Paraguay (pdf 148KB) - Comisión Económica para América Latina y

NACIONES UNIDAS
COMISIÓN ECONÓMICA
PARA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE - CEPAL
ORIGINAL: ESPAÑOL
Trigésima octava reunión de la Mesa Directiva
de la Conferencia Regional sobre la Mujer
de América Latina y el Caribe
Mar del Plata, Argentina, 7 y 8 de septiembre del 2005
INFORME PRESENTADO POR EL GOBIERNO DE PARAGUAY
_____________________________________________
El presente documento fue elaborado por el Gobierno de Paraguay. Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha
sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la
Organización.
Informe de la República del Paraguay
S. E. María José Argaña Mateu, Ministra
Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República
Trigésima Octava Reunión de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional
Sobre la Mujer de América Latina y el Caribe
7 y 8 de Septiembre de 2005
1) Un ejemplo de política o programa en un área o sector de las políticas públicas
(pensiones, lucha contra la pobreza, seguros de desempleo u otros de protección
social) que haya integrado adecuadamente la perspectiva de género en su ejecución.
1.a) El Programa Familia o Programa “Teko Porá”: Qué es el programa y su inserción
institucional enmarcarla en la estrategia ; Objetivo del mismo.
La Red de Protección y Promoción Social (RPPS) es un conjunto de programas articulados y
dirigidos a prevenir y superar los efectos adversos que se presentan para los grupos familiares
pobres y pobres extremos. Está inserta en el marco general de la Estrategia Nacional de
Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, política de Estado elaborada con amplia
participación de todos los sectores sociales del país.
Las acciones y programas que integran la Red de Protección y Promoción Social (RPPS) en su
conjunto atenderán a todos los miembros de las familias seleccionadas, conforme a sus
características y necesidades, con especial atención a los niños y niñas y miembros más
vulnerables para asegurar el acceso a los servicios públicos.
En su fase inicial de implementación la RPPS tiene dos programas en ejecución; el programa
Familias, que fue denominado también con un una frase nativa guaraní “Teko Porã” –que
significa Bienestar– y el Programa Abrazo, que está dirigido a beneficiar a 1.000 niños y niñas
de riesgo.
El Programa Teko Porã tiene por finalidad mitigar las condiciones sociales adversas de la
población paraguaya en pobreza extrema y prevenir su transmisión intergeneracional,
manteniendo y aumentando la inversión que hacen las familias más pobres en el capital
humano de sus hijos e hijas, a través de mejoras en las condiciones de nutrición y salud,
asegurando la asistencia a la escuela de los niños y niñas en edad escolar y proveyendo
capacitación a las familias destinatarias.
El Programa Teko Porã propone además de la integración de programas para lograr las
sinergias propias de la complementariedad de la oferta programática ya existente, una
estrategia de focalización de las intervenciones, para lograr mayor eficacia y eficiencia de la
acción social destinada a la población más vulnerable. Se centra en la familia porque es un
sistema de protección social dirigido a sus integrantes en situación de pobreza extrema con el
objetivo de prevenir, mitigar y encarar los riesgos sociales en educación, salud y nutrición. Se
busca, como se ha dicho, integrar la oferta, mancomunando recursos de distintas entidades del
Estado básicamente, pero también del sector privado, evitando duplicaciones, propendiendo
al aumento de la eficacia y eficiencia.
1
1. Componentes del Programa Teko Porã
El punto de partida para la identificación y selección de los y las potenc iales beneficiarios /as
del Programa es la concepción multidimensional de la pobreza, el supuesto es que el
“bienestar” de las personas con pocos ingresos o bajos niveles de consumo privado, depende
del acceso a una serie de bienes públicos (salud, educación, saneamiento básico, entre otros)
y que la pobreza se manifiesta en los niveles de escolaridad, inserción en el mercado de
trabajo, calidad de las viviendas (techo, piso, pared, servicio sanitario, recolección de la
basura, agua potable, energía eléctrica), acceso a bienes básicos de confort (heladeras, cocinas
y otros aparatos de uso domestico), disponibilidad de medios para complementar el ingreso
(huerta, animales para consumo tales como cerdos, gallinas) en la ocupación de niños/as y
jóvenes en edad escolar, la existencia civil (documentos de identidad), entre otros indicadores.
a. Oferta pública
Las distintas dimensiones de la protección requiere la articulación entre las políticas
sectoriales específicas a cargo de los diferentes Ministerios, Secretarias de Estado y Entes
Descentralizados.
Las personas que están en situación de pobreza y extrema pobreza, son la población meta de la
protección social y esa protección se dirige a ellas por medio del Ministerio de Salud Pública
y Bienestar Social para las vacunas, control de peso y talla, atención y prevención de las
modalidades de desnutrición, etc.; del Ministerio de Educación y Cultura para la matrícula,
asistencia escolar, educación de jóvenes y adultos, alfabetización; del Ministerio de la Justicia
y Trabajo, para garantizarles existencia civil a los indocumentados, de la Secretaria de Acción
Social para las transferencias condicionadas de ingreso, así como de los servicios públicos que
se ocupan de las viviendas, servicios sanitarios, el apoyo a las actividades económicas, incluso
para consumo propio como las huertas al acceso a los servicios públicos, recolección de la
basura, energía eléctrica, agua potable, protección del medio ambiente, etc.
Una de las responsabilidades básicas del Es tado es dirigir y coordinar sus instituciones para
su función social – incluye los servicios públicos, la seguridad pública y el bienestar de
todos y exige políticas específicas – salud, educación, saneamiento básico, entre otras -- que
establecen los derechos de ciudadanía. El gobierno debe convocar los esfuerzos de la
sociedad para manejar de manera colectiva el riesgo, combatir la pobreza y reducir las
desigualdades. En esta etapa el foco de la Red está puesto en las familias en situación de
pobreza y vulnerabilidad1.
No hay otra manera de obtener efectos transformadores en la s condiciones de vida que pase a
lo largo de una acción integrada del gobierno. La dispersión de los recursos públicos
favorece a la manutención de niveles elevados de pobreza y desigualdad, con efectos sobre la
eficiencia productiva de la República del Paraguay y sobre el desarrollo social.
b. Transferencias
1
La vulnerabilidad es la capacidad de reponerse de un choque económico, social o de fuerzas naturales. Mientra s
más difícil sea reponerse la persona el grupo es más vulnerable. Está en función del riesgo y de los medios con
que se cuenta para enfrentarlo.
2
La Red de Protección y Promoción Social (RPPS) parte del convencimiento que un avance
positivo en el sentido de una mejoría en los indicadores sociales y de la inclusión de los
paraguayos y paraguayas en el contexto de la ciudadanía requiere una política pública
integrada que combine inversiones de largo plazo (salud, educación, capacitación, que son
importantes activos o capital no monetario) y en los territorios donde viven, el alivio
inmediato de las condiciones de privación por medio de las transferencias condicionadas de
ingresos.
La modalidad elegida se denomina bonos solidarios condicionados al cumplimiento de
corresponsabilidades por parte del hogar, porque se entrega a la mujer jefa o madre de
familia de los hogares seleccionados un apoyo monetario directo , a cambio del
cumplimiento de compromisos verificables de nutrición, salud y asistencia escolar. La
experiencia creciente de varios países ha demostrado que esta modalidad es más eficaz para
lograr los objetivos, que la entrega de subsidios en especie 2.
El BONO SOLIDARIO Fijo: Consiste en un apoyo monetario fijo mensual a todas las
familias beneficiarias del Programa. Su objetivo principal es dotar de un complemento de
ingresos para la alimentación de la familia.
EL BONO SOLIDARIO para Educación, Nutrición y Salud: Consiste en un apoyo monetario
mensual por niño y / o niña de 0 a 14 años y se entrega hasta a 4 niños /as por familia. Su
principal objetivo es mejorar la atención en nutrición, salud y educación de los niños y niñas.
c. Corresponsabilidades
El principio fundamental es generar el compromiso en las familias beneficiarias para que con
el cumplimiento de determinadas acciones de corresponsabilidad mejoren sus capacidades
humanas y sociales, y puedan así romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza.
Las corresponsabilidades en la atención en nutrición y salud de los niños desde su nac imiento,
la promoción de la lactancia materna en la nutrición inicial y la alimentación balanceada en
los años posteriores, el control médico periódico, la aplicación completa de las vacunas, y el
control posterior de crecimiento saludable. El control prenatal regular en el caso de las
mujeres en período de gestación
El impacto esperado es la disminución apreciable de los indicadores de desnutrición global,
severa y crónica de los niños y las niñas en las familias beneficiarias, el aumento del tiempo
de lactancia materna exclusiva, disminución de las complicaciones en el parto y el puerperio,
y el aumento notable de cobertura del cuadro completo de vacunación.
Las corresponsabilidades en educación para aumentar la asistencia escolar de los/as niños /as
de 6 a 14 años de los hogares beneficiarios, disminuir notablemente la repitencia y la
deserción y lograr aumentos en la cobertura en el primero, segundo y tercer ciclo de la
educación básica.
2
Las evaluaciones de varios programas, en las que se destaca la de Ravaillon del programa Trabajar en Argentina
demostró que para hacer llegar un dólar al pobre era necesario gastar 4 en los materiales, la administración,
los sistemas de selección etc…. La entrega de subsidios directos busca minimizar los gastos complementarios
para hacer llegar al pobre la mayor porción de subsidio.
3
Por otra parte, las diferentes instituciones públicas involucradas, tanto del gobierno central
como local (Gobernaciones e Intendencias) deben garantizar que podrán responder a las
acciones de vacunación, control de talla y peso de los niños y niñas, atención a las mujeres en
periodo de gestación y en general al seguimiento y apoyo continuo para que las familias
demuestren la atención que prestan a los/as niños /as.
d. Apoyo sociofamiliar (Capacitación, Organización de madres, Documentación)
El apoyo a las Familias fortalecerá aquellos aspectos que permitan el crecimiento individual,
familiar y comunitario de los/as beneficiarios/as, como una nueva valoración del cuidado de sí
mismos, de la familia y de la comunidad, en lo que se refiere a alimentación, salud y
educación. Estas tareas estarán desempeñadas por una persona especialmente capacitada
denominada Guía Familiar.
El objetivo del acompañamiento a las familias es capacitarlas en lo que concierne a la higiene
del hogar, el destino de la basura, el valor nutricional de los alimentos, la importancia de
vacunar a los/as niños/as, la asistencia escolar e identificar sus capacidades y carencias para
encaminarlas a los servicios existentes. Además de eso se realizarán visitas domiciliarias
cuando las familias manifiesten problemas en relación, por ejemplo, a la asistencia escolar, o
que sean detectadas otras dificultades, como la violencia intrafamiliar.
2.
Perspectiva de género del Programa (cambio del rol subordinado de la mujer;
empoderamiento)
La pobreza y la miseria generan efectos sobre las personas que viven en dicha situación, las
condiciones de privación, la escasez de medios para enfrentar los riesgos a que están
expuestos, la falta de poder para resolver los aspectos básicos de su vida constituyen un
desafío para las políticas públicas de protección, pues implica la generación de oportunidades
y la provisión de los elementos necesarios que les garanticen una seguridad mínima,
incluyendo el empoderamiento de todos los miembros de las familias que les permita lograr la
satisfacción de sus necesidades humanas.
El Programa dirige sus acciones a la protección de las familias y a la ruptura de la transmisión
intergeneracional de la pobreza, en esta tarea otorga un papel central a las madres de familia o
jefas de hogar.
Se considera que la legitimación institucional de la mujer como sujeto de las transferencias
implicará un cambio en la situación de dependencia económica de la mujer con respecto al
hombre y que esto conllevará el aumento de la participación de la mujer en la toma de
decisiones en el interior de las familias.
La capacitación y la organización son dos aspectos claves que se abordarán con las mujeres
que son madres de familia.
El aspecto organizativo se refiere a la selección de una representante de las familias,
aproximadamente representará a un grupo constituido por 1 0 a 15 familias, a quien se
denominará Madre Líder y desempeñará las siguientes funciones:
o Ser el enlace entre el programa y las mujeres que son madres beneficiarias o
titulares.
4
o Informar a las madres sobre los aspectos operativos relacionados con el
programa (certificaciones, pagos, capacitaciones).
o Recibir capacitación y realizar capacitaciones con las mujeres que son madres
beneficiarias (operación del programa, salud, higiene, nutrición, educación,
salud reproductiva, planificación familiar, etc.)
o Canalizar las quejas y los reclamos individuales o colectivos.
o Canalizar las propuestas y necesidades de los beneficiarios y las beneficiarias
al Programa.
La capacitación general dirigida a los padres y madres de familia y organización de las
mismas, tendrá como uno de sus ejes transversales la perspectiva de género, este aspecto será
de fundamental importancia para el empoderamiento de las mujeres que son madres de las/os
niñas/os y en consecuencia son beneficiarias directas del Programa.
La combinación de estos dos elementos, capacitación y organización de las mujeres que son
madres de los niños y niñas, las convertirá en interlocutores de las diferentes instituciones de
la comunidad (Centros de Salud, Escuelas, Municipalidad, organizaciones de la sociedad
civil) no ya como simples potenciales receptoras de servicios, sino que al posibilitar el acceso
efectivo de las mismas se da la posibilidad de identificar nuevas necesidades y de descubrir
mayores oportunidades y potencialidades humanas. Desde otro punto de vista, más
específico, el acceso les permitirá percibir la calidad de los servicios y también la posibilidad
de organizar la demanda hacia los servicios básicos.
3. Ejecución del Programa Familia hasta septiembre de 2005.
De acuerdo al Ciclo del Programa se tienen terminados los siguientes procesos:
a) Áreas geográficas de intervención definidas en el mes de Febrero de 2005:
o Departamento de Caazapá: Buena Vista y Abai.
o Departamento de San Pedro: Unión, Lima y Santa Rosa del Aguaray.
b) Censo para la selección de los beneficiarios del Programa: Para la selección de los
Beneficiarios fueron censados 8.000 hogares, con la aplicación de la Ficha Familia .
Este proceso fue realizado por etapa, en los distritos seleccionados, inicia ndo los
primeros días de julio y termina ndo el 30 de agosto de 2005.
c) Identificación de los beneficiarios potenciales, mediante la confección de listados a
partir de las bases de datos de los censos. Este proceso se realizó por distritos, desde el
23 de julio hasta el 5 de septiembre de 2005.
d) Validación comunitaria de las listas de beneficiarios y beneficiarias potenciales,
realizadas desde el 25 de julio hasta el 7 de septiembre de 2005.
e) Inscripción de beneficiarios y beneficiarias, realizada por distrito (4.000 familia s
beneficiarias en total), desde el 30 de julio hasta el 10 de septiembre de 2005.
f) Primer pago a beneficiarias y beneficiarios (4.000 familias) realizado por distritos,
desde el 12 de agosto y va a durar hasta el 20 de septiembre de 2005.
g) Reclamos y quejas de los/as beneficiarios/as recibidos/as, atendidos/as y
canalizados/as, implementados desde el 30 de julio en adelante, hasta la finalización
del Programa.
A) Algunas Estadísticas para analizar la Seguridad Social.
a.1. Población del Paraguay y tasa de crecimiento.
5
La población del Paraguay asciende a 5.516.3903 habitantes compuesta casi en proporciones
iguales por hombres (49,6%) y mujeres (50,4%). La tasa de crecimiento anual para el período
1992-2002 es de 2,3%, inferior a la registrada en el decenio anterior 1982-1992 de 3,2%4. Por
otra parte, la esperanza de vida al nacer para ambos sexos es de 70,8 años notándose una
diferencia de 4.5 años entre la proyectada para hombres (68,6 años) y mujeres (73,12 años).
Este dato es de particular importancia para analizar cualquier sistema de pensión o jubilación
debido a que es un indicador de la duración media de la vida de los individuos que integran
una cohorte hipotética de nacimientos, sometidos en todas las edades a los riesgos de
mortalidad del periodo en estudio. Otro indicador significativo es la tasa global de fecundidad
para el quinquenio 2000-2005 es 3.84 hijos/as (Proyección del Censo 2002).
a.2.Distribución de la población por sexo y rango de edades.
Estructura de la pirámide poblacional.
Conocer la estructura de la población en cuanto a su distribución por rangos de edades es muy
importante, pues cualquiera sea el sistema de protección que se adopte aquella es de vital
importancia tanto para el diseño mismo de éste como también por el impacto sobre aquella ya
que envuelve aspectos tan importantes como el tiempo de cotización como además la edad de
jubilación o retiro.
La población del Paraguay está compuesta en su mayoría por una población eminentemente
joven dado que 7 de cada 10 paraguayos y paraguayas son menores de 35 años, donde la
mayor concentración se da en las edades comprendidas entre 0 y 14 años que contiene al
37,8% de la población.
La tercera edad o adultos/as de 65 años y más de edad congregan al 5,3% de la población,
revelándose una perceptible mayoría de mujeres (5,6%) en relación a los hombres (4,9%). El
ratio de dependencia demográfica entre la población menor a 15 años y la de 65 y más años
versus la población comprendida entre 15 y 64 años es de 75,5%, ratio que ha disminuido con
relación al que se observaba en 1982, donde esta razón llegó a 82%. Esta reducción podría
estar explicada por la disminución paulatina de la tasa global de fecundidad que aún en
términos comparativos con otros países sigue siendo elevada.
Casi no se observan diferencias en cuanto a la composición de la población por sexo y rangos
etáreos, ya que predeterminada por la casi igual distribución entre hombres y mujeres, su
distribución al interior de los distintos rangos es casi la misma. El grupo de edad que arroja
mayor diferencia es el comprendido entre 45 y 54 años donde existen más hombres (8,6%)
que mujeres (7,5%) son datos del Censo Año 2002.
B) Algunas consideraciones de la Seguridad Social en Paraguay
b.1. Situación de la Salud de la Población
Los efectos distribucionales de los sistemas de seguridad social se ven reflejados en las
condiciones de salud de la población ya que un sistema basado en criterios de universalidad y
solidaridad conlleva el paradigma de la protección social en salud para todos sin tener en
cuenta su capacidad de pago ni su condición social. Pero en ausencia del mismo, sí cabría
6
evaluar las consecuencias especialmente sobre aquellos sectores que no puedan acceder a los
servicios mínimos de atención a la salud básica.
Por otro lado, las reformas pensionales implican además reformas de fondo de la seguridad
social en salud, hecho que también involucra a aseguradores y prestadores de servicios
privados a más de los públicos. Por ello es necesario conocer la situación actual en que se
inserta el debate sobre la reforma de la seguridad social. En el Paraguay actualmente existen
programas de jubilación y pensiones de invalidez y sobre vivencia que contemplan
prestaciones de salud y de accidentes de trabajo.
b.2.Tenencia de Seguro Médico de la población en general, por área de residencia.
El Seguro médico como elemento de previsión para la prevención y el cuidado del bienestar
físico y mental de las personas constituye uno de los ejes de la seguridad social. En efecto, dos
de cada diez paraguayos poseen seguro médico. Pero discriminado por áreas de residencia, la
situación se torna disímil, en virtud de que cerca de tres de diez personas que habitan el área
urbana cuentan con algún tipo de seguro médico, mientras que en el área rura l apenas uno de
cada diez personas lo tienen.
En cuanto al tipo de seguros con que cuentan las personas, es la cubierta por el Instituto de
Previsión Social la que prevalece tanto a nivel nacional como por áreas de residencia. A nivel
nacional uno de cada diez personas tienen dicho seguro, cifra que se duplica para el área
urbana.
El seguro médico privado tiene una incidencia del 5% a nivel nacional, mientras que en el área
urbana es de 8%.
Es importante además mencionar que la tenencia de seguro médico es directamente
proporcional a la situación socioeconómica pues a medida que aumentan los ingresos
aumentan las probabilidades de poseer seguros médicos. Esta relación se presenta tanto entre
los asegurados del IPS como de algún tipo de seguro privado. La relación entre los poseedores
de seguro médico ya sea de IPS o privado del primer quintil versus los que se encuentran en el
quintil más rico (quintil 5) es de 18,7, vale decir que la población del quintil más pobre que
tiene seguro médico está contenida casi 19 veces en la cantidad de personas con seguro
médico del quintil más rico. Desigualdad que se vislumbra a través de esta razón de Kuznetz y
que refuerza la afirmación de la regresividad de la tenencia de seguro médico hacia el sector
de la población que se encuentra en situación de mayor carencia lo que a su vez los convierte
en sector vulnerable.
b.3.Tenencia de Seguro médico de la población ocupada, por categoría
de ocupación (asalariados e independientes)
Las características actuales del régimen vigente dan cuenta de una baja cobertura que además
exhibe fuerte sesgo de inclusión como afiliados a los asalariados. Como el debate del tema
requiere de una disponibilidad de instrumentos de estadística amplios, se ofrece en este
apartado la cobertura de los seguros de salud entre la población ocupada teniendo en cuenta
ciertas clasificaciones como la categoría de ocupación de modo a diferenciar entre asalariados
y trabajadores independientes. Esta clasificación es menester tenerlo presente debido a que la
cobertura de un régimen pensional por lo general hace referencia a los niveles y estructura del
empleo.
7
Examinando la situación de todas las personas ocupadas, la quinta parte de las mismas posee
algún tipo de seguro médico, siendo el que provee el IPS e l prevalente de entre los que poseen
seguro médico. Este seguro cubre al 58,8% de los/as ocupados/as que poseen seguro, el resto
se distribuye entre los ofrecidos por seguros privados (35,8%) y el ofrecido por las Sanidades
Militar y Policial que cubre a 4,5% de los todos los ocupados asegurados. Teniendo en cuenta
la clasificación por categorías ocupacionales y diferenciando entre trabajadores/as
asalariados/as e independientes se observa una gran heterogeneidad en cuanto a la tenencia de
seguro médico ent re los/as mismos/as. A juzgar por las cifras, la tenencia de seguro médico
para los/as asalariados/as (incluyendo a los/as empleados/as domésticos/as) es de 32,7%, tasa
que asciende a 37,7% si se excluye a estos últimos.
En cambio, apenas uno de cada diez trabajadores/as independientes cuenta con seguro médico
para atender sus necesidades de salud.
b.4. Tenencia de Seguro médico de la población desocupada.
Son considerados desempleados abiertos aquellas personas de la fuerza de trabajo que estaban
sin trabajo en los últimos siete días al periodo de referencia, que están disponibles para
trabajar de inmediato y que habían tomado medidas concretas durante los últimos siete días
para buscar un empleo.
Tener en cuenta a este grupo se impone por la situación en que se encuentran, pues son
personas que dependiendo de la coyuntura pueden pasar de desocupados/as a ocupados/as lo
que implica que las movilidades o el dinamismo que se den al interior del mercado laboral no
pueden dejar de tenerse en cuenta para que el análisis sea plenamente abarcante.
En el país, 15% de las personas de desocupados abiertos posee algún tipo de seguro médico,
siendo la cobertura de IPS del 7% y 6,6% es la absorbida por los seguros privados. Como en
todas las demás situaciones, las personas en situación de desocupados del área urbana tienen
una mayor cobertura de seguros de salud en relación a los desocupados que habitan el área
rural.
b.5. Sistemas de seguro pensional existentes
El sistema de jubilaciones y pensiones en el Paraguay se compone de ocho regímenes o entes
regulados y seis entidades privadas no reguladas. Entre el Instituto de Previsión Social (IPS),
con casi el 50 % de las personas afiliadas en situación de activos, y la Caja Fiscal con más del
50 % de personas afiliadas en situación de pasivos, los dos principales entes del sector
regulado reúnen aproximadamente el 94 % de la población total cubierta por algún régimen de
jubilación y pensión. Los seis regímenes restantes del sector regulado tienen bajo protección 9
% de la población de beneficiarios y beneficiarias, y el sector no regulado al 4 % restante. A
fines de la década pasada, adicionando la población bajo amparo de los regímenes no
contributivos de la Caja Fiscal se llegaba a un total de aproximadamente 400.000 per sonas
afiliadas.
En cuanto la marco legal, se pueden citar las principales que regulan la seguridad social en el
país, están constituidas por disposiciones legales que crean los organismos encargados de la
prestación de los servicios del sistema regulado de jubilaciones y pensiones:
a) Decreto Ley 1807/43 que crea el Instituto de Previsión Social
8
b) Ley de Jubilaciones y Pensiones para empleados públicos de 1902 y reemplazada por la
Ley N° 23485/2003 Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, administrada por
la Dirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda (Caja Fiscal)
c) Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal;
d) Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios;
e) Ley N° 71/68; Ley N° 1042/83; Ley N° 1300/87 que crea la Caja de Jubilaciones y
Pensiones del Personal de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) ;
f) Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaipú Binacional;
g) Ley N° 641/24; Decreto-Ley N° 1550/40 que crea la Caja de Jubilaciones y Pensiones de
Empleados y Obreros Ferroviarios;
h) Fondo de Jubilaciones y Pensiones para miembros del Poder Legislativo de la Nación.
b.6. Descripción de los dos principales programas: IPS y Caja Fiscal
El Instituto de Previsión Social es el componente más importante del sistema de seguridad
social paraguayo y el único ente de mayor envergadura que cubre tanto la parte de salud como
jubilaciones y pensiones. La cobertura se extiende a todos los asalariados del sector formal del
país, personal de entes descentralizados del Estado o empresas mixtas, maestros del sector
público y privado y el servicio doméstico. Los beneficios son extensibles a los cónyuges o
convivientes, hijos y padres del asegurado en situación de dependencia. La cobertura del IPS
en el año 1993 fue de 22,3 % de la población total del país y considerando sólo afiliados
activos, el 8,7 % del PEA, pero actualmente se ubica en tan sólo 10,9 % y 6 %,
respectivamente.
El régimen de afiliaciones permite tres categorías: La regula r, que incluye a todos/as los/as
trabajadores/as en situación de dependencia y sus familiares a cargo, cubre riesgos de
accidente, enfermedad, maternidad y vejez. El régimen especial de salud incluye al servicio
doméstico, que están trabajando en Asunción y Departamento Central y al magisterio público
y privado en todo el país, limitando la cobertura para el último grupo a los beneficios de
enfermedad y maternidad. La última categoría corresponde a los veteranos de la guerra del
Chaco y sus beneficiarios con un régimen de privilegio no contributivo y con cobertura
exclusiva de salud. Las jubilaciones pueden ser ordinarias, de invalidez por enfermedad
común y de invalidez por accidentes de trabajo o enfermedad profesional.
Vale destacar que por disposición interna el IPS limita la cobertura de las empleadas
domésticas a Asunción y de hecho se extiende también al Departamento Central, pero no se
hace efectiva en los otros Departamentos del país. La Carta Orgánica del IPS (Ley 98/92)
establece que las cuotas mensuales del personal del servicio doméstico son del 2,5% calculado
sobre el salario mínimo del trabajador/ra de la Categoría A de los establecimientos ganaderos
hasta que se establezca el salario mínimo para el sector. Si su salario es de mayor monto, este
será la base del aporte que las empleadas domésticas tributan actualmente de hecho sobre un
mínimo sectorial fijado por el Ministerio de Justicia y Trabajo de 350.689 Guaraníes, en un
porcentaje de 2,5 %, agregando el/a empleador/a 5,5% lo que totaliza un 8 %. Es decir que las
trabajadoras del servicio doméstico cotizan 28.069 guaraníes por mes para un seguro integral
de salud en el IPS. Este sistema solamente está en vigencia para Asunción y partes del
Departamento Central y no se aplica en el resto del país
La Caja Fiscal es una dependencia del Ministerio de Hacienda y administra el sistema de
jubilaciones por vejez y antigüedad, jubilaciones por invalidez, pensiones de sobrevivencia y
accidentes de trabajo para los/as funcionarios/as del sector público.
9
Los aportes de los afiliados son los únicos ingresos y la tasa de cotización es uniforme para
todos los trabajadores y trabajadoras (16 %). Sin embargo, los criterios de elegibilidad son
diferentes entre los regímenes que componen la Caja Fiscal. Los años de aporte exigidos van
de 30 años para docentes universitarios a 40 años para funcionarios en general. Los miembros
de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas adquieren derecho a la jubilación con solo
cumplir 10 y 15 años de servicio, respectivamente. Para obtener una pensión por invalidez, los
requisitos y el monto del beneficio inicial varían de acuerdo a los regímenes. Para la pensión
de sobrevivencia por parte de los familiares y beneficiarios, el afiliado fallecido tiene que
haber cumplido un mínimo de 20 años de servicio, excepto la Policía Nacional y las Fuerzas
Armadas. El sistema comprende dos regímenes: el contributivo y el no contributivo. El
primero cubre a 1) todos los funcionarios de la Administración Central, 2) magisterio
nacional, 3) docentes de la universidad nacional, 4) magistrados judiciales, 5) Fuerzas
Armadas, 6) Policía Nacional y 7) empleados gráficos del Estado. El sistema no contributivo
corresponde a los veteranos de la guerra del Chaco y a las pensiones de gracia concedidas a
personalidades del país que no cuentan con jubilación.
El sesgo “feminista” de la protección es marcado en, por lo menos, cinco entes: Caja Fiscal
(solamente es beneficiaria la viuda y para hijas no hay límite de edad ni condición de
dependencia economica); Caja Ferroviaria (viudo solamente si es “inválido”); IPS y Caja
ANDE (viuda/concubina, pero no el “concubino”), Caja Itaipú y ANDE (hija soltera mayor de
edad a cargo y hermanas o hermanas “mantenidas” o a cargo).Es inexistente la diferencia de
sexo para todos los beneficiarios previstos en los cuerpos orgánicos de tres entes: Caja
Municipal, Bancaria y Parlamentaria, cuyos sendos regímenes tuvieron recientes adecuaciones
normativas.
b.7. El Sistema de Seguro de Salud Vigente en Paraguay
Actualmente el Paraguay cuenta con una amplia y variada gama de esquemas y modelos de
financiamiento de la protección social, sobre todo en el área del sistema de salud.
Dentro del subsector público está el seguro médico implícito, que es el Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social (MSP y BS) que presta servicios en la 18 regiones sanitarias y en
tres niveles de atención a la población cuyo poder adquisitivo no les permite pagar la atención
de salud que recibe. Abarcan acciones de promoción, prevención, recuperación y
rehabilitación, así como provisión de medicamentos con precios subvencionados. El
Ministerio de Salud financia sus servicios con recursos provenientes del tesoro público y llega
a cubrir al 40% de la población.
En el Paraguay existen dos proyectos de seguros de salud que cuentan con el aval del
Ministerio de Salud Pública y merecen una atención especial. Tanto en el municipio de FRAM
(Departamento de Itapúa) como en el Departamento de Caazapa se están implementando
sistemas de seguro médico desde el año 2002 y en una segunda fase en el año 2003, estos
cuentan con financiamiento compartido entre los distintos entes públicos y los mismos
usuarios. Mientras que el Proyecto de Salud Comunitaria de FRAM se ha avanzado desde
fines del 2002.
El Instituto de Previsión Social (IPS), organismo autónomo del sector público, es el sistema
asegurador de salud más importante del país. Cubre los riesgos de enfermedad profesional y
no profesional, maternidad, accidentes de trabajo, invalidez, así como vejez y muerte de los
10
trabajadores asalariados y de los veteranos de la Guerra del Chaco. Los maestros de sector
público y privado y sus familias gozan de a cobertura de enfermedad y maternidad y las
empleadas domésticas de Asunción y Central de cobertura integral en salud. El IPS otorga los
beneficios de prevención, promoción, atención médica, farmacia, rehabilitación, subsidio de
accidentes y licencias médicas por enfermedad.
b.8.Perspectivas conjuntas en los sectores jubilaciones y salud
Para conseguir una cobertura amplia de los sistemas de seguridad social hay que lograr la
aceptación por parte de los/as usuarios/as y hacer que perciban una correspondencia directa
entre sus aportes y los beneficios. Ellos tienen estrecha relación con el grado de confiabilidad
del sistema de seguridad. La obligatoriedad del pago de las cotizaciones contrasta con la
incertidumbre en cuanto a recibir los beneficios en su plenitud. Es fundamental implementar
sistemas que ofrezcan la oportunidad de conseguir beneficios personales y propios a costa de
un aporte razonable. Mientras el cotizante siente que el costo de aporte es mayor, que los
provechos que puedan sacar, en consecuencia, existen pocos incentivos para que participe
voluntariamente.
La protección contra eventos sanitarios tiene importancia durante toda la vida mientras las
prestaciones de jubilaciones se limitan en la mayoría de los casos a la tercera edad. El rediseño
del sistema de protección social debe orientarse especialmente a la satisfacción de las
necesidades previsionales básicas en particular respecto de las emergencias de salud, las
cuales deberían atenderse universal y automáticamente, y de las jubilaciones que tendrían un
carácter existencialista.
Para universalizar el sistema de seguridad social incorporando a los sectores importantes que
quedan sin protección, es menester rediseñar los sistemas previsionales para adaptarlos a las
condiciones y características de los grupos excluidos.
b.9. Coordinación de los regímenes
El afiliado que desempeña varias actividades a lo largo de su vida laboral y registra aportes a
más de uno de los ocho entes de jubilación y pensión, necesita un mecanismo que haga
computables los aportes parciales para alcanzar una acumulación que le permita conservar los
derechos a su jubilación al cabo de una carrera con aportes a diferentes regímenes de
protección.
Se trata, entonces, de una cuestión que actualmente entorpece la movilidad laboral, por cuanto
se relaciona con el co mputo individual de los lapsos sucesivos, considerados válidos por cada
ente involucrado, para atribuir el derecho a una prestación dada, es decir, reunir bajo un
mismo caso -el afiliado concreto- la totalidad de las actividades, servicios, desempeños y sus
aportaciones para facilitar el acceso a la cobertura, con una visión integradora. Esta
problemática es abordada hasta hoy en Paraguay con una llamativa despreocupación y la
ausencia de reciprocidad de trato es perfectamente captable si se recuerdan las normas
referidas a la “devolución de aportes” para quien abandona o cesa su labor, y también respecto
de las facilidades para “continuar” (o permanecer) aportando al ente aún después de
desvincularse del empleo generador de esa afiliación, variante o alternativa para quien pueda o
desea rechazar la “devolución de aportes”.
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El IPS es el único ente que no tendría contemplada la cláusula legal de la devolución de
aportes; el resto, con distintas modalidades y parámetros prevén normas específicas e incluso
detalladas con relación a esta materia. En tanto para la Caja Fiscal, Bancaria y Ferroviaria
habría laguna legislativa en lo concerniente a la posibilidad de permanecer como afiliado
voluntario, después de perder la calidad de obligatorio, como los hacen las leyes del IPS, Caja
Municipal, ANDE, Itaipú y Parlamentaria.
Recientemente se ha aprobado la regulación del Sistema Jubilatorio en la República del
Paraguay, a través de la Ley N° 2345/2003 De Reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal,
sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público, en el cual establece que se debe
reglamentar a los efectos de las personas que tuvieron varios tipos de aportes jubilatorios lo
puedan unificar en un solo concepto.
b.10. Conclusiones sobre Seguridad Social e Igualdad de Género
La igualdad de género reviste gran importancia para el buen desarrollo de la sociedad. Un
trato de igualdad entre hombres y mujeres en la seguridad social es crucial en la medida en
que se refiera a prestaciones universales. Sin embargo, la cuestión se vuelve más compleja en
lo concerniente a los regímenes establecidos. Cualquier consideración sobre disposiciones
reglamentarias encaminadas a tratar problemas de discriminación real o percibida debe
perseguir la igualdad y no un trato preferencial. Los cambios en esas disposiciones que
pudiesen sugerirse son algo que debe ser discutido a la luz de las prioridades del gasto fiscal
a nivel nacional.
La seguridad social no debe garantizar simplemente la igualdad de trato entre los hombres y
mujeres sino ir más allá y otorgar a la mujer un sitio mejor en la sociedad. Había que adoptar
medidas para poner remedio a la discriminación de hecho y sus repercusiones en las mujeres.
Las medidas encaminadas a obtener la igualdad habrían de compensar los efectos
acumulados de una serie de experiencias, como toda una vida de sa larios más bajos y de
interrupciones en su carrera profesional por maternidad, cuidado de los hijos y asistencia a
personas de edad avanzada. Las mujeres reciben menos educación y formación que los
hombres y es más probable que sean contratadas a tiempo parcial o en trabajos intermitentes.
En razón de todos esos factores, las prestaciones basadas en el empleo se traducen en un
resultado final peor para las mujeres. También están sometidas a obstáculos de índole cultural
que les impiden el acceso a la financiación, los derechos sucesorios y los derechos de
propiedad.
El sistema de seguridad social no hace ninguna distinción entre hombres y mujeres con
respecto a la edad de jubilación, las condiciones para la adquisición de derechos y la cuantía
de las prestaciones, y el pago de las prestaciones de sobrevivientes y de familiares a cargo.
Las contribuciones se realizan sin discriminación por motivos de sexo y las cotizaciones se
deducen de los salarios de hombres y mujeres por igual. Pero si bien el sistema esta
concebido para contemplar la igualdad de trato, la discriminación persiste debido a las escalas
diferentes de salarios entre hombres y mujeres. Como las prestaciones de la seguridad social
se basan en los ingresos, las mujeres cotizan menos y también reciben menos ingresos tras su
jubilación.
La seguridad social es un instrumento importante para progresar en lo relativo a la igualdad de
género, pero habría que reconocer que los ciclo de vida y las necesidades de los hombres y las
mujeres son diferentes. Los servicios de atención infantil de calidad son importantes en el
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marco de la protección social, así como la cuestión de la licencia parental concedida tanto a
los hombres como a las mujeres para que se ocupen del cuidado de los hijos. Las prestaciones
por hijos a cargo constituyen una alta prioridad. Unos servicios de atención infantil accesibles
pueden contribuir en gran medida a garantizar la participación sostenible de las mujeres en el
mercado del trabajo incrementando así sus derechos a prestaciones, de seguridad social que
están vinculados al empleo remunerado.
Finalmente, la igualdad de género en la seguridad social era condición previa para obtener un
índice de empleo más alto y, por consiguiente, también para el crecimiento económico.
2. Un ejemplo de política o programa que valorice el trabajo no remunerado y/o cuidado
realizado principalmente por las mujeres, incluyendo alguno que favorezca el acceso al
empleo de las mujeres en un contexto de responsabilidades familiares compartidas.
Introducción
En el mercado de trabajo de nuestro país, se manifiestan prácticas de discriminación por
razones de género, como así también existen contradicciones entre la tradicional división del
trabajo y las nuevas exigencias y opciones derivadas de una determinada modalidad de
desarrollo económico, de patrones culturales cambiantes y nuevas relaciones sociales. En
general, la participación de las mujeres en el desarrollo económico ha estado marcada por la
falta de visibilidad de su aporte, y por la desigual distribución de los recursos productivos
entre hombres y mujeres.
El trabajo femenino, todavía considerado secundario y complementario del trabajo masculino,
presenta en la práctica diferenciaciones significativas que se constituyen en un desafío
prioritario para avanzar hacia la equidad en el mercado laboral.
Ante esta realidad, el Ministerio de Justicia y Trabajo desarrolla una política laboral basada en
los principios y derechos fundamentales del trabajo, en el marco del paradigma de trabajo
decente donde el enfoque de género y la no -discriminación son principios rectores claves. En
este marco el país ha ratificado los convenios fundamentales de la OIT, entre ellos el
Convenio 111 de no -discriminación y ha desarrollado una normativa nacional acorde a los
principios de igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el trabajo.
Entre las disposiciones legales vigentes que garantizan la igualdad de trato y oportunidades
entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo, se encuentra el Convenio 111 de la OIT,
e l Paraguay ha ratificado el Convenio “sobre la no discriminación (Empleo y Ecuación) de
1958. Este Convenio ha sido aprobado y ratificado por Ley N° 1154 del 29 de julio de 1996
que garantiza el principio de la igualdad de oport unidades y de trato en el empleo y la
ocupación para todos los trabajadores y trabajadoras. Las disposiciones de los Convenios se
hallan insertas en la Constitución y las Leyes 213/94 y 496/95- Código del Trabajo.
1. Políticas, Programas y medidas practicas adoptadas para garantizar la igualdad
de trato y oportunidades en el mercado de trabajo.
El objetivo de las políticas de igualdad de oportunidades adoptadas por el Gobierno es influir
en los mecanismos que generan la discriminación de las mujeres, cambiando la construcción
social basada en las desigualdades de género y concertando recursos en pro de la equidad de
género, como condición indispensable para alcanzar la democracia plena. En el ámbito laboral
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esta política se desarrolla a través de las políticas sectoriales de formación profesional,
servicios de empleo y protección seguridad social.
Una de las implementación de las políticas es la creación por decreto N° 21403/1998 la
Comisión Nacional Tripartita para promover y examinar la igualdad de participación de la
mujer en el empleo, esta integrada por representantes de las Organizaciones Empresariales, de
las Centrales Sindicales y representantes del Sector Gubernamental. Tiene carácter
permanente.
Actualmente el Ministerio de Justicia y Trabajo está estructurada en base a dos Vice
Ministerios, uno de ellos es el del Trabajo y Seguridad Social Bases Institucionales, a través
de las Direcciones de Promoción de la Mujer Trabajadora; y del Servicio Nacional del
Empelo(SENADE). Esta última dirección, brinda servicios de información sobre empleos
ofrecidos a las mujeres en el mercado de trabajo, las calificaciones que requiere y como y
donde obtenerla; y realiza cursos de orientación laboral para preparar a las mujeres en la
búsqueda de trabajo, y enfrentar los obstáculos que podrían imponerle en el mundo laboral
presta especial atención a la búsqueda de empleo de las mujeres jóvenes
El plan de trabajo incluye la realización de talleres de capacitación sobre género y mercado de
trabajo, así como analizar los elementos discriminatorios en los procedimientos de selección
de personal y criterios de promoción en el empleo. Los funcionarios del SENADE son parte
integrante de la Comisión Nacional Tripartita y trabajan la temática en forma coordinada con
organismos públicos y privados, en especial con la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de
la República. Ha propuesto oficialmente realizar una consulta tripartita para impulsar la
ratificación del Convenio 156 de la OIT referente a compartir las responsabilid ades familiares.
Para asegurar la igualdad de condiciones en el trabajo, la Dirección de Inspección del Trabajo
realiza inspecciones laborales en los centros de trabajo, a pedido de parte o de oficio por la
Autoridad Administrativa del Trabajo. En caso de incumplimiento la sanción consiste en la
multa pecuniaria. Es objeto de especial interés las diferenciaciones salariales.
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