Resolución 0112_2004 - Tribunal Constitucional Plurinacional

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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0112/2004
Sucre, 11 de octubre de 2004
Expediente: 2004-09169-19-RDI
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de salinas
El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Jerjes Justiniano
Talavera, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad de la Ley 1449 de 15 de
febrero de 1993 y del Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002, referido al Reglamento
del Ejercicio Profesional del Ingeniero por ser presuntamente contrarios a los arts. 7 incs. e) y
d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1.Contenido del recurso
En la demanda presentada el 1 de junio de 2004 (fs. 13 a 17) el recurrente manifiesta lo
siguiente:
a)En 15 de febrero de 1993 fue promulgada la Ley 1449 para proteger y regular el ejercicio
profesional en las ramas tradicionales o puras de la ingeniería, conformándose la Sociedad de
Ingenieros de Bolivia en la que se acogen a los profesionales de la ingeniería geológica, civil,
de la construcción y química. Empero, con el desarrollo de la ciencia y la tecnología se están
formando recursos humanos en otras nuevas carreras y especialidades, como en ingeniería
agronómica, forestal, de sistemas, robótica, comercial, económica, en gestión de negocios,
genética, ingeniería reconstructiva y otras, cuyos profesionales amparados en disposiciones
legales, constitucionales del país y tratados internacionales se han agrupado en sus entes
colegiados.
b)En abril de 2002, mediante Decreto Supremo (DS) 26582 se aprobó el Decreto
Reglamentario de la Ley 1449 en el que se pretende desconocer la existencia de entes
colegiados en cada una de las especialidades de la ingeniería, arrogándose la representación
monopólica de todos los profesionales ingenieros, a quienes constriñe a afiliarse de manera
obligatoria a la Sociedad de Ingenieros de Bolivia (SIB), bajo la amenaza de que en caso de
no hacerlo, no contarán con la acreditación de dicha sociedad y el ejercicio de sus
actividades profesionales sería considerado ilegal.
c)La Ley 1449 y su Reglamento vulneran las disposiciones constitucionales establecidas en
los arts. 7-e) y d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229, por cuanto los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10,
11, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21 de dicha Ley determinan la obligatoriedad de asociación a la
SIB para poder ejercer la profesión sea cual fuere el área en el que se desempeña el
profesional y la especialidad que tenga,, lo que vulnera el principio de la libre asociación
garantizado por el art. 7-c) de la CPE, limitando y prohibiendo el ejercicio profesional a los
que cuentan con título en provisión nacional que los habilita a tal ejercicio.
d)El Reglamento aprobado por el DS 26582 pretende ampliar la obligatoriedad de asociación
a la SIB a todas las ramas, rubros y especialidades profesionales, con el único requisito que
su nomenclatura se encuentre precedida del término "ingeniero", así, el art. 1 de este Decreto
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amplía su ámbito a las actividades afines al ejercicio profesional de la ingeniería. El art. 2-f)
del Decreto califica la actividad a considerarse como ejercicio profesional de la ingeniería,
estableciendo un monopolio sobre cualquier actividad que utilice conocimientos o medios
técnicos, privando del ejercicio de profesiones a quienes tienen título para hacerlo, sin tomar
en cuenta que cada profesional tiene derecho de asociarse o colegiarse de acuerdo a su
especialidad, conforme permite el art. 7-c) de la CPE, que es infringido por la Ley objetada.
e)El art. 7-f) de la Ley 1449 contradice lo dispuesto por los arts. 186 y 188-I de la CPE al
determinar que la SIB tiene facultad para otorgar a todo ingeniero un número de registro, un
sello oficial y un carnet que acreditará su condición profesional en todo el territorio, cuando
las normas constitucionales anotadas establecen que son las Universidades Públicas y el
Estado quienes tienen potestad de extender el título en provisión nacional que acredita a su
poseedor como profesional.
f)Señala que tanto la Ley 1449 como su Decreto Reglamentario atentan contra lo dispuesto
por el art. 228 de la CPE al pretender alterar un derecho fundamental reconocido en ésta
como es la libre asociación.
En el marco expresado, solicita se declare la inconstitucionalidad de la ley 1449 y su decreto
Reglamentario.
I.2.Admisión y citaciones
Por AC 340/2004-CA, de 15 de junio (fs. 18 a 20), la Comisión de Admisión del Tribunal
Constitucional, admitió el recurso y se dispuso se ponga en conocimiento del Presidente de la
República y del Presidente del Congreso Nacional, como personeros de los órganos que
generaron las normas impugnadas, lo que se realizó en 29 de junio y 7 de julio de 2004,
conforme consta en las diligencias de fs. 34 y 36.
I.3.Alegaciones del Presidente del Congreso Nacional
Hormando Vaca Díez, Presidente del Congreso Nacional, en el escrito presentado el 22 de
julio de 2004 (fs. 44 a 48), arguye lo que se anota a continuación:
a) Con el fin de agrupar a los ingenieros de todas las especialidades y con el objetivo de
defender el ejercicio legal de la profesión y difundir el desarrollo de la ciencia y la tecnología
en Bolivia, se fundó la Sociedad de Ingenieros de Bolivia – SIB, el 5 de octubre de 1922,
como entidad de derecho privado, con personería jurídica propia. El Consejo Nacional de
Ingeniería-CNI, fue creado por Ley 308 de 10 de enero de 1964, como entidad de derecho
público conformado por representantes de los ministerios técnicos de ese entonces y de la
SIB, con el principal objetivo de regular el ejercicio de los profesionales de ingeniería,
preservar los derechos profesionales de los ingenieros, administrar el Registro Nacional de
Ingeniería, etc.
b)Indica que muchos de los objetivos de la SIB y del CNI era coincidentes y los ingenieros
tenían una dualidad organizativa con un asociación gremial y una unidad estatal. Por ello, se
sancionó la Ley 1449 de 5 de febrero de 1993, por la que el Estado reconoce a la SIB como
institución de derecho que agrupa y representa a los profesionales ingenieros y le otorga la
potestad de llevar el Registro Nacional de Ingenieros que hasta entonces lo llevaba el CNI. El
fin de la existencia de la sociedad que se ha creado es garantizar que los profesionales
otorguen un servicio ético e idóneo a la comunidad.
c)La obligatoriedad de titulación -continúa- es un elemento ampliamente utilizado en la
mayoría de los países y en general, ese requisito sólo puede ser impuesto por el legislador. La
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obligación de titulación restringe el ejercicio de determinadas profesiones que sólo pueden
ser ejercidas por aquellos que posean un título universitario, lo cual encuentra su racionalidad
en la intención de asegurar que las personas que prestan un servicio tengan los conocimientos
necesarios al efecto. En el caso de profesiones universitarias y oficios técnicos, los
conocimientos se adquieren al cumplir un plan o programa de estudios, aprobado por
autoridad competente.
d)Puntualiza que el mecanismo de control a través del registro obligatorio tiene por objeto
evitar los riesgos sociales inherentes a ciertas actividades profesionales. La obligatoriedad del
registro, desde el punto de vista del interés social, encuentra su fundamento básico en el
hecho de que al llevarse un registro de todos los titulados, es más fácil crear normas y
también controlar su cumplimiento a través de la imposición de sanciones a aquellos que no
las cumplan. El Registro de los ingenieros en Bolivia existe desde lo dispuesto por el art. 17
del DS de 15 de mayo de 1905, que fue luego trasferido al CNI en 1964, por Ley 308. A
partir de la promulgación de la Ley 1449 el Registro Nacional de Ingenieros es protegido por
el Estado, delegando su administración a la SIB. El citado Registro tiene como fin clarificar y
agrupar de acuerdo al CIUO-88 "Clasificador Internacional Uniforme de Ocupaciones" de la
Organización Internacional del trabajo (OIT), a todas las especialidades de ingeniería que
titulan las universidades estatales y privadas del país.
e)Manifiesta que el ejercicio de todo derecho fundamental es un acto social, que debe
respetar el derecho de los demás, por ello es importante regular su ejercicio estableciendo
instituciones de protección y defensa de los derechos pero también instituciones de
restricción legal que permitan un equilibrio en las relaciones sociales. El derecho de
asociación referido en la Ley Fundamental se basa en la capacidad que tienen dos o más
personas para poner en común sus intereses privados, bienes, recursos, profesión u oficio,
para desarrollar actividades de distinta índole. El concepto del derecho al que se hace
referencia es propio del servicio asociativo puro, propio de las asociaciones privadas, pero las
agrupaciones profesionales tienen carácter público, dado que hay un interés público en la
existencia de esos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan y los fines
que persiguen. Lo dispuesto por el art. 7-c) de la CPE es atinente a las situaciones regidas por
el principio de autonomía de la voluntad, en que queda al arbitrio de la persona resolver lo
que corresponde porque la decisión sólo interesa, en primer término, al propio sujeto, en
tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de ciertos propósitos.
Entonces, no se puede confundir esos casos con la obligatoriedad de inscripción al Registro
Nacional de Ingenieros que tiene otra razón de ser y se organiza con una finalidad que va
más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona
individualmente considerada.
f) El derecho al trabajo -sostiene- es la capacidad de toda persona para desarrollar cualquier
actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, es una obligación social
ineludible, incluye el derecho a escoger el trabajo. Este derecho no se ve afectado con la
obligatoriedad de inscribirse en un registro nacional de profesionales, pues no es un sistema
que imponga un determinado trabajo o que violente la libertad de trabajo.
g) Manifiesta que el derecho a la educación y cultura es la potestad de la persona de adquirir
conocimientos, habilidades y formar su conducta y personalidad, derecho que de ninguna
manera está siendo vulnerado por la Ley 1449, que tampoco conculca el principio de
irretroactividad de la ley consagrado en el art. 33 de la CPE. Igualmente -agrega- la Ley
impugnada no es contraria a la potestad que la Constitución reconoce a la Universidad y al
Estado de extender títulos en provisión nacional, sino que mas bien el art. 3 de dicha Ley
reconoce que el título profesional de ingenieros es otorgado por las Universidades Bolivianas
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de acuerdo a los arts. 186 y 188 de la Constitución. El art. 187 de la Ley Suprema, señalada
por el recurrente como infringido, no guarda ninguna relación con la Ley impugnada.
Solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993.
Por su parte, el Presidente Constitucional de la República, en el memorial presentado el 29
de julio de 2004 (fs. 54 a 57) alega que:
a)Ninguna de las normas impugnadas por el recurrente contienen referencia alguna en
relación a que el registro de profesionales delegado a la SIB está circunscrito a las ramas
tradicionales de la ingeniería, sino que por el contrario, determinan en forma amplia, que el
registro lo realizará también sobre las actividades afines, en todas sus ramas y especialidades.
b)El Estado ha dispuesto que el ejercicio profesional de la ingeniería y actividades afines en
todas sus ramas y especialidades, estará sujeta al registro en la SIB, garantizando así que las
personas que van a ejercer la profesional en Bolivia, lo hagan de manera lícita y cumpliendo
los requisitos que eviten suplantación profesional o prestación de servicios para los que su
preparación no los habilite, lo que se ha dispuesto para otros profesionales, como los
abogados, economistas, auditores, contadores y otros.
c)La actuación de la SIB en cuanto al Registro de Profesionales Ingenieros emerge de la
facultad delegada por el Estado Boliviano, de reconocer la calidad, idoneidad y justo título de
un profesional graduado en determinado ámbito de las ciencias, por institución educativa
formal superior que emite títulos al amparo de la Constitución Política del Estado.
d)La Ley Suprema en sus arts 186 y 188, no se refiere a la colegiatura de los profesionales,
solo establece la facultad de las universidades pública y privadas de otorgar títulos
profesionales, lo que no está contradicho en la Ley impugnada ni en su Reglamento.
e)Expresa que toda matriculación o inscripción en un Colegio acredita el cumplimiento de los
requisitos pertinentes para el ejercicio profesional y el propio de la mayor parte de las
profesionales existentes en el ámbito nacional, constituyéndose por aceptación general en
una norma general vigente en el Estado, que evita la proliferación de seudo profesionales que
vulneren normas sustantivas que regulan el correcto proceder de todo profesional y evitan un
daño social que emerge del hecho inherente de carecer de calificación profesional. Si se
interpone un recurso de esta naturaleza respecto de los ingenieros, se podrían plantear otras
demandas para los demás registros profesionales, lo que derivaría en una inseguridad en el
ejercicio legal de la profesión.
f)Aclara que la SIB agrupa sociedades de ingenieros departamentales y a diversos Colegios
de Especialidades y Sub-Especialidades de profesionales titulados de 14 universidades
estatales y 36 universidades privadas reconocidas por el Estado, y también admite, previa
convalidación, títulos del extranjero de más de 300 países en cumplimiento del CIUO-88 de
la OIT. O sea que en ningún caso se pretende desconocer la existencia y creación de otros
entes colegiados y especializados, a los que mas bien se agrupa en una asociación mayor para
evitar la dispersión de reglas y procedimientos, aspectos que de ninguna manera vulneran la
libertad de asociación contenida en el art. 7-c) de la CPE.
g)El art. 29 de la Ley 1449 únicamente dispone que en forma transitoria la SIB lleve el
Registro de profesionales de ramas afines a la ingeniería mientras se organice legalmente la
entidad que los agrupe, lo que demuestra que no se pretende ampliar la obligatoriedad de
asociación en la SIB a todas las ramas.
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h)Asevera que no existe la pretendida "arrogación monopólica de profesionales", porque la
SIB por delegación del Estado, busca ofrecer al ciudadano la garantía de contar con un
registro en el que consten las acreditaciones y respaldos necesarios para ejercer la profesión
de ingeniero y así identificar a los profesionales con un número de matrícula a fin de
establecer responsabilidades por los actos efectuados en el ejercicio de la profesión, dando
una garantía social.
i)La Ley 1449 y su Reglamento determinan que la prestación de servicios relacionados con la
ingeniería debe recaer en profesionales ingenieros titulados, conteniendo así una garantía
sobre las condiciones mínimas de trabajo para no perjudicar el bien público o colectivo, lejos
de lesionar el derecho al trabajo como arguye el recurrente.
j)"En el universo de las naciones suscriptoras de OIT", se tiene que la garantía del ejercicio
colegiado de los profesionales, es necesario a efectos de que de alguna forma se precautele
un ejercicio profesional idóneo. En Bolivia las colegiaturas son virtualmente indispensables,
tal el caso de los abogados, médicos, auditores, etc., sin que ello signifique una vulneración
del derecho de libre asociación. Además que la Constitución regula, en el ámbito de su
soberanía, todas las actividades que se realicen o puedan realizar dentro de los hechos y
actos jurídicos legales, en su mérito, al delegar a la SIB la facultad de mantener el Registro
Nacional de Ingenieros y regular esa actividad profesional, ha procedido en el marco de las
leyes y de la Constitución.
Pide se declare la constitucionalidad de la Ley 1449 y del DS 26582.
I.4.Trámite en el Tribunal Constitucional.
A solicitud de la Magistrada Relatora, a objeto de realizar un mayor análisis y amplio estudio
del caso, por Acuerdo Jurisdiccional 175/04 de 20 de septiembre, se amplió el plazo procesal
hasta el 11 de octubre de 2004, de manera que el presente fallo es emitido dentro del término
legal.
II. CONCLUSIONES
Luego del análisis y compulsa de los antecedentes procesales y de la prueba aportada, se
arriba a las siguientes conclusiones:
II.1.Las normas de la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993, expresamente señaladas como
supuestamente inconstitucionales en la demanda son las que se trascriben seguidamente:
"ARTICULO 1º.- El ejercicio profesional de la Ingeniería y actividades afines, en todas sus
ramas y especialidades, se regulará por la presente Ley".
"ARTICULO 2º.- Se considera ejercicio profesional de Ingeniería todo acto que suponga,
requiera o comprometa la aplicación de los conocimientos técnicos en materias de su
respectivo ramo".
"ARTICULO 3º.- El título profesional de Ingeniero, otorgado por las Universidades
Bolivianas de acuerdo a los artículos 186 y 188 de la Constitución Política del Estado, o los
expedidos por universidades extranjeras que se hubieren revalidado y legalizado en Provisión
Nacional, habilita el ejercicio profesional de la Ingeniería previa inscripción en el Registro
Nacional de Ingenieros".
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"ARTICULO 4º.- Toda prestación de servicios relacionados con la Ingeniería, deberá ser
efectuada únicamente y en forma personal por ingenieros de la rama y/o especialidad
pertinente a esos servicios, debiendo estos profesionales estar inscritos y habilitados en el
Registro Nacional de Ingenieros.
Cualquier acto de persona que contravenga este precepto, será nulo de pleno derecho y se
reputará como ejercicio ilegal de la profesión, quedando el autor o responsable sujeto a las
penalidades de Ley".
"ARTICULO 7º.- El Estado reconoce a la S.I.B. las siguientes atribuciones:
f) Otorgar a todo ingeniero cuya solicitud de inscripción en el Registro Nacional de
Ingenieros hubiese sido aceptada, un número de registro, un sello oficial y un carnet que
acreditará su condición profesional en todo el territorio de la República".
"ARTICULO 9º.- Todo profesional que cumpla los requisitos académicos correspondientes a
la Ingeniería y la inscripción en el Registro Nacional de Ingenieros de acuerdo a los artículos
3ro. y 4to. de la presente Ley, y que no esté suspendido mediante resolución ejecutoriada del
Tribunal de Ética Profesional de la S.I.B., tendrá derecho al ejercicio de la profesión, sea en
carácter de profesional libre o dependiente".
"ARTICULO 10º.- Ningún cargo técnico relacionado con las profesiones a que se refiere esta
Ley, será desempeñado por persona que no esté habilitada por su inscripción en el Registro
Nacional de Ingenieros".
"ARTICULO 11º.- La práctica ilegal de la Ingeniería y el uso indebido del título y/o del
denominativo de ingeniero, se reputarán como ejercicio indebido de la profesión y los
infractores serán sometidos a las disposiciones del Código Penal. La denuncia es de orden
público".
"ARTICULO 13º.- Todo proyecto o documento técnico firmado por un Ingeniero que
implique responsabilidad civil, debe llevar la identificación con el Registro del Ingeniero".
"ARTICULO 14º.- Toda sociedad o empresa que ofrezca servicios de Ingeniería deberá tener
como Responsable Técnico, a un ingeniero inscrito y habilitado en el Registro Nacional de
Ingenieros y, dentro de sus actividades, todas las funciones correspondientes al campo de la
ingeniería según su organización técnica, deberán ser desempeñadas por ingenieros
debidamente registrados y habilitados".
"ARTICULO 15º.- Los ingenieros extranjeros que fueren contratados por cualquier entidad o
empresa, sea nacional o extranjera, para prestar su servicio en el país, en cumplimiento del
artículo 3ro. de la presente Ley, deberán inscribirse y habilitarse previamente en el Registro
Nacional de Ingenieros de acuerdo a reglamento correspondiente".
"ARTICULO 16º.- En toda convocatoria, sea pública o por cualquier otro procedimiento,
para estudios, diseños, construcciones, instalaciones, servicios u otros trabajos relacionados
con la ingeniería, las propuestas deberán documentar el carácter de profesional en ejercicio
de los ingenieros participantes, acompañando la correspondiente certificación del Registro
Nacional de Ingenieros, en forma específica para cada caso. Las propuestas deberán estar
necesariamente respaldadas con la firma de un ingeniero matriculado en el Registro Nacional
de Ingenieros, sin perjuicio del cumplimiento de las regulaciones legales vigentes".
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"ARTICULO 17º.- Toda institución pública o privada, o persona que contrate los servicios de
ingenieros, sea directamente o por medio de empresas, debe exigir que éstos presenten el
certificado emitido por la S.I.B. acreditando su habilitación en el Registro Nacional de
Ingenieros".
"ARTICULO 19º.- En los peritajes y avalúos judiciales, bancarios y administrativos en los
campos de las diversas ramas y/o especialidades de la ingeniería, serán designados peritos
profesionales ingenieros inscritos y habilitados en el Registro Nacional de Ingenieros".
"ARTICULO 21º.- En toda designación o ascenso del personal técnico de las ramas de
ingeniería en las reparticiones fiscales, entidades autárquicas, sociedades de economía mixta,
de organismos mixtos internacionales y otros, se respetará estrictamente el escalafón.
Cuando se trate de cargos nuevos o cuando proceda un ascenso, la provisión se hará de
acuerdo a reglamento especial, al que podrán presentarse únicamente los profesionales
inscritos en el Registro Nacional de Ingenieros".
II.2Respecto del Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002, que aprobó el Reglamento
del Ejercicio Profesional del Ingeniero, aunque la demanda se dirige a buscar la
inconstitucionalidad de todo ese instrumento, solamente explica los motivos de tal
inconstitucionalidad en relación al art. 2-f). Sin embargo, nombra en forma específica otros
artículos cuyo contenido es importante conocer para la dilucidación de este tema.
"ARTÍCULO 1.- (OBJETO).-El presente Reglamento tiene el objeto de reglamentar, en todo
el ámbito de la República de Bolivia, la Ley Nº 1449 del 15 de febrero de 1993, que regula el
Ejercicio Profesional de la Ingeniería y actividades afines, en todas sus ramas y
especialidades, de acuerdo a la clasificación internacional uniforme de ocupaciones de la
Organización internacional del Trabajo".
"ARTÍCULO 2.- (DEFINICIONES).- A los efectos de una correcta aplicación e
interpretación del presente Reglamento, se establecen las siguientes definiciones:
a)Profesional Ingeniero: Persona que desarrolla la profesión de Ingeniero y está capacitada
para el desarrollo de la misma, conforme a los Artículos 3 y 4 de la Ley Nº 1449.
b)Rama de la Ingeniería: Ciencia que tiene su origen en un mismo tronco de la Ingeniería.
c)Especialidad en la Ingeniería: Rama de la ciencia o del arte a la que consagra una persona
en la Ingeniería.
d)Perito: Sabio, experimentado, capacitado, para el desempeño de una ciencia o arte dentro
de la Ingeniería.
e)Ingeniería: Aplicación de los conocimientos profesionales de los Ingenieros dentro de las
Ciencias Físicas, Químicas, Matemáticas, Agrimensura, Agronomía, Geodesia, Geografía,
Geología, Zootecnia, Informática, Ciencias de la Computación, Calculista Científico,
Financiera y Comercial.
f)Ejercicio Profesional: Se considera ejercicio profesional de la Ingeniería a todo acto o
actividad que suponga, requiera o comprometa la aplicación de conocimientos técnicos,
científicos, matemáticos y financieros.
g)Campo Profesional: Espacio que corresponde al ámbito de una profesión.
h)Sociedad: Comunidad de personas de igual profesión que se rigen por sus propias reglas y
estatutos.
i)Asociaciones: Conjunto de asociados, para un mismo fin".
"ARTÍCULO 3.- (SOCIEDAD DE INGENIEROS DE BOLIVIA).- La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B., fundada el 5 de octubre de 1922, está reconocida y respaldada
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por las Leyes Nº 308 del 10 de enero de 1964 y 1449 del 15 de febrero de 1993, es una
Institución autónoma, con personalidad jurídica, jurisdicción nacional, con independencia
técnica, administrativa, económica y sin fines de lucro".
"ARTÍCULO 4.- (RECONOCIMIENTO ESTATAL).- El Estado Boliviano, reconoce a La
Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., como la Institución de derecho que agrupa y
representa a todos los profesionales que ostentan el título de Ingeniero, con jurisdicción
nacional y su funcionamiento y administración serán conforme a su propio estatuto Orgánico
y Reglamentos".
"ARTÍCULO 42.- (NORMA REGULATORIA).- El Ejercicio Profesional de la Ingeniería en
todas sus ramas, sus especialidades y actividades afines, se regulará por las disposiciones de
la Ley Nº 1449 y por el presente Reglamento".
"ARTÍCULO 44.- (EJERCICIO PROFESIONAL).- El Ingeniero para poder ejercer su
profesión y utilizar tal denominativo, previamente deberá estar inscrito en La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B., quien le otorgará un número de matrícula profesional en el
Registro Nacional de Ingenieros".
"ARTÍCULO 46.- (EJERCICIO INDEBIDO).- Toda persona con formación en Ingeniería o
persona natural que ejerza o utilice el denominativo de "Ingeniero" sin estar inscrito en La
Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., cometerá el delito de Ejercicio Indebido de la
Profesión que será pasible a las sanciones establecidas en el Código penal para esta clase de
delito, debiendo constituirse el Ministerio Público en parte damnificada como representante
de la Sociedad y del Estado y La Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., en parte
ofendida".
"ARTÍCULO 48.- (COLEGIOS POR RAMAS).- Los profesionales en una rama de la
Ingeniería podrán organizarse en Colegios y sus especialidades en Asociaciones".
"ARTÍCULO 57.- (CARNET PROFESIONAL).- La S.I.B. a nivel Nacional llevará un libro
de Registro Profesional cuyos trámites de inscripción se realizarán a través de las
Departamentales. Cumplida esta formalidad la S.I.B. extenderá el correspondiente carnet
profesional como único documento que habilita el ejercicio legal de la profesión".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El actor plantea el presente recurso alegando que la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993 y su
Reglamento, aprobado por DS 26582 de 3 de abril de 2002, son contrarios a los arts. 7-c), e)
d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229 de la CPE, al pretender monopolizar el control del ejercicio
profesional de todos los ingenieros, obligándolos a asociarse a la SIB. Corresponde analizar si
las normas impugnadas transgreden o no las disposiciones de la Constitución.
III.1.El art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) prevé que: "El recurso directo o
abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de
resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no
vinculada a un caso concreto." Constituyendo este recurso una acción constitucional
extraordinaria que tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales
ordinarias para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios,
declaraciones, preceptos y normas de la Constitución, con el objeto de realizar una
depuración del ordenamiento jurídico del Estado (SC 009/2003).
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III.2.A efectos de ingresar al análisis del fondo de la problemática planteada, es menester
recordar que el art. 30 de la LTC establece como uno de los requisitos del recurso, efectuar la
cita de la norma constitucional infringida, especificando la justificación por la que las
disposiciones impugnadas resultaren inconstitucionales, condición que permitirá al Tribunal
entender los motivos de presunta inconstitucionalidad argüidos por la parte recurrente, por
cuanto si se carece de dicha explicación, no es posible examinar las disposiciones que no han
sido expresamente señaladas como inconstitucionales, toda vez que no se conocerían ni los
preceptos de la Constitución que estarían siendo vulnerados ni las razones de su supuesta
inconstitucionalidad.
Dentro de ese marco, si bien en el recurso se demanda la inconstitucionalidad de "la Ley
1449" y de su Decreto Reglamentario en general, únicamente se han mencionado como
normas contrarias a la Constitución los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19
y 21 de la Ley mencionada y los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44, 46, 48 y 57 del Reglamento, lo que
motiva que el estudio y valoración que se haga en la especie se circunscriba a las
disposiciones anotadas explícitamente en el recurso.
En ese sentido se tiene la SC 068/2002, de 8 de agosto, en la cual este Tribunal manifestó
que:
"...si bien es cierto que Juan Felipe Carvajal Padilla demanda la inconstitucionalidad del DS
26495 de 4 de febrero de 2002 "en su totalidad", no es menos evidente que solamente ha
fundamentado su solicitud con relación a los arts. 3 al 13 y 20-a) y b) de dicho Decreto, sin
cumplir, respecto de los demás artículos, el requisito que el art. 30 LTC establece, o sea, citar
la norma constitucional infringida, especificando la justificación por la que las disposiciones
impugnadas resultaren inconstitucionales, lo que acarrea como consecuencia, la
imposibilidad de analizar las demás disposiciones del Decreto cuestionado".
III.3.El derecho a la libre asociación
El principal motivo por el que la parte recurrente considera inconstitucionales las normas de
la Ley 1449 y de su Decreto Reglamentario radica en la presunta incompatibilidad de las
mismas con el derecho a la libertad de asociación que consagra el art. 7 inc. c) de la CPE en
estos términos:
"ARTÍCULO 7º.- Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio:
c) A reunirse y asociarse para fines lícitos."
El derecho a la libertad de asociación consiste en la facultad de las personas para constituir
agrupaciones permanentes encaminadas a la consecución de fines específicos. Puede
definirse también como la facultad que tienen las personas de poner en común sus bienes, sus
valores, su trabajo, su actividad, sus fuerzas individuales o cualesquier otros derechos para un
fin desinteresado o no, intelectual, moral, económico, artístico, recreativo o de beneficencia.
La libertad de asociación es el derecho del individuo de unirse con otros en forma voluntaria
y durable para la realización común de un fin lícito. Las asociaciones se caracterizan por su
permanencia y estabilidad, el carácter ideal o espiritual -por oposición al físico o material- de
la unión, por la estructura más o menos compleja que se desarrolla en el tiempo y por la
tendencia a expandirse y a cobijar el mayor número de miembros interesados en los mismos
fines. En cuanto a éstos, los individuos voluntariamente asociados no pueden realizar
actividades que correspondan o estén reservadas al poder público, ni que utilicen medios no
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permitidos para lograr sus propósitos, ni para realizar actividades que estén prohibidas a los
seres humanos individualmente considerados.
De lo anterior se extrae que los caracteres típicos y constantes del derecho de asociación son:
la participación de varias personas, el fin común de carácter permanente y la creación de un
nuevo sujeto de derechos y obligaciones distinto a los asociados. La asociación tiene un
carácter voluntario, pues su ejercicio descansa en la propia decisión de una persona de
vincularse con otras. Tiene asimismo, un carácter relacional, pues se ejerce necesariamente
en tanto existan otras personas que deseen formar parte de la colectividad. Además, posee un
carácter instrumental pues las asociaciones se constituyen para la consecución de los fines
que sus integrantes desean desarrollar.
A diferencia de la reunión, la asociación no es esporádica y conlleva, para las personas que
participan en ella, obligaciones y derechos vinculados a las razones de la relación, así como
supone un vínculo constante en el tiempo y una intención de dotar de permanencia a la
unión.
El derecho de asociación proyecta su protección desde una doble perspectiva; por un lado,
como derecho de las personas en el ámbito de la vida social, y, por otro lado, como
capacidad de las propias asociaciones para su funcionamiento. En cuanto a la primera,
aparecen los aspectos positivos, como la libertad y la voluntariedad en la constitución de las
asociaciones, paralelamente a la titularidad del derecho a constituir asociaciones, sin
perjuicio de las condiciones que para su ejercicio establece la legislación vigente, y los
derechos inherentes a la condición de asociado. La segunda recoge la capacidad de las
asociaciones para inscribirse en el Registro correspondiente; para establecer su propia
organización en el marco de la Ley; para la realización de actividades dirigidas al
cumplimiento de sus fines en el marco de la legislación sectorial específica; y, finalmente,
para no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, salvo la que pudiera venir
determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades constitucionales que
deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel que el derecho de asociación.
Resulta patente que las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos
ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la
consolidación de una democracia avanzada, representando los intereses de los ciudadanos
ante los poderes públicos y desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras,
en las políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos,
juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar naturaleza.
La asociación en el ejercicio libre de la profesión
Se definen las profesiones liberales como las que se ejercen sin relación de dependencia
hacia el empleador, sin salario, sin sujeción a instrucciones (que no sean las de la propia
idoneidad), en el modo de obrar profesionalmente, es decir que se ejercen con cierta
autonomía funcional.
En diversos países se ha establecido la obligación a determinados profesionales de colegiarse
en una institución a fin de que puedan desarrollar su profesional legalmente. La polémica que
se origina, en la especie, es si tal obligatoriedad atenta contra el derecho a la libertad de
asociación.
Es imprescindible partir de lo señalado en el propio texto constitucional cuando el art. 7
dispone que el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas estarán regulados por
las leyes, premisa de la cual se tiene certeza que dicho ejercicio no es absoluto, pues existen
límites que deben ser respetados en beneficio de la comunidad. Cabe recordar que la
jurisprudencia constitucional, conforme las normas previstas en la Constitución así como en
los tratados, convenciones y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado
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boliviano, ha asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en
consecuencia las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario que lesione los
derechos de las otras personas o los intereses generales; así en las Sentencias
Constitucionales que se detallan a continuación este Tribunal ha expresado el siguiente
razonamiento:
- SC 04/2001 de 5 de enero:
".. los derechos fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los
derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los
factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en
aras de un ejercicio arbitrario o abusivo de las prerrogativas individuales; es decir, que los
derechos fundamentales pueden ser limitados en función del interés social. Es en ese orden
que la Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción de los
derechos fundamentales".
- SC 429/2002-R de 15 de abril:
".. el art. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone
que: "los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la
seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento
democrático". Esto significa que las personas no pueden ejercer de manera irrestricta y
arbitraria sus derechos en desmedro de los derechos de los demás, por lo que su ejercicio
debe estar reglamentado, conforme lo dispone la propia Constitución en su art. 7".
La jurisprudencia –conforme lo reconoció la SC 0061/2003, de 1 de julio, entre otras- tiene
su fundamento en el hecho de que, tanto la Constitución como los instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos que forman parte del bloque de
constitucionalidad, no se limitan a proclamar el conjunto de los derechos, libertades y
garantías de los seres humanos. Sino que también hacen referencia explícita o implícita de las
restricciones o limitaciones de su ejercicio, estableciendo en su caso las condiciones
particulares en las cuales es posible que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público,
aplique la restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos.
Por ello, si bien el derecho de asociación tiene un componente de voluntariedad en general,
en el caso particular de la colegiación a una determinada persona jurídica (Colegio
Profesional) puede ser constreñida en pro del interés colectivo y del orden público. En
efecto, conforme lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la
Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985:
"...si se considera la noción de orden público (...) como las condiciones que aseguran el
funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente
de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las
profesiones está implicada en ese orden".
Advierte, sin embargo, la Corte Interamericana que las razones de orden público, que son
válidas para justificar la colegiación obligatoria de determinadas profesionales, como la
medicina, la abogacía, y podríamos decir la ingeniería, no pueden invocarse en el caso del
periodismo, por ejemplo, pues limita de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados,
el derecho de hacer uso pleno de la libertad de expresión.
Entonces, si el ser humano vive en sociedad, los derechos de que goza, los goza frente a
otros; así, los derechos se respetan y se protegen porque la persona convive con muchas otras
que, a su vez, también son titulares de derechos. Así, a nadie se le puede reconocer un
derecho con cuyo ejercicio, al mismo tiempo, se desconozca el mismo derecho u otro
distinto, en los demás. Entre el sujeto activo o titular del derecho y el sujeto pasivo o persona
que debe respetarlo, surge una relación de reciprocidad de derecho – obligación entre las dos
personas.
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Dentro de ese marco, es necesario remarcar que la persona tiene derecho a escoger y
formarse en una profesión, pero las demás personas tienen derecho a que el ejercicio de la
profesión que aquella ha elegido esté circunscrita dentro del ámbito de los principios de la
ética, de legalidad, de idoneidad, de buena fe, y que al mismo tiempo, existan mecanismos
que controlen tal ejercicio para que, en caso de detectarse alguna conducta reñida con los
principios mencionados, exista una instancia que investigue ese aspecto y, de ser cierta la
contravención, aplique la sanción que corresponda, todo lo cual conlleva una certeza y
confianza de la comunidad en cuanto a que el profesional que atienda sus intereses, o los del
Estado, está sometido a un régimen que resguarda el orden público y el bienestar social.
Los Colegios Profesionales cumplen la función de, además de representar a sus colegiados y
demandar el respeto de sus derechos, controlar que el ejercicio de la profesión que se trate se
realice dentro del ámbito señalado por la ley que, en protección del orden público y el
beneficio colectivo, válidamente puede reglar y limitar el ejercicio de las profesiones, puesto
que la reglamentación de su ejercicio no altera el núcleo esencial del derecho cuando sólo se
le impone condiciones razonables. La colegiación o inscripción en un Colegio Profesional
implica que el colegiado podrá ejercer válidamente su profesión porque existe un órgano (el
Colegio, precisamente), que está tutelando que tal ejercicio sea idóneo, eficiente, correcto.
Caso contrario, si no existiera la obligatoriedad de inscripción en el Colegio Profesional, a
más que muchas personas que no cumplan los requisitos de idoneidad y preparación podrían
ejercer la profesión, otros que sí cumplen tales condiciones podrían incurrir en conductas en
desmedro de la comunidad, sin que exista un control por parte de un organismo que tutele el
beneficio de las demás personas y en general de la sociedad. A ello se suma el hecho que el
mantenimiento de un Registro de Profesionales permite que, en el supuesto de existir una
contravención que ha sido sancionada por la instancia competente al efecto (que tiene cabida
dentro de la estructura de cada Colegio Profesional, como ser el Tribunal de Honor o el
Tribunal de Ética), se tenga el dato preciso de dicha sanción, más aún si esta involucra la
inhabilitación del ejercicio de la profesión durante cierto tiempo.
Por consiguiente, las normas de los arts. 1, 4, 7-f), 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19 y 21 de la
Ley 1449 y arts. 1, 42, 44, 46 y 57 de su Decreto Reglamentario, que disponen -como se
constata de la trascripción realizada de los mismos en el numeral II. referido a las
Conclusiones de la presente Sentencia- que el ejercicio profesional de la Ingeniería y
actividades afines, en todas sus ramas y especialidades se regula por esa Ley; que para la
prestación de servicios relacionados con la Ingeniería debe ser efectuada por los inscritos y
habilitados en el Registro Nacional de Ingenieros, reputándose como ejercicio ilegal de la
profesión si se contraviene ese precepto; la necesidad de contar con la identificación del
Registro de Ingeniero, y otras, no constituyen en desconocimiento o vulneración del derecho
a la libre asociación, por cuanto como se ha referido, si bien en principio la asociación es
voluntaria para que las personas se unan a efectos de realizar actividades de su interés, no es
menos evidente que el Estado, mediante su ordenamiento jurídico, puede determinar como
una restricción legal a dicha libertad, la obligatoriedad de inscripción en los Colegios
Profesionales, en este caso, en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia (SIB), porque de esa
manera podrá recautelar los intereses y derechos de las personas que reciban la prestación de
servicios del profesional, garantizando que la misma será idónea, de buena fe, ética,
transparente y eficiente, con la única condición que dicho registro no sea excesivamente
oneroso para el profesional al grado de impedirle el ejercicio libre de la profesión, aspecto
que indudablemente es deber del Estado precautelar.
Conviene dejar claro que las disposiciones contenidas en los arts. 2, 3 y 4 del Reglamento del
Ejercicio Profesional del Ingeniero, de modo alguno podrían infringir las normas
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constitucionales invocadas por el recurrente, ya que se limitan a definir las expresiones y
términos utilizados en tal instrumento, y a señalar la fundación de la SIB y su respaldo legal,
que la crea como institución autónoma, con personalidad jurídica, jurisdicción nacional, con
independencia técnica, administrativa, económica y sin fines de lucro; así como indicar el
reconocimiento que el Estado Boliviano ha efectuado a su favor.
III.4. La condición de profesional Ingeniero
En el anterior numeral ha quedado claro que las normas impugnadas no contradicen el
derecho a la libertad de asociación.
Sin embargo, de la comprensión del contenido de dichas disposiciones, se extraen algunos
elementos que hacen imprescindible un estudio pormenorizado.
El art. 7-f) de la Ley 1449, señala entre las atribuciones de la S.I.B: "otorgar a todo ingeniero
cuya solicitud de inscripción en el Registro nacional de Ingenieros hubiese sido aceptada, un
número de registro, un sello oficial y un carnet que acreditará su condición de profesional en
todo el territorio de la República".
El art. 11 de la misma Ley determina que: "La práctica ilegal de la Ingeniería y el uso
indebido del título y/o del denominativo de ingeniero, se reputarán como ejercicio indebido
de la profesión, debiendo someter a los infractores a las normas del Código Penal..."
El Reglamento del Ejercicio del profesional Ingeniero en su art. 44 expresa que: "El
Ingeniero para poder ejercer su profesión y utilizar tal denominativo, previamente deberá
estar inscrito en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia...". En ese sentido, el art. 46 destaca
que: "Toda persona con formación en Ingeniería o persona natural que ejerza o utilice el
denominativo de 'Ingeniero', sin estar inscrito en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia
–S.I.B._ cometerá el delito de Ejercicio Indebido de la Profesión..."
Al respecto, es imperioso dejar sentado que la condición de profesional, la obtiene una
persona cuando ha cursado el Plan de Estudios diseñado en la carrera que se trate, ha
aprobado la tesis u otro mecanismo de titulación, y ha logrado su Título en provisión nacional
otorgado o convalidado por la Universidad Boliviana de acuerdo a las previsiones de la
Constitución. Es decir que puede llamarse "Ingeniero o Ingeniera", "Abogado o Abogada",
Médico o Médica", "Arquitecto o Arquitecta", etc., a quien concluya satisfactoriamente la
carrera que eligió y obtenga su correspondiente Título, o sea que la condición de profesional
se logra en forma totalmente independiente a la inscripción que pueda o no realizar en forma
posterior la persona en el Colegio Profesional pertinente. Dicho de otro modo, la profesión de
una persona no se obtiene con la inscripción en el Colegio respectivo, sino que tal inscripción
habilita al profesional al ejercicio legal de tal profesión, aspecto muy diferente.
Por consiguiente, las frases remarcadas con negrillas en la trascripción de los arts. 7-f), 11 de
la Ley 1449, 44 y 46 del Reglamento del Ejercicio del Profesional Ingeniero, desconocen la
potestad que la Ley Fundamental en sus arts. 186 y 188-I otorga a las Universidades Públicas
de extender diplomas académicos y títulos en provisión nacional, y al propio Estado de
otorgar los mencionados títulos cuando el egresado sea de Universidad Privada, que tiene
potestad de extender diplomas académicos exclusivamente. El fundamento de esta
conclusión radica en que la extensión del título en provisión nacional implica el
reconocimiento expreso y público por parte del Estado Boliviano, de la condición de
profesional de una persona, de manera que si bien la SIB tiene facultad para otorgar a todo
ingeniero un número de registro, un sello oficial y un carnet, este último documento no es el
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que acredita su condición de profesional, sino simplemente su condición de "colegiado" (lo
que ciertamente le habilita al ejercicio de la profesión), debiendo aclararse una vez más que
el no estar colegiado en el Colegio Profesional –en la S.I.B., en este caso- significa que la
persona no puede ejercer legalmente la profesión, pero no la despoja de dicha profesión,
reconocida con el Título en provisión nacional.
Dentro de esa lógica, la utilización del denominativo de "ingeniero" o "ingeniera" no puede
depender de la inscripción a la S.I.B., sino de la obtención de un Título profesional, por lo
cual no puede tampoco penalizarse su empleo como lo hacen los arts. 11 de la Ley 1449 y 46
de su Reglamento, máxime si se toma en cuenta que el art. 164 del Código penal (CP),
tipifica la conducta a sancionarse con privación de libertad de uno a dos años al que
"...indebidamente ejerciere una profesional para la que se requiere título, licencia,
autorización o registro especial...", sin contemplar en ninguna parte como elemento del tipo,
la utilización del denominativo profesional.
Así, por las razones jurídicas anotadas, las frases: "que acreditará su condició profesional" del
art. 7-f) de la Ley 1449, "...y/o del denominativo de igeniero" del art. 11 de dicha Ley;
"...utilizar tal denominativo..." del art. 46 del Reglamento; y "...o utilice el denominativo de
Ingeniero..." del art. 46 del mismo, resultan inconstitucionales.
III.5. El derecho al trabajo
El art. 7-d) de la CPE reconoce que toda persona tiene el derecho fundamental:
"d) A trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita, en
condiciones que no perjudiquen al bien colectivo"
El derecho al trabajo emana de la esfera de la libertad, como atributo de la persona individual
libre que necesite subsistir y emplear sus energías en una actividad admitida y regulada por la
ley; no basta que el trabajo sea tal, sino que debe ser lícito, sano, seguro y provechoso al bien
común. Es aquí que también se encuentra otra limitación al ejercicio del derecho, toda vez
que el trabajo debe repercutir positivamente en la sociedad, y para ello la ley impone una
serie de mecanismos de control a su ejercicio en resguardo de los intereses y derechos de las
demás personas, ya sea quienes reciben el trabajo, o tienen relación directa con él, o
simplemente, al formar parte de la comunidad, perciben los resultados del mismo.
Consecuentemente, como la mayoría de los derechos, el derecho al trabajo está limitado en
su ejercicio por el interés social, el orden público y el bienestar colectivo, motivos por los que
el Estado tiene potestad de establecer ciertos mecanismos para conocer qué profesionales
han cumplido con los requisitos necesarios para ejercer la profesión y determinar la
obligatoriedad de un registro para el ejercicio de ciertas profesiones, de modo que al margen
de que tales profesionales cuenten con un ente que los agrupe, represente y vele por sus
intereses, la sociedad tenga un órgano que pueda recibir las quejas o denuncias por una mala
práctica de la profesión u otras conductas que resulten en perjuicio para ella, y que tengan la
garantía de que sus denuncias serán investigadas, procesadas y, si amerita el caso, se
establecerán sanciones.
Por ende, la obligatoriedad, contenida en las normas impugnadas por el actor, de inscribirse a
la Sociedad de Ingenieros de Bolivia, de obtener el carnet de la misma y figurar en el
Registro Nacional de Ingenieros para ejercer legalmente la Ingeniería, no constituye una
violación del derecho al trabajo porque éste –se reitera- no puede ser absoluto, está sujeto a
regulación que está dada justamente en los instrumentos objetados.
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III.6. Presunta aplicación retroactiva de la normas impugnadas
De otro lado, el art. 33 de la CPE establece el principio de irretroactividad de la ley cuando
determina:
"La ley dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social
cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente".
En ninguna de las normas contenidas en los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16,
17, 19 y 21 de la Ley 1449, ni en los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44, 46, 48 y 57 de su Decreto
Reglamentario, existe disposición alguna para su aplicación retroactiva, de manera que no
son contrarias al precepto constitucional anotado.
Es imperioso dejar sentado que respecto de los profesionales que ya ejercían la profesión de
ingenieros antes de la vigencia de la Ley, no pueden serles aplicables las normas de registro
obligatorio.
III.7. Sobre la supuesta vulneración del art. 34 de la CP
Si bien el art. 34 de la CPE –señalado como conculcado en la demanda- dispone que: "Los
que vulneren derechos y garantías constitucionales quedan sujetos a la jurisdicción
ordinaria", la vulneración a que este precepto hace referenciado es aplicable a las
autoridades o personas particulares que lesionen derechos o garantías constitucionales, por
ello determina que quedan bajo la potestad de la jurisdicción ordinaria, a la cual no puede
derivarse el estudio y análisis de normas legales como las analizadas ahora, de lo que se
extrae que la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas no puede ser examinada
desde la óptica del precepto constitucional referido.
III.8. Principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa
Lo concerniente a la presunta conculcación del art. 228 de la CPE, que establece la primacía
de la Constitución sobre las leyes y el principio de jerarquía normativa, y del art. 229 que
determina que los principios, garantías y derechos reconocidos por la Carta Fundamental no
pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación
previa para su cumplimiento, se constata que las normas legales y reglamentarias objetadas
en este recurso no lesionan aquellos, toda vez que la regulación del ejercicio de la ingeniería
en todas sus ramas y especialidades es facultad del Estado, ya que el propio artículo 7 de la
CPE expresa en forma categórica que toda persona tiene los derechos fundamentales allí
enumerados, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, que es lo que han hecho la
Ley 1449 y su Reglamento, sin que eso implique un desconocimiento de los preceptos
contenidos en la Ley de Leyes, sino que únicamente se pretende precautelar el ejercicio
idóneo, eficiente y honesto de la profesión.
III.9.Normas Conexas
III.9.1.El 58-IV de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), permite a este órgano declarar,
en Sentencia, la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes
con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal.
Dentro de ese marco, se encuentra lo dispuesto por el art. 47-I del Reglamento del Ejercicio
Profesional del Ingeniero, señala que: "Toda denuncia de ejercicio indebido de la profesión o
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utilización del denominativo de "Ingeniero", deberá ser formalizada, por cualquier persona
interesada y en su defecto por la Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., para lo cual
tiene la suficiente personería jurídica de acuerdo al artítulo 11 de la Ley Nº 1449".
Por tanto, en el mismo entendimiento expresado en el numeral III.4 de la presente Sentencia,
debe declararse inconstitucional la frase: "...o utilización del denominativo de 'Ingeniero..." ,
porque esa norma está añadiendo en forma ilegal e indebida, un elemento más al tipo penal
contenido en el art. 164 del CP, ya que esta disposición sanciona el ejercicio ilegal de una
profesión, pero de ningún modo la utilización de un denominativo.
III.9.2.Asimismo corresponde considerar, como norma conexa, el art. 89 del Reglamento del
Ejercicio Profesional del Ingeniero, que textualmente dice:
"Artícullo 89.- (CARÁCTER PREVIO).- Todas las Universidades Públicas y Privadas del
país, para otorgar el Título de Ingeniero en Provisión Nacional en todas sus ramas y
especialidades, con carácter previo deberán exigir la inscripción en La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B."
Y, el art. 90 del mencionado Reglamento, que determina: "El Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes, mediante la Dirección correspondiente, antes de emitir el Título de
Ingeniero en Provisión nacional en todas sus ramas y especialidades, exigirá al solicitante la
presentación de la certificación de inscripción en La Sociedad de Ingenieros de Bolivia".
Como se sostiene en la presente Sentencia, la inscripción en el Colegio profesional que
corresponda, constituye –por los motivos explicados- un medio o mecanismo de resguardo de
los intereses colectivos frente al ejercicio de las profesiones. Sin embargo, ello no implica
desde ningún punto de vista que para la obtención del Título Profesional, la persona deba
previamente inscribirse al Colegio o, en este caso, a la S.I.B., toda vez que la obtención del
Título se apoya en la culminación del Plan de Estudios de la Carrera, la aprobación de una de
las modalidades de titulación y la tramitación de dicho Título, adjuntando todos los
documentos y demás requisitos establecidos por las Universidad Boliviana (pública), o por el
Ministerio de Educación, si se trata de Universidades Privadas, no pudiendo un Reglamento
que rige el ejercicio de una profesión (la Ingeniería), añadir un requisito más, no contemplado
en los reglamentos específicos de las Universidades.
En este aspecto es imprescindible tomar en cuenta que el profesional ingeniero puede
dedicarse a otros ámbitos que no sean precisamente el ejercicio propiamente dicho de la
Ingeniería –como ser la investigación- de manera que resulta restrictivo a su derecho de libre
elección sobre la actividad que desee encarar, la obligatoriedad de que, previamente a la
extensión del Título, se inscriba a la S.I.B., y que por esa "condición" no pueda obtener el
Título profesional que ha logrado después de estudiar y aprobar todas las materias de la
carrera así como la defensa de la tesis u otra forma de graduación legalmente establecida.
Entonces, los arts. 89 y 90 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero, son
inconstitucionales por conexitud en relación a las disposiciones objetadas por el recurrente, al
lesionar lo dispuesto por los arts. 186 y 188-I de la CPE.
Por consiguiente, en el contexto analizado en la presente Sentencia, se tiene que si bien la
obligatoriedad de inscripción en la S.I.B. no conlleva per se una vulneración de preceptos
constitucionales, dicha inscripción no determina la condición de profesional de una persona,
por una parte, y por otra, la utilización del denominativo "ingeniero" no puede estar
restringida solamente a quienes se hayan inscrito en el citado ente colegiado, pudiendo ser
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empleado por toda persona que haya obtenido su título en provisión nacional en alguna rama
de la Ingeniería. Asimismo, no puede agregarse un requisito adicional a los establecidos por
la Universidad Pública y por le Ministerio de Educación al pretender que, con carácter previo
a la extensión del Título en Provisión Nacional, se acredite la inscripción en la S.I.B. De todo
lo que se concluye que existen determinadas frases en los arts. 7-f) y 11 de la Ley 1449, 44 y
46 el Reglamento, así como los arts. 89 y 90 del mismo, que vulneran los arts. 186 y 188-I de
la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los
artículos 120-1ª de la Constitución Política del Estado, 7 inc. 1) y 54 y siguientes de la LTC:
1º Declara la INCONSTITUCIONALIDAD:
a) De las frases:
a.1) "que acreditará su condición profesional" contenida en el art. 7-f) de la Ley 1449 de 15
de febrero de 1993;
a.2)"...y/o del denominativo de ingeniero", contenida en el art. 11 de dicha Ley;
a.3) "...utilizar tal denominativo..." consignada en el art. 46 del Reglamento del Ejercicio
Profesional del Ingeniero probado por Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002; y,
a.3)"...o utilice el denominativo de Ingeniero..." del art. 46 del mismo Reglamento.
b)De los arts. 89 y 90 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero probado por
Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002;
2º DECLARA LA CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14,
15, 16, 17, 19 y 21 de la Ley 1449 de 15 de abril de 1993, y de los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44,
46, 48 y 57 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero, con excepción de las
frases citadas y declaradas inconstitucionales en el numeral precedente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
DECANO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
MAGISTRADA
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SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0112/2004
Sucre, 11 de octubre de 2004
Expediente: 2004-09169-19-RDI
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Elizabeth Iñiguez de salinas
El recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad interpuesto por Jerjes Justiniano
Talavera, Diputado Nacional, demandando la inconstitucionalidad de la Ley 1449 de 15 de
febrero de 1993 y del Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002, referido al Reglamento
del Ejercicio Profesional del Ingeniero por ser presuntamente contrarios a los arts. 7 incs. e) y
d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1.Contenido del recurso
En la demanda presentada el 1 de junio de 2004 (fs. 13 a 17) el recurrente manifiesta lo
siguiente:
a)En 15 de febrero de 1993 fue promulgada la Ley 1449 para proteger y regular el ejercicio
profesional en las ramas tradicionales o puras de la ingeniería, conformándose la Sociedad de
Ingenieros de Bolivia en la que se acogen a los profesionales de la ingeniería geológica, civil,
de la construcción y química. Empero, con el desarrollo de la ciencia y la tecnología se están
formando recursos humanos en otras nuevas carreras y especialidades, como en ingeniería
agronómica, forestal, de sistemas, robótica, comercial, económica, en gestión de negocios,
genética, ingeniería reconstructiva y otras, cuyos profesionales amparados en disposiciones
legales, constitucionales del país y tratados internacionales se han agrupado en sus entes
colegiados.
b)En abril de 2002, mediante Decreto Supremo (DS) 26582 se aprobó el Decreto
Reglamentario de la Ley 1449 en el que se pretende desconocer la existencia de entes
colegiados en cada una de las especialidades de la ingeniería, arrogándose la representación
monopólica de todos los profesionales ingenieros, a quienes constriñe a afiliarse de manera
obligatoria a la Sociedad de Ingenieros de Bolivia (SIB), bajo la amenaza de que en caso de
no hacerlo, no contarán con la acreditación de dicha sociedad y el ejercicio de sus
actividades profesionales sería considerado ilegal.
c)La Ley 1449 y su Reglamento vulneran las disposiciones constitucionales establecidas en
los arts. 7-e) y d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229, por cuanto los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10,
11, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 21 de dicha Ley determinan la obligatoriedad de asociación a la
SIB para poder ejercer la profesión sea cual fuere el área en el que se desempeña el
profesional y la especialidad que tenga,, lo que vulnera el principio de la libre asociación
garantizado por el art. 7-c) de la CPE, limitando y prohibiendo el ejercicio profesional a los
que cuentan con título en provisión nacional que los habilita a tal ejercicio.
d)El Reglamento aprobado por el DS 26582 pretende ampliar la obligatoriedad de asociación
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a la SIB a todas las ramas, rubros y especialidades profesionales, con el único requisito que
su nomenclatura se encuentre precedida del término "ingeniero", así, el art. 1 de este Decreto
amplía su ámbito a las actividades afines al ejercicio profesional de la ingeniería. El art. 2-f)
del Decreto califica la actividad a considerarse como ejercicio profesional de la ingeniería,
estableciendo un monopolio sobre cualquier actividad que utilice conocimientos o medios
técnicos, privando del ejercicio de profesiones a quienes tienen título para hacerlo, sin tomar
en cuenta que cada profesional tiene derecho de asociarse o colegiarse de acuerdo a su
especialidad, conforme permite el art. 7-c) de la CPE, que es infringido por la Ley objetada.
e)El art. 7-f) de la Ley 1449 contradice lo dispuesto por los arts. 186 y 188-I de la CPE al
determinar que la SIB tiene facultad para otorgar a todo ingeniero un número de registro, un
sello oficial y un carnet que acreditará su condición profesional en todo el territorio, cuando
las normas constitucionales anotadas establecen que son las Universidades Públicas y el
Estado quienes tienen potestad de extender el título en provisión nacional que acredita a su
poseedor como profesional.
f)Señala que tanto la Ley 1449 como su Decreto Reglamentario atentan contra lo dispuesto
por el art. 228 de la CPE al pretender alterar un derecho fundamental reconocido en ésta
como es la libre asociación.
En el marco expresado, solicita se declare la inconstitucionalidad de la ley 1449 y su decreto
Reglamentario.
I.2.Admisión y citaciones
Por AC 340/2004-CA, de 15 de junio (fs. 18 a 20), la Comisión de Admisión del Tribunal
Constitucional, admitió el recurso y se dispuso se ponga en conocimiento del Presidente de la
República y del Presidente del Congreso Nacional, como personeros de los órganos que
generaron las normas impugnadas, lo que se realizó en 29 de junio y 7 de julio de 2004,
conforme consta en las diligencias de fs. 34 y 36.
I.3.Alegaciones del Presidente del Congreso Nacional
Hormando Vaca Díez, Presidente del Congreso Nacional, en el escrito presentado el 22 de
julio de 2004 (fs. 44 a 48), arguye lo que se anota a continuación:
a) Con el fin de agrupar a los ingenieros de todas las especialidades y con el objetivo de
defender el ejercicio legal de la profesión y difundir el desarrollo de la ciencia y la tecnología
en Bolivia, se fundó la Sociedad de Ingenieros de Bolivia – SIB, el 5 de octubre de 1922,
como entidad de derecho privado, con personería jurídica propia. El Consejo Nacional de
Ingeniería-CNI, fue creado por Ley 308 de 10 de enero de 1964, como entidad de derecho
público conformado por representantes de los ministerios técnicos de ese entonces y de la
SIB, con el principal objetivo de regular el ejercicio de los profesionales de ingeniería,
preservar los derechos profesionales de los ingenieros, administrar el Registro Nacional de
Ingeniería, etc.
b)Indica que muchos de los objetivos de la SIB y del CNI era coincidentes y los ingenieros
tenían una dualidad organizativa con un asociación gremial y una unidad estatal. Por ello, se
sancionó la Ley 1449 de 5 de febrero de 1993, por la que el Estado reconoce a la SIB como
institución de derecho que agrupa y representa a los profesionales ingenieros y le otorga la
potestad de llevar el Registro Nacional de Ingenieros que hasta entonces lo llevaba el CNI. El
fin de la existencia de la sociedad que se ha creado es garantizar que los profesionales
otorguen un servicio ético e idóneo a la comunidad.
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c)La obligatoriedad de titulación -continúa- es un elemento ampliamente utilizado en la
mayoría de los países y en general, ese requisito sólo puede ser impuesto por el legislador. La
obligación de titulación restringe el ejercicio de determinadas profesiones que sólo pueden
ser ejercidas por aquellos que posean un título universitario, lo cual encuentra su racionalidad
en la intención de asegurar que las personas que prestan un servicio tengan los conocimientos
necesarios al efecto. En el caso de profesiones universitarias y oficios técnicos, los
conocimientos se adquieren al cumplir un plan o programa de estudios, aprobado por
autoridad competente.
d)Puntualiza que el mecanismo de control a través del registro obligatorio tiene por objeto
evitar los riesgos sociales inherentes a ciertas actividades profesionales. La obligatoriedad del
registro, desde el punto de vista del interés social, encuentra su fundamento básico en el
hecho de que al llevarse un registro de todos los titulados, es más fácil crear normas y
también controlar su cumplimiento a través de la imposición de sanciones a aquellos que no
las cumplan. El Registro de los ingenieros en Bolivia existe desde lo dispuesto por el art. 17
del DS de 15 de mayo de 1905, que fue luego trasferido al CNI en 1964, por Ley 308. A
partir de la promulgación de la Ley 1449 el Registro Nacional de Ingenieros es protegido por
el Estado, delegando su administración a la SIB. El citado Registro tiene como fin clarificar y
agrupar de acuerdo al CIUO-88 "Clasificador Internacional Uniforme de Ocupaciones" de la
Organización Internacional del trabajo (OIT), a todas las especialidades de ingeniería que
titulan las universidades estatales y privadas del país.
e)Manifiesta que el ejercicio de todo derecho fundamental es un acto social, que debe
respetar el derecho de los demás, por ello es importante regular su ejercicio estableciendo
instituciones de protección y defensa de los derechos pero también instituciones de
restricción legal que permitan un equilibrio en las relaciones sociales. El derecho de
asociación referido en la Ley Fundamental se basa en la capacidad que tienen dos o más
personas para poner en común sus intereses privados, bienes, recursos, profesión u oficio,
para desarrollar actividades de distinta índole. El concepto del derecho al que se hace
referencia es propio del servicio asociativo puro, propio de las asociaciones privadas, pero las
agrupaciones profesionales tienen carácter público, dado que hay un interés público en la
existencia de esos entes, justificado por la índole de las funciones que desempeñan y los fines
que persiguen. Lo dispuesto por el art. 7-c) de la CPE es atinente a las situaciones regidas por
el principio de autonomía de la voluntad, en que queda al arbitrio de la persona resolver lo
que corresponde porque la decisión sólo interesa, en primer término, al propio sujeto, en
tanto crea o no conveniente unirse a otras personas para el logro de ciertos propósitos.
Entonces, no se puede confundir esos casos con la obligatoriedad de inscripción al Registro
Nacional de Ingenieros que tiene otra razón de ser y se organiza con una finalidad que va
más allá del ámbito en que se desenvuelven los intereses del grupo o de la persona
individualmente considerada.
f) El derecho al trabajo -sostiene- es la capacidad de toda persona para desarrollar cualquier
actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario, es una obligación social
ineludible, incluye el derecho a escoger el trabajo. Este derecho no se ve afectado con la
obligatoriedad de inscribirse en un registro nacional de profesionales, pues no es un sistema
que imponga un determinado trabajo o que violente la libertad de trabajo.
g) Manifiesta que el derecho a la educación y cultura es la potestad de la persona de adquirir
conocimientos, habilidades y formar su conducta y personalidad, derecho que de ninguna
manera está siendo vulnerado por la Ley 1449, que tampoco conculca el principio de
irretroactividad de la ley consagrado en el art. 33 de la CPE. Igualmente -agrega- la Ley
impugnada no es contraria a la potestad que la Constitución reconoce a la Universidad y al
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Estado de extender títulos en provisión nacional, sino que mas bien el art. 3 de dicha Ley
reconoce que el título profesional de ingenieros es otorgado por las Universidades Bolivianas
de acuerdo a los arts. 186 y 188 de la Constitución. El art. 187 de la Ley Suprema, señalada
por el recurrente como infringido, no guarda ninguna relación con la Ley impugnada.
Solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993.
Por su parte, el Presidente Constitucional de la República, en el memorial presentado el 29
de julio de 2004 (fs. 54 a 57) alega que:
a)Ninguna de las normas impugnadas por el recurrente contienen referencia alguna en
relación a que el registro de profesionales delegado a la SIB está circunscrito a las ramas
tradicionales de la ingeniería, sino que por el contrario, determinan en forma amplia, que el
registro lo realizará también sobre las actividades afines, en todas sus ramas y especialidades.
b)El Estado ha dispuesto que el ejercicio profesional de la ingeniería y actividades afines en
todas sus ramas y especialidades, estará sujeta al registro en la SIB, garantizando así que las
personas que van a ejercer la profesional en Bolivia, lo hagan de manera lícita y cumpliendo
los requisitos que eviten suplantación profesional o prestación de servicios para los que su
preparación no los habilite, lo que se ha dispuesto para otros profesionales, como los
abogados, economistas, auditores, contadores y otros.
c)La actuación de la SIB en cuanto al Registro de Profesionales Ingenieros emerge de la
facultad delegada por el Estado Boliviano, de reconocer la calidad, idoneidad y justo título de
un profesional graduado en determinado ámbito de las ciencias, por institución educativa
formal superior que emite títulos al amparo de la Constitución Política del Estado.
d)La Ley Suprema en sus arts 186 y 188, no se refiere a la colegiatura de los profesionales,
solo establece la facultad de las universidades pública y privadas de otorgar títulos
profesionales, lo que no está contradicho en la Ley impugnada ni en su Reglamento.
e)Expresa que toda matriculación o inscripción en un Colegio acredita el cumplimiento de los
requisitos pertinentes para el ejercicio profesional y el propio de la mayor parte de las
profesionales existentes en el ámbito nacional, constituyéndose por aceptación general en
una norma general vigente en el Estado, que evita la proliferación de seudo profesionales que
vulneren normas sustantivas que regulan el correcto proceder de todo profesional y evitan un
daño social que emerge del hecho inherente de carecer de calificación profesional. Si se
interpone un recurso de esta naturaleza respecto de los ingenieros, se podrían plantear otras
demandas para los demás registros profesionales, lo que derivaría en una inseguridad en el
ejercicio legal de la profesión.
f)Aclara que la SIB agrupa sociedades de ingenieros departamentales y a diversos Colegios
de Especialidades y Sub-Especialidades de profesionales titulados de 14 universidades
estatales y 36 universidades privadas reconocidas por el Estado, y también admite, previa
convalidación, títulos del extranjero de más de 300 países en cumplimiento del CIUO-88 de
la OIT. O sea que en ningún caso se pretende desconocer la existencia y creación de otros
entes colegiados y especializados, a los que mas bien se agrupa en una asociación mayor para
evitar la dispersión de reglas y procedimientos, aspectos que de ninguna manera vulneran la
libertad de asociación contenida en el art. 7-c) de la CPE.
g)El art. 29 de la Ley 1449 únicamente dispone que en forma transitoria la SIB lleve el
Registro de profesionales de ramas afines a la ingeniería mientras se organice legalmente la
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entidad que los agrupe, lo que demuestra que no se pretende ampliar la obligatoriedad de
asociación en la SIB a todas las ramas.
h)Asevera que no existe la pretendida "arrogación monopólica de profesionales", porque la
SIB por delegación del Estado, busca ofrecer al ciudadano la garantía de contar con un
registro en el que consten las acreditaciones y respaldos necesarios para ejercer la profesión
de ingeniero y así identificar a los profesionales con un número de matrícula a fin de
establecer responsabilidades por los actos efectuados en el ejercicio de la profesión, dando
una garantía social.
i)La Ley 1449 y su Reglamento determinan que la prestación de servicios relacionados con la
ingeniería debe recaer en profesionales ingenieros titulados, conteniendo así una garantía
sobre las condiciones mínimas de trabajo para no perjudicar el bien público o colectivo, lejos
de lesionar el derecho al trabajo como arguye el recurrente.
j)"En el universo de las naciones suscriptoras de OIT", se tiene que la garantía del ejercicio
colegiado de los profesionales, es necesario a efectos de que de alguna forma se precautele
un ejercicio profesional idóneo. En Bolivia las colegiaturas son virtualmente indispensables,
tal el caso de los abogados, médicos, auditores, etc., sin que ello signifique una vulneración
del derecho de libre asociación. Además que la Constitución regula, en el ámbito de su
soberanía, todas las actividades que se realicen o puedan realizar dentro de los hechos y
actos jurídicos legales, en su mérito, al delegar a la SIB la facultad de mantener el Registro
Nacional de Ingenieros y regular esa actividad profesional, ha procedido en el marco de las
leyes y de la Constitución.
Pide se declare la constitucionalidad de la Ley 1449 y del DS 26582.
I.4.Trámite en el Tribunal Constitucional.
A solicitud de la Magistrada Relatora, a objeto de realizar un mayor análisis y amplio estudio
del caso, por Acuerdo Jurisdiccional 175/04 de 20 de septiembre, se amplió el plazo procesal
hasta el 11 de octubre de 2004, de manera que el presente fallo es emitido dentro del término
legal.
II. CONCLUSIONES
Luego del análisis y compulsa de los antecedentes procesales y de la prueba aportada, se
arriba a las siguientes conclusiones:
II.1.Las normas de la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993, expresamente señaladas como
supuestamente inconstitucionales en la demanda son las que se trascriben seguidamente:
"ARTICULO 1º.- El ejercicio profesional de la Ingeniería y actividades afines, en todas sus
ramas y especialidades, se regulará por la presente Ley".
"ARTICULO 2º.- Se considera ejercicio profesional de Ingeniería todo acto que suponga,
requiera o comprometa la aplicación de los conocimientos técnicos en materias de su
respectivo ramo".
"ARTICULO 3º.- El título profesional de Ingeniero, otorgado por las Universidades
Bolivianas de acuerdo a los artículos 186 y 188 de la Constitución Política del Estado, o los
expedidos por universidades extranjeras que se hubieren revalidado y legalizado en Provisión
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Nacional, habilita el ejercicio profesional de la Ingeniería previa inscripción en el Registro
Nacional de Ingenieros".
"ARTICULO 4º.- Toda prestación de servicios relacionados con la Ingeniería, deberá ser
efectuada únicamente y en forma personal por ingenieros de la rama y/o especialidad
pertinente a esos servicios, debiendo estos profesionales estar inscritos y habilitados en el
Registro Nacional de Ingenieros.
Cualquier acto de persona que contravenga este precepto, será nulo de pleno derecho y se
reputará como ejercicio ilegal de la profesión, quedando el autor o responsable sujeto a las
penalidades de Ley".
"ARTICULO 7º.- El Estado reconoce a la S.I.B. las siguientes atribuciones:
f) Otorgar a todo ingeniero cuya solicitud de inscripción en el Registro Nacional de
Ingenieros hubiese sido aceptada, un número de registro, un sello oficial y un carnet que
acreditará su condición profesional en todo el territorio de la República".
"ARTICULO 9º.- Todo profesional que cumpla los requisitos académicos correspondientes a
la Ingeniería y la inscripción en el Registro Nacional de Ingenieros de acuerdo a los artículos
3ro. y 4to. de la presente Ley, y que no esté suspendido mediante resolución ejecutoriada del
Tribunal de Ética Profesional de la S.I.B., tendrá derecho al ejercicio de la profesión, sea en
carácter de profesional libre o dependiente".
"ARTICULO 10º.- Ningún cargo técnico relacionado con las profesiones a que se refiere esta
Ley, será desempeñado por persona que no esté habilitada por su inscripción en el Registro
Nacional de Ingenieros".
"ARTICULO 11º.- La práctica ilegal de la Ingeniería y el uso indebido del título y/o del
denominativo de ingeniero, se reputarán como ejercicio indebido de la profesión y los
infractores serán sometidos a las disposiciones del Código Penal. La denuncia es de orden
público".
"ARTICULO 13º.- Todo proyecto o documento técnico firmado por un Ingeniero que
implique responsabilidad civil, debe llevar la identificación con el Registro del Ingeniero".
"ARTICULO 14º.- Toda sociedad o empresa que ofrezca servicios de Ingeniería deberá tener
como Responsable Técnico, a un ingeniero inscrito y habilitado en el Registro Nacional de
Ingenieros y, dentro de sus actividades, todas las funciones correspondientes al campo de la
ingeniería según su organización técnica, deberán ser desempeñadas por ingenieros
debidamente registrados y habilitados".
"ARTICULO 15º.- Los ingenieros extranjeros que fueren contratados por cualquier entidad o
empresa, sea nacional o extranjera, para prestar su servicio en el país, en cumplimiento del
artículo 3ro. de la presente Ley, deberán inscribirse y habilitarse previamente en el Registro
Nacional de Ingenieros de acuerdo a reglamento correspondiente".
"ARTICULO 16º.- En toda convocatoria, sea pública o por cualquier otro procedimiento,
para estudios, diseños, construcciones, instalaciones, servicios u otros trabajos relacionados
con la ingeniería, las propuestas deberán documentar el carácter de profesional en ejercicio
de los ingenieros participantes, acompañando la correspondiente certificación del Registro
Nacional de Ingenieros, en forma específica para cada caso. Las propuestas deberán estar
necesariamente respaldadas con la firma de un ingeniero matriculado en el Registro Nacional
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de Ingenieros, sin perjuicio del cumplimiento de las regulaciones legales vigentes".
"ARTICULO 17º.- Toda institución pública o privada, o persona que contrate los servicios de
ingenieros, sea directamente o por medio de empresas, debe exigir que éstos presenten el
certificado emitido por la S.I.B. acreditando su habilitación en el Registro Nacional de
Ingenieros".
"ARTICULO 19º.- En los peritajes y avalúos judiciales, bancarios y administrativos en los
campos de las diversas ramas y/o especialidades de la ingeniería, serán designados peritos
profesionales ingenieros inscritos y habilitados en el Registro Nacional de Ingenieros".
"ARTICULO 21º.- En toda designación o ascenso del personal técnico de las ramas de
ingeniería en las reparticiones fiscales, entidades autárquicas, sociedades de economía mixta,
de organismos mixtos internacionales y otros, se respetará estrictamente el escalafón.
Cuando se trate de cargos nuevos o cuando proceda un ascenso, la provisión se hará de
acuerdo a reglamento especial, al que podrán presentarse únicamente los profesionales
inscritos en el Registro Nacional de Ingenieros".
II.2Respecto del Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002, que aprobó el Reglamento
del Ejercicio Profesional del Ingeniero, aunque la demanda se dirige a buscar la
inconstitucionalidad de todo ese instrumento, solamente explica los motivos de tal
inconstitucionalidad en relación al art. 2-f). Sin embargo, nombra en forma específica otros
artículos cuyo contenido es importante conocer para la dilucidación de este tema.
"ARTÍCULO 1.- (OBJETO).-El presente Reglamento tiene el objeto de reglamentar, en todo
el ámbito de la República de Bolivia, la Ley Nº 1449 del 15 de febrero de 1993, que regula el
Ejercicio Profesional de la Ingeniería y actividades afines, en todas sus ramas y
especialidades, de acuerdo a la clasificación internacional uniforme de ocupaciones de la
Organización internacional del Trabajo".
"ARTÍCULO 2.- (DEFINICIONES).- A los efectos de una correcta aplicación e
interpretación del presente Reglamento, se establecen las siguientes definiciones:
a)Profesional Ingeniero: Persona que desarrolla la profesión de Ingeniero y está capacitada
para el desarrollo de la misma, conforme a los Artículos 3 y 4 de la Ley Nº 1449.
b)Rama de la Ingeniería: Ciencia que tiene su origen en un mismo tronco de la Ingeniería.
c)Especialidad en la Ingeniería: Rama de la ciencia o del arte a la que consagra una persona
en la Ingeniería.
d)Perito: Sabio, experimentado, capacitado, para el desempeño de una ciencia o arte dentro
de la Ingeniería.
e)Ingeniería: Aplicación de los conocimientos profesionales de los Ingenieros dentro de las
Ciencias Físicas, Químicas, Matemáticas, Agrimensura, Agronomía, Geodesia, Geografía,
Geología, Zootecnia, Informática, Ciencias de la Computación, Calculista Científico,
Financiera y Comercial.
f)Ejercicio Profesional: Se considera ejercicio profesional de la Ingeniería a todo acto o
actividad que suponga, requiera o comprometa la aplicación de conocimientos técnicos,
científicos, matemáticos y financieros.
g)Campo Profesional: Espacio que corresponde al ámbito de una profesión.
h)Sociedad: Comunidad de personas de igual profesión que se rigen por sus propias reglas y
estatutos.
i)Asociaciones: Conjunto de asociados, para un mismo fin".
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"ARTÍCULO 3.- (SOCIEDAD DE INGENIEROS DE BOLIVIA).- La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B., fundada el 5 de octubre de 1922, está reconocida y respaldada
por las Leyes Nº 308 del 10 de enero de 1964 y 1449 del 15 de febrero de 1993, es una
Institución autónoma, con personalidad jurídica, jurisdicción nacional, con independencia
técnica, administrativa, económica y sin fines de lucro".
"ARTÍCULO 4.- (RECONOCIMIENTO ESTATAL).- El Estado Boliviano, reconoce a La
Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., como la Institución de derecho que agrupa y
representa a todos los profesionales que ostentan el título de Ingeniero, con jurisdicción
nacional y su funcionamiento y administración serán conforme a su propio estatuto Orgánico
y Reglamentos".
"ARTÍCULO 42.- (NORMA REGULATORIA).- El Ejercicio Profesional de la Ingeniería en
todas sus ramas, sus especialidades y actividades afines, se regulará por las disposiciones de
la Ley Nº 1449 y por el presente Reglamento".
"ARTÍCULO 44.- (EJERCICIO PROFESIONAL).- El Ingeniero para poder ejercer su
profesión y utilizar tal denominativo, previamente deberá estar inscrito en La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B., quien le otorgará un número de matrícula profesional en el
Registro Nacional de Ingenieros".
"ARTÍCULO 46.- (EJERCICIO INDEBIDO).- Toda persona con formación en Ingeniería o
persona natural que ejerza o utilice el denominativo de "Ingeniero" sin estar inscrito en La
Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., cometerá el delito de Ejercicio Indebido de la
Profesión que será pasible a las sanciones establecidas en el Código penal para esta clase de
delito, debiendo constituirse el Ministerio Público en parte damnificada como representante
de la Sociedad y del Estado y La Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., en parte
ofendida".
"ARTÍCULO 48.- (COLEGIOS POR RAMAS).- Los profesionales en una rama de la
Ingeniería podrán organizarse en Colegios y sus especialidades en Asociaciones".
"ARTÍCULO 57.- (CARNET PROFESIONAL).- La S.I.B. a nivel Nacional llevará un libro
de Registro Profesional cuyos trámites de inscripción se realizarán a través de las
Departamentales. Cumplida esta formalidad la S.I.B. extenderá el correspondiente carnet
profesional como único documento que habilita el ejercicio legal de la profesión".
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El actor plantea el presente recurso alegando que la Ley 1449 de 15 de febrero de 1993 y su
Reglamento, aprobado por DS 26582 de 3 de abril de 2002, son contrarios a los arts. 7-c), e)
d), 33, 34, 186, 187, 228 y 229 de la CPE, al pretender monopolizar el control del ejercicio
profesional de todos los ingenieros, obligándolos a asociarse a la SIB. Corresponde analizar si
las normas impugnadas transgreden o no las disposiciones de la Constitución.
III.1.El art. 54 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) prevé que: "El recurso directo o
abstracto de inconstitucionalidad procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de
resolución no judicial, contraria a la Constitución Política del Estado como acción no
vinculada a un caso concreto." Constituyendo este recurso una acción constitucional
extraordinaria que tiene por finalidad el control objetivo de las disposiciones legales
ordinarias para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los principios,
declaraciones, preceptos y normas de la Constitución, con el objeto de realizar una
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depuración del ordenamiento jurídico del Estado (SC 009/2003).
III.2.A efectos de ingresar al análisis del fondo de la problemática planteada, es menester
recordar que el art. 30 de la LTC establece como uno de los requisitos del recurso, efectuar la
cita de la norma constitucional infringida, especificando la justificación por la que las
disposiciones impugnadas resultaren inconstitucionales, condición que permitirá al Tribunal
entender los motivos de presunta inconstitucionalidad argüidos por la parte recurrente, por
cuanto si se carece de dicha explicación, no es posible examinar las disposiciones que no han
sido expresamente señaladas como inconstitucionales, toda vez que no se conocerían ni los
preceptos de la Constitución que estarían siendo vulnerados ni las razones de su supuesta
inconstitucionalidad.
Dentro de ese marco, si bien en el recurso se demanda la inconstitucionalidad de "la Ley
1449" y de su Decreto Reglamentario en general, únicamente se han mencionado como
normas contrarias a la Constitución los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19
y 21 de la Ley mencionada y los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44, 46, 48 y 57 del Reglamento, lo que
motiva que el estudio y valoración que se haga en la especie se circunscriba a las
disposiciones anotadas explícitamente en el recurso.
En ese sentido se tiene la SC 068/2002, de 8 de agosto, en la cual este Tribunal manifestó
que:
"...si bien es cierto que Juan Felipe Carvajal Padilla demanda la inconstitucionalidad del DS
26495 de 4 de febrero de 2002 "en su totalidad", no es menos evidente que solamente ha
fundamentado su solicitud con relación a los arts. 3 al 13 y 20-a) y b) de dicho Decreto, sin
cumplir, respecto de los demás artículos, el requisito que el art. 30 LTC establece, o sea, citar
la norma constitucional infringida, especificando la justificación por la que las disposiciones
impugnadas resultaren inconstitucionales, lo que acarrea como consecuencia, la
imposibilidad de analizar las demás disposiciones del Decreto cuestionado".
III.3.El derecho a la libre asociación
El principal motivo por el que la parte recurrente considera inconstitucionales las normas de
la Ley 1449 y de su Decreto Reglamentario radica en la presunta incompatibilidad de las
mismas con el derecho a la libertad de asociación que consagra el art. 7 inc. c) de la CPE en
estos términos:
"ARTÍCULO 7º.- Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio:
c) A reunirse y asociarse para fines lícitos."
El derecho a la libertad de asociación consiste en la facultad de las personas para constituir
agrupaciones permanentes encaminadas a la consecución de fines específicos. Puede
definirse también como la facultad que tienen las personas de poner en común sus bienes, sus
valores, su trabajo, su actividad, sus fuerzas individuales o cualesquier otros derechos para un
fin desinteresado o no, intelectual, moral, económico, artístico, recreativo o de beneficencia.
La libertad de asociación es el derecho del individuo de unirse con otros en forma voluntaria
y durable para la realización común de un fin lícito. Las asociaciones se caracterizan por su
permanencia y estabilidad, el carácter ideal o espiritual -por oposición al físico o material- de
la unión, por la estructura más o menos compleja que se desarrolla en el tiempo y por la
tendencia a expandirse y a cobijar el mayor número de miembros interesados en los mismos
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fines. En cuanto a éstos, los individuos voluntariamente asociados no pueden realizar
actividades que correspondan o estén reservadas al poder público, ni que utilicen medios no
permitidos para lograr sus propósitos, ni para realizar actividades que estén prohibidas a los
seres humanos individualmente considerados.
De lo anterior se extrae que los caracteres típicos y constantes del derecho de asociación son:
la participación de varias personas, el fin común de carácter permanente y la creación de un
nuevo sujeto de derechos y obligaciones distinto a los asociados. La asociación tiene un
carácter voluntario, pues su ejercicio descansa en la propia decisión de una persona de
vincularse con otras. Tiene asimismo, un carácter relacional, pues se ejerce necesariamente
en tanto existan otras personas que deseen formar parte de la colectividad. Además, posee un
carácter instrumental pues las asociaciones se constituyen para la consecución de los fines
que sus integrantes desean desarrollar.
A diferencia de la reunión, la asociación no es esporádica y conlleva, para las personas que
participan en ella, obligaciones y derechos vinculados a las razones de la relación, así como
supone un vínculo constante en el tiempo y una intención de dotar de permanencia a la
unión.
El derecho de asociación proyecta su protección desde una doble perspectiva; por un lado,
como derecho de las personas en el ámbito de la vida social, y, por otro lado, como
capacidad de las propias asociaciones para su funcionamiento. En cuanto a la primera,
aparecen los aspectos positivos, como la libertad y la voluntariedad en la constitución de las
asociaciones, paralelamente a la titularidad del derecho a constituir asociaciones, sin
perjuicio de las condiciones que para su ejercicio establece la legislación vigente, y los
derechos inherentes a la condición de asociado. La segunda recoge la capacidad de las
asociaciones para inscribirse en el Registro correspondiente; para establecer su propia
organización en el marco de la Ley; para la realización de actividades dirigidas al
cumplimiento de sus fines en el marco de la legislación sectorial específica; y, finalmente,
para no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, salvo la que pudiera venir
determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades constitucionales que
deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel que el derecho de asociación.
Resulta patente que las asociaciones desempeñan un papel fundamental en los diversos
ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la
consolidación de una democracia avanzada, representando los intereses de los ciudadanos
ante los poderes públicos y desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras,
en las políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos,
juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar naturaleza.
La asociación en el ejercicio libre de la profesión
Se definen las profesiones liberales como las que se ejercen sin relación de dependencia
hacia el empleador, sin salario, sin sujeción a instrucciones (que no sean las de la propia
idoneidad), en el modo de obrar profesionalmente, es decir que se ejercen con cierta
autonomía funcional.
En diversos países se ha establecido la obligación a determinados profesionales de colegiarse
en una institución a fin de que puedan desarrollar su profesional legalmente. La polémica que
se origina, en la especie, es si tal obligatoriedad atenta contra el derecho a la libertad de
asociación.
Es imprescindible partir de lo señalado en el propio texto constitucional cuando el art. 7
dispone que el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas estarán regulados por
las leyes, premisa de la cual se tiene certeza que dicho ejercicio no es absoluto, pues existen
límites que deben ser respetados en beneficio de la comunidad. Cabe recordar que la
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jurisprudencia constitucional, conforme las normas previstas en la Constitución así como en
los tratados, convenciones y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado
boliviano, ha asumido que el ejercicio de los derechos fundamentales tiene límites, en
consecuencia las personas no pueden hacer un ejercicio absoluto o arbitrario que lesione los
derechos de las otras personas o los intereses generales; así en las Sentencias
Constitucionales que se detallan a continuación este Tribunal ha expresado el siguiente
razonamiento:
- SC 04/2001 de 5 de enero:
".. los derechos fundamentales no son absolutos, encuentran límites y restricciones en los
derechos de los demás, la prevalencia del interés general, la primacía del orden jurídico y los
factores de seguridad, moralidad y salubridad públicos, que no pueden verse sacrificados en
aras de un ejercicio arbitrario o abusivo de las prerrogativas individuales; es decir, que los
derechos fundamentales pueden ser limitados en función del interés social. Es en ese orden
que la Constitución ha establecido el mecanismo legal para la regulación y restricción de los
derechos fundamentales".
- SC 429/2002-R de 15 de abril:
".. el art. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dispone
que: "los derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la
seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento
democrático". Esto significa que las personas no pueden ejercer de manera irrestricta y
arbitraria sus derechos en desmedro de los derechos de los demás, por lo que su ejercicio
debe estar reglamentado, conforme lo dispone la propia Constitución en su art. 7".
La jurisprudencia –conforme lo reconoció la SC 0061/2003, de 1 de julio, entre otras- tiene
su fundamento en el hecho de que, tanto la Constitución como los instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos que forman parte del bloque de
constitucionalidad, no se limitan a proclamar el conjunto de los derechos, libertades y
garantías de los seres humanos. Sino que también hacen referencia explícita o implícita de las
restricciones o limitaciones de su ejercicio, estableciendo en su caso las condiciones
particulares en las cuales es posible que el Estado, a través de sus órganos del Poder Público,
aplique la restricción al ejercicio de los derechos y libertades sin violarlos.
Por ello, si bien el derecho de asociación tiene un componente de voluntariedad en general,
en el caso particular de la colegiación a una determinada persona jurídica (Colegio
Profesional) puede ser constreñida en pro del interés colectivo y del orden público. En
efecto, conforme lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la
Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985:
"...si se considera la noción de orden público (...) como las condiciones que aseguran el
funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente
de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las
profesiones está implicada en ese orden".
Advierte, sin embargo, la Corte Interamericana que las razones de orden público, que son
válidas para justificar la colegiación obligatoria de determinadas profesionales, como la
medicina, la abogacía, y podríamos decir la ingeniería, no pueden invocarse en el caso del
periodismo, por ejemplo, pues limita de modo permanente, en perjuicio de los no colegiados,
el derecho de hacer uso pleno de la libertad de expresión.
Entonces, si el ser humano vive en sociedad, los derechos de que goza, los goza frente a
otros; así, los derechos se respetan y se protegen porque la persona convive con muchas otras
que, a su vez, también son titulares de derechos. Así, a nadie se le puede reconocer un
derecho con cuyo ejercicio, al mismo tiempo, se desconozca el mismo derecho u otro
distinto, en los demás. Entre el sujeto activo o titular del derecho y el sujeto pasivo o persona
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que debe respetarlo, surge una relación de reciprocidad de derecho – obligación entre las dos
personas.
Dentro de ese marco, es necesario remarcar que la persona tiene derecho a escoger y
formarse en una profesión, pero las demás personas tienen derecho a que el ejercicio de la
profesión que aquella ha elegido esté circunscrita dentro del ámbito de los principios de la
ética, de legalidad, de idoneidad, de buena fe, y que al mismo tiempo, existan mecanismos
que controlen tal ejercicio para que, en caso de detectarse alguna conducta reñida con los
principios mencionados, exista una instancia que investigue ese aspecto y, de ser cierta la
contravención, aplique la sanción que corresponda, todo lo cual conlleva una certeza y
confianza de la comunidad en cuanto a que el profesional que atienda sus intereses, o los del
Estado, está sometido a un régimen que resguarda el orden público y el bienestar social.
Los Colegios Profesionales cumplen la función de, además de representar a sus colegiados y
demandar el respeto de sus derechos, controlar que el ejercicio de la profesión que se trate se
realice dentro del ámbito señalado por la ley que, en protección del orden público y el
beneficio colectivo, válidamente puede reglar y limitar el ejercicio de las profesiones, puesto
que la reglamentación de su ejercicio no altera el núcleo esencial del derecho cuando sólo se
le impone condiciones razonables. La colegiación o inscripción en un Colegio Profesional
implica que el colegiado podrá ejercer válidamente su profesión porque existe un órgano (el
Colegio, precisamente), que está tutelando que tal ejercicio sea idóneo, eficiente, correcto.
Caso contrario, si no existiera la obligatoriedad de inscripción en el Colegio Profesional, a
más que muchas personas que no cumplan los requisitos de idoneidad y preparación podrían
ejercer la profesión, otros que sí cumplen tales condiciones podrían incurrir en conductas en
desmedro de la comunidad, sin que exista un control por parte de un organismo que tutele el
beneficio de las demás personas y en general de la sociedad. A ello se suma el hecho que el
mantenimiento de un Registro de Profesionales permite que, en el supuesto de existir una
contravención que ha sido sancionada por la instancia competente al efecto (que tiene cabida
dentro de la estructura de cada Colegio Profesional, como ser el Tribunal de Honor o el
Tribunal de Ética), se tenga el dato preciso de dicha sanción, más aún si esta involucra la
inhabilitación del ejercicio de la profesión durante cierto tiempo.
Por consiguiente, las normas de los arts. 1, 4, 7-f), 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 19 y 21 de la
Ley 1449 y arts. 1, 42, 44, 46 y 57 de su Decreto Reglamentario, que disponen -como se
constata de la trascripción realizada de los mismos en el numeral II. referido a las
Conclusiones de la presente Sentencia- que el ejercicio profesional de la Ingeniería y
actividades afines, en todas sus ramas y especialidades se regula por esa Ley; que para la
prestación de servicios relacionados con la Ingeniería debe ser efectuada por los inscritos y
habilitados en el Registro Nacional de Ingenieros, reputándose como ejercicio ilegal de la
profesión si se contraviene ese precepto; la necesidad de contar con la identificación del
Registro de Ingeniero, y otras, no constituyen en desconocimiento o vulneración del derecho
a la libre asociación, por cuanto como se ha referido, si bien en principio la asociación es
voluntaria para que las personas se unan a efectos de realizar actividades de su interés, no es
menos evidente que el Estado, mediante su ordenamiento jurídico, puede determinar como
una restricción legal a dicha libertad, la obligatoriedad de inscripción en los Colegios
Profesionales, en este caso, en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia (SIB), porque de esa
manera podrá recautelar los intereses y derechos de las personas que reciban la prestación de
servicios del profesional, garantizando que la misma será idónea, de buena fe, ética,
transparente y eficiente, con la única condición que dicho registro no sea excesivamente
oneroso para el profesional al grado de impedirle el ejercicio libre de la profesión, aspecto
que indudablemente es deber del Estado precautelar.
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Conviene dejar claro que las disposiciones contenidas en los arts. 2, 3 y 4 del Reglamento del
Ejercicio Profesional del Ingeniero, de modo alguno podrían infringir las normas
constitucionales invocadas por el recurrente, ya que se limitan a definir las expresiones y
términos utilizados en tal instrumento, y a señalar la fundación de la SIB y su respaldo legal,
que la crea como institución autónoma, con personalidad jurídica, jurisdicción nacional, con
independencia técnica, administrativa, económica y sin fines de lucro; así como indicar el
reconocimiento que el Estado Boliviano ha efectuado a su favor.
III.4. La condición de profesional Ingeniero
En el anterior numeral ha quedado claro que las normas impugnadas no contradicen el
derecho a la libertad de asociación.
Sin embargo, de la comprensión del contenido de dichas disposiciones, se extraen algunos
elementos que hacen imprescindible un estudio pormenorizado.
El art. 7-f) de la Ley 1449, señala entre las atribuciones de la S.I.B: "otorgar a todo ingeniero
cuya solicitud de inscripción en el Registro nacional de Ingenieros hubiese sido aceptada, un
número de registro, un sello oficial y un carnet que acreditará su condición de profesional en
todo el territorio de la República".
El art. 11 de la misma Ley determina que: "La práctica ilegal de la Ingeniería y el uso
indebido del título y/o del denominativo de ingeniero, se reputarán como ejercicio indebido
de la profesión, debiendo someter a los infractores a las normas del Código Penal..."
El Reglamento del Ejercicio del profesional Ingeniero en su art. 44 expresa que: "El
Ingeniero para poder ejercer su profesión y utilizar tal denominativo, previamente deberá
estar inscrito en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia...". En ese sentido, el art. 46 destaca
que: "Toda persona con formación en Ingeniería o persona natural que ejerza o utilice el
denominativo de 'Ingeniero', sin estar inscrito en la Sociedad de Ingenieros de Bolivia
–S.I.B._ cometerá el delito de Ejercicio Indebido de la Profesión..."
Al respecto, es imperioso dejar sentado que la condición de profesional, la obtiene una
persona cuando ha cursado el Plan de Estudios diseñado en la carrera que se trate, ha
aprobado la tesis u otro mecanismo de titulación, y ha logrado su Título en provisión nacional
otorgado o convalidado por la Universidad Boliviana de acuerdo a las previsiones de la
Constitución. Es decir que puede llamarse "Ingeniero o Ingeniera", "Abogado o Abogada",
Médico o Médica", "Arquitecto o Arquitecta", etc., a quien concluya satisfactoriamente la
carrera que eligió y obtenga su correspondiente Título, o sea que la condición de profesional
se logra en forma totalmente independiente a la inscripción que pueda o no realizar en forma
posterior la persona en el Colegio Profesional pertinente. Dicho de otro modo, la profesión de
una persona no se obtiene con la inscripción en el Colegio respectivo, sino que tal inscripción
habilita al profesional al ejercicio legal de tal profesión, aspecto muy diferente.
Por consiguiente, las frases remarcadas con negrillas en la trascripción de los arts. 7-f), 11 de
la Ley 1449, 44 y 46 del Reglamento del Ejercicio del Profesional Ingeniero, desconocen la
potestad que la Ley Fundamental en sus arts. 186 y 188-I otorga a las Universidades Públicas
de extender diplomas académicos y títulos en provisión nacional, y al propio Estado de
otorgar los mencionados títulos cuando el egresado sea de Universidad Privada, que tiene
potestad de extender diplomas académicos exclusivamente. El fundamento de esta
conclusión radica en que la extensión del título en provisión nacional implica el
reconocimiento expreso y público por parte del Estado Boliviano, de la condición de
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profesional de una persona, de manera que si bien la SIB tiene facultad para otorgar a todo
ingeniero un número de registro, un sello oficial y un carnet, este último documento no es el
que acredita su condición de profesional, sino simplemente su condición de "colegiado" (lo
que ciertamente le habilita al ejercicio de la profesión), debiendo aclararse una vez más que
el no estar colegiado en el Colegio Profesional –en la S.I.B., en este caso- significa que la
persona no puede ejercer legalmente la profesión, pero no la despoja de dicha profesión,
reconocida con el Título en provisión nacional.
Dentro de esa lógica, la utilización del denominativo de "ingeniero" o "ingeniera" no puede
depender de la inscripción a la S.I.B., sino de la obtención de un Título profesional, por lo
cual no puede tampoco penalizarse su empleo como lo hacen los arts. 11 de la Ley 1449 y 46
de su Reglamento, máxime si se toma en cuenta que el art. 164 del Código penal (CP),
tipifica la conducta a sancionarse con privación de libertad de uno a dos años al que
"...indebidamente ejerciere una profesional para la que se requiere título, licencia,
autorización o registro especial...", sin contemplar en ninguna parte como elemento del tipo,
la utilización del denominativo profesional.
Así, por las razones jurídicas anotadas, las frases: "que acreditará su condició profesional" del
art. 7-f) de la Ley 1449, "...y/o del denominativo de igeniero" del art. 11 de dicha Ley;
"...utilizar tal denominativo..." del art. 46 del Reglamento; y "...o utilice el denominativo de
Ingeniero..." del art. 46 del mismo, resultan inconstitucionales.
III.5. El derecho al trabajo
El art. 7-d) de la CPE reconoce que toda persona tiene el derecho fundamental:
"d) A trabajar y dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad lícita, en
condiciones que no perjudiquen al bien colectivo"
El derecho al trabajo emana de la esfera de la libertad, como atributo de la persona individual
libre que necesite subsistir y emplear sus energías en una actividad admitida y regulada por la
ley; no basta que el trabajo sea tal, sino que debe ser lícito, sano, seguro y provechoso al bien
común. Es aquí que también se encuentra otra limitación al ejercicio del derecho, toda vez
que el trabajo debe repercutir positivamente en la sociedad, y para ello la ley impone una
serie de mecanismos de control a su ejercicio en resguardo de los intereses y derechos de las
demás personas, ya sea quienes reciben el trabajo, o tienen relación directa con él, o
simplemente, al formar parte de la comunidad, perciben los resultados del mismo.
Consecuentemente, como la mayoría de los derechos, el derecho al trabajo está limitado en
su ejercicio por el interés social, el orden público y el bienestar colectivo, motivos por los que
el Estado tiene potestad de establecer ciertos mecanismos para conocer qué profesionales
han cumplido con los requisitos necesarios para ejercer la profesión y determinar la
obligatoriedad de un registro para el ejercicio de ciertas profesiones, de modo que al margen
de que tales profesionales cuenten con un ente que los agrupe, represente y vele por sus
intereses, la sociedad tenga un órgano que pueda recibir las quejas o denuncias por una mala
práctica de la profesión u otras conductas que resulten en perjuicio para ella, y que tengan la
garantía de que sus denuncias serán investigadas, procesadas y, si amerita el caso, se
establecerán sanciones.
Por ende, la obligatoriedad, contenida en las normas impugnadas por el actor, de inscribirse a
la Sociedad de Ingenieros de Bolivia, de obtener el carnet de la misma y figurar en el
Registro Nacional de Ingenieros para ejercer legalmente la Ingeniería, no constituye una
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violación del derecho al trabajo porque éste –se reitera- no puede ser absoluto, está sujeto a
regulación que está dada justamente en los instrumentos objetados.
III.6. Presunta aplicación retroactiva de la normas impugnadas
De otro lado, el art. 33 de la CPE establece el principio de irretroactividad de la ley cuando
determina:
"La ley dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social
cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente".
En ninguna de las normas contenidas en los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16,
17, 19 y 21 de la Ley 1449, ni en los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44, 46, 48 y 57 de su Decreto
Reglamentario, existe disposición alguna para su aplicación retroactiva, de manera que no
son contrarias al precepto constitucional anotado.
Es imperioso dejar sentado que respecto de los profesionales que ya ejercían la profesión de
ingenieros antes de la vigencia de la Ley, no pueden serles aplicables las normas de registro
obligatorio.
III.7. Sobre la supuesta vulneración del art. 34 de la CP
Si bien el art. 34 de la CPE –señalado como conculcado en la demanda- dispone que: "Los
que vulneren derechos y garantías constitucionales quedan sujetos a la jurisdicción
ordinaria", la vulneración a que este precepto hace referenciado es aplicable a las
autoridades o personas particulares que lesionen derechos o garantías constitucionales, por
ello determina que quedan bajo la potestad de la jurisdicción ordinaria, a la cual no puede
derivarse el estudio y análisis de normas legales como las analizadas ahora, de lo que se
extrae que la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas no puede ser examinada
desde la óptica del precepto constitucional referido.
III.8. Principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa
Lo concerniente a la presunta conculcación del art. 228 de la CPE, que establece la primacía
de la Constitución sobre las leyes y el principio de jerarquía normativa, y del art. 229 que
determina que los principios, garantías y derechos reconocidos por la Carta Fundamental no
pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio ni necesitan de reglamentación
previa para su cumplimiento, se constata que las normas legales y reglamentarias objetadas
en este recurso no lesionan aquellos, toda vez que la regulación del ejercicio de la ingeniería
en todas sus ramas y especialidades es facultad del Estado, ya que el propio artículo 7 de la
CPE expresa en forma categórica que toda persona tiene los derechos fundamentales allí
enumerados, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, que es lo que han hecho la
Ley 1449 y su Reglamento, sin que eso implique un desconocimiento de los preceptos
contenidos en la Ley de Leyes, sino que únicamente se pretende precautelar el ejercicio
idóneo, eficiente y honesto de la profesión.
III.9.Normas Conexas
III.9.1.El 58-IV de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), permite a este órgano declarar,
en Sentencia, la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes
con la norma legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal.
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Dentro de ese marco, se encuentra lo dispuesto por el art. 47-I del Reglamento del Ejercicio
Profesional del Ingeniero, señala que: "Toda denuncia de ejercicio indebido de la profesión o
utilización del denominativo de "Ingeniero", deberá ser formalizada, por cualquier persona
interesada y en su defecto por la Sociedad de Ingenieros de Bolivia – S.I.B., para lo cual
tiene la suficiente personería jurídica de acuerdo al artítulo 11 de la Ley Nº 1449".
Por tanto, en el mismo entendimiento expresado en el numeral III.4 de la presente Sentencia,
debe declararse inconstitucional la frase: "...o utilización del denominativo de 'Ingeniero..." ,
porque esa norma está añadiendo en forma ilegal e indebida, un elemento más al tipo penal
contenido en el art. 164 del CP, ya que esta disposición sanciona el ejercicio ilegal de una
profesión, pero de ningún modo la utilización de un denominativo.
III.9.2.Asimismo corresponde considerar, como norma conexa, el art. 89 del Reglamento del
Ejercicio Profesional del Ingeniero, que textualmente dice:
"Artícullo 89.- (CARÁCTER PREVIO).- Todas las Universidades Públicas y Privadas del
país, para otorgar el Título de Ingeniero en Provisión Nacional en todas sus ramas y
especialidades, con carácter previo deberán exigir la inscripción en La Sociedad de
Ingenieros de Bolivia – S.I.B."
Y, el art. 90 del mencionado Reglamento, que determina: "El Ministerio de Educación,
Cultura y Deportes, mediante la Dirección correspondiente, antes de emitir el Título de
Ingeniero en Provisión nacional en todas sus ramas y especialidades, exigirá al solicitante la
presentación de la certificación de inscripción en La Sociedad de Ingenieros de Bolivia".
Como se sostiene en la presente Sentencia, la inscripción en el Colegio profesional que
corresponda, constituye –por los motivos explicados- un medio o mecanismo de resguardo de
los intereses colectivos frente al ejercicio de las profesiones. Sin embargo, ello no implica
desde ningún punto de vista que para la obtención del Título Profesional, la persona deba
previamente inscribirse al Colegio o, en este caso, a la S.I.B., toda vez que la obtención del
Título se apoya en la culminación del Plan de Estudios de la Carrera, la aprobación de una de
las modalidades de titulación y la tramitación de dicho Título, adjuntando todos los
documentos y demás requisitos establecidos por las Universidad Boliviana (pública), o por el
Ministerio de Educación, si se trata de Universidades Privadas, no pudiendo un Reglamento
que rige el ejercicio de una profesión (la Ingeniería), añadir un requisito más, no contemplado
en los reglamentos específicos de las Universidades.
En este aspecto es imprescindible tomar en cuenta que el profesional ingeniero puede
dedicarse a otros ámbitos que no sean precisamente el ejercicio propiamente dicho de la
Ingeniería –como ser la investigación- de manera que resulta restrictivo a su derecho de libre
elección sobre la actividad que desee encarar, la obligatoriedad de que, previamente a la
extensión del Título, se inscriba a la S.I.B., y que por esa "condición" no pueda obtener el
Título profesional que ha logrado después de estudiar y aprobar todas las materias de la
carrera así como la defensa de la tesis u otra forma de graduación legalmente establecida.
Entonces, los arts. 89 y 90 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero, son
inconstitucionales por conexitud en relación a las disposiciones objetadas por el recurrente, al
lesionar lo dispuesto por los arts. 186 y 188-I de la CPE.
Por consiguiente, en el contexto analizado en la presente Sentencia, se tiene que si bien la
obligatoriedad de inscripción en la S.I.B. no conlleva per se una vulneración de preceptos
constitucionales, dicha inscripción no determina la condición de profesional de una persona,
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por una parte, y por otra, la utilización del denominativo "ingeniero" no puede estar
restringida solamente a quienes se hayan inscrito en el citado ente colegiado, pudiendo ser
empleado por toda persona que haya obtenido su título en provisión nacional en alguna rama
de la Ingeniería. Asimismo, no puede agregarse un requisito adicional a los establecidos por
la Universidad Pública y por le Ministerio de Educación al pretender que, con carácter previo
a la extensión del Título en Provisión Nacional, se acredite la inscripción en la S.I.B. De todo
lo que se concluye que existen determinadas frases en los arts. 7-f) y 11 de la Ley 1449, 44 y
46 el Reglamento, así como los arts. 89 y 90 del mismo, que vulneran los arts. 186 y 188-I de
la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los
artículos 120-1ª de la Constitución Política del Estado, 7 inc. 1) y 54 y siguientes de la LTC:
1º Declara la INCONSTITUCIONALIDAD:
a) De las frases:
a.1) "que acreditará su condición profesional" contenida en el art. 7-f) de la Ley 1449 de 15
de febrero de 1993;
a.2)"...y/o del denominativo de ingeniero", contenida en el art. 11 de dicha Ley;
a.3) "...utilizar tal denominativo..." consignada en el art. 46 del Reglamento del Ejercicio
Profesional del Ingeniero probado por Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002; y,
a.3)"...o utilice el denominativo de Ingeniero..." del art. 46 del mismo Reglamento.
b)De los arts. 89 y 90 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero probado por
Decreto Supremo 26582 de 3 de abril de 2002;
2º DECLARA LA CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 1, 2, 3, 4, 7-f), 8, 9, 10, 11, 13, 14,
15, 16, 17, 19 y 21 de la Ley 1449 de 15 de abril de 1993, y de los arts. 1, 2-f), 3, 4, 42, 44,
46, 48 y 57 del Reglamento del Ejercicio Profesional del Ingeniero, con excepción de las
frases citadas y declaradas inconstitucionales en el numeral precedente.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera
PRESIDENTE
Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán
DECANO
Fdo. Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
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MAGISTRADA
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