UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDlA

UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDlA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURíDICAS
MONOGRAFíA:
" LOS CONTROLES INTERORGÁNICOS DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA"
PRESENTADO POR:
JAIME IVAN FLORES
GLADIS MARGARITA MÉNDEZ GONZÁLES
HELEN ROXANA ORELLANA DE ZAMORA
Expediente 05-49/02-04/D. Púb.
PARA OPTAR AL GRADO ACADÉMIDO DE:
r
LICENCIATURA EN CIENCIAS JURíDICAS
" '
ASESOR:
LIC. CARLOS MARIO SERRANO
AGOSTO DE 2004
SAN SALVADOR
EL SALVADOR
CENTROAMERICA
'1
.
\,
1
,
!
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDlA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURíDICAS
AUTORIDADES
RECTOR
Ing. Mario Antonio Ruíz Ramírez
SECRETARIA GENERAL
Lic. Teresa de Jesús González de Mendoza
DECANA DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
Lic. Rosario Melgar de Varela
Director de la Escuela de Ciencias Jurídicas
Dr. Jorge Eduardo Tenorio
SAN SALVADOR
EL SALVADOR
CENTROAMERICA
2
íNDICE
INTRODUCCiÓN
7
CAPíTULO I
MARCO TEÓRICO
1.0 ANTECEDENTES HiSTÓRiCOS
8
1.1 Origen de los Controles Interorgánicos en la Administración
Pública
8
1.2 Consideraciones Generales de los Controles Interorgánicos
en la Administración Pública
17
1.2.1 Del Órgano Legislativo al Ejecutivo
18
1.2.2 Del Órgano Legislativo al Judicial
28
1.2.3 Del Órgano Ejecutivo al Legislativo
30
1.2.4 Del Órgano Ejecutivo al Judicial
30
1.2.5 De los Órganos Independientes a los otros Órganos
31
1.3 Los Controles Interorgánicos del Presupuesto General de la
(
Nación en la Administración Pública
32
A)Composición del Presupuesto General del Estado
33
B)Principios del Presupuesto:
34
•
División de
Responsabilidades
34
•
Programación
34
•
Equilibrio
34
3
"
•
Universalidad
34
•
Unidad y Claridad
35
•
Temporalidad
35
•
Racionalidad
35
1.3.1 Ciclo Presupuestario
35
1.3.2 Proceso de Formulación del Presupuesto
36
1.3.2.1 Formulación
36
1.3.2.2 Aprobación
38
1.3.2.3 Ejecución
40
1.3.2.4 Liquidación y Fiscalización
42
CAPiTULO 11
ACTORES PRESUPUESTARIOS
2.1 Principales Actores del Presupuesto
43
2.1.1 Actores Centrales
43
2.1.1.1 Ministerio de Hacienda y Dirección General del
(
Presupuesto
44
2.1.1.2 Consejo de Ministros
45
2.1.1.3 Banco Central de Reserva
.46
2.1.1.4 Asamblea Legislativa
.46
2.1.1.5 Corte de Cuentas
.48
2.1.2 Actores Institucionales
49
2.1.2.1 Funciones y Responsabilidades
49
1, '
4
"'
CAPíTULO 111
MARCO CONCEPTUAL
i
3.0 Conceptos y Naturaleza Jurídica
50
3.1 Etimología y Significación Gramatical...
50
3.2 Conceptos Doctrinales
53
3.3 Definición Lega!..
54
3.4 Definición que se propone
56
3.5 Naturaleza Jurídica
56
CAPITULO IV
! '
4.0 Consideraciones Doctrinales
57
4.1 Constitucionalidad de las Normas
57
CAPíTULO V
DERECHO COMPARADO
5.0 Situación en el Derecho Comparado
58
5.1 Legislación Guatemalteca
58
5.2 Legislación Costarricense
58
5.3 Legislación Hondureña
59
5
CAPíTULO VI
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
(
6.1 Conclusiones
60
6.2 Recomendaciones
61
BIBLIOGRAFíA
63
ANEXOS
66
,
I
6
INTRODUCCiÓN
Nosotros los Estudiantes egresados de la Licenciatura en Ciencias Jurídicas de
la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad Francisco
Gavidia, presentamos la siguiente Monografía, como requisito para optar al
grado de Licenciados en Ciencias Jurídicas; el tema a desarrollar es: "Los
Controles Interorgánicos en la Administración Pública", delimitado y
l'
analizado de manera más concreta "LOS CONTROLES INTERORGÁNICOS
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN LA ADMINISTRACION
PÚBLICA".
El propósito de la presente monografía es conocer de forma sistemática cuales
son los controles Interorgánicos que existen en el Presupuesto General de la
Nación de nuestro país, cual ha sido el desarrollo histórico de los Controles
Interorgánicos a nivel general de acuerdo a la teoría de los pesos y
contrapesos o separación de poderes, asimismo como ha sido el desarrollo a
través de la historia de los Controles Interorgánicos existentes en nuestro
presupuesto.
En el mismo se presenta un objetivo generai, y los específicos, que en general
son los lineamientos trazados al inicio de la investigación, y que permiten el
buen desarrollo investigativo de la presente, además de las conclusiones, que
no son más que el resultado de todas las reflexiones hechas a lo largo de la
investigación, y las recomendaciones, que vienen a ser los puntos en los
cuales consideramos es necesario plantear y mejorar en cuanto a los controles
del presupuesto, ya que son el resultado de las deficiencias de los controles en
la administración pública.
Se presenta además la definición del presupuesto, la composición del mismo,
y las diferentes maneras en las cuales el Órgano Ejecutivo y el Legislativo a
través de sus dependencias interactúan para la aprobación de presupuesto,
demostrando así de manera más concreta los controles que a nivel de Órganos
7
existen, asimismo se desarrolla la posibilidad que la Corte Suprema de Justicia
intervenga en este proceso.
En cuanto al desarrollo de todo lo concerniente a la Formulación y posterior
aprobación del presupuesto se analizará en el presente trabajo todos los
actores intervinientes, estudiando así uno a uno, y describiendo sus
características principales.
Por fin se presenta un análisis de la forma del derecho comparado
Internacional, especialmente de países vecinos Centroamericanos, enfocando
de manera principal cual es la definición constitucional presupuesto para esos
países, y cuales son las instituciones encargadas de formular y aprobar el
presupuesto.
No es un trabajo exhaustivo, ni tampoco abarca las complejidades que atañen
el sentido profundo, del tema en referencia, pero si que en este momento sirva
de marco referencial para futuras investigaciones, y para lectores en general.
CAPíTULO I
MARCO TEÓRICO
1.0 Antecedentes
1.1
Históricos
ORIGEN DE LOS CONTROLES INTERORGANICOS EN LA
ADMINISTRACiÓN PÚBLICA.
Debemos comenzar estableciendo que el poder del Estado es uno, aunque
para desarrollar sus funciones se requiere fraccionarse en tres para efecto de
cumplir con ellas a cabalidad. La división de poderes no es un principio teórico
sin basamento histórico ni sociológico. Por el contrario, es el producto de la
1.1
8
';
realidad histórica que ha ido evolucionando en base a los requerimientos de
cada país y de cada realidad política.
Es necesario mencionar que la separación de los poderes como teoría ha
tenido diferentes etapas en las cuales la interpretación y manifestaciones de
esta separación ha consentido diferentes interpretaciones o alcances pasando
de la teoría clásica u originaria de la separación de los poderes, hasta la teoría
1
moderna de separación de los poderes mejor conocida como pesos y contra
pesos.
Veamos entonces los orígenes de la separación de los poderes:
•
Teoría originaria de la separación de los poderes:
El absolutismo como forma de gobierno y sus excesos, fueron la chispa para la
revolución francesa (1789). La superación de ésta, requería la estructuración
de un nuevo modelo de gobierno. Así es como fruto de este proceso surge de
las mentes de pensadores como Diderot, Montesquieu, Rosseau, la
denominada "teoría de la separación de los poderes".
En razón de esta teoría en síntesis, cada una de las funciones principales del
Estado se otorgaban, dividían o entregaban a órganos, poderes o entes
distintos, siempre en la idea de evitar la concentración del poder.
En palabras de Marrienhoff: La llamada "divísión de los Poderes" es una
medida que tuvo por míra evítar el despotismo poder absoluto, tírania,
arbitrariedad síglo XVIII, forma de gobierno cuya divisa era todo para el
pueblo pero sin el pueblo, se inspiraba en las teorías de los filósofos
Franceses de aquella época, impidiendo que el ejercicio de todas las
funciones estatales quedase concentrado en una sola mano, en un solo
árqano.'
1 Maricnhoff Miguel S. Tratadode DerechoAdministrativo Tomo l. EditorialAbelardo Perrot, BuenosAires, Pág. 35.
9
1,
En los siglos XIV y XV el Absolutismo es una doctrina política en la que se
afirmaba que el reyes el único con poder para crear leyes, El rey ejerce el
poder sin restricciones ya que le viene de Dios. Esta es la doctrina política que
influyo en la mayoría de países europeos. En el siglo XVI se forman tres
grandes países absolutistas, Inglaterra, Francia y España.
La implantación del absolutismo representó un cambio sustancial en la
concepción sobre la dependencia de las autoridades intermedias entre súbdito
y el Estado,
durante esta época el poder era básicamente absoluto,
incontrolado no sometido a limites jurídicos institucionalizados. Este fue el
marco y la verdadera preocupación de las monarquías europeas que se
calificaron interesadamente como absolutas, que se esforzaron por serlo de un
modo real, practico y efectivo y que lo consiguieron de forma parcial y
progresiva. Por tanto, el poder absoluto debe entenderse por una parte, como
un poder soberano o superior, no exclusivo; es decir, presupuso y asumió la
existencia de otros poderes: señorial, asambleas, estamentales o cortes, reinos
municipios, etc. Respecto a los cuales se considero preeminente y, por otra
parte, como un poder desvinculado de controles o limites institucionales que
determinaran o controlaran la Actividad del Estado.
Los antecedentes del absolutismo se dieron en el siglo XIV y buena parte del
siglo XV en un escenario de innumerables conflictos: depresión económica,
fractura cultural y resquebrajamiento político en un escenario de guerras
marcaron el transito hacia el siglo XVI. De la necesidad imperiosa por
conseguir la paz en los diferentes reinos europeos, se derivaron dos
repercusiones principales en el terreno político. Por una parte, los dos poderes
tradicionales de la cristiandad medieval, el papado y el imperio recuperaron, si
no su anterior prestigio, sí su unidad. Por otra parte, a pesar de la gran
variedad de formas institucionales de poder las monarquías feudales del
medioevo salieron fortalecidas de una situación de crisis en la que habían
conseguido erigirse lentamente en representantes de grupos nacionales.
10
,
(
"
En Inglaterra, Francia, el Sacro Imperio, Polonia, Aragón y Castilla, entre otros,
el rey, soberano cristiano consagrado por la iglesia, se fue convirtiendo en la
cabeza de una larga cadena de relaciones de vasallaje, encuadradas en el
complejo marco del régimen señorial, y en el símbolo popular de la justicia. El
monarca acumuló progresivamente amplios poderes, reforzando así su
autoridad, cosa que le permitió vencer las resistencias y dotar de nuevos
instrumentos al Estado.
El más famoso defensor del absolutismo es Nicolás Maquiavelo, que aboga por
un ejercicio del poder exento de moral.
Para Maquiavelo el poder es: la capacidad de obligar a otros a la obediencia.
En el ejercicio del poder rechaza cualquier norma ética o moral a favor de la
razón del Estado y la eficacia. Todo es válido en la práctica del poder. Un país
es afortunado cuando tiene unas leyes que le hacen continuar como tal, le
sostiene y a las que todos están sometidos.
ti
Entre los pensadores políticos de la Edad Moderna encontramos a: John
Locke, quien determina, con precisión, la división de poderes, pero
diferenciando solo dos órganos del Estado: el Legislativo y el Ejecutivo; como
una necesidad de establecer limitaciones, para así evitar la inclinación al abuso
del mismo. Así expresa: "... Empero debido a que las leyes, que son hechas de
una vez y breve tiempo, tienen una fuerza constante y duradera y necesitan
perpetua ejecución o asistencia, es necesario, por lo tanto, que haya un poder
.1(
siempre en existencia que atienda a la ejecución de las leyes hechas y que se
hayan en rigor y así el poder legislativo y el ejecutivo con frecuencia vienen a
estar separado... 2 •
Es Charles Louis Montesquieu quien mejor elabora, en forma sistemática, en
su obra "El Espíritu de las Leyes" la conveniencia de los tres poderes como
garantía del ciudadano de éstos individualmente. El explica que, para que
2
Locke,John. "Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil" (Trad. Carlos Mellizo). Alianza Editorial. Madrid. 1994. Pago 114-115
11
(
(y así ha sido interpretado en la práctica), que cada una de las tres funciones
del Estado que Montesquieu define como "La Legislativa, Ejecutiva y Judicial
debería ser desempeñada por un poder diferente". Todo estaría perdido "dice
Montesquieu " si el mismo hombre, el mismo cuerpo de notables, o de nobles,
o del pueblo, ejerciera estos tres poderes: el de hacer leyes, el de ejecutar las
resoluciones publicas, y el de juzgar los crímenes o las díferencias entre
particulares (Libro XI, Cáp. VI).
Carlos Montesquieu, con sus teorías del pensamiento administrativo, le marco
una gran influencia en la administración pública moderna para la división de los
órganos del Estado.
Montesquieu inspiró su Teoría en las experiencias del Imperio Romano y en la
Construcción de Inglaterra. Estableció que el Estado tiene tres clases de
organismos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial (que llama el "poder ejecutivo de
las cosas que dependen del derecho civil").
El poder Legislativo es el que hace las Leyes o deroga las existentes, el
Ejecutivo tiene la responsabilidad de hacer cumplir las leyes y el Judicial
castiga los delitos y tiene a su cargo la interpretación de las diferencias entre
las personas realizando un balance sustancial en la Administración Pública.
Montesquieu consideró convenientemente que los miembros del poder Judicial
fueran transitorios y salidos de lo "más popular" en tanto para los Poderes
Legislativo y
Ejecutivo podrían ser permanentes "porque no ejercen
particularmente contra persona alguna". A pesar de ello lo fundamental de su
Teoría de la separación funcional se mantiene actualmente, sin embargo, lo
más importante es, no la separación sino la coherencia de sus funciones para
que el Estado actúe con unidad; e idoneidad en cuanto a sus funciones.
13
Respecto de los poderes clásicos, desde un principio se hizo evidente que no
era factible una separación de tipo extremo y radical, en el sentido de que cada
poder, en el ejercicio de su función, fuera completamente independiente de los
demás poderes: en último término, ello significaría que cada poder sería
absoluto en su área, con lo que un poder no podría "frenar a otro". Por ello, los
diversos sistemas constitucionales han establecido fórmulas de control
intraorgánicos e interorgánicos de colaboración entre los diversos poderes, de
manera que el grado de separación entre ellos varía notablemente. En la
redacción de la constitución norteamericana de 1787 James Madison en los
federalist Papers defendió la necesidad de establecer, no un sistema de
separación puro, sino la creación de frenos y contrapesos que hiciera a los
diversos poderes mutuamente dependientes.
El principio de separación de poderes sigue siendo relevante por lo menos por
dos motivos:
•
Garantizar la diferenciación entre poder legislativo y ejecutivo.
•
Garantía de la Independencia del poder judicial, expresada en la
independencia de cada juez respecto del resto de los poderes del Estado;
este poder es el que realiza el balance con los otros dos órganos.
'.
Con lo anteriormente descrito nos encontramos arribando, necesariamente a la
teoría moderna de la separación de los poderes, por medio de la cual, las
divisiones tajantes y profundas que eran propias de la teoría original y que
propugnaban por una independencia absoluta de cada órgano en el ejercicio
de sus funciones, habían sido sustituidas por la idea de un ínter-control,
existente en la gestión de todos los órganos.
En nuestro país la división de poderes se remonta a la Constitución Política de
1824 en el Capítulo 111. Del Gobierno, en los artículos 10 al 13, en el artículo 11
se expresa
lo siguiente: "El supremo poder estará dividido por su
Administración en Legislativo, Ejecutivo y Judicial".
14
En su parte dogmática nuestra Constitución conserva principios emanados de
las fuentes doctrinarias originales: Carta de Filadelfia, Constitución de los
Estados Unidos, Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
Francés, Constitución de Cádiz 1812 y Carta Magna.
El contenido orgánico, procedente de la Constitución Española de 1812 y de la
,
Teoría de los Tres Poderes de Montesquieu, ha sido objeto de innovaciones
'
exigidas por los cambios de nuestra vida institucional.
Ambos contenidos, el dogmático y el orgánico, están dispersos en el texto de
nuestra Constitución, sin perjuicio de algunas series parciales de disposiciones
de la misma naturaleza.
En la Constitución de 19835 en su artículo 86 inciso segundo expresa "Los
órganos fundamentales del Gobierno son el Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial".
De esta manera la división de poderes, expuesta como una teoría política
necesaria para combatir el absolutismo y establecer un gobierno de garantías
se ha convertido en el principio básico de la organización de los Estados
Constitucionales Modernos. Esta división de poderes implica la separación de
los órganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de
otros, y cada uno de ellos constituido en forma que los diversos elementos que
lo integran guarden entre sí la unidad que les da el carácter de poderes.
Nuestro trabajo va encaminado a estudiar los controles interorgánicos que
existen en el Presupuesto General de la Nación a través de la Administración
Pública, por lo que citaremos los antecedentes históricos del Ministerio de
Hacienda como la institución encargada de la elaboración de la política
presupuestaria y su presentación ante el órgano legislativo.
5
Constitución de la República de El Salvadorde 1983. Decreto No. 38. Diario 0l1cia1234, Tomo281, 16de Diciembre de 1983
15
(
.
El Ministerio de Hacienda comienza en febrero de 1829, cuando asume el
gobierno de El Salvador, Don José María Cornejo, quien asigna como
encargado de Hacienda y Guerra a don Manuel Barberena, sustituido durante
el mismo periodo por el prócer Don Joaquín Duran Aguilar.
En mayo de 1938, el vicejefe del ejecutivo, don Timoteo Menéndez, nombro
Ministro General al ilustre patricio don Antonio José Cañas. Este comienza a
trabajar arduamente y organiza a la administración pública en cuatro
secciones; Hacienda, Guerra, Relaciones y Gobernación. Don Antonio José
Cañas, ha sido siempre considerado como el primer ministro de cada una de
las cuatro carteras más antiguas del gabinete de Gobierno de El Salvador.
Posteriormente se integran el Ministerio de Economía con el de Hacienda,
pero el 13 de marzo de 1950 queda funcionando el Ministerio de Hacienda
Independientemente. Desde 1829 el Ministerio de Hacienda esta organizado,
controlando las finanzas y equilibrando el gasto público, lo que ha traído como
consecuencia el mejoramiento social y económico del país.
La Dirección General del Presupuesto fue creada en 1939 según Decreto
Legislativo No. 45 publicado en el Diario Oficial No. 98 del 9 de mayo de 1939,
con el propósito de que un ejecutivo (Director General) se dedicara de manera
permanente a los estudios necesarios para lograr la preparación y ejecución
de presupuestos realistas y equilibrados auxiliando así al Presidente de la
Republica y al Ministro de Hacienda en la delicada labor del manejo de la
hacienda pública, a partir de esa fecha inicia sus funciones enmarcando su
actuación en los preceptos legales contenidos en la Ley Orgánica de
Presupuestos decretada el 14 de mayo de 1838 y que fuera derogada por la
que tomo vigencia el 29 de diciembre de 1945, que a su vez fue sustituida por
la vigente desde eI1º. de enero de 1955.
Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional
en el que los egresos se proyectaban por renglones específicos de gasto. En
el año de 1964 se introduce al país el sistema de presupuesto por programas,
16
"
como instrumento estratégico mediante el cual se pudieron concretar los
objetivos estatales en materia política, económica y fiscal.
En el contexto del Sistema de Administración de sistema integrada como
componente de la modernización del subsistema presupuestario con la
adopción del enfoque del Presupuesto por áreas de gestión cuya
implementación en 1996 implica para la oficina del presupuesto una
reestructuración organizativa bajo el concepto del ciclo presupuestario, el cual
comprende la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación como proceso
integral.
Actualmente la Dirección General del Presupuesto esta integrada de la
siguiente manera: Dirección, Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo, Unidad
de Informática, División de Desarrollo Económico y Empresas Públicas,
División de Conducción Administrativa, División de Desarrollo Social, División
de Integración y Análisis Global del Presupuesto, División Administrativa,
Unidad de Valúas y la Unidad de Comunicaciones y Relaciones Públicas.
1.2
Consideraciones
Generales
de
los
Controles
Interorgánicos en la Administración Pública.
Un importante aporte a la teoría del control constitucional se debe a Kart
Loewenstein. El afirma que las técnicas del control son estructuralmente, de
dos tipos:
1. Cuando las instituciones de control operan dentro de la organización de
un solo titular del poder, son designados como controles intraórgano .
Como se sabe "intra" es una voz latina que significa interioridad. A este
tipo de controles se les llama también controles en los órganos o
controles internos.
17
2. Cuando las instituciones de control funcionan entre diversos titulares del
poder que cooperan en la gestión estatal, se les designa controles
interorgánicos. A ellos se les denomina también controles entre los
órganos o controles externos.
Loewenstein ha dicho que "el concepto de controles interorgánicos queda
aclarado, sin ninguna dificultad, si se tiene presente la estructura de la actual
organización política de la sociedad estatal. El proceso de poder consiste en el
interjuego de los cuatro detentadores" que participan por igual en él:
electorado, parlamento (entre nosotros Órgano Legislativo), gobierno (entre
nosotros Órgano Ejecutivo) y tribunales (es decir Órgano Judicial). Las
respectivas influencias de estos cuatro detentadores en el marco del proceso
del poder constituyen la categoría de los controles interorgánicos. A
continuación de manera general citaremos ejemplos de este tipo de controles.
1.2.1 Del Órgano Legislativo al Ejecutivo
El tema del control Legislativo y el de la función de la garantía constitucional en
el ámbito legislativo ha sido ampliamente estudiado por la doctrina. En los
enfoques tradicionales no se hace una clara distinción entre garantía y control y
se llega por ejemplo, a equiparar el control con la responsabilidad política, que
lleva aparejada, por ejemplo la remoción o crudamente, se equipara el control
con remoción. Como ha dicho Hernández Valle? , la tesis tradicional al hacer
consistir el control en la posibilidad de remoción de los miembros del órganos
Ejecutivo por ejemplo, haría imposible la existencia del control Legislativo en
los regimenes presidencialistas, como el nuestro, en que los miembros del
órgano Ejecutivo no están sujetos ha responsabilidad política respecto de la
Asamblea Legislativa, pero en los que sin embargo, se consagran instituciones
6 Este autor utiliza las expresiones "detentadores del poder" y "destinatariosdel poder", que es muy expresiva, pero en castellano
"detentar" significa "retener uno sin derecho lo que manifiestamente no le pertenece" y "detentador"es "el que retiene la posesión
de 10 que no es suyo, sin título ni buena fe que pueda cohonestarlo", por lo que es preferible usar otro tipo de vocablo que no mueva
a confusión.
7 Derecho Parlamentario Costarricense. Pág. 326-327.
18
! )
típicas y propias del control Legislativo como las Comisiones de investigación,
las interpelaciones, etc. Esta tesis tradicional ignora que tal como lo hemos
señalado, el resultado del control es diverso, sin que ello prive a la figura de
que se trate del carácter de control; asimismo que la sanción opera de muy
diferentes manera, sobre todo en los controles de naturaleza política -cual
sería el caso del control Legislativo y que ella puede ser inmediata o no serlo, o
existir mecanismos indirectos, e incluso difusos de sanción.
El control legislativo consiste en verificar la conformidad de las actuaciones de
los órganos y funcionarios públicos a los parámetros constitucionales, legales y
políticos que deben enmarcar su actuación.
Es necesario que la Asamblea Legislativa, en cuanto a representante del
pueblo (Art. 86 y 125 Cn.) y como órgano donde se procura institucionalmente
que estén representadas la mayoría de opciones políticas dentro de la
actividad, ejerce control sobre la actuación de los demás órganos públicos,
especialmente respecto del órgano ejecutivo, a fin de que su conducta se ciña
a los parámetros fijados por el orden y las exigencias políticas del momento.
Nuestra Constitución cuenta con tres mecanismos típicos de control legislativo,
los cuales en ocasiones se hacen funcionar de manera combinada y tiene
previstos algunos resultados precisos. Hay otros resultados que pueden darse
en la realidad, pero que no están expresamente regulados.
Inicialmente vamos a referirnos a esos tres tipos característico de control
legislativo y a los resultados que puedan derivar de su aplicación. Cabe advertir
que estos tipos de control operar tanto en relación al Órgano Ejecutivo -lo cual
es la materia de este apartado- como en relación a otros entes públicos. A
continuación se ofrecerán otros ejemplos de controles interorgánicos entre el
Órgano Legislativo y el Ejecutivo:
«
19
A. Facultad de investigación.
Es universalmente reconocido que la facultad de investigación del Órgano
Legislativo es un privilegio o prerrogativa esencial para el cumplimiento de sus
funciones.
Debemos entender por Investigación legislativa toda indagación
ordenada por la Asamblea con el fin de obtener elementos necesarios para un
objeto determinado, y la investigación constituye el instrumento más eficaz con
el cual la Asamblea ejerce la función específica, aclarando que la investigación
legislativa no afecta el principio de la división de poderes porque a las
comisiones investigativas por medio de las cuales usualmente se ejerce esta
facultad, no se les atribuyen funciones distintas de las que atañen a la
Asamblea Legislativa. Esta facultad investigativa la ejerce el Órgano Legislativo
para su función privativa, o sea para legislar, también para saber si las leyes
son ejecutadas y para ejercer su función de constatar si los restantes entes
públicos cumplen con sus cometidos.
La constitución vigente viene a reconocerle expresamente esa facultad a la
Asamblea, mediante la institucionalización de la técnica más utilizada
universalmente para ejercerla, o sea la actividad de comisiones especiales de
investigación. Por otro lado ha dotado a tales comisiones de los poderes
necesarios para poder investigar. En efecto, en el ordinal 32º del Art. 131 en.
Se expresa que una de las atribuciones de la Asamblea es "Nombrar
comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y
adoptar los acuerdos o recomendaciones que estime necesarios, con base en
el informe de dichas comisiones". Por su parte, el primer inciso del Art. 132
dispone que "Todos los funcionarios y empleados públicos, incluyendo los de
Instituciones Oficiales Autónomas y los Miembros de la Fuerza Armada, están
en la obligación de colaborar con las comisiones especiales de la Asamblea
Legislativa; y la comparecencia y declaración de aquellos así como las de
cualquier otra persona, requerida por las mencionadas comisiones, serán
obligadas bajo los mismos apercibimientos que se observen en el
procedimiento judicial".
'1
20
Entre las atribuciones
de
la Asamblea Legislativa se contempla
el
nombramiento de comisiones especiales de investigación de asuntos de interés
nacional.
Es frecuente que en la vida pública de todos los países se presenten
situaciones que, pudiendo o no conformar la comisión de delitos, afectan
seriamente la vida política de la República y que pueden tener relación con las
l'
actuaciones de funcionarios que se exceden en el ejercicio de sus funciones,
que incumplen disposiciones legales expresas o en fin, que comprometen en
alguna forma el buen nombre de la República. Para todos estos casos y otros
similares, que tienen graves repercusiones políticas, la Asamblea queda
facultada para nombrar comisiones de investigación.
No se trata de una constante interferencia en los actos de la administración
pública sino de la investigación excepcional de hechos que puedan tener
graves consecuencia políticas y que sean de interés nacional.
Estas Comisiones están dotadas de una serie de facultades especiales como
medio necesario para llevar a cabo su labor, tales como:
•
Exigir la presencia de funcionarios públicos y particulares a declarar ante
su seno. Esta facultad la contempla nuestra Constitución en el 1er inc.
Del Art. 132, tal como se ha visto;
•
Solicitar informes a cualquier funcionario público, así como la exhibición
de documentos y registros. Entre nosotros estas facultades se
encontrarían comprendidas en la frase general "están en la obligación de
colaborar" que aparece en el 1er. Inc. Del Art. 132 Cn; por otro lado el
ordinal 7Q del Art. 168 Cn. Impone al Presidente de la República la
obligación de dar a la Asamblea Legislativa lo informes que ésta le pida.
El Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa ha desarrollado esta
otra modalidad del derecho a obtener información, al expresar en el Art.
.
(
21
54 que una de las formas como deben colaborar los destinatarios de
tales requerimientos de información de las Comisiones especiales, es "
Proporcionando por escrito cualquier Información que se les solicitare... "
•
Sancionar eventualmente a los que desobedezcan sus órdenes. El tema
de los medios de reacción frente al incumplimiento del deber de facilitar
la información o documentación solicitada o al de comparecer para
facilitar información verbal ha merecido la atención de la doctrina y ha
tenido diversas soluciones en la legislación comparada.
En nuestro caso, como hemos visto, el 1er. lnc. Del Art. 132 Cn., en primer
lugar impone a los funcionarios y empleados públicos que él menciona, la
obligación genérica de "colaborar con las comisiones especiales de la
Asamblea Legislativa", pero no establece sanciones específicas por la falta
de
tal
colaboración.
modalidades,
como
Esta falta de
por
colaboración
ejemplo ausencia
total
admite
de
diversas
contestación,
contestación que deniega la información, contestación en la que se
proporciona datos falsos o incompletos, etc. Un sector de la doctrina
considera que contra tal incumplimiento no es posible el empleo de ningún
otro medio de reacción jurídica, sino solamente política. Otro sector, por el
contrario, estima que no parece posible sostener por más tiempo la tesis de
que el Órgano Legislativo o sus Comisiones, se hallan jurídicamente
inermes frente a la desatención a su requerimiento de información, por el
destinatario de éste y hasta llegan a plantear la posibilidad de entender
Incurso en algún tipo delictivo el incumplimiento del deber de facilitar la
información o documentación solicitada.
En nuestro caso habría que analizar si tal incumplimiento se comprende en
el delito de desobediencia, tipificado por el Art. 455 Pn. Y enfrentar el
problema de si las Comisiones de la Asamblea o el Pleno serían
autoridades públicas en los términos contemplados en el Art. 459 Pn., o en
caso contrario, ponderar la conveniencia de crear un nuevo tipo delictivo
para este supuesto. Aun cuando hay un considerable sector de la doctrina
"
.
22
que sostiene que la aplicación de la vía penal no es lo adecuado, sino la
sanción política.
Otro aspecto que cabe considerar es el de las consecuencias que acarrean
las conclusiones de las comisiones especiales de investigación, o los
informes que ellas rinden al pleno de la Asamblea Legislativa. El inciso final
del Art. 132 Cn. Dispone que "Las conclusiones de las comisiones
especiales de investigación de la Asamblea Legislativa no serán vinculantes
para los tribunales, ni afectarán los procedimientos o las resoluciones
judiciales, sin perjuicio de que el resultado sea comunicado a la Fiscalía
General de la República para el ejercicio de acciones pertinentes". Lo
primero es lógico dentro de un Estado organizado con sujeción al principio
de la división de poderes y al respeto de la independencia del Órgano
Judicial. En lo que se refiere a la excitativa a la Fiscalía General de la
República, se estaría frente a una de las medidas que, como dice Rubén
Hernández Valle8 "constituyen el complemento indispensable de las
facultades investigativas de la Asamblea, que, de lo contrario, perderían
eficacia, pues no basta con detectar los errores en que hayan incurrido los
funcionarios, órganos o entes investigados, sino que es necesario, el
resguardo de los intereses públicos, que se tomen las medidas correctivas o
sancionatorias correspondientes". Otra medida de esta especie está
contemplada en el ordinal 37º. Cn. y es la de que la Asamblea Legislativa
puede, por ejemplo, recomendar a la Presidencia de la República la
destitución de los Ministros de Estado, cuando así lo estime conveniente,
como resultado de las investigaciones de sus comisiones especiales."
B. Presentación de informes de labores de los Ministros:
Nuestra Constitución ha previsto un sistema que permite que la Asamblea
8 Rubén HemándezValle,Derecho Parlamentario Costarricense, p'g. 353
9 De ese ordinal s610 consideramos lo concerniente al control interogánico ejercido por la Asamblea Legislativa en relación al
Órgano Ejecutivo con baseen la facultad de investigación queestamos utilizando.
23
('
Legislativa cuente en forma automática y periódica con información de las
actividades del Órgano ejecutivo. El ordinal 6º del Art. 168 Cn. En su primera
parte dispone que una de las obligaciones del Presidente de la República es
presentar por conducto de los Ministros, a la Asamblea Legislativa, dentro de
los dos meses siguientes a la terminación de cada año, el informe de labores
de la Administración Pública en el año transcurrido. En relación con esta
prescripción se encuentra el ordinal 18º. Del Art. 131 Cn., que fija como una de
las atribuciones de la Asamblea Legislativa recibir el informa de labores que
debe rendir el ejecutivo por conducto de sus Ministros.
El medio de reacción establecido por la Constitución frente al incumplimiento
de esta obligación es severo. El segundo inciso del ordinal 6º. Del Art. 168 Cn.
Prescribe que si dentro del término antes citado no se cumpliere con la
obligación de rendir el informe, quedará por el mismo hecho depuesto el
Ministro que no lo verifique, lo cual será notificado al Presidente de la
Republica inmediatamente, para que nombre el sustituto; que éste deberá
presentar dentro de los treinta días siguientes el informe correspondiente, y que
si aún en este caso no se cumpliere con lo preceptuado, quedara depuesto el
nuevo Ministro.
El ordinal 18º. Del Art. 131 Cn. Expresa que la Asamblea Legislativa aprobará o
desaprobará los informes de labores que debe rendir el Ejecutivo por medio de
sus Ministros. No está prevista en la Constitución cuál es la consecuencia de la
desaprobación de una memoria ministerial. Otros países cuyo sistema es
presidencialista como el nuestro, incluyen elementos parlamentaristas y un acto
de esta naturaleza equivaldría a una censura del Órgano Legislativo que
determina la dimisión del Ministro, pero en nuestro país no se ha considerado
conveniente adoptar esta institución, y se ha preferido mantener el modelo
presidencialista ortodoxo, ya que ni el Presidente ni los Ministros dependen de
la confianza de la Asamblea Legislativa, no están sujetos a censura de aquélla,
ni de dimitir cuando la misma no está satisfecha de su gestión.
24
C. Interpelación
La Asamblea puede interpelar a los Ministros o Encargados del Despacho y a
los Presidentes de las Instituciones Oficiales Autónomas (Art. 131, ordinal 34º.
y Art. 165 Cn.).
La interpelación es un instituto propio del sistema Legislativo de Gobierno y la
institución que regula nuestra Constitución no se equipara plenamente a la
versión clásica. Las diferencias se originan en las mismas razones que
acabamos de ofrecer para explicar por qué entre nosotros no se ha
considerado conveniente incluir en el Derecho Legislativo los votos de censura
de la Asamblea Legislativa al Órgano Ejecutivo.
La interpelación se conceptúa como "una solicitud de aclaraciones hecha al
Gobierno -Órgano Ejecutivo entre nosotros- sobre los motivos o finalidades de
los aspectos de su actuación sobre los que se solicite aclaraclón?". La
interpelación tiene una clara naturaleza de control constitucional, pues su
finalidad es que los interpelados ofrezcan la justificación pública de su
actuación, es decir que expliquen los motivos o propósitos de su conducta en
cuestiones de política general y que ello dé lugar a un debate político público.
Interpelar es una potestad exclusiva del pleno y requerir información es,
además, una potestad de las comisiones de la Asamblea, sea cual sea su
naturaleza, y en algunos países lo es incluso de los diputados en forma aislada.
Los funcionarios llamados a interpelación que sin justa causa se negaren a
concurrir, quedarán, por el mismo hecho, depuestos de sus cargos (Inc. 2º Art.
165 Cn). Del tenor de la disposición citada se infiere que la interpelación no
puede ser sustituida por un informe escrito.
10 José E. Rodrfguez Ibáñezy Antonio gonzálezTemprano, Diccionario de Ciencias sociales, V. 1,Instituto de estudios Pollticos,
Madrid, 1975.Pg'g. 1157
25
Como hemos dicho la interpelación está destinada a promover un debate
político en relación con las respuestas del interpelado y, en algunos casos,
como consecuencia de la interpelación, la Asamblea puede recomendar al
Presidente de la República la destitución del interpelado (ordinal 37º. Del Art.
131 Cn.).
Los Arts. 56 a 58 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa regulan la
interpelación de una manera que algunos comentaristas han calificado de
escueta y repetitiva de la normativa constitucional.
D. A continuación citaremos otros ejemplos de control interorgánicos ejercido
por el Órgano Legislativo, en relación al Ejecutivo.
•
La aprobación o rechazo de los proyectos de ley que cuentan con la
iniciativa del Órgano Ejecutivo.
11
•
Control tributario. Si bien el ejercicio del poder tributario en cuanto a la
recaudación de
los
impuestos, tasas y
demás contribuciones
corresponden al Órgano Ejecutivo, es a la Asamblea Legislativa a la
que, en virtud del principio de legalidad tributaria. le compete establecer
los elementos básicos de las contribuciones, sujetos obligados, hecho
generador, cuantías, épocas de pagos, etc. (Arts. 231 y 131 ordinal 6º.
Cn.)
",
•
Control crediticio. Los empréstitos son negociados por el Órgano
Ejecutivo, pero deben ser previamente autorizados por la Asamblea, la
que además revisa y aprueba, si lo tiene a bien, el contrato respectivo.
(Art. 148 Cn.)
•
Control financiero. El gasto público corresponde al Órgano Ejecutivo,
pero debe hacerlo de acuerdo a las autorizaciones contenidas en el
presupuesto de egresos de la Administración Pública, cuya aprobación
26
•
Control financiero. El presupuesto de egresos, que ya dijimos es
aprobado por la Asamblea, comprende el del Órgano Judicial y por tanto
puede ejercer alguna influencia en el monto de los salarios y de las
partidas de gastos de éste último. Sin embargo, este control es relativo
porque, de una parte, de acuerdo a recientes reformas de la
Constitución, Art. 172 inciso 4to., el monto global del presupuesto de
egresos del Órgano Judicial debe alcanzar gradual, progresiva y
proporcionalmente hasta su total cobertura, en términos de cuatro años,
el equivalente del seis por ciento de los ingresos corrientes del
presupuesto del Estado."
Por otra parte, el numeral 13 del Art. 182 Cn. Dispone que es atribución de
la Corte Suprema de Justicia elaborar el proyecto del presupuesto de los
sueldos y gastos de la administración de justicia y remitirlo al Órgano
Ejecutivo para su inclusión sin modificaciones, en el proyecto del
Presupuesto General del Estado. A la Asamblea Legislativa le corresponde
hacer los ajustes a dicha propuesta, pero debe consultar con la Corte
Suprema de Justicia y desde luego, no podrá mutilar el porcentaje a que
antes nos hemos referido.
•
Control sobre la salud de los Magistrados de la Corte suprema
de Justicia. La Asamblea está habilitada por el numeral 20 del Art.
131 para declarar la incapacidad física o mental de los Magistrados,
lo que requiere un dictamen previo y unánime de una comisión de
cinco médicos nombrados por la Asamblea.
•
Control
sobre
las
jurisdicciones
y
cargos
del
Órgano
Jurisdiccional. La iniciativa para la creación de tribunales penales,
civiles, mercantiles, laborales, contencioso administrativos, y de otra
11 El artfculo 43 del Acuerdo de Reformas Constitucionales no. 1, de fecha 29 de abril de 1991, expresa: "Con el objeto de dar
cumplimiento a lo establecido en el inciso 4~. Del Art. 172, la asignación presupuestaria se hará efectiva en forma gradual,
progresiva y proporcional hasta su total cobertura, en un plazo no mayor de cuatro años contados a partir de la vigencia del decreto
correspondiente".
29
\
I
naturaleza corresponde a la Corte Suprema de Justicia, pero es la
Asamblea la que debe decidir.
•
Control Político: En uso de la atribución del ordinal 32º del Art. 131,
ya dijimos, la Asamblea Legislativa puede nombrar comisiones en la
investigación sobre asuntos de interés nacional y adoptar los
acuerdos y hacer las recomendaciones que estime convenientes. La
justicia es un asunto evidentemente de interés nacional y en caso de
una grave anormalidad o presumirse que alguna existe en el
funcionamiento de la misma, la Asamblea podrá hacer uso de dicha
facultad.
1.2.3 Del Órgano Ejecutivo al Órgano Legislativo
La sanción y el veto es el control más significativo que ejerce el Ejecutivo en
relación al Legislativo se refiere a la función principal de éste, cual es la
aprobar las leyes de la República.
1.2.4 Del Órgano Ejecutivo al Judicial
El único control que tiene el Órgano Ejecutivo sobre el Judicial es el referente a
la cuestión financiera, dado que le corresponde presentar el presupuesto
general del Estado. Sin embargo, este control es más de hecho que de
derecho, pues ya dijimos, la Corte Suprema de Justicia elabora libremente el
presupuesto del Órgano Judicial y lo remite al Ejecutivo únicamente para su
inclusión, no para su consideración, el cual lo deberá presentar a la Asamblea
Legislativa sin modificaciones.
En la práctica la influencia del Ministerio de Hacienda que es el ramo
encargado de elaborar el proyecto del presupuesto es determinante, dado que
es quien tiene los datos necesarios para calcular cual será el presupuesto de
•
I
30
ingresos, que en suma es una estimación de lo que el Estado espera percibir
en concepto de impuestos y demás contribuciones y otros ingresos.
1.2.5 De los Órganos Independientes a los otros Órganos
a. Del Ministerio Público.
r
El Ministerio Público es ejercido por tres entidades diferentes: la Fiscalía
General de la República, la Procuraduría General de la República y el
Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, Art. 191. Cn.
El control más importante es el que ejerce el Fiscal General, pues su misión
principal es defender los intereses del Estado y de la sociedad, para lo cual se
le confiere una serie de facultades, la mayoría de las cuales van encaminadas
a ejercer la acción punitiva a nombre del Estado y a velar por el cumplimiento
de la legalidad. Si bien es cierto que este funcionario no tiene facultades
jurisdiccionales y por tanto no puede decidir sobre la culpabilidad de los
imputados, ni sobre la legalidad, ni inconstitucionalidad de una ley, sino que
además, puede ejercer todas las otras acciones de control, tales como el
amparo. Por otra parte está presente en muchos de los procesos que se
ventilan en relación a mantener el orden constitucional, con como parte, sino
velando por la legalidad, Art. 193. Cn.
El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos está llamado a
realizar un importante control sobre el respeto y garantía de los mismos. A tal
efecto, se le conceden facultades de investigación, de asistencias a las
víctimas, de representación de éstas y de inspección y supervisión, Art. 194.1
Cn.
La Procuraduría General de la República tienen una función menor en este
sentido, pero de alguna manera controla a los tribunales en materia de
menores, incapaces y personas de escasos recursos económicos: bien
(
'¡
31
Legal: Art. 25 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado,
Ley AFI.
B) Principios del presupuesto:
•
División de Responsabilidades:
El órgano Ejecutivo propone y ejecuta los presupuestos, el órgano Legislativo
los aprueba y evalúa, y el Judicial resuelve los conflictos que puedan surgir
entre los anteriores órganos. Haciendo un balance, para que se configure la
teoria de pesos y contrapesos que vino a darle un nuevo giro a los pueblos
para decir que vivimos dentro de un Estado de Derecho.
•
Programación:
El presupuesto debe expresar con claridad los objetivos seleccionados, las
acciones necesarias para alcanzarlos, los recursos estimados expresados en
unidades respectivas y traducirlos a variables monetarias.
•
Equilibrio:
El presupuesto debe formularse en condiciones que el total de sus egresos
sean equivalentes al total de los ingresos estimados y cualquier diferencia debe
ser financiada por recursos provenientes de la capacidad de endeudamientos
en los términos y niveles más realistas y concretos. El no cumplimiento de este
principio significa dimensiones falsas del presupuesto que pueden originar
problemas económicos y monetarios al país.
•
Universalidad:
Está referido al alcance institucional del presupuesto, en el sentido de que se
debe incorporar al presupuesto todo lo que materia de el, es decir, no debe
quedar ninguna institución en forma extrapresupuestaria. Por otro lado se
refiere
a la "unidad del documento" en cuanto a la integración de sus
34
componentes para darle una coherencia total, y también a la unidad
metodológica empleada en el proceso presupuestario.
•
Unidad y Claridad:
El presupuesto debe estar contenido en un solo documento donde quede claro
cual es el origen de los ingresos y el uso que se hará de los fondos; a través de
l·
las inversiones de cada uno de los ministerios y el seguimiento de los
proyectos que pretenderá realizar.
•
Temporalidad:
Todos los ingresos y egresos deben corresponder a un período de tiempo
preestablecido y claramente delimitado. En el caso de El Salvador, ese período
de tiempo esta delimitado a un año y se le denomina Ejercicio Fiscal. Este
inicia e11 Q• de enero y concluye el31 de diciembre.
I
•
Racionalidad:
Relacionado con la austeridad en el manejo de los recursos, a través de
elaborar presupuestos en condiciones de evitar el gasto suntuario, así como
impedir el desperdicio y mal uso de los recursos. Por otro lado, se relaciona
con la aplicación de la economicidad en la satisfacción de las necesidades
públicas, es decir, trata de obtener lo más que se pueda gastando lo menos y
mejor posible.
1.3.1 Ciclo Presupuestario
El ciclo presupuestario consiste en hacer las estimaciones de a cuánto
ascenderán los ingresos y cómo estos serán distribuidos, la legalización de
tales estimaciones en partidas presupuestarias,
la operación de las
instituciones haciendo uso de esas partidas y concluyendo en el momento en
que se cierran las cuentas y se examina el uso correcto de los fondos, a través
de los diferentes controles intraorgánicos e interorgánicos de la administración
publica, los cuales se ponen en ejecución a través del proceso de realización.
35
El ciclo presupuestario se compone de las siguientes etapas: formulación,
aprobación, ejecución y liquidación, lo cual se ilustra en el gráfico siguiente, en
las cuales se ponen de manifiesto los controles tanto intraorgánicos como
interorgánicos.
Formulación
Aprobación
Ejecución
Liquidación
1.3.2 Proceso de Formulación del Presupuesto
1.3.2.1 Formulación
l'
Política
Presupuestada
Elaboración del
Presupuesto
Institucional
---.
Integración del
Presupuesto
General
El proceso de formulación inicia con la preparación por parte del Ministerio de
Hacienda de la política presupuestaria y la aprobación de la misma a cargo del
Consejo de Ministros.
En la Política Presupuestaria se establecen las orientaciones y prioridades que
se contemplaran dentro del presupuesto, contiene las estimaciones de ingreso
que espera percibir el Estado el próximo año y los techos máximos que se
asignaran a cada institución; contiene también las normas y procedimientos
que debe observar cada institución para formular su propio presupuesto y como
estos serán integrados por el Ministerio de Hacienda; esta política se considera
un control debido a que establecen techo de la inversión que debe realizar
cada uno de los entes involucrados en el presupuesto.
36
La aprobación de la política presupuestaría es uno de los momentos más
importantes del proceso presupuestario. Desde el punto de vista de las
instituciones, es cuando se establece cual será el monto máximo de sus
presupuestos para el año siguiente aunque posteriormente, a través de
negociaciones con el Ministerio de Hacienda o en la Asamblea Legislativa se
pueden hacer modificaciones a ese techo máximo lograrlo de manera normal
resultaría difícil dicha acción.
Con respecto a los techos presupuestarios
hay algunas excepciones de
partidas presupuestarias, cuyos montos no pueden ser determinados por el
Consejo de Ministros.
Por ejemplo, en el artículo 172 de la Constitución se consigna que "El órgano
judicial dispondrá anualmente de una asignación no inferior al 6% de los
ingresos corrientes del presupuesto del Estado.
I
La Política Presupuestaria es comunicada a todas las Instituciones del
Gobierno12. Luego inicia la preparación de los presupuestos institucionales,
para lo cual:
•
Se evalúan los resultados que se obtuvieron de la ejecución del
presupuesto anterior y del corriente.
•
El titular de la institución define las prioridades y, en conjunto con los
jefes de las unidades operativas o dependencias, establece los servicios
públicos a prestar con el nuevo presupuesto o las mejoras en la
cobertura o calidad de los mismos.
•
Luego se estiman los costos que tendrán los servicios públicos
planificados o las mejoras de éstos.
•
Finalmente, se integran los presupuestos de cada una de las unidades
operativas. Si el monto global excede al techo que fue consignado en la
12 Decreto No 516. 23-11-95. DO 11-01-1996.Artículo 2 de la Leyde la Administración Financiera del Estado, establece que
instituciones sonde su competencia.
\
\
37
política presupuestaria, entonces se procede a hacer ajustes en los
presupuestos de las unidades operativas.
Los presupuestos institucionales son remitidos a la Dirección General del
Presupuesto, donde son integrados en el proyecto del Presupuesto General
del Estado. Este último es sometido a aprobación, primero del Consejo de
Ministros y luego es presentado ante la Asamblea Legislativa, cuando hace
la aprobación los ministros realizan un control para dar el aval y el articulo
163 de la consittucion establece el refrendo.
El artículo 167 de la Constitución señala que el Proyecto del Presupuesto
debe ser presentado "por lo menos tres meses antes de que se inicie el
nuevo ejercicio fiscal".
1.3.2.1 Aprobación
Recepción
del Proyecto
Estudio y
Discusión
Votación
La Asamblea Legislativa es el órgano encargado de aprobar el presupuesto,
asumiendo, que su discusión y aprobación constituye un medio de control
político "que puede supervisarlo todo siempre que se trate de intereses
públicos y que, con su ejercicio no se quebranten derechos fundamentales
ni las competencias de los otros poaeres'":
Según el artículo 227 de la Constitución se señala que "el órgano
Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero nunca
aumentarlos". Efectivamente, aunque la Asamblea Legislativa no puede
aumentar las partidas presupuestarias, con base en su facultad para
I3 Según Alcx Solis Fallas. Control Político y Jurisprudencia Constitucional, SanJosé, Costa Rica, Editorial CONAMAJ, 2000,
pág. 111.
38
( !
disminuirlas o rechazarlas, a través de consultas con el Ministerio de
Hacienda, puede llevar a acabo algunas redistribuciones, esto es un control
interorgánico de la asamblea legislativa.
Es estudio del proyecto de Presupuesto es llevado adelante por la Comisión
de Hacienda y Especial del Presupuesto.
Aunque para la aprobación del Presupuesto únicamente se requiere la
mitad más uno de los diputados electos, no basta con que exista la
disposición en ese numero de diputados para convertirlo en Ley. Esto se
debe a que en la parte de los ingresos muchas veces se requiere la
autorización para que el órgano Ejecutivo pueda contratar préstamos, para
lo cual se necesita contar con los votos favorables de las dos terceras
partes de los diputados electos14
•
De esta forma, la Ley prevé un
mecanismo de control administrativo para que los presupuestos gocen del
consenso de un numero significativo de diputados y fuerzas políticas para
su aprobación.
Cuando el presupuesto es aprobado, debe seguirse el presupuesto
ordinario para la formación de las leyes. Esto significa que el proyecto de
ley debe ser firmado por la mayoría de miembros de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa y ser enviado al Presidente de la República para su
sanción. Si el Presidente tuviere objeciones, puede rechazarlo" o
devolverlo con observaciones a la Asamblea. Si lo aprueba, lo manda a
publicar en el Diario Oficial con lo cual finalmente se convierte en ley de la
República. Este es otro control interorgánico donde el presidente puede
observarlo, vetarlo y sancionarlo.
En lo antes mencionado, es importante señalar que el veto emitido por el
Presidente de la República es la forma en la que más ampliamente se
14 La mayoría simple la conforman 43 diputados, y la calificada 56.Explicacionesdel Art. 123 de la Constitución Explicada. Cuarta
Edición. FESPAD. 1998.
15 Esta acción se llama veto. Para superar un velo presidencialse requiere el voto de las dos terceras partes de los diputados electos.
39
puede demostrar el control interorgánico entre el órgano Ejecutivo y
Legislativo, ya que éste, si considera que ei presupuesto no guarda armonía
con la Constitución, los Tratados y leyes secundarias, esta en la obligación
legal y como garante de vetar el presupuesto cuestionado, así mismo,
existe la posibilidad de otro control, en el cual podría intervenir la Corte
Suprema de Justicia ante la presentación de un recurso de amparo,
promovido por cualquier ciudadano o institución que considere se le haya
( ,
violentado algún derecho fundamental con la aprobación o no del
presupuesto.
En caso de llegarse el 1Q. De enero fecha en que se debe iniciar la
ejecución del presupuesto, y este aún no hubiere sido aprobado por la
Asamblea Legislativa, existe un mecanismo especial para que las
instituciones no sufran deficiencia de fondos. El artículo 38 de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera señala: "que en tanto se da la
aprobación el ejercicio fiscal entrante se iniciara con las asignaciones
presupuestarias vigentes en el ejercicio
sntenor''" ;
es decir, las
asignaciones vigente se consideran automáticamente prorrogadas, tiempo
necesario para que aprueben el nuevo presupuesto, utilizándose los
impuesto y otros ingresos que van siendo recolectados para financiarlas,
situación que se vio reflejada en el presente ejercicio fiscal.
1.3.2.2 Ejecución
'(
Programación
de la Ejecución
Presupuestaria
Compromiso
Presupuestario
Devengado
De Obligaciones
El proceso de ejecución es la etapa del ciclo presupuestario donde los ingresos
se reciben y los egresos se realizan. El período de la ejecución es entre el 1Q
16 Leyde Administración Financiera del Estado. Decreto No 516.23-11-95.D.O 11-01-96
40
De enero y el 31 de diciembre de cada año, periodo en que se le denomina
ejercicio fiscal.
Este proceso inicia con la emisión de las normas de ejecución, las cuales son
dictadas por el Ministerio de Hacienda. Acá se consignan los procedimientos de
cómo irán siendo autorizadas y trasferidas a cada institución los recursos
durante el año, la información que las instituciones deben presentar en sus
requerimientos, el calendario para la presentación de informes y otras
actividades relacionadas; estos son controles de la administración pública para
el cumplimiento de la Ley del Presupuesto.
En cuanto las instituciones son notificadas sobre el presupuesto que les fue
aprobado, deben preparar la programación de la ejecución del presupuesto, en
este documento se consigna para cada mes del año cuanto del presupuesto
que les fue aprobado ejecutaran y le sirve a las ínstltuciones y al Ministerio de
Hacienda para establecer los periodos en que se necesitaran ios fondos.
Además, la programación de la ejecución presupuestaria es la base para medir
la eficiencia de las instituciones en la ejecución del presupuesto.
En cualquier mes puede calcularse la proporción del presupuesto que ya fue
ejecutado y compararla con el nivel proyectado en la programación. Sí la
comparación muestra que el presupuesto no se ha gastado en un nivel
aceptable conforme a lo previsto, es porque la institución no tiene la capacidad
suficiente para efectuar los egresos contemplados en el presupuesto. Por lo
tanto, puede inferirse que no esta prestando los servicios público con la calidad
y cobertura que se habían proyectado. Sobre esta base es posible que los
funcionarios hagan reajusten en la organización de la institución y en la
asignación de los recursos para mejorar el desempeño en la ejecución del
presupuesto. Este es otro control realizado por la administración pública a
través del seguimiento del cumplimiento de los objetos en el presupuesto.
41
1.3.2.3 Liquidación y Fiscalización
Informes Financieros
del Estado
Exámenes
de auditoría
Al 31 de diciembre de cada año todas las cuentas presupuestarias deben ser
cerradas, es decir, que ya no puedan ser aplicados más gastos a ellas. Es el
momento de la liquidación del presupuesto.
En nuestra Constitución se establece que: "... El Ministro de Hacienda
presentará además, dentro de los tres meses siguientes a la terminación de
cada período fiscal, la cuenta general del último presupuesto y el estado
demostrativo de la situación del Tesoro Público y del Patrimonio Fiscal. Si
dentro de esos términos no se cumpliere con estas obligaciones, quedará por
el mismo hecho depuesto el Ministro que no lo verifique...,,17
Los informes financieros del Estado a que hace referencia la disposición
constitucional anterior son el complemento del Presupuesto originalmente
aprobado y son la base para hacer comparaciones y análisis sobre cómo fue
ejecutado el gasto público.
La fiscalización de la ejecución presupuestaria le corresponde a la Corte de
Cuentas como una medida de control con el apoyo de las unidades de auditoría
interna de cada institución. Dicha fiscalización se realiza a través de:
a) Auditorías financieras y del presupuesto a cada institución;
b) Auditorías de gestión, donde se procura evaluar
los resultados de la
gestión presupuestaria (logro de propósitos y metas) bajo los criterios de
legalidad, eficiencia, efectividad, economía y transparencia;
17 Articulo 168numera6 de la Constitución de la República de 1998.
42
c) Exámen al informe de liquidación del presupuesto.
CAPíTULO 11
ACTORES PRESUPUESTARIOS
2.1 Principales Actores del Presupuesto
Actores
Centrales
J
Ministerio
de
Hacienda
Consejosde
Ministros
Banco
Central de
Reserva
Asamblea
Legislativa
Corte de
Cuentas
Actores
Institucionales
I
Titulares
I
Unidades
Financieras
Unidades
Operativas
Auditarla
Interna
En este capítulo se describen las funciones y competencias de los principales
actores encargados de la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto.
Podemos dividir a los actores en dos categorías:
2.1 .1 Actores Centrales:
Son aquellos que tienen autoridad o competencia sobre el presupuesto en
su conjunto. Dentro de estos se encuentra el Consejo de Ministros, el
Ministerio de Hacienda, el Banco Central de Reserva, la Asamblea
Legislativa y la Corte de Cuentas.
43
2.1.1.1
Ministerio de Hacienda y Dirección General del
Presupuesto:
El Ministerio de Hacienda es la institución que tiene a su cargo la dirección de
las finanzas públicas. Esta es la institución encargada de asegurar que se
guarde el equilibrio entre los ingresos y los gastos del Estado.
\
Las funciones presupuestarias las ejecuta el Ministerio de Hacienda con el
apoyo de la Dirección General del Presupuesto, que es el ente técnico en la
materia, de las cuales podemos mencionar:
•
Coordina junto al Banco Central de Reserva la proqramacton
monetaria y financiera: trata de mantener el equilibrio entre el dinero
circulante y las necesidades de fondo del sector público; este elemento
pone de manifiesto el control que realiza el Banco central de reserva
para mantener el equilibrio monetario y financiero.
•
Propone la política presupuestaria: esta la presenta ante el Consejo
de Ministros. Para prepararla se estima los ingresos por impuesto,
préstamos y otras fuentes que se esperan recibir al siguiente año, por
eso el presupuesto se denomina Deuda Flotante.
•
Integra el proyecto de Presupuesto General del Estado: Cada
ministerio o ente gubernamental es el encargado de preparar su
presupuesto institucional conforme el techo máximo y las normas de la
política presupuestaria, remitiéndolo posteriormente a la Dirección
General del Presupuesto, que es la dependencia encargada de
integrarlos en el proyecto de Presupuesto General del Estado, el cual
luego es sometido a consideración del consejo de ministros.
44
•
Presenta el proyecto de Presupuesto General del Estado: Una vez
aprobado el proyecto del presupuesto por el Consejo de Ministros, este
es presentado a la Asamblea Legislativa por el Ministro de Hacienda por
lo menos tres meses antes de que inicie el nuevo ejercicio fiscal.
•
Coordina la ejecuclén del presupuesto: Lo hace a través de
normativas en las que se establece cómo deben irse ejecutando las
partidas presupuestarias según se trate de salarios, compras de bienes
y servicios, inversiones u otros egresos.
2.1.1.2
Consejo de Ministros
La Constitución de la República18 establece la existencia del Consejo de
Ministros el cual esta integrado por el Presidente de la república, el
Vicepresidente y los Ministros del Estado o quienes hagan sus veces.
6,
Las funciones de este Consejo19 dentro del tema en estudio son las siguientes:
•
Aprobar la política presupuestaria:
La política presupuestaria es un documento que contienen las
orientaciones y prioridades que se contemplaran dentro del
presupuesto del siguiente año, las estimaciones de ingresos que
espera percibir el Estado y los techos máximos que se asignara a
cada institución. Además contiene las normas y procedimientos que
debe observar cada institución para preparar su propio presupuesto y
como este será integrado al Presupuesto General de la Nación.
•
Aprobar el Proyecto del Presupuesto General del Estado:
18 Artículo 166Constituci6n de laRepública de 1998.
19 Reglamento delConsejo de Ministros. D.E.No. 38, 18'()7-98. DONo. 137.Tomo312 24-07-91
"
45
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,
Aprobación del Presupuesto:
Es la fase del ciclo presupuestario en que se presenta el proyecto de
presupuesto a las diferentes instancias de decisión del poder Ejecutivo y
Legislativo que concluye con la sanción del documento presupuestario.
Ciclo Presupuestario:
I ,
Comprende las étapas o fases de formulación, aprobación, ejecución,
seguimiento y evaluación presupuestaria, corresponde a un ejercicio financiero
final.
Ley del Presupuesto:
Es el instrumento legal que le permite al Estado cumplir con la producción de
bienes y servicios públicos para la satisfacción de las necesidades de la
sociedad, mediante este instrumento se establece las estimaciones de los
egresos a percibir y las cantidades máximas y los propósitos en que pueden
gastarse los fondos públicos durante el ejercicio fiscal.
Política Presupuestaria:
Es el instrumento mediante el cual se determinan las orientaciones,
prioridades,
estimaciones
de
la
disponibilidad
de
recursos,
techos
presupuestarios y variables básicas para la asignación de recursos incluyendo
las
normas,
métodos
y
procedimientos que
regirán
la
formulación
presupuestaria institucional.
Techo Presupuestario:
Es el monto máximo de los recursos financieros que dispondrá cada institución
pública para elaborar su correspondiente plan anual de trabajo y proyecto de
presupuesto para ese determinado ejercicio fiscal.
Ejercicio Financiero Fiscal:
Es el periodo de vigencia de la ley de Presupuesto General del Estado, que se
inicia el primero de enero y finaliza el treinta y uno de diciembre de cada año.
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'
52
3.2 Conceptos Doctrinales
Presupuesto General del Estado:
Es el instrumento del Gobierno que se constituye en el principal movilizador de
la administración del sector público y alrededor de él se desenvuelve gran parte
de la vida económica del país. En esencia, un plan que asigna fondos a las
,,
distintas institucionales del Estado para que éstas puedan prestar los servicios
para las que han sido creadas."
Otro concepto de Presupuesto:
El Presupuesto General del Estado es un documento que expresa de manera
clara y ordenada, los propósitos y actividades que el gobierno realizará por un
período de un año. Es una herramienta que permite al gobierno cumplir con sus
responsabilidades atendiendo ías principales necesidades de la población,
como la salud, educación, vivienda, seguridad ciudadana, protección del medio
ambiente y construcción de infraestructuras, entre otros. Se pretende cumplir
de la mejor manera posible, los objetivos propuestos en el Plan de Gobierno a
través de las Instituciones Públicas; utilizar los ingresos públicos para satisfacer
las necesidades más importantes de la población; y lograr un equilibrio entre
los ingresos con los gastos públicos, para evitar un mayor endeudamiento con
el exterior.
Función Administrativa:
Es la función principal del Estado, desarrollada por el Órgano Ejecutivo.
\
Función Legislativa:
Es la formación, producción del derecho de la normativa que regule rija o
determine los parámetros de las relaciones de los individuos que interactúan en
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determinante sobre las actividades y servicios que prestan las instituciones
gubernamentales.
3.4 Definición que se Propone
\
,
Los controles interorgánicos del presupuesto en la administración pública: es
un mecanismo de control constitucional entre los órganos involucrados en el
proceso de elaboración y aprobación de las diferentes partidas presupuestarias
destinados para el ejercicio fiscal de la administración pública.
3.5 Naturaleza Jurídica
El presupuesto es una institución jurídica de derecho público que tiene
fundamento en la Constitución de la República y en las leyes secundarias; en
torno a esto no existe unanimidad en la doctrina ya que fundamentalmente
"
existen dos posturas" que definen su naturaleza jurídica, las cuales son:
Primera.- Desde un punto de vista eminentemente formal y orqaruco el
Presupuesto es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de
cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase
integradora de la eficacia).
(
Segunda.- Desde un punto de vista material el Presupuesto no reúne las notas
que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que
por el centrarlo contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas
específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al
Presupuesto como un acto administrativo emitido por el órgano legislativo.
2&
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56
A nuestro criterio el presupuesto no lo podemos desligar de la función
administrativa ya que en los actos de preparación en su primera etapa son de
naturaleza administrativa y es en la etapa de estudio y aprobación donde se
sigue el procedimiento de formación de ley del presupuesto dándole un
carácter normativo y de control jurídico político.
CAPiTULO IV
4.0 Consideraciones Doctrinales.
4.1 Constitucionalidad de las normas
La separación de los poderes de acuerdo a la doctrina constitucionalista, es
aquel "según el cual las diferentes funciones estatales deben estar ejercidas
por órganos distintos, pretende en su esencia, crear un sistema moderado y
(,
controlado del poder, mediante la distribución y coordinación de las
competencias entre los diferentes órganos estatales.,,29
En nuestro ordenamiento jurídico el constituyente a determinado la relación de
los pesos y contrapesos dentro de la estructura general del estado dentro de
sus principales órganos : Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ha establecido
campos concretos y ha determinado el grado de intercontroles existentes entre
los órganos, todo con el objetivo de mantener un equilibrio y limitar el exceso
de poder en los órganos estatales, esto significa que las acciones de un poder
(
son controladas por otro poder, " el poder limita al poder", con esto se logra que
exista un verdadero Estado de Derecho.
29 Salade lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Ampara, referencia 16-98.
")
57
\ '
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Salvador. Talleres Gráficos UCA.
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"Derecho Constitucional Presupuestario Salvadoreño" Talleres Gráficos
de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, Sección de
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4ª Edición. Editorial FESPAD Ediciones. 1998
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Ley de la Corte de Cuentas
Decreto No 438,31-08-95,0.025-09-95
•
Ley orgánica de la Administración Financiera del estado
Decreto No 516,23-11-95,0.011-01-96
•
Reglamento de la Ley Orgánica de Administración Financiera del
Estado
Decreto Ejecutivo No. 82, 16-08-96, 0.0 No 161, Tomo 332, 30-08-96
•
Reglamento del Consejo de Ministros
Decreto Ejecutivo No 38,18-07-91, Tomo 312,0.0137. P 24-07-1991
•
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo
Decreto Ejecutivo No. 24,18-04-1989, Tomo 303,0.0 No 70
64
•
Reglamento Interior de la Asamblea legislativa
Decreto Legislativo No. 11,24-12-83, 0.0 No 17, Tomo 284,24-01-84
•
Guía del Presupuesto General del Estado para el Ciudadano ejercicio
Fiscal 2003. Ministerio de Hacienda.
•
Poniendo las Cuentas Claras. Guía para la comprensión de los
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2003
•
Guía de Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto .
Asamblea Legislativa.
Otras Referencias.
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Entrevista realizada al Lic. Guillermo Romero Choto ex asesor de
la Sala de lo Contencioso Administrativo y Ex catedrático de la Universidad
Francisco Gavidia, quien actualmente labora en la Superintendencia del
Sistema Financiero.
www.asambleal.gob.sv
wwww.probidad-sv.orglvarios/2003/002.html
www.mh.gob.sv
I
www.dlh.lahora.com.ec/páginas/judicial/PAGINAS/d.ECONOMICO.htm
http:/probidad-sv.org/presupuestos
www-bcr.gob.sv
www.imf.orq/external/nplfad/trans/spa/manuals.pdf
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ANEXOS
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Inicio de Proceso de Estudio
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Elaboración de Dictamen
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Aprobación y firma de Dictamen
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Debate Yaprobación de la Ley General Presupuesto
Sesión Plenaria
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Firma el Decreto i
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Consejo de Ministros
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Unidades e instituciones
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Elaboración de Presupuesto de cada
Entidad
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Ministerio de Hacienda
Ajuste
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Ministerio de Hacienda
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Elaboración de Anteproyecto Global de
Presupuesto General del Estado.
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Consejo de Ministros
Análisis y Aprobación Ejecutiva
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Presidente de la Republíca
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Iniciativa de Ley, Presentación del proyecto
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