
sin embargo, a partir de 2008 hay un crecimiento, y para 2011 representó el 30.9%.
La política pública de deuda, entre otros aspectos, ha estado encaminada a disminuir y
administrar el riesgo que implica para las finanzas públicas y la economía del país, la
volatilidad de tasas de interés; la relación interna y externa; los movimientos en el tipo de
cambio; y la liquidez de los mercados internacionales.
La evaluación del riesgo y comportamiento de la deuda pública se realiza mediante
indicadores de vulnerabilidad, que miden que las condiciones puedan quebrantar el estatus
de la deuda; de sostenibilidad, que miden, bajo ciertas circunstancias esperadas, si el
gobierno tiene la capacidad para enfrentar futuras contingencias; y financieros, que miden
el comportamiento de los pasivos como variables de mercado.
77
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
4.1. Indicadores de vulnerabilidad 19/
Como resultado de las crisis monetarias que afectaron a varias economías de mercados
emergentes en los años noventa, el análisis y estudio de vulnerabilidades fiscales y su
relación con el endeudamiento se convirtió en un tema prioritario en la agenda de política
económica.
Los organismos internacionales se dieron a la tarea de difundir la importancia de controlar
las variables que pudieran poner en riesgo la sostenibilidad de la deuda. Al respecto, se
destaca que el FMI puso en marcha un programa de gran envergadura para poder analizar si
un país es vulnerable a dichas crisis y, si lo es, en qué medida.
Las economías emergentes, cuyo crecimiento suele depender del financiamiento externo y
otras entradas de capital, son especialmente vulnerables a cambios en la actitud de los
inversionistas.
De acuerdo con el INTOSAI, cuando la economía de un país es sometida a presiones
económicas y financieras, “(…) las deudas con respecto al déficit público pueden dar lugar a
movimientos especulativos de los tipos de cambio, o socavar la confianza en los bancos que
poseen títulos de deuda pública desencadenando (…)” crisis de confianza 20/.
En 2003 el FMI sugirió los niveles dentro de los cuales los indicadores de vulnerabilidad se
aceptan como satisfactorios para países de economías emergentes 21/, dentro de los cuales
se encuentra la relación deuda bruta/PIB, deuda bruta/ingresos, y servicio de la
deuda/ingreso presupuestario interno.
El indicador deuda bruta/PIB se estableció en un rango de 25.0% a 30.0%, el cual estuvo
vigente hasta el año de 2008, a partir de 2009 se considera que el rango promedio
aceptable debe estar entre 49.0% y 58.0%.
En estudios más recientes, el FMI 22/ señala que la razón deuda /PIB, para evitar la moratoria
debe ser abajo del 20.0%, para países que no nunca han mostrado problemas de moratoria,
el nivel de “tolerancia” podría extenderse hasta el 60.0% del PIB, pero, países que han
experimentado crisis de deuda, ocurrió cuando su razón rebasó el 39.0% del PIB.
En consideración a los referentes señalados y adicionado indicadores respecto a reservas
internacionales/deuda externa, costo financiero/PIB, y deuda indexada al tipo de cambio, se
realiza el ejercicio de evaluar la vulnerabilidad de la deuda durante el periodo de 1970 a
2011.
19/
20/
Indicadores de Deuda. INTOSAI. ISSAI 5411.
Idem.
21 /
Indicadores de Deuda. INTOSAI. ISSAI 5411, y La sostenibilidad de la deuda pública (Revista de la CEPAL, núm. 84,
diciembre 2004.
22/
IMF, Modernizing the Framework for Fiscal Policy and Public Debt Sustainability Analysis, August 5, 2011,
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/080511.pdf; A Survey of Experiences with Emerging Market Sovereign
Debt Restructurings, June 5, 2012, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/060512.pdf.
78
Grupo Funcional Gobierno
4.1.1. Deuda bruta/PIB
El indicador mide el nivel de endeudamiento relativo a la actividad económica de cada país,
se considera como el más importante para medir el grado de endeudamiento e indica la
capacidad de solvencia de un gobierno. A continuación se presenta en forma gráfica la
relación de la deuda bruta del Sector Público Presupuestario/ PIB durante el periodo de
1970 a 2011; se puede observar que en el año de 1987 representa el nivel más alto de la
serie, 117.4%, el menor se da en el año 2005 con 22.1%.
De acuerdo con lo propuesto por el FMI la relación deuda bruta/PIB debe ser como máximo
el 58.0%, se observa que a partir de 1991 la deuda se ha encontrado dentro de los
parámetros sugeridos. El año 2005 es cuando se presenta la razón más baja, a partir de 2006
hay un constante crecimiento, para 2011, representó el 34.4%.
Como se aprecia en la gráfica, justamente en los años en que se manifiestan las crisis
financieras la proporción de la deuda en relación con el PIB es mucho más alta que en los
años previos y posteriores.
4.1.2. Deuda bruta/ingresos presupuestarios
Este indicador mide la deuda bruta como una proporción del ingreso del gobierno. La
capacidad de pago del gobierno está en función del saldo de la deuda en relación con los
ingresos presupuestarios. El FMI ha sugerido que el indicador no debe ser superior a
215.0%.
79
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DEUDA SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO / INGRESOS EJERCIDOS
(millones de pesos)
Año
Deuda
Ingresos Ejercidos
%
1983
5,534,604.2
2,519,842.3
219.6
1988
5,613,679.4
2,457,126.8
228.5
1994
3,153,705.9
1,831,061.3
172.2
2000
2,603,434.3
2,209,439.1
117.8
2006
2,873,593.4
2,921,282.3
98.4
3,271,080.0
150.6
2011
4,926,968.1
Fuente: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública.
Nota: Datos deflactados con el deflactor del PIB de 2011.
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de INEGI (1970-1979) de la Cuenta Pública (1980-2011)
Como se aprecia en la gráfica, en 1983 y al cierre de la administración en 1988, la relación
de deuda bruta sobre ingresos es superior a la sugerencia del FMI, coincidentemente en
esos años se presentaron crisis financieras; a finales del ejercicio fiscal de 2006 el indicador
es el más bajo de los últimos 18 años, 98.4%. Para 2011 la relación deuda bruta/ingresos
presupuestarios muestra un crecimiento al ubicarse en 150.6%.
4.1.3. Servicio de la deuda / Ingreso presupuestario
Para medir la tolerancia de los ingresos a posibles incrementos en las tasas de interés se
plantea la relación entre el servicio de la deuda y los ingresos presupuestarios, es un
indicador que muestra sobre la captación fiscal la cantidad de recursos destinados a cubrir
el costo financiero de la deuda. Esta razón mide el costo financiero como proporción de los
ingresos presupuestarios, el FMI ha sugerido un rango entre 7.0% y 10.0%.
80
Grupo Funcional Gobierno
SERVICIO DE LA DEUDA / INGRESOS EJERCIDOS
(millones de pesos)
Año
Interés
Ingresos Ejercidos
%
1983
766,901.0
2,519,842.3
30.4
2,457,126.8
51.5
1988
1,265,734.3
1994
177,594.2
1,831,061.3
9.7
2000
261,002.0
2,209,439.1
11.8
2006
272,895.4
2,921,282.3
9.3
273,931.3
3,271,080.0
Fuente: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública.
Nota: Datos deflactados con el deflactor del PIB de 2011.
8.4
2011
El año en el cual el servicio de la deuda en relación con los ingresos presupuestarios ha sido
mayor es en 1988 (51.5%); a partir de ese ejercicio fiscal el costo financiero disminuye
ubicándose en los años 2006 y 2011 dentro del rango sugerido por el FMI.
4.1.4. Costo financiero/PIB
El costo financiero comparado con el PIB posibilita contar con un indicador que mide la
cantidad de recursos que se destinan al servicio de la deuda en relación con el tamaño de la
economía.
De acuerdo con la Cuenta Pública 2011, el costo financiero de la deuda pública
presupuestaria (no incluye a la banca de desarrollo) se compone de intereses, comisiones y
gastos.
A continuación se presenta el comportamiento del
indicador al final de cada
administración, donde se observa que en 1988 la relación es la más alta (15.9%) y a partir
del año de 1994 se presenta una reducción importante.
81
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Una de las estrategias establecidas a partir de la administración 1988-1994 fue la reducción
del servicio de la deuda y tal como se comentó en capítulos anteriores se logró una
reestructuración que incluyó la reducción de la tasa de interés; adicionalmente, como parte
de la política económica en general uno de los objetivos fue disminuir la inflación con lo cual
la tasa de interés doméstica tiende, también, a disminuir, como se muestra a continuación:
Año
COMPARATIVO DE INFLACIÓN Y TASA DE INTERÉS ANUALIZADA
CETES 28 DÍAS
Inflación
Interés
1983
80.8
59.4
1984
59.2
n. d.
1985
63.8
72.2
1986
105.8
100.4
1987
159.2
126.6
2011
3.8
4.3
FUENTE: Banco de México.
En los mercados internacionales la tasa de interés ha bajado, a manera de ejemplo la tasa
de interés de referencia en Estados Unidos de América de Fondos Federales 23/, en diciembre
de 1996 fue de 5.3% anualizada, en tanto que en diciembre de 2011 la tasa era de 0.07%
anualizada.
El objetivo de disminuir el costo financiero, como lo muestran los dos últimos indicadores,
se ha cumplido, pero es importante considerar que buena parte del éxito logrado tiene que
ver con el control de la inflación, lo que contribuye a que las tasas de interés domésticas
disminuyan, y que en ámbito internacional las tasas de interés se encuentran en niveles
bajos. Este indicador y el que mide el costo financiero en relación con el PIB son sensibles a
los movimientos de las tasas de interés.
23/
82
De acuerdo con datos de Banco de México.
Grupo Funcional Gobierno
4.1.5. Reservas internacionales/deuda externa
De acuerdo con el diagnóstico establecido en el PND 1995-2000, uno de los factores que
empujaron la crisis de 1994 fue el nivel de reservas en relación con la deuda externa. Una
política de carácter monetario que se estableció a partir de 1995 fue la acumulación de
reservas para fortalecer la solvencia del país.
Debe destacarse que, a partir de 1997, el BANXICO publica periódicamente el monto de las
reservas internacionales, inclusive, al consultar su página web, la serie disponible es partir
del 3 de enero del citado año, por tanto, este indicador que muestra la solvencia para cubrir
la deuda, se presenta por el periodo de 1997 a 2011. Este indicador revela las veces que se
puede cubrir la deuda con las reservas existentes.
RESERVAS INTERNACIONALES/DEUDA EXTERNA
(millones de pesos)
Año
Reservas Internacionales
Deuda Externa
%
1997
625,772.2
1,728,150.0
36.2
1998
719,940.8
1,921,982.0
37.5
1999
600,489.1
1,594,153.0
37.7
2000
599,026.7
1,318,423.2
45.4
2001
648,086.6
1,133,836.2
57.2
2002
798,136.8
1,189,889.6
67.1
2003
987,733.2
1,225,092.5
80.6
2004
986,929.1
1,142,246.7
86.4
2005
1,005,412.2
960,250.7
104.7
2006
944,291.6
684,213.7
138.0
2007
1,037,688.4
660,818.4
157.0
2008
1,308,284.4
804,151.1
162.7
2009
1,308,651.1
1,290,091.7
101.4
2010
1,487,184.3
1,345,198.4
110.6
2011
1,987,190.9
1,523,237.1
130.5
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública de los años señalados y datos del Banco de
México. Las cifras fueron deflactadas con el deflactor implícito del PIB.
83
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública de los años señalados y datos del Banco de
México. Las cifras fueron deflactadas con el deflactor implícito del PIB.
Como se aprecia en la gráfica, en el año de 1997, las reservas internacionales cubrían
aproximadamente el 40.0% de la deuda externa; para 2008 se establece la mejor relación de
la serie, se podía cubrir 1.6 veces la deuda, en 2009 se presenta una drástica caída, la
relación es uno a uno, y empieza una recuperación en el indicador, para el año 2011 ya
representa 1.3 veces la deuda.
El comportamiento que se aprecia del indicador es un crecimiento constante desde 2000
hasta 2008, resultado de la acumulación de reservas y de financiar los déficits
presupuestarios solamente con ahorro interno durante los años 2001 a 2006.
4.1.6. Deuda Externa Indexada al tipo de Cambio
Este indicador mide la deuda en moneda extranjera como un porcentaje del total de la
deuda pública bruta, y es usado como medida de vulnerabilidad en caso de depreciaciones
abruptas en el tipo de cambio, entre menor sea el indicador la vulnerabilidad disminuye.
84
Grupo Funcional Gobierno
DEUDA EN MONEDA EXTRANJERA O INDEXADA AL TIPO DE CAMBIO
(millones de pesos)
Año
Deuda Extranjera Bruta
Deuda Total
%
1970
455,588.1
851,004.2
53.5
1976
1,213,772.5
1,816,717.9
66.8
1982
3,435,690.7
6,389,076.8
53.8
1988
3,257,730.0
5,613,679.4
58.0
1994
2,064,516.9
3,153,705.9
65.5
2000
1,318,423.2
2,603,434.3
50.6
2006
684,213.7
2,873,593.4
23.8
2011
1,523,237.1
4,926,968.1
30.9
Fuente: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México y la Cuenta Pública deflactados a 2011 con
el deflactor del PIB.
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública.
Al inicio de la administración de 1970, la deuda externa bruta en relación con la deuda total
representaba el 53.5%, al cierre de la administración en 1976 la relación fue de 66.8%; para
el sexenio 1976-1982 hubo una reducción para ubicarse al final de esa administración en
53.8%.
A partir de la administración 1982-1988 nuevamente crece la dependencia del ahorro
externo y es en el año de 1994 cuando se observa la mayor relación, este es el resultado de
que durante los años 1992,1993 y 1994, no se autorizó endeudamiento interno y el
financiamiento de los déficits presupuestarios se dio con deuda externa.
En el siguiente mandato, 1994 a 2000, la deuda externa bruta redujo su porcentaje como
proporción de la deuda bruta total de 65.5% a 50.6%.
En el periodo 2000 a 2006, la deuda externa bruta como porcentaje de la deuda bruta total
se redujo en forma importante de 50.6% a 23.8%, debido a que las estrategias de la política
de deuda fueron financiar el déficit presupuestal solamente con recursos del ahorro interno.
85
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
En la administración 2006-2012 existe la tendencia de recurrir al endeudamiento externo,
de acuerdo con los datos que se observan en la gráfica, en 2011 el indicador representa el
30.9%.
A manera de resumen e interpretación de los indicadores de vulnerabilidad, se puede
apuntar que la economía nacional ha sido fuertemente golpeada por las diferentes crisis en
las cuales se ha visto envuelta, los ingresos que el gobierno genera no son suficientes para
hacer frente a éstas, lo que repercute en el comportamiento de la deuda, ya que, como
principal medio de financiamiento, aumenta su valor de manera significativa.
La deuda comparada con los ingresos presupuestarios deja ver cuán vulnerable es la
economía, y que ante circunstancias atípicas el país se ve gravemente afectado
financieramente.
La evaluación sobre la vulnerabilidad también deja ver que el país no tiene los recursos
fiscales suficientes para hacer frente a sus gastos, los cuales ante circunstancias especiales
incrementan su demanda; es aquí donde se muestra la vulnerabilidad económica que se
enfrenta y como consecuencia se recurre a la deuda para sustentar sus obligaciones.
Debe mencionarse que el gobierno ha implantado estrategias para mejorar la situación de
las finanzas públicas ante situaciones inesperadas, es claro que hasta 2008 los indicadores
muestran avances importantes, sin embargo, a raíz de la crisis internacional iniciada en
2007, se incrementó la vulnerabilidad de la situación financiera del Estado, al pasar la
relación deuda/ingresos de 98.4 en 2006, a 150.6 en 2011; la relación de las reservas
internacionales/deuda externa de 1.6 en 2008, a 1.3 en 2011; y la proporción de deuda
externa sobre deuda total de 23.8 en 2008, a 30.9 en 2011.
4.2 Indicadores de sostenibilidad
Los indicadores de sostenibilidad ayudan a conocer y controlar la capacidad de
endeudamiento, en forma previa a que los compromisos resulten insostenibles en el largo
plazo.
El saldo de la deuda pública representa la suma de déficits fiscales anteriores y se refleja en
los presupuestos futuros como costo financiero, que se traduce en presiones de gasto, lo
cual sumado a la insuficiencia de ingresos fiscales, contribuye a la contratación y
acumulación de nueva deuda.
“El desarrollo de indicadores de sostenibilidad se ha apoyado tradicionalmente, por tanto,
en modelos que consideran explícitamente estas vinculaciones entre flujos y stocks fiscales.
La relación intertemporal entre los balances fiscales, la deuda pública y el pago de intereses
financieros (…)” 24/.
”A partir de esa relación, se desprende la condición básica de sostenibilidad, la que
establece una relación de consistencia entre distintas variables de política, esto es, entre el
24/
86
Indicadores de Deuda. (2009). Intosai.
Grupo Funcional Gobierno
crecimiento de la deuda, crecimiento del PIB y el déficit primario, dada cierta tasa de
interés. Los estudios pioneros en este tema se basan en esta condición para proponer
indicadores consistentes con los principios de sostenibilidad fiscal” 25/.
4.2.1
Efectos de la depreciación del tipo de cambio en la sostenibilidad fiscal real
Este indicador mide la sensibilidad del superávit primario a las variaciones en el tipo
cambiario real; depende del nivel que afecta la relación deuda/PIB hacia las variaciones en
la tasa de cambio de la moneda nacional frente a otras divisas. Compara la proporción de la
deuda externa sobre la interna con la proporción de deuda interna como porcentaje del PIB
sobre la deuda externa como porcentaje del PIB en la economía.
Para calcular el indicador, la deuda se descompone en deuda externa e interna, y se
establece la relación de cada una con el crecimiento del país.
Si el resultado, al ocurrir una depreciación de la moneda nacional, es menor a 1, el nivel de
sostenibilidad se incrementa, cuando es mayor a 1 la sostenibilidad disminuye, y si es igual
con 1 la deuda es sostenible ante movimientos en el tipo de cambio.
Con los datos disponibles, a partir de 1980, se calculó el indicador, el cual se muestra en la
gráfica siguiente:
Se observa que en términos generales la deuda se aproxima a 1, con lo cual se puede
afirmar que en movimientos bruscos del tipo de cambio no hay un riesgo elevado de
insostenibilidad, sin embargo, es importante considerar que de los años 2004 a 2008 el
indicador fue menor a 1 y en los últimos 4 años, excepto 2010, es ligeramente superior, lo
cual al haber incrementado la relación deuda externa/deuda total de inmediato la
sostenibilidad decrece.
25/
Indicadores de Deuda. (2009). Intosai
87
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
4.2.2
Indicador de consistencia fiscal Blanchard 26/
Este indicador mide la diferencia entre un ingreso sostenible y el ingreso corriente en la
Cuenta Pública. El ingreso sostenible se define como los ingresos del presupuesto
considerados como porcentaje del PIB; que es equivalente al gasto gubernamental, más la
tasa de interés de la deuda relacionada con el gasto del servicio de la deuda, menos el
crecimiento del PIB.
Un ingreso sostenible mantiene el nivel de la deuda pública en una trayectoria aceptable.
Si la diferencia entre ingresos sostenibles y los corrientes es positiva, quiere decir que en
ese año de evaluación los ingresos no son sostenibles, y la deuda crecerá; si el indicador es
cero, la deuda se mantendrá constante; y sí la diferencia entre estos valores es negativa,
quiere decir que los ingresos son sustentables y la deuda reducirá.
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública y del INEGI de los años seleccionados.
La grafica muestra que la diferencia entre los ingresos sostenibles y los ingresos corrientes
es positiva en la mayoría de los años, esto significa que los ingresos no son sostenibles,
existe un déficit y, por tal razón, la deuda tiende a incrementar su valor.
Los indicadores de sostenibilidad muestran que los ingresos fiscales no han sido suficientes
y por eso la deuda pública refleja un crecimiento permanente, inclusive mayor al
crecimiento de la economía.
El crecimiento de la deuda se debe también a factores externos como las crisis financieras
internacionales que afectan directamente el saldo como consecuencia de la volatilidad en el
tipo de cambio y tasas de interés.
26/
88
Blanchard, Oliver J., op. cit.
Grupo Funcional Gobierno
En síntesis la sostenibilidad de las finanzas públicas muestra debilidad, la política fiscal no es
sostenible frente a las presiones de gasto y seguir recurriendo al endeudamiento externo
implica incrementar el riesgo ante una depreciación de la moneda doméstica.
4.3
Indicadores de riesgo financiero
4.3.1
Riesgo de mercado de la deuda interna
Se entiende como riesgo de mercado la pérdida que puede sufrir una inversion debido a
movimientos en los precios registrados en el mercado o en los llamados factores de riesgo,
como son las tasas de interés, los tipos de cambio, etc. También se puede definir
formalmente como la posibilidad de que el valor presente neto de un portafolio se mueva
adversamente ante cambios en las variables macroeconómicas que determinan el precio de
los instrumentos que lo componen. A continuación analizaremos el comportamiento de la
deuda interna y externa en los diferentes mercados, para lo cual sólo se analizará la deuda
del Gobierno Federal.
Curva de rendimiento de bonos del Gobierno
Durante los años de análisis, la política pública de deuda ha estado dirigida a implementar
una estrategia de colocación que satisfaga los requerimientos de financiamiento del
Gobierno Federal acorde con la demanda de valores gubernamentales por parte de
inversionistas locales y extranjeros, promoviendo la liquidez y el buen funcionamiento del
mercado de deuda local.
El concepto de tasas de interés se utiliza comúnmente para describir el incremento de una
ganancia potencial asociada con una cantidad de dinero. Los mercados de capital
constituyen un mecanismo eficiente para la transferencia de capital entre los agentes
económicos. Un mercado consolidado representa para el gobierno mejores condiciones
financieras.
La curva de rendimiento de los bonos del Gobierno Federal es un promedio de las tasas de
rendimiento y los plazos, que incluye CETES a 28 días, a 91 días, a 182 días y a 364 días;
BONOS de 0 a 3 años, de 3 a 5 años, de 7 a 10 años, de 10 a 20 años y de 20 a 30 años;
BONDES a 5 años.
89
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México a noviembre 2012.
En la gráfica anterior podemos observar que los bonos que emite el gobierno incrementan
su rendimiento entre más plazo se tenga. Se puede apreciar una pendiente positiva, lo cual
indica que se espera que las tasas de corto plazo aumenten.
Duración y vencimiento promedio
En cuanto a la administración de riesgos en el mercado local de deuda destacan como
indicadores relevantes, que reflejan la fortaleza de la estrategia de endeudamiento, tanto el
plazo promedio ponderado y la duración de los valores gubernamentales en circulación.
Estos estadísticos son medidas del tiempo promedio en que el emisor deberá hacer frente al
servicio de su deuda. El plazo de vencimiento promedio tiene un uso limitado, ya que
considera las fechas de pago del principal, mientras que la duración también toma en
cuenta las fechas de pago de los intereses. La duración se obtiene calculando la vida media
del bono en términos de pagos (cupones y principal), ponderando cada uno de los plazos
asociados con dichos flujos con sus respectivos montos a valor presente.
En la siguiente gráfica se muestra el comportamiento histórico de la duración de valores
gubernamentales desde el año en que empezó su análisis.
90
Grupo Funcional Gobierno
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México.
e/ Esperado.
Este indicador nos dice que cuanto mayor sea la duración de los valores gubernamentales,
menor será el riesgo asociado, pues en promedio menores proporciones de deuda del
gobierno serán ajustadas al nuevo nivel de las tasas de interés. Como se observa en la
gráfica la duración de los valores gubernamentales se ha incrementado, lo cual es buen
indicio y, ya que se obtendrá el rendimiento esperado asociado con un riesgo mínimo que es
la principal meta del gobierno al momento de realizar las emisiones. El valor de la duración
va en aumento constante y se espera que incremente pasando de 4.6 en 2011 a 4.9 años en
2012.
En la siguiente gráfica se muestra el plazo promedio de vencimiento de valores
gubernamentales.
91
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México. En 2012 se tomó el dato al mes de agosto.
En la gráfica podemos observar que el plazo promedio se ha ido incrementando, lo cual se
interpreta como que el gobierno tendrá un mayor lapso de tiempo para hacer frente al pago
de la deuda. Se espera que el plazo promedio de la deuda pase de 7.6 años en 2011 a 7.7
años para 2012.
El incremento en el valor de estos dos indicadores, tanto el plazo promedio como la
duración, se debe a la mayor colocación de valores de mediano y largo plazo en el mercado
local de deuda.
La relación de los instrumentos emitidos por el Gobierno Federal a plazo mayor de un año
(CETES 364 y Bonos a tasa fija) se ha incrementado, en el año de 2000 sólo representó el
14.5%, y el 85.5% implicaba deuda de corto plazo, para el año 2012 se estima que el plazo
mayor de un año sea de 58.8%; en la gráfica siguiente se observa el efecto de la política de
alargar el vencimiento de la deuda.
92
Grupo Funcional Gobierno
Costo en Riesgo (CaR)
Por el rendimiento que otorgan los bonos emitidos en el mercado local de deuda, el
incremento en la duración de estos instrumentos, el plazo promedio y la tendencia a emitir
bonos de largo plazo, se genera un riesgo denominado Costo en Riesgo (CaR), que se define
como el porcentaje de variación que podría sufrir la tasa interés que pagan los bonos del
Gobierno Federal.
A continuación se presentan los resultados de las estimaciones del CaR por el periodo de
2002 a 2012, y se observa que la volatilidad de la tasa de interés ha disminuido, de un 28.0%
en 2002 a 3.3% estimado para 2012, como se ilustra en la gráfica siguiente:
93
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: SHCP, PAF 2012.
De acuerdo con lo manifestado en el PAF 2012, en un escenario extremo la volatilidad de la
tasa de interés se elevaría hasta 4.21%.
4.3.2
Riesgo de mercado de la deuda externa
Cabe recordar que de 2004 hasta 2007 el techo de endeudamiento externo aprobado para
el Sector Público fue negativo, lo que implicaba una reducción de la deuda externa. Sin
embargo, a partir de 2008, y como resultado de enfrentar un escenario especialmente
adverso se decidió diversificar de mejor manera las fuentes de financiamiento. Dentro de
este esfuerzo se decidió volver a acceder a préstamos provenientes de Organismos
Financieros Internacionales, créditos que usualmente son contratados a plazos de hasta 30
años.
Duración y vencimiento promedio
La estrategia de manejo de endeudamiento externo, a partir de 2008, ha permitido
aumentar cada año el plazo promedio de la deuda contratada. De esta forma, se ha logrado
diversificar el portafolio de deuda, pero manteniendo una estructura de plazo adecuada que
se ha fortalecido a lo largo del tiempo. Destacan las colocaciones realizadas con plazo de
100 años tanto en 2010 como en 2011, que no contribuyen a hacer más largo el plazo de
amortización, sino que implican un voto de confianza importante de la comunidad
financiera internacional en las perspectivas económicas de México. Para 2012, con el
programa de financiamiento se anticipa que la duración de la deuda externa podría
incrementarse ligeramente, esto se puede observar en las gráficas siguientes:
94
Grupo Funcional Gobierno
FUENTE: SHCP, PAF 2012.
e/ esperado.
En la gráfica se observa que la duración de la deuda externa de mercado del Gobierno
Federal se ha incrementado, lo cual indica que el riesgo asociado será menor.
FUENTE: SHCP, PAF 2012.
e/ esperado.
En la gráfica podemos observar que la deuda externa se ha emitido a mayores plazos para
alcanzar el financiamiento esperado y poder hacer frente a su pago al final de los plazos
establecidos en la emisión de dicha deuda.
La deuda externa está fuertemente influida en su comportamiento por el tipo de cambio en
el cual fue emitida, como pueden ser dólares, euros y yenes, por tal motivo es importante
analizar el costo en riesgo del tipo de cambio para observar el riesgo que se corre.
En el Plan Anual de Financiamiento de 2011 se presentó el estudio del CaR del tipo de
cambio, se estima que en 2007 tuvo un nivel de 15.5%, en 2008 se incrementó a 17.2% en
respuesta a la volatilidad asociada a la crisis financiera internacional. A partir de 2009 se
reduce hasta llegar a 9.9% estimado para 2012.
95
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: SHCP PAF 2012.
De acuerdo con el PAF 2012, en un caso extremo el CaR de tipo de cambio se elevará hasta
el 12.7%.
4.3.3
Riesgo de reputación
Otro de los indicadores importantes que miden el riesgo de la deuda es el de reputación 27/,
el cual es relativo a las pérdidas que podrían resultar como consecuencia de no poder
concretar oportunidades de financiamiento debido a un desprestigio del emisor por faltar a
pagos contratados o al deterioro en la posición fiscal. Si el mercado percibe que el gobierno
es vulnerable, los agentes privados considerarán eventualmente cambiar su portafolio de
inversión o exigirán una mayor prima de riesgo elevando el costo financiero del gobierno. La
reputación de un país puede analizarse por medio de las calificaciones crediticias y los
indicadores de riesgo país.
Dentro de los indicadores de riesgo de reputación se encuentra el riesgo país, indicador que
se aplica únicamente para los países emergentes. Mediante éste se calcula la posibilidad de
que dichos países no cumplan en los términos acordados con el pago de su deuda externa.
En consecuencia, a mayor nivel del “Riesgo País” de una nación, mayor es la probabilidad de
que la misma ingrese en moratoria de pagos, también conocida como “default”.
27/
96
Indicadores de deuda INTOSAI. ISSAI 5411.
Grupo Funcional Gobierno
Lógicamente, a mayor riesgo país, mayor riesgo de pago, y a mayor riesgo de pago, mayores
serán los intereses que generen sus deudas. Esto es porque la tasa de interés incorpora una
“prima de riesgo” que varía según los índices.
El riesgo de incumplimiento de las obligaciones, tiene tres elementos de generación:
a)
Riesgo Soberano. Lo poseen los acreedores de títulos estatales.
b)
Riesgo de Transferencia. Imposibilidad de pagar el capital, los intereses y los
dividendos.
c)
Riesgo Genérico. Éxito o fracaso del sector empresarial debido a inestabilidad política,
social y económica.
Actualmente, el riesgo país se expresa mediante el EMBI (Emerging Markets Bond Index),
creado por JP Morgan Chase y evalúa una canasta de instrumentos en dólares de deuda
emitidos por países emergentes, de forma diaria.
En la siguiente gráfica se muestra la evolución histórica del Riesgo País de México desde
1999, año en que empezó a ser empleado como indicador en países emergentes, cabe
destacar que entre más bajo sea el índice, menor será el riesgo que se tiene.
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de JP Morgan.
Lo que se observa en esta gráfica, a partir de 1999 el riesgo país disminuye hasta la crisis de
2008, que se dio en Estados Unidos de América, la cual impactó fuertemente en los
mercados internacionales; una vez superada tiende a mantenerse estable, manteniéndose
por debajo de los 200 puntos. El 1 de junio de 2007 se presenta el valor más bajo con 71. La
97
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
evolución del indicador muestra la perspectiva de México en el ámbito internacional; en el
cuadro siguiente se presenta el promedio mensual del indicador de riesgo publicado por JP
Morgan:
INDICE DE RIESGO PAÍS DE PAISES EMERGENTES 2006-2012
(EMBI-Emerging Markets Bond Index)
PAÍS
2006
2007
2008
Venezuela
185
506
1862
Argentina
223
409
1697
Brasil
196
222
Rusia
96
México
2009
1034
2010
1104
2011
1212
20121/
948
663
490
687
893
417
196
186
195
146
147
719
188
199
270
156
98
149
362
165
144
186
155
Chile
83
151
336
97
124
139
127
Sudáfrica
ND
164
562
149
143
142
158
FUENTE: JP Morgan, Bloomberg y Reuters.
1/
Datos a octubre de 2012.
De acuerdo con esta información, México, al igual que Brasil, Rusia, Chile y Sudáfrica, logró
recuperar un nivel de riesgo razonable después de la crisis de 2008. Lo cual genera entre los
inversionistas una buena expectativa de reputación del país.
Calificaciones Crediticias
Esta variable representa la percepción que los agentes privados tienen de las posiciones de
deuda de un país. La calidad crediticia puede ser analizada desde dos perspectivas. Por un
lado, existen agencias calificadoras que, con base en ciertos criterios, asignan una
calificación a la deuda. Una alta calificación resulta cuando el agente calificador no
encuentra muchos indicios de una quiebra o de posibles faltantes de liquidez que limiten el
pago regular de los compromisos. En cambio, una calificación baja representa una alta
probabilidad de que no se puedan cubrir los compromisos ya contratados.
Las calificaciones crediticias a la deuda de largo plazo que otorga Standard & Poor’s son las
siguientes:
Grado de inversión:
98
AAA
Máxima calidad
AA+, AA, AA-
Alta calidad
A+, A, A-
Fuerte Capacidad de pago
BBB+, BBB, BBB-
Capacidad adecuada de pago
Grupo Funcional Gobierno
Especulación
BB+, BB, BB-
Pago probable pero incierto
B+, B, B-
Alto riesgo
CCC+, CCC, CCC-, CC, C
Dudosa probabilidad de pago oportuno
D
Incumplimiento
FUENTE: Standard & Poor’s.
Las calificaciones crediticias otorgadas para los países emergentes pertenecientes al grupo
identificado como G5, durante los últimos tres años son:
CALIFICACIÓN DE GRADO DE INVERSIÓN DE DEUDA SOBERANA DE LARGO PLAZO
EN MONEDA EXTRANJERA
País
2012
2011
2010
Brasil
BBB
BBB
BBB-
China
AA-
AA-
AA-
India
BBB-
BBB-
BBB-
México
BBB
BBB
BBB+
BBB+
BBB+
BBB+
Sudáfrica
FUENTE: Standard & Poor’s.
La deuda de México se considera con grado de inversión, pero debe resaltarse que el en
2010, se tuvo una mejor calificación. En comparación con otros países pertenecientes al
grupo de los cinco, México se encuentra por debajo de China y Sudáfrica, y tiene la misma
calificación que Brasil.
Los mercados tanto nacionales como internacionales juegan un papel importante en el
financiamiento de la economía del país, los inversionistas esperan recibir un rendimiento en
función al riesgo que se percibe, en este caso de México.
Así, también, este riesgo se refleja en la liquidez y el costo de la deuda, la estrategia seguida
por el gobierno de ampliar los plazos de vencimiento y disminuir la tasa de interés de largo
plazo ha permitido disminuir la volatilidad de las tasas de interés y disminuir el riesgo de
liquidez, lo cual a su vez ha provocado que los inversionistas al percibir menor riesgo estén
dispuestos a financiar al gobierno con tasas de interés más bajas.
99
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
4.3.4
Análisis de la deuda integral 2006-2011
La evaluación numérica de la política pública de deuda, tal como se comenta en la
presentación del documento se ha realizado sobre la deuda bruta del Sector Público
Presupuestario, que se integra por las dependencias del sector central y las entidades
paraestatales de control presupuestario directo. Pero la deuda pública federal, tal como lo
establece el artículo 1 de la LGDP, incluye las obligaciones contingentes con garantía del
Gobierno Federal.
Adicionalmente, a partir de 2006, en la Cuenta Pública y en las correspondientes LIF se ha
incorporado la deuda de la banca de desarrollo y el saldo de la deuda se reporta como
deuda bruta del Sector Público Federal.
En 1995, se crea la figura de los PIDIREGAS 28/, para financiar los proyectos de infraestructura
de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexicanos (PEMEX), de acuerdo
con la LGDP, las obligaciones derivadas de estos financiamientos, que no se vencieran en el
ejercicio corriente se considerarían como pasivo contingente.
A partir del ejercicio fiscal 2009, el saldo de la deuda de los PIDIREGAS de PEMEX fue
reconocida como pasivo directo y se incorporó al saldo de la deuda bruta del Sector Público
Federal.
El saldo de los PIDIREGAS de la CFE se sigue considerando como pasivo contingente.
Con la aprobación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario 29/ se crea el Instituto de
Protección al Ahorro Bancario (IPAB), organismo descentralizado que de acuerdo con lo
establecido en la LIF, desde su creación ha estado autorizado a emitir valores en el mercado
de deuda, los cuales, de acuerdo con lo establecido en la fracción III del artículo 1 de la
LGDP, forman parte de la deuda pública, pero al igual que los PIDIREGAS, el saldo de estos
pasivos no se integra al presentado en la Cuenta Pública.
28/
Modificación al artículo 18 de la Ley General de Deuda Pública publicada el 21 de diciembre de 1995.
29
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1999.
100
Grupo Funcional Gobierno
SALDO DE LA DEUDA DIRECTA Y CONTINGENTE
Millones de pesos constantes
Deuda contingente
Deuda directa
% PIB
Total
3,016,311.1
22.5
4,652,325.1
34.7
6.8
3,126,928.6
22.6
4,958,638.2
35.9
955,031.0
6.8
3,756,384.7
26.8
5,567,461.1
39.8
6.3
967,471.0
7.4
4,571,527.6
34.7
6,372,039.4
48.4
5.9
771,327.8
5.6
4,712,626.6
34.0
6,305,096.6
45.5
5.5
944,631.6
6.6
5,075,573.8
35.3
6,814,512.4
47.3
% PIB
CFE
% PIB
Año
IPAB
2006
922,115.2
6.9
713,898.8
5.3
2007
886,416.8
6.4
945,292.8
2008
856,045.4
6.1
2009
833,040.8
2010
821,142.2
2011
794,307.0
Sector Público
Federal1/
% PIB
FUENTE: SHCP, CHPF 2006-2011, Datos deflactados con el deflactor implícito del PIB a noviembre de 2012.
1/
Incluye deuda de PEMEX.
Como se aprecia por los años 2006 a 2011, al incorporar el saldo de la deuda contingente a
la directa y tomar el monto de la deuda del Sector Público Federal, que incluye la del
Gobierno Federal, el sector paraestatal y la de la banca de desarrollo, se da un importante
crecimiento en la relación con el PIB. Si bien no se rebasa el límite del rango sugerido por el
FMI (49.0% a 58.0%), debe señalarse que a partir de 2008, la razón se encuentra arriba de
39.0%, que se ha observado recientemente en países que han experimentado crisis de
deuda 30/.
30/
IMF, Modernizing the Framework for Fiscal Policy and Public Debt Sustainability Analysis, August 5, 2011,
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2011/080511.pdf; A Survey of Experiences with Emerging Market Sovereign
Debt Restructurings, June 5, 2012, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/060512.pdf
101
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la SHCP, CHPF 2006-2011. Estos datos están deflactados con el
deflactor implícito del PIB a noviembre de 2012.
4.4 Indicadores de bienestar social
Un país no puede tener un desarrollo económico sin contar con una mejora en los aspectos
sociales, es ahí donde radica la importancia de evaluar el desarrollo respecto a su situación
social.
De acuerdo con lo establecido en la LGDP, los recursos derivados de endeudamiento deben
destinarse a los objetivos establecidos en los planes de desarrollo económico y social.
Para establecer los beneficios de la contratación de deuda pública en el desarrollo del país,
se establecieron correlaciones con el fin de analizar el impacto que tiene la deuda sobre los
indicadores sociales: de pobreza por ingresos en México publicado por el Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la tasa de desempleo divulgado
por el FMI, y el gasto público como proporción al PIB en educación y en salud del Banco
Mundial.
102
Grupo Funcional Gobierno
4.4.1
Deuda del sector público presupuestario – Indicador de Pobreza
El indicador de pobreza del CONEVAL se basa en tres factores:
•
Pobreza Alimentaria: Insuficiencia del ingreso para adquirir la canasta básica
alimentaria.
•
Pobreza de Capacidades: Insuficiencia del ingreso para adquirir la canasta alimentaria y
hacer gastos necesarios en salud y educación.
•
Pobreza de Patrimonio: Insuficiencia del ingreso para adquirir la canasta básica y
efectuar los gastos en salud, educación, vestido, vivienda y transporte.
A continuación se presenta el indicador de pobreza de 1992 a 2010:
PORCENTAJE DE PERSONAS EN POBREZA POR INGRESOS EN MÉXICO
Año
Alimentaria
Capacidades
Patrimonio
1992
21.4
29.7
53.1
1994
21.2
30.0
52.4
1996
37.4
46.9
69.0
1998
33.3
41.7
63.7
2000
24.1
31.8
53.6
2002
20.0
26.9
50.0
2004
17.4
24.7
47.2
2005
18.2
24.7
47.0
2006
13.8
20.7
42.7
2008
18.4
25.3
47.7
2010
18.8
26.7
51.3
FUENTE: Estimaciones del CONEVAL.
En el cuadro siguiente se compara el incremento del índice de pobreza de patrimonio
calculado como incremento porcentual entre cada periodo, y el incremento de la deuda
pública presupuestaria, calculado de la misma manera.
103
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
COMPARACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL INDICADOR DE POBREZA DE PATRIMONIO Y CRECIMIENTO DE LA
DEUDA
Año
Incremento del Indicador de
Pobreza (% )
Incremento de la deuda (%)
1994
-1.3
0.3
1996
31.7
-8.9
1998
-7.7
0.7
2000
-15.8
-9.9
2002
-6.8
7.5
2004
-5.5
-1.9
2005
-0.4
-2.1
2006
-9.3
7.0
2008
11.8
25.0
2010
7.5
27.9
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública y el CONEVAL.
Para llevar a cabo la correlación se toma el incremento en el índice de pobreza de
patrimonio y el incremento de la deuda; el resultado es de 0.16, lo que indica una relación
mínima positiva, entre el crecimiento de la deuda y el crecimiento del indicador de pobreza,
al incrementarse la deuda se esperaría una correlación negativa, es decir, que disminuyera
el índice de pobreza. Sin embargo, debe resaltarse que en los años 2008 y 2010, se
incrementa considerablemente la deuda y coincidentemente la pobreza también crece.
4.4.2
Deuda del sector público presupuestario – Indicador de Desempleo
La tasa del FMI mide el desempleo en proporción de la fuerza laboral disponible. A
continuación se presenta la evolución del índice:
104
Grupo Funcional Gobierno
ÍNDICE DE DESEMPLEO DE MÉXICO
Año
Tasa
Año
Tasa
Año
Tasa
1980
1.2
1991
2.7
2002
3.0
1981
0.9
1992
2.8
2003
3.4
1982
4.2
1993
3.4
2004
3.9
1983
6.1
1994
3.7
1984
5.6
1995
6.2
1985
4.4
1996
5.5
2005
3.6
1986
4.3
1997
3.7
2006
3.6
3.7
4.0
1987
3.9
1998
3.2
2007
2008
1988
3.5
1999
2.5
2009
5.5
1989
2.9
2000
2.2
2010
5.4
1990
2.7
2001
2.8
2011
5.2
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Fondo Monetario Internacional.
Con base en esta información se determinó el crecimiento año con año, para compararlo
con el crecimiento, año con año, con la deuda, como se muestra a continuación:
COMPARATIVO DEL CRECIMIENTO DEL ÍNDICE DE DESEMPLEO E INCREMENTO DE LA DEUDA
Año
Incremento Índice de
Desempleo (%)
Incremento de la
Deuda (%)
Año
Incremento Índice de
Desempleo (%)
Incremento de la
Deuda (%)
1981
78.6
28.5
1996
-46.1
-18.9
1982
31.1
106.9
1997
-18.0
-11.4
1983
-8.9
-13.4
1998
-26.4
13.6
1984
-27.3
-8.2
1999
-13.6
-7.3
21.5
2000
20.4
-2.8
1985
-2.3
1986
-10.7
37.7
2001
7.2
-3.8
1987
-9.6
8.7
2002
12.4
11.7
1988
-21.1
-39.2
2003
13.2
1.4
-5.8
2004
-9.0
-3.3
1989
-6.7
1990
-1.9
-6.8
2005
-0.1
-2.1
1991
4.9
-17.5
2006
3.3
7.0
1992
17.5
-22.7
2007
6.4
4.7
-32.1
2008
27.2
19.4
47.8
2009
-1.5
23.4
12.3
2010
-2.8
3.6
2011
-8.9
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del FMI y Cuenta Pública de los años señalados.
8.0
1993
1994
1995
7.3
40.6
-14.3
105
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
La correlación existente entre el crecimiento de la deuda del sector público presupuestario y
el índice de desempleo es de 0.46, esto indica una relación positiva, es decir, al
incrementarse la deuda se incrementa el desempleo, una situación lógica sería a la inversa,
al incrementarse la deuda, disminuir la tasa de desempleo.
4.4.3
Deuda del sector público presupuestario – Gasto público en educación (% del PIB)
Este indicador publicado por el Banco Mundial muestra la relación del gasto público
(corriente y de capital) en educación con el PIB. A continuación se presenta el
comportamiento del índice por el periodo de 1989 a 2009:
GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB
Año
%
Año
%
1989
2.3
2001
5.6
1990
2.3
2002
5.3
1991
1992
1993
2.5
3.0
n.d
2003
5.3
2004
4.9
1994
1995
1996
1997
4.6
4.6
n.d.
n.d.
2005
5.0
2006
4.8
1998
4.2
2007
4.8
1999
4.4
2008
4.9
2000
4.9
2009
5.3
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco Mundial.
Con base en los datos presentados se determinó el incremento anual, se comparó con el
incremento de la deuda y se determinó el coeficiente de correlación.
106
Grupo Funcional Gobierno
COMPARATIVO DEL INCREMENTO EN EL GASTO DE EDUCACIÓN Y EL CRECIMIENTO DE LA DEUDA
(proporción del PIB)
Año
Gasto en
educación (%)
Deuda
(%)
Año
Gasto en
educación (%)
Deuda
(%)
1990
2.0
-10.9
2001
6.1
-4.7
1991
1992
1993
9.7
18.3
n.d.
-20.4
-24.7
n.d.
2002
2.7
7.7
2003
-0.3
1.1
1994
1995
1996
1997
52.1
1.6
n.d.
n.d.
26.8
14.8
n.d.
n.d.
2004
-7.9
-6.7
2005
2.9
-6.8
1998
-9.3
-31.9
2006
-3.9
6.9
1999
4.8
-8.7
2007
-1.0
-0.8
2000
10.2
-9.2
2008
2.6
5.3
2009
8.3
26.5
FUENTE: Elaborado por ASF datos del Banco Mundial y Cuenta Pública de los años señalados.
El coeficiente de correlación fue de 0.38, muy poco significativo, pero se observa una
tendencia a que, al incrementarse la deuda, el gasto en educación también se incrementa.
4.4.4
Deuda del sector público presupuestario – Gasto público en salud (% del PIB)
El total del gasto público en salud como porcentaje del PIB se refiere al gasto recurrente y
de capital, además de préstamos externos y donaciones (incluidas las donaciones de
organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales), y los fondos sociales de
seguro. Los datos publicados por el Banco Mundial correspondientes a México son:
107
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
GASTO PÚBLICO EN SALUD COMO PORCENTAJE DEL PIB
Año
%
Año
%
1995
2.2
2003
2.6
1996
1.9
2004
2.7
1997
2.1
2005
2.6
1998
2.3
2006
2.6
1999
2.4
2007
2.6
2000
2.4
2008
2.8
2001
2.4
2009
3.1
2002
2.5
2010
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco Mundial y Cuenta Pública de los años señalados.
3.1
Al comparar el crecimiento anual del gasto en salud como porcentaje del PIB y el
crecimiento de la deuda, la correlación fue de 0.44, poco significativa, sin embargo, sí hay
una tendencia que muestra que a mayor crecimiento de la deuda mayor crecimiento en el
gasto en salud.
COMPARATIVO DEL INCREMENTO EN EL GASTO EN SALUD Y EL CRECIMIENTO DE LA DEUDA
(proporción del PIB)
Año
Gasto en salud (%)
Deuda (%)
Año
Gasto en salud (%)
Deuda (%)
1996
-10.7%
-23.4%
2003
3.7%
1.1%
1997
1998
10.9%
4.8%
-17.1%
7.2%
2004
2005
5.7%
-2.0%
-6.7%
-6.8%
1999
8.4%
-8.7%
2006
-2.8%
6.9%
2000
-3.2%
-9.2%
2007
3.1%
-0.8%
2001
3.5%
-4.7%
2008
4.1%
5.3%
2002
0.8%
7.7%
2009
13.2%
26.5%
2010
-0.9%
-2.7%
FUENTE Elaborado por la ASF con datos del Banco Mundial y Cuenta Pública de los años señalados.
4.5 Consideraciones
En los años en que se presentaron crisis financieras es donde más se afectó la vulnerabilidad
y sostenibilidad fiscal de México, lo que ocasionó un mayor endeudamiento en esos
periodos.
108
Grupo Funcional Gobierno
A pesar de que la deuda del sector público presupuestaria en su relación con el PIB, se
encuentra dentro de los nuevos parámetros establecidos por el FMI 31, el mismo documento
establece que aun estando dentro de estos parámetros la economía es vulnerable a
circunstancias atípicas como crisis que le afecten directamente. Otros indicadores de
vulnerabilidad analizados dejaron claro que relaciones de la deuda con los ingresos
presupuestarios no estaban en los parámetros establecidos por el FMI.
El saldo de la deuda alcanzó niveles muy altos debido a las crisis, influyendo principalmente
la deuda externa, que en algunos periodos representó más del 50% de la deuda total, ya que
las devaluaciones ocasionaron la revaluación.
Los indicadores de sostenibilidad confirman que la economía mexicana no es sostenible, los
ingresos que el país recauda no son suficientes para hacer frente a sus obligaciones,
situación que se ha presentado en la mayoría de los años que se analizaron, esto influye
directamente en el endeudamiento del país, ya que debe recurrirse al uso del crédito para
hacer frente al gasto presupuestario.
Los indicadores financieros muestran que se ha incrementado el rendimiento de los bonos
emitidos por el Gobierno Federal, su duración y plazo. La ampliación de los vencimientos
conlleva un mayor riesgo sobre el costo de la deuda externa cuando existan variaciones en
el tipo de cambio.
Por otro lado, la ampliación de los plazos ayuda a disminuir el riesgo de liquidez en el corto
plazo, pero solamente difiere el problema y si no existe un plan para disminuir el valor de la
deuda tanto en términos nominales como en relación con el PIB, cada vez serán mayores los
recursos que los gobiernos futuros destinen al pago de los intereses que se generen,
independientemente de que al ampliar los plazos el riesgo de volatilidad de las tasas de
interés se incrementa.
De la evaluación y el análisis de los indicadores, se concluye que la economía mexicana es
frágil ante situaciones atípicas. A pesar de las medidas que se han tomado para tratar de
estabilizar la deuda, no ha sido posible generar un equilibrio permanente, prueba de ello es
que hacia los años 2007 y 2008, los indicadores de vulnerabilidad, sostenibilidad y
financieros mostraron sanidad de las finanzas públicas, pero al presentase la crisis financiera
internacional iniciada en 2007, de inmediato se degradaron, lo cual es una señal de
vulnerabilidad ante los choques de la economía internacional.
Por otro lado, al correlacionar indicadores sociales con el crecimiento de la deuda, no se
encontró una relación significativa que ayudará a identificar un beneficio social, es más, en
el caso de la generación de empleos el indicador muestra que a mayor deuda mayor tasa de
desempleo.
A pesar de lo anterior, en el ámbito internacional la economía mexicana y sus finanzas
públicas lucen mejor que las de otros países en vías de desarrollo o emergentes.
31
Documento: “A Survey of Experiences with Emerging Market Sovereign Debt Restructurings” June 5 ,2012.
109
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
5.
CONSIDERACIONES FINALES
El gasto público tiene como objetivo el bienestar de la población y, a su vez, es un elemento
promotor del crecimiento económico. Cuando los ingresos fiscales son insuficientes para
cumplir con los objetivos que el gobierno ha comprometido, es necesario recurrir al
endeudamiento tanto interno como externo.
El presupuesto en México ha sido deficitario, los ingresos son menores a la presión de gasto
y se ha recurrido al uso del crédito público en afán de acelerar el desarrollo del país; pero el
financiamiento ha sido factor importante en las crisis económicas recurrentes desde la
década de los años setenta.
La deuda pública del Sector Presupuestario creció de diciembre de 1970, de 99.0 mdp a
4,926,968.1 mdp, en diciembre de 2011, lo cual representa en términos reales, usando el
deflactor implícito del PIB publicado en noviembre de 2012 un crecimiento de 482.6%.
El diseño jurídico
La política pública de deuda se encuentra establecida en la CPEUM, y se reglamenta con la
promulgación de la LGDP, a partir de ese momento se convierte en una política de carácter
económico, ya que la define como un complemento de los recursos fiscales para cubrir el
presupuesto público.
Debe mencionarse que la LGDP retoma los fines establecidos en la Constitución del uso de
la deuda pública; sin embargo, va más allá del mandato constitucional y establece que la
deuda será utilizada para cubrir los déficits presupuestarios.
La política establecida en LGDP es de carácter general, y en cada administración se
establecen objetivos específicos sobre la gestión de la deuda, objetivos contenidos en el
PND y en el PRONAFIDE correspondientes.
La política se hace operativa anualmente al aprobarse la LIF, en donde se incluyen los
ingresos derivados de financiamiento y se autoriza al Gobierno Federal el techo de
endeudamiento para el ejercicio fiscal correspondiente.
Con la expedición de la LFPRH se fortalece la transparencia que debe observar el Ejecutivo
en el manejo de la deuda pública; se obliga a informar al Congreso de la Unión sobre los
requerimientos de financiamiento, amortización y otros aspectos relacionados con la
gestión de la deuda no solamente del ejercicio corriente sino en perspectiva para los
siguientes cinco años; el cumplimiento de estos mandatos obliga al gobierno en turno a
mantener un manejo ordenado y responsable del crédito público.
El entramado jurídico ha eliminado disrecionalidad sobre la contratación de deuda pública,
hay corresponsabilidad del poder Legislativo y Ejecutivo sobre los niveles de
endeudamiento, ya que el primero los autoriza y el segundo los ejecuta, ha establecido la
transparencia y rendición de cuentas, pero no ha sido posible aún contar con un proceso de
evaluación sobre los beneficios sociales que la deuda pública aporta ni el destino que se le
da.
110
Grupo Funcional Gobierno
Por otro lado, la disociación que la ASF ha señalado entre la CPEUM y la LGDP, afirmando
que la ley reglamentaria promueve el uso de la deuda pública para un fin no establecido en
la Carta Magna: el financiamiento del presupuesto público, y la desactualización de la citada
LGDP al señalar el establecimiento de cuerpos colegiados que no pueden funcionar, ya que
algunas de las dependencias que los deben conformar ya han sido liquidados, obliga a
revisar el marco jurídico a efecto de alinearlo con el ordenamiento constitucional; actualizar
la conformación de los cuerpos colegiados incluyendo a otras dependencias como es el
BANXICO, ya que la deuda tiene una estrecha relación con la política monetaria,
responsabilidad del banco central; establecer criterios de evaluación para medir el beneficio
social de la deuda pública; y trasparentar el destino de los ingresos derivados del
financiamiento a efecto de verificar que generan su fuente de repago.
La planeación y presupuestación
Ha sido una constante en los planes de desarrollo, en las iniciativas de las leyes que
conforman el marco jurídico de la deuda pública, y en los informes de la Cuenta Pública, la
justificación de que los ingresos fiscales son insuficientes y, por tanto, se debe recurrir al
endeudamiento para alcanzar el desarrollo y bienestar de la población; sin embargo, el
excesivo endeudamiento implica una presión importante en la finanzas públicas, razón por
la cual se han establecido objetivos, metas e indicadores para evaluar los riesgos
financieros, de sostenibilidad y de vulnerabilidad.
Los ingresos derivados de financiamiento representan el déficit presupuestal que aprueba el
Congreso para cubrir el gasto establecido en el PEF. Durante los años de 1987 a 1989 los
ingresos derivados de endeudamiento en relación con el total de ingresos estimados en la
LIF fue superior al 40.0%, en donde destacó el año de 1989 en que representó el 48.3%.
A partir 1990 hay una importante reducción en la relación de ingresos derivados por
financiamiento y el total estimado, en ese año fue de 4.2% y se mantiene en niveles
menores al 9.0%.
Debe destacarse que a partir de 2001 y hasta 2008 el déficit presupuestario se reduce en
forma permanente, en los tres últimos años (2006 a 2008) fue menor que el 1.0%, a partir
de 2009 nuevamente se dispara superando los siguientes años el 10.0%.
Las metas establecidas en la planeación no se alcanzaron, el déficit cero no se produjo, la
deuda creció en relación con el PIB 7.5 puntos porcentuales más de lo previsto y la deuda
neta tradicional fue 17.9 puntos porcentuales mayor a lo estimado.
Para alcanzar el objetivo de déficit cero y, en consecuencia, detener el crecimiento de la
deuda es necesario revisar las políticas de ingreso y de gasto, mantener el criterio
establecido en la LGDP de financiar parte del presupuesto con endeudamiento no parece
ser una alternativa razonable.
El Ejecutivo y Legislativo deben trabajar conjuntamente en una reforma fiscal que
contribuya a incrementar la recaudación, evaluar la utilidad de los gastos fiscales y de los
subsidios, así como las asignaciones presupuestarias a rubros que no benefician a la
111
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
población. El objetivo será contar con mayores ingresos para evitar el creciente
endeudamiento.
Indicadores para evaluar la deuda pública
A pesar de que la deuda del sector público presupuestaria, en su relación con el PIB, se
encuentra dentro de los nuevos parámetros establecidos por el FMI 32/, los países que han
rebasado el 39.0% en la razón deuda /PIB han presentado crisis de deuda en los años
recientes. Otros indicadores de vulnerabilidad analizados dejaron claro que relaciones de la
deuda con los ingresos presupuestarios no estaban en los parámetros establecidos por el
FMI.
Los indicadores de sostenibilidad confirman que la economía mexicana no es sostenible, los
ingresos que el país recauda no son suficientes para hacer frente a sus obligaciones,
situación que se ha presentado en la mayoría de los años analizados, esto influye
directamente en el endeudamiento del país, ya que debe recurrirse al uso del crédito para
hacer frente al gasto presupuestario.
Los indicadores financieros muestran que se ha incrementado el rendimiento de los bonos
emitidos por el gobierno federal, su duración y plazo. La ampliación de los vencimientos
acarrea un mayor riesgo sobre el costo de la deuda externa cuando existan variaciones en el
tipo de cambio.
La ampliación de los plazos ayuda a disminuir el riesgo de liquidez en el corto plazo, pero
solamente difiere el problema y si no existe un plan que conlleve a disminuir el valor de la
deuda tanto en términos nominales como en relación con el PIB, cada vez serán mayores los
recursos que los gobiernos futuros destinen al pago de los intereses producidos,
independientemente de que al ampliar los plazos el riesgo de volatilidad de las tasas de
interés se incrementa.
Las finanzas públicas muestran signos de fragilidad de acuerdo con los indicadores
revisados, a pesar de ello, en el ámbito internacional, la reputación de la deuda mexicana es
favorable, mejor que otros países emergentes o en vías de desarrollo, pero, es un hecho la
sensibilidad que presentan ante las crisis del exterior. Es necesario que se fortalezca la
economía interna para que la dependencia de los flujos del exterior se disminuya y que los
ingresos fiscales no se vean afectados por crisis externas y se vean amenazadas las finanzas
públicas.
Debe reconocerse que la gestión de la deuda, que en los últimos doce años ha realizado el
gobierno, incluye el reconocimiento de los riesgos de liquidez, de volatilidad de tipo de
cambio y de tasas de interés, sin embargo, dentro de las estrategias establecidas, diferir el
pago de la deuda, ampliar los plazos de vencimiento, si bien es un alivio a las finanzas de
corto plazo, representa endosar el problema de pago a los gobiernos futuros. Debe
considerarse como parte de la política pública de deuda, una estrategia para disminuir el
32
112
Documento: “A Survey of Experiences with Emerging Market Sovereign Debt Restructurings” June 5 ,2012.
Grupo Funcional Gobierno
saldo nominal, reducirla en relación con el PIB y mantenerla estable, por debajo del límite
sugerido por los organismos internacionales.
113
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
6. APÉNDICE TÉCNICO
6.1 Efectos de la depreciación del tipo de cambio en la sustentabilidad fiscal real
Este indicador compara la proporción de la deuda externa sobre la interna con la proporción
de deuda interna como porcentaje del PIB sobre la deuda externa como porcentaje del PIB
en la economía. Se calcula conforme a la fórmula siguiente:
En donde:
B
Deuda Interna (monto)
B*
Deuda Externa (monto)
e
Tipo de Cambio Real
Y
Deuda Interna como proporción del PIB
Y*
Deuda Externa como proporción del PIB
CÁLCULO DE LA DEPRECIACIÓN DEL TIPO DE CAMBIO EN LA SOSTENIBILIDAD FISCAL
Año
e
B
B*
Y
Y*
B/B*
Y/Y*
I
1980
5.49
869.0
578.0
18.4
12.2
1.503
1.508
0.9969
1981
5.05
1,318.1
1,030.3
20.4
15.9
1.279
1.283
0.9971
1982
7.34
3,595.1
4,182.2
34.2
40.6
0.860
0.842
1.0205
1983
8.47
5,808.0
7,012.0
28.8
37.4
0.828
0.770
1.0756
1984
7.46
7,967.9
10,639.2
23.7
34.4
0.749
0.689
1.0870
1985
7.39
14,077.4
21,236.7
25.7
42.3
0.663
0.608
1.0910
1986
9.56
27,192.9
56,720.0
29.9
68.9
0.479
0.434
1.1048
1987
9.87
68,596.0
149,194.3
30.7
73.4
0.460
0.418
1.0993
1988
7.89
112,058.4
154,950.7
27.1
37.5
0.723
0.723
1.0007
1989
7.44
141,645.0
178,974.3
26
32.8
0.791
0.793
0.9984
1990
7.08
168,793.6
216,358.1
23
29.4
0.780
0.782
0.9972
1991
6.45
165,783.9
228,648.3
17.5
24.2
0.725
0.723
1.0027
1992
5.90
143,190.9
209,397.9
12.7
18.6
0.684
0.683
1.0015
1993
5.57
143,445.4
210,537.0
11.4
16.8
0.681
0.679
1.0041
1994
5.78
195,415.8
370,403.3
13.7
26
0.528
0.527
1.0012
1995
8.42
180,214.5
661,415.3
9.8
35.9
0.272
0.273
0.9981
1996
7.62
211,162.1
673,463.2
8.3
26.6
0.314
0.312
1.0049
1997
6.72
295,209.2
625,348.3
9.3
19.7
0.472
0.472
1.0000
1998
6.78
401,224.8
796,280.4
10.4
20.7
0.504
0.502
1.0029
1999
6.23
527,258.4
774,989.3
11.5
16.9
0.680
0.680
0.9998
2000
5.82
691,721.5
709,707.3
12.7
13.1
0.975
0.969
1.0054
114
Grupo Funcional Gobierno
Año
e
B
B*
Y
Y*
B/B*
Y/Y*
I
2001
5.56
777,740.1
643,128.9
13.5
11.1
1.209
1.216
0.9943
2002
5.55
920,988.9
708,731.7
15
11.5
1.299
1.304
0.9963
2003
6.07
1,028,158.2
780,363.4
15.2
11.6
1.318
1.310
1.0055
2004
6.23
1,112,894.1
793,557.5
14.6
10.4
1.402
1.404
0.9990
2005
5.98
1,253,497.6
697,451.1
15
8.3
1.797
1.807
0.9945
2006
5.96
1,741,407.6
595,912.1
18.6
6.3
2.922
2.952
0.9898
2007
5.91
1,957,992.3
601,497.4
18.9
5.8
3.255
3.259
0.9989
2008
5.93
2,498,688.9
770,860.0
19.9
6.1
3.241
3.262
0.9936
2009
6.83
2,887,880.1
1,258,254.1
22.9
10
2.295
2.290
1.0022
2010
6.24
3,080,885.0
1,364,569.8
22.2
9.8
2.258
2.265
0.9967
2011
6.11
3,446,808.6
1,628,765.2
22.5
10.7
2.116
2.103
1.0064
2012
6.41
3,630,584.3
1,637,598.6
21.5
9.7
2.217
2.216
1.0002
115
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
6.2 Indicador de consistencia fiscal Blanchard
Este indicador mide la diferencia entre un ingreso sustentable (t*) y el ingreso corriente
(tt). El ingreso sustentable se define como los ingresos del presupuesto considerados como
porcentaje del PIB que es equivalente al gasto gubernamental más la tasa de interés de la
deuda relacionada con el gasto del servicio de la deuda menos el crecimiento del PIB. Lo
anterior significa que el ingreso sustentable mantendría el nivel de la deuda pública en una
trayectoria sustentable. Se calcula conforme a la fórmula siguiente:
En donde:
g
Gasto del sector público como porcentaje del PIB
Crecimiento Real del PIB
r
b0
Tasa de Interés real
Deuda Inicial como proporción del PIB
Así, el indicador para el año t se crea a partir de la diferencia entre el ingreso sustentable t*
con los ingresos fiscales observados en t:
Si el indicador de sustentabilidad
es positivo, los ingresos gubernamentales no son
sustentables y la deuda crecerá. Si el indicador es cero, la deuda se mantendrá constante, y
si el indicador es negativo, la deuda se reducirá.
116
Grupo Funcional Gobierno
Año
Deuda % PIB
Gasto % PIB
2011
34.2
2010
CÁLCULO DEL INDICADOR DE CONSISTENCIA FISCAL
Crecimiento Real
Tasa de interés
t* (ingresos
t (Ingresos % PIB)
I = t*- t
24.2
22.8
1.4
0.17
23.9
22.6
1.3
(5.95)
1.90
28.7
23.6
5.1
1.19
1.36
26.2
23.5
2.7
22.1
3.26
3.60
22.1
22.0
0.2
21.5
21.9
5.15
3.24
21.5
21.8
(0.3)
2005
21.1
21.4
3.21
5.99
22.0
21.1
0.9
2004
22.2
21.0
4.05
1.94
20.6
20.7
(0.1)
2003
23.9
22.1
1.35
2.55
22.4
21.2
1.2
2002
23.9
21.8
0.09
1.73
22.2
20.4
1.8
2001
21.4
20.0
(0.95)
7.79
21.9
19.2
2.7
2000
22.1
19.6
5.96
7.20
19.8
18.7
1.1
1999
24.0
18.8
3.58
9.94
20.3
17.7
2.6
1998
26.9
18.5
4.96
7.43
19.1
17.6
1.6
1997
24.8
20.1
7.25
5.53
19.7
19.9
(0.2)
1996
30.1
19.8
5.49
5.15
19.7
19.7
(0.1)
1995
39.1
19.8
( 6.23)
(3.43)
20.9
19.5
1.4
1994
32.6
18.6
4.80
7.46
19.5
19.0
0.5
1993
23.2
18.4
0.60
7.40
20.0
19.6
0.4
1992
34.3
24.8
2.80
3.99
25.2
29.3
(4.1)
1991
45.6
26.2
3.63
1.05
25.0
29.7
(4.6)
1990
57.3
30.8
4.44
5.02
31.1
28.6
2.6
del PIB
real
sustentables)
25.4
3.91
0.53
33.1
25.7
5.53
2009
33.7
26.1
2008
25.7
26.2
2007
21.7
2006
Fuente: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública. El crecimiento real del PIB se obtuvo con base en la información
de INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México.
Nota: Para la Tasa de interés real, se tomó la tasa promedio anual de los cetes a 91 días tomados del Banco de
México y se le resto la inflación obtenida de la misma fuente.
117
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
6.3 Curva de Rendimiento
El concepto de tasas de interés se utiliza comúnmente para describir el incremento de una
ganancia potencial asociada con una cantidad de dinero. Es necesario conocer las tasas de
interés para cada tipo de valores, y disponer de una manera de compararlos a través de una
sola base. Cuando esto sucede, es posible obtener una estructura intertemporal de las tasas
de interés, capaz de mostrar tasas de interés consistentes en diferentes periodos y con
diversos plazos de vencimiento.
CURVA DE RENDIMIENTO
Instrumento
CETES A 28 DÍAS
Vencimiento (días)
Plazo
(años)
Curva de
Rendimiento
24
0.095238
4.34%
CETES A 91 DÍAS
87
0.345238
4.50%
CETES A 182 DÍAS
178
0.706349
4.61%
CETES A 364 DÍAS
318
1.261904
4.73%
BONOS M 0 A 3 AÑOS
1,137
4.511905
4.77%
BONOS M 3 A 5 AÑOS
1,683
6.678571
4.72%
BONOS M 7 A 10 AÑOS
3,503
13.900794
5.33%
26.900794
43.511905
5.93%
6.41%
BONOS M 10 A 20 AÑOS
6,779
BONOS M 20 A 30 AÑOS
10,965
Fuente: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México.
6.4 Costo en Riesgo (CaR)
Los modelos de simulación estocástica se conocen frecuentemente como modelos de Costo
en Riesgo (CaR, por sus siglas en inglés). El objetivo básico de estos modelos es generar
distribuciones de probabilidad del costo financiero de la deuda pública en el mediano y
largo plazos con base en distintas estrategias de emisión. Estos modelos resultan similares a
los modelos más comúnmente utilizados de Valor en Riesgo (VaR, por sus siglas en inglés)
en el sector financiero. Mientras que los modelos VaR se utilizan para estimar la pérdida
potencial del portafolio a cierto nivel estadístico de confianza, el CaR se utiliza para estimar
el costo financiero máximo de la deuda a determinado nivel estadístico de confianza.
El Costo en Riesgo (CaR) mide el costo por intereses de un portafolio de deuda con un nivel
de confianza predeterminado. En particular, para el ejercicio presentado se considera el
costo del portafolio de deuda del Gobierno Federal al 95% de confianza. El CaR utilizado es
la medida de costo por intereses de la deuda para un periodo de doce meses que satisface:
Donde
es el costo por intereses simulado a partir de la fecha inicial hasta la fecha final
T. El CaR Relativo es una medida de estrés sobre el costo financiero esperado y se reporta
como la desviación porcentual entre el costo máximo con cierto grado de confianza (al 95%,
118
Grupo Funcional Gobierno
en este caso) y el costo medio esperado. A su vez, el CaR Relativo Extremo se define como la
desviación porcentual entre un costo extremo superior y el costo medio esperado de la
distribución completa (el costo superior para el caso presentado es el valor medio dentro
del rango de 5% de costos más altos de la distribución).
6.5 CaR Relativo de Tasas de Interés
Dentro de la metodología paramétrica, el CaR relativo de tasa de interés para la deuda
interna del Gobierno Federal se calcula mediante los siguientes pasos:
De forma independiente, se simulan las tasas de interés mediante el Modelo de Cox,
Ingersoll y Ross (CIR) (1985), el cual modela las tasas de interés de acuerdo con la siguiente
ecuación:
Donde
plazo,
es la tasa de interés en el tiempo ,
es la tasa de interés de equilibrio de largo
es la velocidad del proceso de reversión a la tasa ,
proceso estocástico y
es la volatilidad del
es un proceso aleatorio (proceso de Wiener).
Se estiman los parámetros del modelo siguiendo la tecnología utilizada en Overbeck y Rydén
(1997) 33/.
Con los parámetros estimados del Modelo CIR, se estima la evolución de la curva de tasas de
interés de forma mensual (una curva por cada mes) para los 12 meses siguientes, lo que
representa un escenario de tasas y, por tanto, al considerar el portafolio de deuda del
Gobierno Federal, un costo esperado para los próximos 12 meses.
Este procedimiento se simula 10,000 veces para obtener una distribución completa de
costos que podrían enfrentarse ante diferentes realizaciones del componente aleatorio del
modelo CIR.
CaR Relativo para la Deuda Externa
Dentro de la metodología paramétrica, el CaR relativo de tipo de cambio para la deuda
externa del Gobierno Federal, medida en pesos, se calcula mediante los siguientes pasos:
El valor futuro de los tipos de cambio pesos/dólar, pesos/euro, pesos/dólar-canadiense y
pesos/yen se estima ajustando modelos ARIMA (Autorregressive Integrated Moving
Average). Estos modelos utilizan la serie de tiempo observada en cada moneda para
pronosticar los valores futuros.
33/
Overbec K. L. y T.Ryden (1997). Estimation in the Cox-Ingersol-Ross Model. Economic Thery. Vol: 13.
119
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Los parámetros del modelo estimado para cada moneda permiten pronosticar la trayectoria
observada de la misma para los próximos 12 meses.
Utilizando el componente aleatorio del modelo se simulan 10,000 escenarios distintos para
cada conjunto de tipos de cambio.
Cada escenario implica un costo asociado con el portafolio de deuda externa del Gobierno
Federal. Con los 10,000 escenarios es posible calcular una distribución simulada de costos.
El CaR Relativo de tasa de interés es la diferencia porcentual entre el costo resultante en el
percentil 95 de la distribución y el costo esperado (media de la distribución).
6.6 Duración y vencimiento promedio
Estos estadísticos son medidas del tiempo promedio en que el emisor deberá hacer frente al
servicio de su deuda. El plazo de vencimiento promedio ponderado tiene un uso limitado ya
que sólo considera las fechas de pago del principal, mientras que la duración también toma
en cuenta las fechas de pago de los intereses. La duración se obtiene calculando la vida
media del bono en términos de pagos (cupones y principal), ponderando cada uno de los
plazos asociados con dichos flujos con sus respectivos montos a valor presente. Como
norma, cuanto mayor sea la duración de un bono, menor será el riesgo asociado, pues en
promedio menores proporciones de la deuda del gobierno serán ajustadas al nuevo nivel de
las tasas de interés. Para su cálculo se usa la siguiente fórmula:
En donde:
D
Duración del bono
t
Número de periodos hasta cada pago
i
TIR del bono a tasa efectiva del periodo
CF t
Pago de cupón y/o valor par (cash flow) recibido por el inversor en el periodo t
P
Precio del bono
Como se desprende de la fórmula anterior, la duración es un promedio ponderado del
número de periodos que restan hasta cada pago (t), donde los ponderadores están dados
por cada flujo de fondos descontado por la TIR y dividido por el precio del bono, es decir,
(CFt/ (1+i)t)/ P.
120
Grupo Funcional Gobierno
7.
APÉNDICE ESTADÍSTICO
Hoja 1/2
DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO
(millones de pesos)
Deuda total
Deuda interna
Incremento
Año
Incremento
Proporción
del PIB (%)
Saldo
Monto
Saldo
%
Monto
%
Deuda externa
Proporci
ón del
PIB (%)
Proporción
deuda
total (%)
Incremento
Saldo
Monto
%
Proporción del
PIB (%)
Proporción
deuda
total
(%)
2011
4,926,968.1
600,196.7
13.9
33.2
3,403,731.0
345,895.0
11.3
22.5
69.1
1,523,237.1
254,301.7
20.0
10.7
30.9
2010
4,326,771.4
308,954.4
7.7
32
3,057,836.0
210,064.1
7.4
22.2
70.7
1,268,935.4
98,890.3
8.5
9.8
29.3
2009
4,017,817.0
892,652.6
28.6
34
2,847,771.9
422,538.8
17.4
24.1
70.9
1,170,045.1
470,113.8
67.2
9.9
29.1
2008
3,125,164.4
663,234.7
26.9
25.8
2,425,233.1
504,204.1
26.2
20
77.6
699,931.3
159,030.6
29.4
5.8
22.4
2007
2,461,929.7
235,201.0
10.6
24.7
1,921,029.0
224,493.0
13.2
18.9
78.0
540,900.7
2.0
5.8
22.0
2006
2,226,728.7
275,780.0
14.1
24.9
1,696,536.0
443,038.4
35.3
18.6
76.2
530,192.7
-24.0
6.3
23.8
2005
1,950,948.7
44,497.1
2.3
23.3
1,253,497.6
140,603.5
12.6
15
64.3
697,451.1
10,708.0
167,258.4
96,106.4
-12.1
8.3
35.7
2004
1,906,451.6
97,930.0
5.4
25
1,112,894.1
84,735.9
8.2
14.6
58.4
793,557.5
13,194.1
1.7
10.4
41.6
2003
1,808,521.6
178,801.0
11.0
26.8
1,028,158.2
107,169.3
11.6
15.2
56.9
780,363.4
71,631.7
10.1
11.6
43.1
2002
1,629,720.6
208,851.6
14.7
26.5
920,988.9
143,248.8
18.4
15
56.5
708,731.7
11.5
43.5
1,420,869.0
19,440.2
1.4
24.6
777,740.1
86,018.6
12.4
13.5
54.7
643,128.9
-9.4
11.1
45.3
2000
1,401,428.8
99,181.1
7.6
25.8
691,721.5
164,463.1
31.2
12.7
49.4
709,707.3
-8.4
13.1
50.6
1999
1,302,247.7
104,742.5
8.7
28.4
527,258.4
126,033.6
31.4
11.50
40.5
774,989.3
65,602.8
66,578.4
65,282.0
21,291.1
10.2
2001
-2.7
16.9
59.5
1998
1,197,505.2
276,947.7
30.1
31.1
401,224.8
106,015.6
35.9
10.4
33.5
796,280.4
27.3
20.7
66.5
1997
920,557.5
35,932.2
4.1
29
295,209.2
84,047.1
39.8
9.3
32.1
625,348.3
170,932.1
48,114.9
-7.1
19.7
67.9
1996
884,625.3
42,995.5
5.1
35
211,162.1
8.3
23.9
673,463.2
12,047.9
1.8
26.6
76.1
841,629.8
275,810.7
48.7
45.7
180,214.5
30,947.6
15,201.3
17.2
1995
-7.8
9.8
21.4
661,415.3
291,012.0
78.6%
35.9
78.6
1994
565,819.1
211,836.7
59.8
39.8
195,415.8
51,970.4
36.2
13.7
34.5
370,403.3
159,866.3
75.9%
26
65.5
1993
353,982.4
28.2
143,445.4
11.4
40.5
210,537.0
16.8
59.5
31.4
143,190.9
-13.6
12.7
40.6
209,397.9
1,139.1
19,250.4
0.5%
-10.6
-8.4%
18.6
59.4
1991
394,432.2
9,280.5
2.4
41.7
165,783.9
254.5
22,593.0
3,009.7
0.2
352,588.8
1,393.6
41,843.4
0.4
1992
-1.8
17.5
42.0
228,648.3
12,290.2
5.7%
24.2
58.0
1990
385,151.7
64,532.4
20.1
52.4
168,793.6
27,148.6
19.2
23
43.8
216,358.1
37,383.8
20.9%
29.4
56.2
1989
320,619.3
53,610.2
20.1
58.8
141,645.0
29,586.6
26.4
26
44.2
178,974.3
24,023.6
15.5%
32.8
55.8
121
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Hoja 2/2
DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO
(millones de pesos)
Incremento
Año
Saldo
Monto
1988
267,009.1
49,218.8
1987
217,790.3
133,877.4
1986
83,912.9
1985
35,314.1
1984
%
Proporción
del PIB
(%)
Incremento
Saldo
Monto
%
Proporción del
PIB
(%)
Proporción
deuda
total (%)
Incremento
Saldo
Monto
64.7
112,058.4
43,462.4
42.0
154,950.7
5,756.4
68,596.0
41,403.1
63.4%
152.3
%
27.1
104.1
30.7
31.5
149,194.3
92,474.3
48,598.8
22.6%
159.5
%
137.6
%
98.8
27,192.9
13,115.5
93.2%
29.9
32.4
56,720.0
16,707.0
89.8%
68.1
14,077.4
6,109.5
76.7%
25.7
39.9
21,236.7
18,607.1
5,787.1
45.1%
58.1
7,967.9
2,159.9
37.2%
23.7
42.8
1983
12,820.0
5,042.7
5,808.0
2,212.9
5,428.9
74.7
3,595.1
2,277.0
61.6%
172.7
%
28.8
7,777.3
64.8%
231.2
%
66.2
1982
34.2
1981
2,348.4
901.4
62.3%
36.3
1,318.1
449.1
51.7%
1980
1,447.0
304.0
26.6%
30.7
869.0
405.0
87.3%
1979
1,143.0
205.0
21.9%
464.0
124.0
1978
938.0
141.0
17.7%
340.0
1977
797.0
336.0
72.9%
277.0
1976
461.0
164.0
55.2%
153.0
1975
297.0
103.0
53.1%
116.0
1974
194.0
33.0
20.5%
69.0
1973
161.0
46.0
40.0%
73.0
1972
115.0
3.0
2.7%
52.0
1971
112.0
13.0
13.1%
55.0
1970
99.0
46.0
-
-
%
Proporción del
PIB (%)
37.5
58.0
73.4
68.5
35,483.3
3.9%
163.0
%
167.1
%
68.9
67.6
10,597.5
99.6%
42.3
60.1
10,639.2
3,627.2
51.7%
34.4
57.2
45.3
7,012.0
2,829.8
54.7
4,182.2
3,151.9
67.7%
305.9
%
37.4
46.2
40.6
53.8
20.4
56.1
1,030.3
452.3
78.3%
15.9
43.9
18.4
60.1
578.0
101.0
-14.9%
12.2
39.9
36.5%
40.6
679.0
81.0
13.5%
59.4
63.0
22.7%
36.2
598.0
78.0
15.0%
63.8
124.0
81.0%
34.8
520.0
212.0
68.8%
65.2
37.0
31.9%
33.2
308.0
127.0
70.2%
66.8
47.0
68.1%
39.1
181.0
56.0
44.8%
60.9
4.0
-5.5%
35.6
125.0
37.0
42.0%
64.4
21.0
40.4%
45.3
88.0
25.0
39.7%
54.7
3.0
-5.5%
45.2
63.0
6.0
10.5%
54.8
9.0
19.6%
49.1
57.0
4.0
7.5%
50.9
46.5
53.0
-
FUENTE; Elaborada por la ASF con datos de la Cuenta Pública. Hasta 1991 las cifras se presentan en miles de millones de pesos, ya que a partir del año 1992 a
la moneda se le eliminaron tres ceros
122
Proporción
deuda
total (%)
53.5
Grupo Funcional Gobierno
DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO DEFLACTADA
(millones de pesos)
Deuda Total
Año
Saldo
Hoja 1/2
Deuda Interna
Deuda Externa
Proporción del
PIB (%)
Saldo
Proporción del
PIB (%)
Proporción de
la deuda total
(%)
Saldo
Proporción del
PIB (%)
Proporción de
la
deuda total (%)
2011
4,926,968.1
34.2
3,403,731.0
23.6
69.1
1,523,237.10
10.6
30.9
2010
4,586,810.4
33.1
3,241,611.9
23.4
70.7
1,345,198.42
9.7
29.3
2009
4,430,045.0
33.7
3,139,953.3
23.9
70.9
1,290,091.73
9.8
29.1
2008
3,590,501.4
25.7
2,786,350.3
19.9
77.6
804,151.07
5.7
22.4
2007
3,007,739.5
21.7
2,346,921.1
17.0
78.0
660,818.39
4.8
22.0
2006
2,873,593.4
21.5
2,189,379.7
16.3
76.2
684,213.68
5.1
23.8
2005
2,686,066.2
21.1
1,725,815.5
13.5
64.3
960,250.67
7.5
35.7
2004
2,744,146.4
22.2
1,601,899.8
13.0
58.4
1,142,246.67
9.3
41.6
2003
2,839,198.1
23.9
1,614,105.6
13.6
56.9
1,225,092.50
10.3
43.1
2002
2,736,137.9
23.4
1,546,248.3
13.2
56.5
1,189,889.65
10.2
43.5
2001
2,504,992.0
21.4
1,371,155.8
11.7
54.7
1,133,836.25
9.7
45.3
2000
2,603,434.3
22.1
1,285,011.0
10.9
49.4
1,318,423.25
11.2
50.6
1999
2,678,723.5
24.0
1,084,570.5
9.7
40.5
1,594,152.99
14.3
59.5
1998
2,890,418.3
26.9
968,436.3
9.0
33.5
1,921,982.00
17.9
66.5
1997
2,543,960.7
24.8
815,810.6
8.0
32.1
1,728,150.03
16.9
67.9
1996
2,871,493.7
30.1
685,432.2
7.2
23.9
2,186,061.55
22.9
76.1
1995
3,542,251.5
39.1
758,486.8
8.4
21.4
2,783,764.71
30.7
78.6
1994
3,153,705.9
32.6
1,089,189.0
11.3
34.5
2,064,516.87
21.4
65.5
1993
2,134,372.3
23.2
864,918.4
9.4
40.5
1,269,453.90
13.8
59.5
1992
3,143,646.5
34.3
1,276,675.7
13.9
40.6
1,866,970.74
20.4
59.4
1991
4,067,306.0
45.6
1,709,530.4
19.2
42.0
2,357,775.54
26.5
58.0
1990
4,929,364.0
57.3
2,160,304.9
25.1
43.8
2,769,059.14
32.2
56.2
1989
5,286,274.8
64.2
2,335,400.3
28.4
44.2
2,950,874.57
35.8
55.8
1988
5,613,679.4
70.5
2,355,949.4
29.6
42.0
3,257,730.00
40.9
58.0
123
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO DEFLACTADA
(millones de pesos)
Año
Deuda Total
Saldo
Hoja 2/2
Deuda Interna
Proporción
del PIB (%)
Saldo
Deuda Externa
Proporción del
PIB (%)
Proporción
del la deuda
total (%)
Saldo
Proporción del
PIB (%)
Proporción de
la deuda total
(%)
1987
9,237,553.8
117.4
2,909,492.5
37.0
31.5
6,328,061.32
80.4
68.5
1986
8,496,542.0
110.0
2,753,398.1
35.6
32.4
5,743,143.90
74.3
67.6
1985
6,170,831.7
76.9
2,459,903.2
30.6
39.9
3,710,928.57
46.2
60.1
1984
5,080,177.4
64.9
2,175,424.7
27.8
42.8
2,904,752.69
37.1
57.2
1983
5,534,604.2
73.3
2,507,408.9
33.2
45.3
3,027,195.40
40.1
54.7
1982
6,389,076.8
81.0
2,953,386.2
37.5
46.2
3,435,690.68
43.6
53.8
1981
3,088,270.9
38.9
1,733,371.6
21.9
56.1
1,354,899.31
17.1
43.9
1980
2,402,811.4
32.9
1,443,015.3
19.8
60.1
959,796.11
13.2
39.9
1979
2,487,753.7
37.3
1,009,901.8
15.1
40.6
1,477,851.92
22.1
59.4
1978
2,442,419.1
40.1
885,311.8
14.5
36.2
1,557,107.26
25.6
63.8
1977
2,407,436.1
43.1
836,712.4
15.0
34.8
1,570,723.65
28.1
65.2
1976
1,816,717.9
33.6
602,945.4
11.2
33.2
1,213,772.50
22.5
66.8
1975
1,396,962.8
27.0
545,615.1
10.5
39.1
851,347.73
16.5
60.9
1974
1,055,076.0
21.6
375,259.0
7.7
35.6
679,817.00
13.9
64.4
1973
1,077,975.5
23.3
488,771.5
10.6
45.3
589,204.03
12.7
54.7
1972
873,347.2
20.4
394,904.8
9.2
45.2
478,442.38
11.2
54.8
1971
752,216.2
19.0
369,391.9
9.3
49.1
382,824.32
9.7
50.9
1970
Nota
:
851,004.2
22.3
395,416.1
10.4
46.5
455,588.12
11.9
53.5
Elaborada por la ASF con datos de la Cuenta Pública.
Hasta 1991 las cifras se presentan en miles de millones de pesos, ya que a partir del año 1992 a la moneda se le
eliminaron tres ceros.
Los datos fueron deflactados a 2011 con el deflactor del PIB noviembre 2012.
124
Grupo Funcional Gobierno
DEFLACTOR IMPLÍCITO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1970-2011
(Miles de pesos)
Año
Producto interno
bruto a precios
corrientes
Producto Interno Bruto
a precios de 2003
PIB nominal/
PIB real
Deflactor del
PIB
Factor de
Actualización
2011
Año
Producto interno bruto
a precios corrientes
Producto Interno
Bruto a precios de
2003
PIB nominal/
PIB real
Deflactor
del PIB
Factor de
Actualización
2011
1970
444,271.0
2,432,684,595.6
0.0002
1.1127
8596.0022
1991
864,298,696.5
5,677,279,082.0
0.1522
1.2411
10.3118
1971
590,011.0
2,524,213,567.5
0.0002
1.2799
6716.2162
1992
1,027,650,790.5
5,836,523,072.4
0.1761
1.1566
8.9159
1972
564,727.0
2,731,926,238.0
0.0002
0.8844
7594.3235
1993
1,528,707,424.0
5,871,566,394.8
0.2604
1.4787
6.0296
1973
690,891.0
2,946,686,234.1
0.0002
1.1342
6695.5003
1994
1,733,066,505.9
6,153,241,549.2
0.2817
1.0818
5.5737
1974
899,707.0
3,116,911,206.9
0.0003
1.2311
5438.5360
1995
2,152,179,515.9
5,770,048,083.9
0.3730
1.3243
4.2088
1975
1,100,050.0
3,295,961,705.2
0.0003
1.1563
4703.5786
1996
2,943,822,396.9
6,086,988,774.4
0.4836
1.2966
3.2460
1976
1,370,968.0
3,441,558,972.2
0.0004
1.1936
3940.8198
1997
3,708,593,508.7
6,528,465,318.1
0.5681
1.1746
2.7635
1977
1,849,263.0
3,558,249,837.3
0.0005
1.3046
3020.6224
1998
4,456,601,590.8
6,852,203,627.5
0.6504
1.1449
2.4137
1978
2,337,398.0
3,876,960,223.0
0.0006
1.1601
2603.8583
1999
5,416,363,672.1
7,097,170,945.6
0.7632
1.1734
2.0570
1979
3,067,526.0
4,252,954,421.7
0.0007
1.1963
2176.5124
2000
6,355,259,632.5
7,520,404,846.0
0.8451
1.1073
1.8577
1980
4,391,907.0
4,645,640,420.2
0.0009
1.3107
1660.5469
2001
6,632,856,157.2
7,448,753,705.6
0.8905
1.0537
1.7630
1981
6,032,265.5
5,053,183,897.8
0.0012
1.2627
1315.0532
2002
6,971,191,392.0
7,455,364,867.1
0.9351
1.0501
1.6789
1982
9,595,751.5
5,021,454,824.2
0.0019
1.6008
821.5032
2003
7,555,803,382.9
7,555,803,383.0
1.0000
1.0695
1.5699
1983
17,493,311.8
4,810,739,687.4
0.0036
1.9029
431.7164
2004
8,574,823,219.9
7,862,071,834.3
1.0907
1.0907
1.4394
1984
28,659,770.3
4,984,416,093.3
0.0057
1.5812
273.0236
2005
9,251,737,494.5
8,114,085,247.3
1.1402
1.0454
1.3768
1985
45,940,612.5
5,113,681,149.7
0.0090
1.5624
174.7413
2006
10,379,090,976.5
8,531,972,958.5
1.2165
1.0669
1.2905
1986
76,306,560.8
4,921,717,656.4
0.0155
1.7258
101.2543
2007
11,320,836,376.8
8,810,136,334.1
1.2850
1.0563
1.2217
1987
185,542,049.0
5,013,052,283.8
0.0370
2.3872
42.4149
2008
12,181,256,080.6
8,915,030,216.2
1.3664
1.0633
1.1489
1988
378,979,147.3
5,075,486,744.8
0.0747
2.0174
21.0243
2009
11,937,249,747.5
8,384,234,577.2
1.4238
1.0420
1.1026
1989
499,435,646.3
5,245,439,427.5
0.0952
1.2751
16.4877
2010
13,071,596,968.7
8,827,018,122.4
1.4809
1.0401
1.0601
1990
672,000,052.3
5,478,580,045.7
0.1227
1.2883
12.7985
2011
14,395,832,797.4
9,170,185,414.6
1.5699
1.0601
1.0000
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en información del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México.
125
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
INGRESOS
(millones de pesos)
Año
Ingresos LIF
Financiamiento
Ingresos
Fiscales
Ingresos
Ejercidos
Ingresos
Ejercidos
Deflactados
Año
Ingresos LIF
Financiamiento
Ingresos
Fiscales
Ingresos
Ejercidos
Ingresos
Ejercidos
Deflactados
2011
3,438,895.5
383,554.0
3,055,341.5
3,271,080.0
3,271,080.0
1997
725,789.6
30,889.0
694,900.6
737,180.9
2,037,199.4
2010
3,176,332.0
379,369.9
2,796,962.1
2,960,443.0
3,138,365.6
1996
553,718.0
12,988.0
540,730.0
580,722.0
1,885,023.6
2009
3,045,478.6
253,497.9
2,791,980.7
2,817,185.5
3,106,228.7
1995
352,488.7
9,372.0
343,116.7
418,882.6
1,762,993.1
2008
2,569,450.2
23,990.0
2,545,460.2
2,860,926.4
3,286,918.3
1994
309,039.0
9,600.0
299,439.0
328,518.1
1,831,061.3
2007
2,260,412.5
22,000.0
2,238,412.5
2,485,785.1
3,036,883.7
1993
293,891.5
9,000.0
284,891.5
299,327.8
1,804,826.9
2006
1,973,500.0
20,000.0
1,953,500.0
2,263,682.5
2,921,282.3
1992
267,359.1
8,294.3
259,064.8
300,957.0
2,683,302.5
2005
1,818,441.7
37,455.7
1,780,986.0
1,947,816.3
2,681,753.5
1991
227,093.9
7,996.4
219,097.5
256,546.3
2,645,454.1
2004
1,637,055.4
29,043.3
1,608,012.1
1,771,314.2
2,549,629.7
1990
194,379.9
8,202.2
186,177.7
191,898.2
2,456,009.1
2003
1,524,845.7
51,288.8
1,473,556.9
1,600,589.8
2,512,765.9
1989
246,506.9
119,102.7
127,404.2
143,980.2
2,373,902.3
2002
1,463,334.3
58,471.0
1,404,863.3
1,387,500.4
2,329,474.4
1988
208,879.1
83,857.4
125,021.7
116,870.8
2,457,126.8
2001
1,361,866.5
59,369.7
1,302,496.8
1,271,646.3
2,241,912.4
1987
86,211.8
39,308.8
46,903.0
58,650.2
2,487,642.4
2000
1,196,313.4
70,992.0
1,125,321.4
1,189,341.2
2,209,439.1
1986
32,214.8
8,388.5
23,826.3
23,446.1
2,374,018.4
1999
1,030,265.3
80,449.5
949,815.8
956,683.1
1,967,897.1
1985
18,390.0
4,941.1
13,448.9
14,499.8
2,533,713.9
1998
866,086.6
62,798.0
803,288.6
783,045.9
1,890,037.9
1984
11,746.5
2,892.2
8,854.3
9,498.1
2,593,205.5
1983
7,168.8
2,271.1
4,897.7
5,836.8
2,519,842.3
FUENTE;
Elaborada por la ASF con datos de la Ley de Ingresos de la Federación y la Cuenta Pública.
Nota: Los valores que están deflactados son con base en el PIB de noviembre de 2011.
126
Grupo Funcional Gobierno
GASTOS
(millones de pesos)
Precios corrientes
Precios constantes
Precios corrientes
Saldo
Saldo
Proporción del
PIB
Año
2011
3,655,756.8
3,655,756.8
25.4
2010
3,355,288.0
3,556,940.8
2009
3,114,065.4
2008
3,186,185.8
2007
Precios constantes
Saldo
Saldo
Proporción del
PIB
1997
746,468.6
2,062,866.0
20.1
25.7
1996
581,532.9
1,887,655.8
19.8
3,433,568.5
26.1
1995
425,927.1
1,792,642.0
19.8
3,660,608.9
26.2
1994
322,418.9
1,797,066.2
18.6
2,498,977.8
3,053,001.2
22.1
1993
281,904.0
1,699,768.4
18.4
2006
2,270,558.7
2,930,156.0
21.9
1992
254,677.1
2,270,675.6
24.8
2005
1,979,808.0
2,725,799.6
21.4
1991
226,583.8
2,336,486.8
26.2
2004
1,802,610.2
2,594,677.1
21.0
1990
206,836.4
2,647,195.7
30.8
2003
1,670,796.3
2,622,983.1
22.1
1989
168,632.7
2,780,365.4
33.8
2002
1,484,256.1
2,491,917.6
21.3
1988
155,028.6
3,259,367.8
40.9
2001
1,327,188.1
2,339,832.6
20.0
1987
84,320.7
3,576,454.1
45.4
2000
1,243,859.5
2,310,717.8
19.6
1986
32,945.1
3,335,833.0
43.2
1999
1,015,610.8
2,089,111.4
18.8
1985
17,719.2
3,096,276.0
38.6
1998
823,072.8
1,986,650.8
18.5
1984
6,818.8
1,861,693.3
23.8
1983
4,182.4
1,805,610.7
23.9
Año
FUENTE:
Elaborado por la ASF con datos del Presupuesto de Egresos de las Federación y la Cuenta Pública.
Los datos fueron deflactados a 2011 con el deflactor del PIB noviembre 2012.
127
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DEUDA SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO / INGRESOS EJERCIDOS
(millones de pesos)
Año
Deuda
Ingresos Ejercidos
%
1983
5,534,604.2
2,519,842.3
219.6
1988
5,613,679.4
2,457,126.8
228.5
1994
3,153,705.9
1,831,061.3
172.2
2000
2,603,434.3
2,209,439.1
117.8
2006
2,873,593.4
2,921,282.3
98.4
2011
4,926,968.1
3,271,080.0
150.6
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública deflactados a 2011 con el deflactor del PIB.
SERVICIO DE LA DEUDA / INGRESOS EJERCIDOS
(millones de pesos)
Año
Interés
Ingresos Ejercidos
%
1983
766,901.0
2,519,842.3
30.4
1988
1,265,734.3
2,457,126.8
51.5
1994
177,594.2
1,831,061.3
9.7
2000
261,002.0
2,209,439.1
11.8
2006
272,895.4
2,921,282.3
9.3
2011
273,931.3
3,271,080.0
8.4
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la Cuenta Pública deflactados a 2011 con el deflactor del PIB.
DEUDA EN MONEDA EXTRANJERA O INDEXADA AL TIPO DE CAMBIO
(millones de pesos)
Año
Deuda Extranjera Bruta
1970
1
Deuda Total2
%(1/2)
455,588.1
851,004.2
53.5
1976
1,213,772.5
1,816,717.9
66.8
1982
3,435,690.7
6,389,076.8
53.8
1988
3,257,730.0
5,613,679.4
58.0
1994
2,064,516.9
3,153,705.9
65.5
2000
1,318,423.2
2,603,434.3
50.6
2006
684,213.7
2,873,593.4
23.8
2011
1,523,237.1
4,926,968.1
30.9
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos de la cuenta Pública deflactados a 2011 con el deflactor del PIB.
128
Grupo Funcional Gobierno
RESERVAS INTERNACIONALES/DEUDA EXTERNA
(millones de pesos)
Año
Reservas
Internacionales
Deuda Externa
%
Año
Reservas
Internacionales
Deuda Externa
1997
625,772.2
1,728,150.0
36.2%
2004
986,929.1
1,142,246.7
86.4%
1998
1999
719,940.8
1,921,982.0
37.5%
2005
1,005,412.2
960,250.7
104.7%
600,489.1
1,594,152.9
37.7%
2006
944,291.6
684,213.7
138.0%
2000
599,026.7
1,318,423.2
45.4%
2007
1,037,688.4
660,818.4
157.0%
2001
648,086.6
1,133,836.2
57.2%
2008
1,308,284.4
804,151.1
162.7%
2002
798,136.8
1,189,889.6
67.1%
2009
1,308,651.1
1,290,091.7
101.4%
2003
987,733.2
1,225,092.5
80.6%
2010
1,487,184.3
1,345,198.4
110.6%
%
2011
1,987,190.9
1,523,237.1
130.5%
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México y la Cuenta Pública deflactados a 2011 con el deflactor
del PIB.
CURVA DE RENDIMIENTO
Instrumento
Vencimiento (días)
Plazo (años)
Curva de Rendimiento
CETES A 28 DÍAS
24
0.0952381
4.34%
CETES A 91 DÍAS
87
0.3452381
4.50%
CETES A 182 DÍAS
178
0.7063492
4.61%
CETES A 364 DÍAS
318
1.2619048
4.73%
BONOS M 0 A 3 AÑOS
1,137
4.5119048
4.77%
BONOS M 3 A 5 AÑOS
1,683
6.6785714
4.72%
BONOS M 7 A 10 AÑOS
3,503
13.900794
5.33%
BONOS M 10 A 20 AÑOS
6,779
26.900794
5.93%
BONOS M 20 A 30 AÑOS
10,965
43.511905
6.41%
FUENTE: Elaborado por la ASF con datos del Banco de México.
129
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
DURACIÓN VALORES GUBERNAMENTALES (año)
Año
Valor
2000
0.7
2001
0.9
2002
1.1
2003
1.3
2004
1.7
2005
2.3
2006
2.8
2007
3.4
2008
3.9
2009
3.9
2010
4.6
2011
4.6
2012/e
4.9
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012, SHCP.
PLAZO PROMEDIO
Año
Plazo Promedio de Vencimiento de Valores
Gubernamentales (Años)
Año
Plazo Promedio de Vencimiento de Valores
Gubernamentales (Años)
1990
0.7
2001
2.1
1991
1.2
2002
2.4
1992
1.1
2003
2.5
1993
0.8
2004
3.0
1994
0.6
2005
3.4
1995
0.8
2006
4.3
1996
0.8
2007
5.7
1997
1.1
2008
6.5
1998
1.2
2009
6.4
1999
1.6
2010
7.2
2000
1.5
2011
7.6
2012/e
7.7
FUENTE: Banco de México.
CAR DE TASAS DE INTERÉS
Año
CaR
Año
CaR
2002
28.0%
2007
5.0%
2003
19.0%
2008
4.0%
2004
15.0%
2009
6.0%
2005
12.0%
2010
4.7%
2006
9.0%
2011
3.1%
2012e/
3.3%
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012, SHCP.
130
Grupo Funcional Gobierno
CAR DE TIPO DE CAMBIO
Año
CaR
2006
12.80%
2007
15.50%
2008
17.20%
2009
16.20%
2010
14.70%
2011
10.43%
2012e/
9.91%
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012, SHCP.
DURACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE MERCADO DEL
VIDA MEDIA DE DEUDA EXTERNA DEL MERCADO DEL
GOBIERNO FEDERAL (años)
GOBIERNO FEDERAL (años)
Año
Valor
Año
Valor
2010
13.1
2010
7.4
2011
15.1
2011
7.5
2012e/
16.2
2012e/
7.8
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012, SHCP.
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012.
VALORES GUBERNAMENTALES A TASA FIJA Y LARGO PLAZO (%)
Año
Cetes 1 año + Bonos Tasa Fija
Otros
2000
14.5
85.5
2001
23.6
76.4
2002
32.9
67.1
2003
39.6
60.4
2004
44.7
55.3
2005
48.4
51.6
2006
49.9
50.1
2007
54.2
45.8
2008
57.5
42.5
2009
55.3
44.7
2010
60.6
39.4
2011
58.5
41.5
2012e/
58.8
41.2
FUENTE: Plan Anual de Financiamiento 2012, SHCP.
131
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
TASA DE INTERÉS REAL
Tasa Promedio
Año
Anual
(Cetes 91 días)
Inflación
Tasa de interés real
b
(a-b)
a
Anual (Cetes 91
días)
Tasa de interés
Inflación
a
b
real
(a-b)
1982
46.0
98.8
-52.8
1997
21.3
15.7
5.6
1983
59.5
80.8
-21.3
1998
26.0
18.6
7.4
1984
49.6
59.2
-9.6
1999
22.3
12.3
10.0
1985
63.6
63.8
-0.2
2000
16.2
9.0
7.2
1986
88.6
105.8
-17.2
2001
12.2
4.4
7.8
1987
103.4
159.2
-55.8
2002
7.4
5.7
1.7
1988
64.2
51.7
12.5
2003
6.5
4.0
2.5
1989
44.7
19.7
25.0
2004
7.1
5.2
1.9
1990
34.9
29.9
5.0
2005
9.3
3.3
6.0
1991
19.8
18.8
1.0
2006
7.3
4.1
3.2
1992
15.9
11.9
4.0
2007
7.4
3.8
3.6
1993
15.4
8.0
7.4
2008
7.9
6.5
1.4
1994
14.5
7.1
7.5
2009
5.5
3.6
1.9
1995
48.5
52.0
-3.5
2010
4.6
4.4
0.2
1996
32.8
27.7
5.1
2011
4.4
3.8
0.6
FUENTE: Elaborada por la ASF con datos del Banco de México.
132
Tasa Promedio
Año
Grupo Funcional Gobierno
ÍNDICE
Página
Introducción
1
1. LA POLÍTICA PÚBLICA DE DEUDA
4
1.1. El problema público
4
1.2. La evolución histórica de la política pública de deuda
4
1.3. La política de deuda y su relación con otras políticas económicas
9
1.4. Consideraciones
9
2. DISEÑO JURÍDICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE DEUDA
10
2.1. La parte doctrinaria
10
2.2. La parte orgánica
11
2.2.1. Ley General de Deuda Pública
11
2.2.2. Ley de Planeación
13
2.2.3. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
14
2.3. La parte normativa
2.3.1
Ley de Ingresos de la Federación
16
16
2.3.2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
35
2.3.3
37
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación
2.4. Consideraciones
40
3. LA POLÍTICA DE DEUDA PÚBLICA EN LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
Y PRESUPUESTACIÓN
41
3.1. La política de deuda pública en los planes de desarrollo y sectoriales
41
3.1.1. Plan Global de Desarrollo 1980-1982
41
3.1.2. Planeación del desarrollo 1984-1988
42
3.1.3. Planeación del desarrollo 1989-1994
44
3.1.4. Planeación del desarrollo 1995-2000
47
3.1.5. Planeación del desarrollo 2001-2006
50
3.1.6. Planeación del desarrollo 2007-2012
56
3.2. La presupuestación
61
3.3. Consideraciones
72
133
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
4. EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS CON BASE EN INDICADORES DE DEUDA
75
4.1. Indicadores de vulnerabilidad
78
4.1.1. Deuda bruta/PIB
79
4.1.2. Deuda bruta/ingresos presupuestarios
79
4.1.3. Servicio de la deuda / Ingreso presupuestario
80
4.1.4. Costo financiero/PIB
81
4.1.5. Reservas internacionales/deuda externa
83
4.1.6. Deuda Externa Indexada al tipo de Cambio
84
4.2. Indicadores de sostenibilidad
4.2.1. Efectos de la depreciación del tipo de cambio en la
sostenibilidad fiscal real
4.2.2
Indicador de consistencia fiscal Blanchard/
4.3. Indicadores de riesgo financiero
87
88
89
4.3.1. Riesgo de mercado de la deuda interna
89
4.3.2. Riesgo de mercado de la deuda externa
94
4.3.3
96
Riesgo de reputación
4.3.4. Análisis de la deuda integral 2006-2011
4.4. Indicadores de bienestar social
4.4.1. Deuda del sector público presupuestario – Indicador de
Pobreza
4.4.2. Deuda del sector público presupuestario – Indicador de
Desempleo
4.4.3. Deuda del sector público presupuestario – Gasto público en
educación (% del PIB)
4.4.4. Deuda del sector público presupuestario – Gasto público en
salud (% del PIB)
4.5. Consideraciones
5. CONSIDERACIONES FINALES
134
86
100
102
103
104
106
107
108
110
Grupo Funcional Gobierno
6. APÉNDICE TÉCNICO
6.1. Efectos de la depreciación del tipo de cambio en la sustentabilidad
fiscal real
114
114
6.2. Indicador de consistencia fiscal Blanchard
116
6.3. Curva de Rendimiento
118
6.4. Costo en Riesgo (CaR)
118
6.5. CaR Relativo de Tasas de Interés
119
6.6. Duración y vencimiento promedio
120
7. APÉNDICE ESTADÍSTICO
121
135