Guía Metodológica para la realización de estudios de identificación
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INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ICAP PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO Guía Metodológica para la realización de estudios de identificación, mercado, técnico y legal de proyectos en la Etapa de Preinversión en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo Licda. Sonia Guevara Rodríguez Ing. Rafael Barboza Topping San José, Costa Rica Febrero, 2008 i Esta tesis fue aprobada por el Tribunal Examinador de la Maestría en Gerencia de Proyectos de Desarrollo del ICAP, como requisito para obtener el título de Magíster Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo. -----------------------------------------------------------------Msc. Ramón Rosales Posa Presidente del tribunal ---------------------------------------- ---------------------------------------------- MSc. Carlos Burgos Rivas Lic. Alfredo Monge Rojas Director de Tesis Examinador designado --------------------------------------------- --------------------------------------------- Licda. Sonia Guevara Rodríguez Ing. Rafael Barboza Topping Sustentante Sustentante ii Agradecimientos A los formuladores y ejecutores de proyectos del AyA que con su colaboración oportuna ayudaron al logro del diagnóstico de este documentos. A todas las personas que de alguna forma aportaron sus conocimientos en esta investigación, contribuyendo así a direccionar la labor del AyA en la etapa de preinversión. iii Dedicatoria Al Señor Jesucrito que nos ha permitido concluir una etapa más en nuestro desarrollo profesional. A nuestras familias que nos hay apoyado en todo momento. iv Resumen Ejecutivo El Problema Hemos podido determinar que el AyA cuenta con un bajo nivel de ejecución de proyectos, lo cual repercute negativamente en la calidad, cantidad y cobertura del servicio de abastecimiento de agua potable, además de una baja ejecución presupuestaria de aproximadamente un 70% del presupuesto de inversión. Esto nace por una débil planificación institucional y se acentúa durante los procesos de preinversión y ejecución de los proyectos, que no consideran integralmente las implicaciones de identificación de necesidades y estudios desde la perspectiva de mercado, técnica y legal. Es con el propósito de favorecer la eficiencia y eficacia administrativa que la presente investigación pretende reparar, consolidar e integrar los conocimientos adquiridos en esta maestría para desarrollar e implementar una serie de guías metodológicas que sirvan de manual a los formuladores de proyectos. Durante el periodo 2006-2010, AyA tiene el reto de ejecutar importantes obras, cuya inversión asciende a 165.000 millones de colones, para aumentar en un 4.7% la cobertura del servicio de abastecimiento de agua potable en la población rural, mantener el 98% de cobertura en al área urbana y ejecutar un 55% del proyecto del Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José. Objetivo General Elaborar guías metodológicas que permitan realizar la formulación de un proyecto de acueducto contemplando los estudios de identificación, mercado, técnico y legal de los mismos. v Objetivos Específicos • Realizar un diagnóstico del proceso de formulación técnica que se realiza a los proyectos de acueducto del AyA. • Identificar y aplicar la normativa existente para viabilizar los proyectos de acueducto. • Proporcionar las bases teórico-metodológicas que sustenten la utilización de las guías para la formulación de proyectos de acueducto del AyA Las Guías Con el fin de aumentar la eficiencia y eficacia institucional en la formulación de proyectos la investigación concluye con la elaboración de una serie de guías metodológicas, basadas en el método Icapiano, que sirven de manual a los formuladores de proyectos. para la elaboración de los estudios de identificación, mercado, técnico y legal, ofreciendo una visión interdisciplinaria al integrar a profesionales de diferentes especialidades (abogados, administradores, promotores sociales, ingenieros) en la formulación del proyecto. Las guías detallan los pasos y actividades requeridas para cada estudio, para dar solidez a los proyectos de acueducto en la etapa de preinversión, procurando con ello, la correcta ejecución presupuestaria y favorecer el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. vi Tabla de Contenido INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1 CAPÍTULO I ......................................................................................................................... 4 MARCO METODOLÓGICO ................................................................................................. 4 1.1 TITULO DE TESIS ............................................................................................... 4 1.2 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................ 4 1.3 IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ............................ 5 1.4 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .................................................................. 5 1.5 OBJETO DE ESTUDIO ........................................................................................ 6 1.6 OBJETIVOS DEL ESTUDIO ................................................................................ 6 1.6.1 Objetivo General........................................................................................... 6 1.6.2 Objetivos Específicos ................................................................................... 7 1.7 OPERATIVIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS: ........................................................ 7 1.8 ENFOQUE DE INVESTIGACIÓN ........................................................................ 8 1.9 FUENTES, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS:.. 8 1.10 PROCESO METODOLÓGICO APLICADO ......................................................... 9 1.10.1 Conceptualización de los procesos de identificación, estudios de mercado, técnico y legal de proyectos ......................................................................................... 9 1.10.2 Investigación bibliográfica, documental y vía Internet .................................. 9 1.10.3 Elaboración de la teoría sobre formulación de los proyectos. .................... 10 1.10.4 Diagnóstico de la gestión de los proyectos de acueducto en la etapa de preinversión. ............................................................................................................... 10 1.10.5 Aplicación de la teoría sobre formulación técnica y legal de proyectos por medio de la elaboración de guías. ............................................................................. 11 1.10.6 Validación de las guías en un proyecto del AyA: ....................................... 11 1.11 PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE DATOS: ................................................... 11 1.12 ALCANCES Y LIMITACIONES DEL ESTUDIO: ................................................ 11 1.13 PROGRAMACIÓN ............................................................................................. 12 1.14 INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN ........................................................... 14 1.15 CUESTIONARIOS PARA EL DIAGNÓSTICO ................................................... 15 1.15.1 Cuestionario para entrevista a los formuladores de proyecto .................... 15 1.15.2 Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto ......................... 17 CAPITULO II ...................................................................................................................... 20 MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 20 2.1 IDENTIFICACIÓN .............................................................................................. 28 2.1.1 Metodología de Marco Lógico ........................................................................ 29 2.2 ESTUDIO DE MERCADO .................................................................................. 45 2.2.1 Definición del producto ................................................................................... 45 2.2.2 Objetivos del estudio de mercado ................................................................. 45 2.2.3 Análisis de la demanda .................................................................................. 46 2.2.4 Determinación de la demanda potencial o insatisfecha ................................. 52 2.2.5 Políticas de desarrollo nacional ...................................................................... 53 2.2.6 Estructura económica del mercado ............................................................... 53 2.2.7 Programa de sensibilización y divulgación ..................................................... 54 2.3 ESTUDIO TÉCNICO .......................................................................................... 57 2.3.1 Localización del proyecto ............................................................................... 57 2.3.2 Tamaño del proyecto ...................................................................................... 59 2.3.3 Tecnología ...................................................................................................... 61 2.3.4 Ingeniería del proyecto ................................................................................... 63 vii 2.3.5 Aspectos de organización .............................................................................. 64 2.4 ESTUDIO LEGAL ............................................................................................... 66 2.4.1 Ciencia, objeto y método ................................................................................ 66 2.4.2 El objeto de estudio del derecho a la luz del artículo 10 del código civil. ....... 70 2.4.3 El método en el derecho, a la luz de lo dispuesto por el artículo 10 cc.......... 71 2.4.4 Reglas que integran el método jurídico de interpretación, sobre la base del contenido del art. 10 cc. ................................................................................................. 72 2.4.5 El aspecto lingüístico del derecho y la interpretación literal. .......................... 73 2.4.6 El derecho como sistema y la interpretación sistemática ............................... 77 2.4.7 La continuidad del derecho y la interpretación histórica................................. 84 2.4.8 El derecho como creación humana y la interpretación subjetiva o voluntad del legislador 89 2.4.9 El derecho como respuesta y expresión de la realidad social; el principio de adecuación del efecto al hecho y la jurisprudencia de intereses. .................................. 90 2.4.10 El derecho como expresión de principios y valores; la jurisprudencia de valores y la interpretación a partir de principios. ............................................................ 93 2.4.11 El carácter finalista del derecho y la interpretación teleológica. ..................... 98 CAPITULO III ................................................................................................................... 105 MARCO REFERENCIAL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS ....................................................................................................... 105 3.1.1 Primera etapa de la Institución (de 1961 a 1973 inclusive) ...................... 107 3.1.2 Segunda etapa de la Institución (de 1974 a la fecha) .............................. 108 CAPITULO IV ................................................................................................................... 122 DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL.................................................................................... 122 4.1 DIAGNÓSTICO PROGRAMA KFW ................................................................. 122 4.2 CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS EXPEDIENTES DEL PROGRAMA KFW 142 4.2.1 Identificación .................................................................................................... 142 4.2.2 Estudio de mercado ......................................................................................... 145 4.2.3 Estudio técnico ................................................................................................. 146 4.2.4 Estudio legal ..................................................................................................... 148 4.3 DIAGNÓSTICO ETAPA DE PREINVERSIÓN EN AyA, SEGÚN LOS FORMULADORES DE PROYECTOS ......................................................................... 149 4.3.1 Diagnóstico sobre conocimiento de la metodología de proyectos según enfoque Icapiano. 149 4.3.2 Diagnóstico de la etapa de preinversión en AyA. ............................................. 150 4.3.3 Diagnóstico acerca de contenido del proceso de Identificación. ...................... 151 4.3.4 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio de Mercado. ............................. 152 4.3.5 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio Técnico. .................................... 152 4.3.6 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio Legal. ........................................ 153 4.3.7 Problemática evidenciada. ............................................................................... 153 4.3.8 Soluciones vislumbradas durante el diagnóstico. ............................................ 154 4.3.9 Posición ante la utilización de guías para la elaboración del documento de proyecto. 154 CAPITULO V .................................................................................................................... 157 INTRODUCCIÓN A LAS GUÍAS PARA LA IDENTIFICACIÓN, ESTUDIO DE MERCADO, TÉCNICO Y LEGAL DE PROYECTOS EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. ........................................................................ 157 5.1 GUÍA I IDENTIFICACIÓN. ................................................................................ 158 5.1.1 Introducción .............................................................................................. 158 5.1.2 Objetivos de la guía .................................................................................. 158 viii 5.1.3 Usuarios de la guía................................................................................... 159 5.1.4 Aplicación de la guía ................................................................................ 159 5.2 GUÍA II ESTUDIO DE MERCADO. .................................................................. 160 5.2.1 Introducción .............................................................................................. 160 5.2.2 Objetivos de la guía .................................................................................. 161 5.2.3 Usuarios de la guía................................................................................... 161 5.2.4 Aplicación de la guía ................................................................................ 161 5.3 GUÍA III ESTUDIO TÉCNICO .......................................................................... 162 5.3.1 Introducción .............................................................................................. 162 5.3.2 Objetivos de la guía .................................................................................. 162 5.3.3 Usuarios de la guía................................................................................... 162 5.3.4 Aplicación de la guía ................................................................................ 163 5.4 GUÍA IV ESTUDIO LEGAL ............................................................................... 164 5.4.1 Introducción .............................................................................................. 164 5.4.2 Objetivos de la guía .................................................................................. 164 5.4.3 Usuarios de la guía................................................................................... 164 5.4.4 Aplicación de la guía ................................................................................ 165 5.5 GUÍAS METODOLÓGICAS ............................................................................. 168 5.6 GUÍA METODOLÓGICA I IDENTIFICACIÓN ................................................. 169 5.7 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA ............................................................... 174 5.7.1 GRUPO 1 Antecedentes .......................................................................... 175 5.7.2 GRUPO 2 Definición del problema ........................................................... 181 5.7.3 GRUPO 3 Alternativas del proyecto ......................................................... 185 5.7.4 GRUPO 4. Objetivos del proyecto ............................................................ 193 5.7.5 GRUPO 5. Resultados esperados........................................................... 210 5.7.6 GRUPO 6. Grupo meta o beneficiarios del proyecto................................ 211 5.7.7 GRUPO 7. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país. ................................................................................................... 211 5.7.8 GRUPO 8. Disponibilidad de recursos ..................................................... 212 5.8 GUÍA METODOLÓGICA II ESTUDIO DE MERCADO .................................... 213 5.9 ESTUDIO DE MERCADO ................................................................................ 217 5.9.1 PASO 1. Definición del producto. ............................................................ 217 5.9.2 PASO 2. Análisis de la demanda ............................................................. 218 5.9.3 PASO 3. Plan de sensibilización y comercialización del servicio. ............ 222 5.10 GUÍA METODOLÓGICA III ESTUDIO TÉCNICO ........................................... 232 5.11 ESTUDIO TÉCNICO ........................................................................................ 235 5.11.1 PASO 1. Tamaño del proyecto. ................................................................ 235 5.11.2 PASO 2. Localización del proyecto .......................................................... 236 5.11.3 PASO 3. Tecnología ................................................................................. 238 5.11.4 PASO 4. Ingeniería................................................................................... 240 5.11.5 PASO 5. Aspectos administrativos ........................................................... 241 5.12 GUÍA METODOLÓGICA IV ESTUDIO LEGAL ............................................... 244 5.13 ESTUDIO LEGAL ............................................................................................. 251 5.13.1 PASO 1. Análisis de la competencia del AyA ........................................... 251 5.13.2 PASO 2. Verificación del cumplimiento de la normativa .......................... 254 5.13.3 PASO 3. Consulta a pueblos indígenas ................................................... 255 5.13.4 PASO 4. Adquisición de propiedades ...................................................... 257 5.13.5 PASO 6. Reglas de interpretación normativa ........................................... 258 CAPITULO VI ................................................................................................................... 261 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................... 261 6.1 CONCLUSIONES ............................................................................................. 261 ix 6.1.1 Identificación............................................................................................. 262 6.1.2 Estudio de mercado.................................................................................. 263 6.1.3 Estudio técnico ......................................................................................... 263 6.1.4 Estudio legal ............................................................................................. 264 6.2 RECOMENDACIONES .................................................................................... 265 6.3 OBSERVACIONES: ......................................................................................... 266 BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 267 Anexo Nº 1 ....................................................................................................................... 278 Entrevistas funcionarios AyA ........................................................................................... 278 x Índice de cuadros Cuadro N° 1 Operativización de los objetivos ...................................................................... 7 Cuadro N° 2 Políticas Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 ....................................... 111 Cuadro N° 3 Lista de Chequeo proyecto Lajas de Cañas .............................................. 124 Cuadro N° 4 Contenidos del expediente Proyecto Paso Lajas de Cañas ....................... 125 Cuadro N° 5 Lista de Chequeo Proyecto Santa María de Carradí ................................. 127 Cuadro N° 6 Contenidos del expediente Proyecto Santa María de Carrandí .................. 128 Cuadro N° 7 Lista de Chequeo Proyecto Los Lirios de Cariari de Pococí ....................... 130 Cuadro N° 8 Contenidos del expediente Proyecto Los Lirios de Cariari Pococí.............. 131 Cuadro N° 9 Lista de Chequeo Proyecto La Fortuna de Roxana .................................... 133 Cuadro N° 10 Contenidos del expediente Proyecto La Fortuna de Roxana .................... 134 Cuadro N° 11 Lista de chequeo Proyecto El Rótulo de la Rita de Pococí ...................... 136 Cuadro N° 12 Contenidos del expediente Proyecto El Rótulo de la Rita Pococí ............ 137 Cuadro N° 13 Lista de Chequeo Proyecto El Jardín de la Rita de Pococí...................... 139 Cuadro N° 14 Contenidos del expediente Proyecto EL Jardín de la Rita Pococí ............ 140 Cuadro N° 15 Contenidos de las guías para Identificación y estudios de mercado, técnico y legal ............................................................................................................................... 166 Cuadro N° 16 Cuadro conceptual para la guía de Identificación. ................................... 169 Cuadro N° 17 Caracterización de involucrados .............................................................. 179 Cuadro N° 18 Posición, y fuerza de los involucrados ..................................................... 180 Cuadro N° 19 Matriz de selección de opciones .............................................................. 192 Cuadro N° 20 Condiciones .............................................................................................. 197 Cuadro N° 21 Revisión de criterios para los indicadores ................................................. 199 Cuadro N° 22 Clasificación de indicadores ...................................................................... 200 Cuadro N° 23 Ponderación para selección de indicadores.............................................. 201 Cuadro N° 24 Evaluación de Indicadores ........................................................................ 202 Cuadro N° 25 Resultados intermedios por indicador ....................................................... 203 Cuadro N° 26 Medios de verificación por indicador ......................................................... 204 Cuadro N° 27 Factores de Riesgo ................................................................................... 205 Cuadro N° 28 Lógica vertical ........................................................................................... 206 Cuadro N° 29 Comparación de indicadores .................................................................... 208 Cuadro N° 30 Conclusiones evaluación intermedia ......................................................... 209 Cuadro N° 31 Problemas y acciones evaluación intermedia ........................................... 210 Cuadro N° 32 Cuadro conceptual para la guía de Estudio de Mercado ......................... 213 Cuadro N° 33 Estimación de población objetivo ............................................................. 220 Cuadro N° 34 Cálculo de la demanda ............................................................................. 221 Cuadro N° 35 Relación causa efecto .............................................................................. 229 Cuadro N° 36 Matriz para estrategia .............................................................................. 231 Cuadro N° 37 Cuadro conceptual para la guía de Estudio Técnico................................ 232 Cuadro N° 38 Tamaño del proyecto ............................................................................... 236 Cuadro N° 39 Requerimientos del proceso según tecnología ........................................ 240 Cuadro N° 40 Criterios para selección de estructura organizativa ................................. 243 Cuadro N° 41 Cuadro conceptual para la guía de Estudio Legal ................................... 244 xi Índice de figuras Figura N° 1 Programación de la Investigación ................................................................... 13 Figura N° 2 Ciclo de Vida de un proyecto .......................................................................... 24 Figura N° 3 Fase de preinversión ...................................................................................... 25 Figura N° 4 Estructura Analítica del proyecto .................................................................... 35 Figura N° 5 Matriz de Marco Lógico .................................................................................. 38 Figura N° 6 Relación entre supuestos y objetivos ............................................................. 42 Figura N° 7 Lógica Vertical columna de objetivos............................................................. 43 Figura N° 8 Lógica Horizontal ........................................................................................... 44 Figura N° 9 Tipos de población .......................................................................................... 48 Figura N° 10 Estructura metodológica de Marco Lógico.................................................. 174 Figura N° 11 Identificación de los involucrados ............................................................... 176 Figura N° 12 Mapa de involucrados ................................................................................ 179 Figura N° 13 Árbol de efectos .......................................................................................... 182 Figura N° 14 Árbol de Causas ......................................................................................... 184 Figura N° 15 Árbol del problema ...................................................................................... 185 Figura N° 16 Árbol de objetivos ....................................................................................... 186 Figura N° 17 Coherencia causa, medio y acción ............................................................ 188 Figura N° 18 Árbol de Acciones ...................................................................................... 189 Figura N° 19 Estructura analítica del proyecto................................................................ 194 Figura N° 20 La EAP y columna de objetivos de la MML ................................................ 196 Figura N° 21 Ejemplo de macrolocalización ................................................................... 237 Figura N° 22 Análisis de tecnología disponibles ............................................................. 238 Figura N° 23 Procesos Ejecución de proyecto................................................................ 239 xii Abreviaturas ARESEP Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ASADA Asociación Administradora de Acueductos y Alcantarillados AyA Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CONAI Comisión Nacional de Asuntos Indígenas CTAI Comité Técnico Asesor Interinstitucional. EAP Estructura analítica de proyecto EsIA Estudio de Impacto Ambiental Hab Habitante ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública ILPES KfW Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social Banco de Desarrollo de Alemania, Kreditanstalt für Wiederaufbau. L/s Litros por segundo MIEC Ministerio de Economía, Industria y Comercio MINAE Ministerio de Ambiente y Energía MML Matriz de Marco Lógico MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transporte SENARA Servicio Nacional de Aguas Subterráneas UNDP United Nations Development Programme US Dólares Estados Unidos xiii INTRODUCCIÓN Cualquier asentamiento humano, por pequeño que sea, necesita disponer de un sistema de aprovisionamiento de agua potable que satisfaga sus necesidades vitales y que permiten elevar significativamente la calidad de vida de las familias. Entre los múltiples beneficios evidentes se pueden destacar: la disminución de las enfermedades de origen hídrico (la diarrea, la ascariasis, la esquistosomiasis, etc.); influencia indirecta en la productividad de los trabajadores; eliminación de focos de infección; eliminación de molestias derivadas de los sistemas de abastecimiento individuales e ineficientes utilizados por las familias, etc. Los resultados de estas iniciativas han demostrado que lograr las anheladas metas de cobertura de este tipo de servicio, implican grandes esfuerzos por los elevados montos de inversión que demandan las obras requeridas por estos proyectos. En virtud de esto, es de suma importancia optimizar la calidad de la inversión, lo cual está directamente relacionado con la correcta asignación de los recursos disponibles. Estos proyectos, generan gran impacto en la población beneficiada, se convierten en una obligación del Estado y por tanto, en un desafío para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, requiriéndose que para que estos proyectos generen los impactos esperados se cuente con un adecuado proceso de formulación de proyectos. Así tenemos que en Costa Rica el AyA es el ente rector en la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado para todos los habitantes, en este trabajo nos dedicamos a estudiar el ciclo de vida de los proyectos, haciendo especial énfasis en la etapa de preinversión, para la cual proponemos una serie 1 de guías que permitan a los formuladores de proyectos de acueducto disponer de las herramientas metodologías necesarias para proponer proyectos sólidos, favoreciendo así su ejecución. En el marco del fortalecimiento de esta labor dentro del AyA este estudio pretende orientar los estudios de identificación, mercado, técnico y legal, ofreciendo los elementos mínimos a considerar en cada uno de estos estudios, siendo el objetivo de las guías favorecer y guiar la labor de los profesionales dedicados a la formulación de proyectos. En el diseño de las guías se pensó especialmente en los formuladores de proyectos del AyA (integrado esencialmente por ingenieros, abogados, administradores y promotores sociales). Esto corresponde a profesionales que están dedicados al desarrollo de proyectos de acueductos en la etapa de preinversión. El estudio esta organizado en seis capítulos, en el primero se muestra el marco metodológico seguido en la investigación, en el capítulo segundo contiene el marco teórico, el tercer capítulo lo destinamos al marco referencial, en el capítulo cuarto se analiza en detalle la situación del AyA (diagnóstico), tomando como base para este análisis los proyectos del programa de KfW, programa que tiene como objetivo la construcción de acueductos en el área rural y entrevistas a funcionarios encargados de la formulación de proyectos, el capítulo cinco desarrolla las guías de identificación, mercado, técnica y legal el AyA y finalmente se incluye en el capítulo seis con las conclusiones y recomendaciones generales de la investigación. 2 CAPITULO I MARCO METODOLÓGICO 3 CAPÍTULO I MARCO METODOLÓGICO 1.1 TITULO DE TESIS Guía Metodológica para la realización de estudios de identificación, mercado, técnico y legal de proyectos en la Etapa de Preinversión en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. 1.2 ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN Como interés del AyA, se ha apoyado la inclusión de herramientas de metodología en gerencia de proyectos dentro de la gestión Institucional, habiéndose capacitado a gran cantidad de funcionarios en la Maestría de Gerencia de Proyectos de Desarrollo, impartida por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP. A partir de ello, es interés del AyA fortalecer la capacidad institucional y crear herramientas que puedan ser utilizadas en la formulación, evaluación y gerencia de proyectos. En ese sentido, este proyecto de graduación viene a complementar otros esfuerzos realizados, como el trabajo final de graduación del Msc. William Agüero, para la evaluación, financiera, económica-social y ambiental de proyectos. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución pública (descentralizada) realiza múltiples proyectos al año, a modo de ejemplo, para el año 2008 se ha programado la ejecución de 15 proyectos de sistemas rurales, de los cuáles el 85% se llevarán a cabo en comunidades que no disponen de agua potable. Con respecto a la cobertura del servicio de abastecimiento, una 4 meta del Estudio de Análisis sectorial1 indica que para el año 2020, en el área urbana, se mantendrá una cobertura en la prestación del servicio de agua potable del 98.5%, en el área rural, este parámetro pasará de un 75.4% a un 90% en el 2020, mientras que la cobertura de saneamiento se mantendrá en un alto nivel, con un valor de 98%.2 1.3 IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Este trabajo de investigación se justifica por la necesidad de contar con una herramienta, que además de orientar en el proceso de formulación de los proyectos, facilite también la toma de decisiones y planificación institucional durante la ejecución de los proyectos. Cabe destacar que actualmente en la Institución, no se cuentan con herramientas para este fin, los proyectos no se formulan o evalúan de manera integral, con lo cual se corre el riesgo de efectuar fuertes inversiones con una baja eficacia, según menciona el Análisis Sectorial de Agua Potable y Saneamiento en Costa Rica. 1.4 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Una situación problemática dentro de AyA corresponde al bajo nivel de ejecución de los proyectos, lo cual repercute negativamente en la calidad y cobertura del servicio de abastecimiento de agua potable y una baja ejecución presupuestaria. Esta problemática nace desde el proceso de planificación institucional y se acentúa durante los procesos de preinversión y ejecución de los proyectos, que no consideran integralmente las implicaciones del mercado, técnicas y legales. 1 Análisis Sectorial del Agua Potable y Saneamiento en Costa Rica, julio 2002 2 Datos tomados del Plan Estratégico 2003-2020 para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados 5 Con este trabajo se pretende dotar de una herramienta que sirva de apoyo para la formulación de los proyectos de preinversión en acueductos en el AyA y complementar el trabajo realizado por Agüero. 1.5 OBJETO DE ESTUDIO La identificación del problema en el campo de formulación de proyectos de acueductos en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, así como favorecer la formulación de proyectos, considerando los estudios identificación, mercado, técnico y legal. Delimitación temporal de objeto de estudio: El estudio comprende el periodo de 2005 al 2007, donde se han desarrollado importantes proyectos rurales en la Institución. Delimitación espacial del objeto de estudio: Proyectos de sistemas de acueductos rurales, dentro del territorio nacional. Delimitación institucional: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sector Salud y Ambiente. 1.6 OBJETIVOS DEL ESTUDIO 1.6.1 Objetivo General Elaborar guías metodológicas que permitan realizar la formulación de un proyecto de acueducto, contemplando los estudios de identificación, mercado, técnico y legal. 6 1.6.2 Objetivos Específicos Realizar un diagnóstico del proceso de formulación técnica que se z realiza a los proyectos de acueducto del AyA. Identificar y aplicar la normativa existente para viabilizar los z proyectos de acueducto. Proporcionar las bases teórico-metodológicas que sustenten la z utilización de las guías para la formulación de proyectos de acueducto del AyA. 1.7 OPERATIVIZACIÓN DE LOS OBJETIVOS: Para la operativización de los objetivos se utilizaron variables, indicadores, instrumentos de recolección y fuentes de información las cuales se detallan a continuación. Cuadro N° 1 Operativización de los objetivos Objetivo Variable Indicador Realizar un diagnóstico del Proyectos Cantidad proceso de identificación y preinversión AyA/año de Fuente proyectos AyA formulación de los estudios analizados AyA de mercado, técnico y legal que se realiza a los Estudios de Cantidad de proyectos proyectos de acueducto del preinversión con AyA. preinversión/total estudios de de proyectos AyA Identificar y aplicar normativa Legislación Leyes relacionadas con existente proyectos AyA para viabilizar analizada proyectos de acueducto 7 Master Lex Procuraduría General de la República Objetivo Proporcionar Variable Fuente Indicador bases Guías elaboradas Cantidad de guías para la AyA las teórico-metodológicas que de acuerdo a los formulación de proyectos sustenten la utilización de las contenidos que Centro de documentación los del AyA y del ICAP la guías para la formulación de se abordan en la Calidad de la información proyectos de acueducto del identificación, AyA. cada mercado, técnico contenidos y legal 1.8 de uno de de formulación ENFOQUE DE INVESTIGACIÓN La investigación se desarrolló aplicando un enfoque cualitativo, a partir de la elaboración de guías metodológicas y el análisis legal. Además se utilizó el enfoque cuantitativo, como parte del diagnóstico, por medio de datos proporcionados de la aplicación de cuestionarios y análisis de expedientes de proyectos formulados en el AyA. 1.9 FUENTES, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE DATOS: La investigación tiene un enfoque cuantitativo, se utilizaron las técnicas e instrumentos, que se muestran a continuación: • Entrevistas estructuradas • Hojas de cotejo • Cuestionarios • Análisis estadísticos para el análisis de los datos. • Investigación bibliográfica. 8 1.10 PROCESO METODOLÓGICO APLICADO 1.10.1 Conceptualización de los procesos de identificación, estudios de mercado, técnico y legal de proyectos El primer paso consistió en determinar si existe o no teoría e instrumentos que permitan la identificación de proyectos y la elaboración de estudios de mercado, técnico y legal de los mismos. No obstante, la investigación se basó en el análisis cualitativo y cuantitativo de la información procedente de fuentes directas de trabajo de campo. Desde el punto de vista cualitativo, la investigación se sustentó en la normativa vigente, relacionada con la formulación de proyectos, con un respaldo técnico comprobado y desde el punto de vista cuantitativo en los datos obtenidos de las entrevistas a los encargados de la direcciones de Estudios y Proyectos y Planificación, además de un análisis de documentos de proyectos formulados. 1.10.2 Investigación bibliográfica, documental y vía Internet Para el logro de los objetivos de la presente investigación, fue necesario identificar los documentos existentes, relacionados con etapa de la preinversión de los proyectos y de la formulación de los mismos, así como la normativa existente para lograr la viabilidad de los proyectos desde el punto de vista legal y técnico. Asimismo, fue necesario localizar fuentes de información, incluyendo Internet, para la búsqueda de sitios y empresas afines, para la obtención de información relacionada con la teoría de proyectos y comparación de las diferentes metodologías utilizadas. Para el caso de fuentes documentales o bibliográficas, se siguió el siguiente procedimiento: 9 • Ubicación de las fuentes documentales (incluyendo la normativa vigente) referente al tema de investigación. • Crítica de la documentación, para así determinar la pertinencia, autenticidad y veracidad de los documentos. • Clasificación y caracterización de la información, lo cual servirá para ordenar los datos según el tema o según el tipo de dato. • Análisis de los datos, utilizando para efecto legales, la interpretación axiológica (valores, interpretación principialista (principios), interpretación teleológica (fines), interpretación sistemática (contexto normativo), literal (lingüística), material y evolutiva (énfasis en la realidad del tiempo en que se interpreta), entre otras. • Resultados, análisis y descripción de resultados. Para las fuentes de campo se siguió el procedimiento de entrevistas, este tipo de datos se obtuvo por medio de entrevistas a personal técnico y expertos, directamente relacionadas con el tema de formulación de proyectos de acueducto, además del análisis de expedientes. 1.10.3 Elaboración de la teoría sobre formulación de los proyectos. Se desarrolló la teoría sobre la formulación legal y técnica de los proyectos en la etapa de preinversión, tomando como base la información obtenida en las fases anteriores. 1.10.4 Diagnóstico de la gestión de los proyectos de acueducto en la etapa de preinversión. Una vez desarrolladas las etapas anteriores, se procedió a elaborar los formularios de registro de información necesarios para obtener el diagnóstico y conocer la realidad en la formulación de proyectos en AyA. 10 1.10.5 Aplicación de la teoría sobre formulación técnica y legal de proyectos por medio de la elaboración de guías. Una vez construida o compilada la teoría sobre formulación legal de los proyectos en la etapa de preinversión, se realizó la parte práctica, cual es, la aplicación de la misma a los proyectos de acueductos nuevos en la etapa de preinversión. 1.10.6 Validación de las guías en un proyecto del AyA: Una vez que las guías fueron elaboradas, fue importante validarlas para un caso particular de proyecto del AyA (proyectos del KfW a iniciarse en el 2008). El resultado de esta validación, permitió la retroalimentación necesaria para su ajuste y adecuación. Cada una de las etapas anteriormente mencionadas fue desarrollada teniendo presente la naturaleza y especificidad de los proyectos que desarrolla el AyA en el área rural. 1.11 PROCESAMIENTO Y ANÁLISIS DE DATOS: El procesamiento de los datos se llevó a cabo por medio de registros, que serán sometidos a un análisis de tipo estadístico, tanto descriptivo y analítico. 1.12 ALCANCES Y LIMITACIONES DEL ESTUDIO: Los alcances del estudio, fueron los procesos que se desarrollan con la elaboración de guías y que pueden ser utilizadas por los formuladores de proyectos de acueducto del AyA, estos procesos son los de identificación, mercado, técnico y legal. 11 1.13 PROGRAMACIÓN En el cronograma adjunto se presenta la programación realizada con MS-Project, para el desarrollo de la investigación. 12 Figura N° 1 Programación de la Investigación 13 1.14 INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN Para medir las variables y recolectar la información necesaria de tipo cuantitativo se consideró la utilización de instrumentos que garantizarán la adecuada observación del fenómeno, para esto se efectuó lo siguiente: 1. Utilización de encuestas basadas en escalas, para medir el conocimiento que en metodología de formulación de proyectos, está presente en la institución. Para este fin se diseñaron encuestas, para medir la reacción acerca del uso de eventuales guías, con lo cual se pudo dar una calificación acerca de la aceptabilidad a un cambio de la manera de formular los proyectos. 2. Igualmente se utilizaron cuestionarios y entrevistas, tanto estructuradas como no estructuradas. Con esta información se pudo elaborar el diagnóstico, que sirvió de punto de partida, para establecer los fundamentos de formulación. Es importante considerar la forma de cómo fue analizada la información, lo cual se realizó por medio de la codificación de la información, para que las características relevantes pudieran ser transformadas en información que permitiera una descripción o análisis. En el componente Legal del trabajo de investigación, los instrumentos de investigación fueron de tipo cualitativo, donde primero se realizó un enfoque categorial, dependiendo de la naturaleza de la normativa, se utilizaron cuadros para clasificarlas según las áreas de interés. Para la información de tipo cualitativo, de igual forma, se utilizaron instrumentos como las entrevistas. 14 1.15 CUESTIONARIOS PARA EL DIAGNÓSTICO Este cuestionario fue aplicado a los formuladores -expertos- de proyectos de acueductos del AyA, entre ellos figuran: los Ing. Jose Luis Arguedas, Director de Estudios y Proyectos, Ing. Javier Valverde, Director de Agua Potable, Ing. Lorelly Marín, Ing. Guido Chavarría, Ing. Geovanny García, Ing. German Mora, Lic. Guillermo Sánchez, todos funcionarios del AyA, con experiencia en la formulación de proyectos. 1.15.1 Cuestionario para entrevista a los formuladores de proyecto 1. ¿Cuántos proyectos se formulan y evalúan en promedio por año en AyA? ¿Se lleva algún dato de referencia, acerca de la cantidad de proyectos formulados? 2. ¿Actualmente, los proyectos se formulan o evalúan por equipos de AyA o se contrata esta actividad?, En este caso ¿qué componentes incluye los términos de referencia? 3. Describa cuál es el procedimiento para formular y evaluar un proyecto, dentro de AyA 4. ¿Cuáles son lo principales inconvenientes durante esta etapa de formulación? 5. ¿Se cuenta con algún tipo de metodología para la formulación de proyectos? 6. ¿Existe algún tipo de diferencia en la formulación de los proyectos dependiendo del ente financista, BID, BCIE, JBIC? 7. ¿Considera necesario la creación de guías institucionales para la formulación de proyectos? 15 8. ¿Aplicaría estas guías en el funcionamiento cotidiano del Departamento? 9. Dentro del proceso de formulación de proyectos, ¿se realiza alguna valoración legal en algunos de los componentes del proyecto? 10. ¿Considera que en algunos de los proyectos en los que haya trabajado ha presentado alguna variación con respecto a la programación por algún problema de índole legal? 11. Si la respuesta anterior fue afirmativa, ¿podría describir que aspectos provocaron esa variación? 12. En la formulación de proyectos ¿se efectúa el estudio de mercado, técnico y legal? 13. Si la respuesta anterior es afirmativa, ¿Qué apartados incluyen estos estudios? 14. En alguna parte de los estudios de prefactibilidad se incluyen los siguientes aspectos: a. Estudio Técnico ASPECTO SI NO OBSERVACIONES Localización del proyecto Tamaño del proyecto Tecnología Ingeniería del proyecto Aspectos de organización 16 b. Estudio de mercado ASPECTO SI NO OBSERVACIONES Definición de producto Objetivos del estudio de mercado Organización del estudio de mercado Análisis de la oferta Análisis de la demanda Tarifas Comercialización, divulgación y sensibilización 15. ¿Cuáles causas considera usted, favorecen o perjudican, el porcentaje de ejecución de los proyectos? 1.15.2 Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto 1. Conoce acerca del ciclo de vida de un proyecto. 2. ¿Qué cree usted de la forma que AyA realiza sus estudios de preinversión? 3. ¿Ha encontrado fortalezas o debilidades en este procedimiento? ¿Puede definir cuáles? 4. ¿Qué acciones cree debe implementarse para mejorar el proceso de inversión? 5. ¿Cuál es el porcentaje actual de ejecución de proyectos a nivel institucional? 17 6. ¿Cuáles han sido las principales aciertos, limitantes o problemas que se han presentado en la etapa de ejecución a causa de limitaciones en la etapa de preinversión? 7. ¿Qué opinión le merece la elaboración de guías para la etapa de preinversión? 8. ¿Las estimaciones realizadas en la etapa de preinversión (tiempo, costo, obras), son lógicas o se apartan de los resultados obtenidos posteriormente? 9. ¿En alguna sección del documento de proyecto, se recomienda la tecnología que se deberá aplicar en el proyecto? 10. ¿Durante la ejecución del proyecto, se realiza alguna campaña de sensibilización para la aceptación del proyecto? 18 CAPITULO II MARCO TEÓRICO 19 CAPITULO II MARCO TEÓRICO Dada la importancia de introducir y fomentar el trabajo institucional bajo la modalidad de proyectos es necesario partir de una definición conceptual tal como la siguiente: “Un proyecto es la búsqueda de una solución inteligente al planteamiento de un problema que tiende a resolver, entre tantas, una necesidad humana”3, por lo tanto tienen las siguientes características, aplicables a los proyectos desarrollados en el AyA: z Es una solución inteligente (experiencia, juicio de valor) z Requiere la combinación de recursos (humanos, financieros, materiales, etc.) z Contribuye a resolver un problema o necesidad z Debe estar en concordancia con el Plan Estratégico de la institución z Debe vincularse con el Plan Estratégico-Plan Operativo Nacional y el Plan Nacional de desarrollo. De forma complementaria se puede añadir el criterio de Rosales, que establece que un proyecto, es una tarea innovadora, que involucra un conjunto ordenado de antecedentes, estudios y actividades planificadas y relacionadas entre sí, que requiere la decisión sobre el uso de los recursos.4 Según metodología de la CEPAL5, las fuentes que originan ideas para proyectos son múltiples, estas pueden surgir de distintos ámbitos como: la aplicación de una 3 Baca Urbina Gabriel, Evaluación de Proyectos, Mc Graw Hill, México, 1995, citado por Burgos, Carlos; “Curso de Formulación de Proyectos”, ICAP, 2006. 4 Rosales Posas, Ramón “Formulación y evaluación de proyectos”, ICAP, Tercera Reimpresión, 2003. 5 Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio, “Metodología general de identificación, 20 política de desarrollo (cuestión determinante en los fines que persiga un proyecto), recuperación de infraestructura, necesidades o carencias de grupos de personas, bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores, condiciones de vida deficitarias detectadas en algún diagnóstico en el ámbito local, en acuerdos internacionales como la vialidad necesaria para el intercambio comercial entre países, etc. Según el mismo documento de ILPES, otro ámbito de donde surgen ideas de proyectos, es el referido a la percepción que las personas tengan de una situación determinada, por esta razón determinan que los problemas no existen independientemente de las personas que los tienen, situación claramente evidenciable en los usuarios de un sistema de agua potable. Según consideraciones de ILPES6, Los proyectos de inversión pública son cursos de acción para resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser identificados adecuadamente para una asignación racional de los recursos. Por lo que el propósito de todo proyecto de inversión es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar una oportunidad cuyos efectos beneficiarán a un grupo de personas o a la comunidad en general. Un problema en sí, no es un proyecto. Un proyecto son cursos de acción que se originan a partir de un problema y dan respuesta a ese problema en forma racional. Esto implica el uso eficiente de los recursos disponibles. Tomando en cuenta estas consideraciones es preponderante disponer con un adecuado proceso de preinversión donde se formulen y evalúen los proyectos de desarrollo. preparación y evaluación de proyectos de inversión pública”, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile, 2005. 6 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 21 Sobre lo anterior, Ortegón y otros consideran que la buena formulación de un proyecto no implica necesariamente que el proyecto una vez implementado tenga buenos resultados. Sin embargo, los buenos resultados que se obtengan en la implementación del proyecto, no sólo dependen de la aplicación de las herramientas de evaluación (ex -ante), utilizadas en el análisis de alternativas de proyectos, sino que depende de la consideración de otras opciones de proyectos, lo cual favorece la selección de aquella que sea mas factible. La razón de esto es que los estudios de preinversión, implican dos tipos de análisis7: el primero esta referido al diseño de la o las estrategias (alternativas) a seguir en la solución de un problema, a lo que se llama preparación del proyecto. Aquí, se identifican los elementos principales que componen un proyecto que derivan en costos y beneficios relacionados con las acciones a realizar para conseguir unos objetivos perseguidos. El segundo análisis se refiere a la comparación o elección a priori entre alternativas, a partir de los resultados que se obtendrían de la aplicación de cada una de las alternativas de proyecto identificadas. Este proceso se le llama evaluación y consiste en la utilización de algunos métodos que estiman beneficios y costos de cada alternativa de proyecto y permiten compararlas. Partiendo de este marco conceptual, es una realidad tanto en AyA, como a nivel nacional, la debilidad en los procesos de preinversión, donde se presentan serias limitaciones técnicas, políticas y financieras, que ponen barreras a lo esperado en esta etapa, lo que al final de cuentas repercute en un impacto menor del proyecto. Rosales establece que en Costa Rica, el proceso de preinversión (formulación y evaluación) como la gerencia o ejecución misma de los proyectos es un problema 7 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 22 evidente en la política de inversión pública. Una evidencia de esto es la poca cantidad de personal capacitado en materia de proyectos, la poca disponibilidad de documentos formulados, y si existen, los proyectos son poco consistentes en su formulación y evaluación. Lo anterior acarrea problemas de retrasos, programación, dirección, organización y eventuales insuficientes controles financieros, físicos y de calidad. Resulta de gran ayuda, dar importancia a las etapas del ciclo del proyecto, para esto es necesario dotar de capacitación al recurso humano y proporcionar las guías para formular, evaluar y gerenciar los proyectos a cualquier nivel (perfiles, prefactibilidad y factibilidad) Durante el proceso de identificación y formulación del proyecto, el enfoque sistémico es ampliamente aplicable, por lo que este enfoque es útil si se introduce en el AyA, que involucra un conjunto ordenado de antecedentes, estudios y actividades planificadas y relacionadas entre sí, que apuntan a alcanzar un objetivo claramente definido, durante cierto período de tiempo, en procura de solucionar un problema o satisfacer una necesidad, para un grupo de personas de una zona geográfica determinada, que involucra la racionalización de los recursos, contribuyendo de esta manera al Plan Estratégico o Plan de Desarrollo institucional. La formulación de proyectos parte con la identificación de ideas, continúa con la definición de objetivos para diseñar un perfil que luego será analizado y aprobado. Este proceso no es siempre lineal, la experiencia demuestra que pueden surgir muchos imprevistos, reacciones inesperadas o cambio de último momento. Por tal razón, los proyectos se conciben mejor si en la elaboración se consideran las interacciones entre las diferentes fases y con la participación de todos los involucrados8. 8 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 23 Considerando este aspecto, es importante conocer el ciclo de vida del proyecto, para efectos de este estudio, el desarrollo se centra en la etapa de preinversión (encerrada en la elipse), tal como se muestra en la siguiente figura, donde se esquematizan los estudios de preinversión que se desarrollan en la investigación: PROBLEMAS/NECESIDADES Identificación OPERACIÓN O FUNCIONAMIENTO PREINVERSION Estudio de Mercado Estudio Técnico Estudio Legal PROMOCION, NEGOCIACION Y FINANCIAMIENTO INVERSION/ EJECUCION DISEÑO FINAL Figura N° 2 Ciclo de Vida de un proyecto Fuente: Burgos, Carlos; “Curso de Formulación de Proyectos”, ICAP, 2006 Para una adecuada gerencia de los proyectos, el anterior diagrama deber ser interiorizado, analizado y aplicado como herramienta de planificación y programación. Como el presente trabajo se fundamenta en la etapa de preinversión, se detallará en mayor medida esta etapa, que es donde se elabora el documento del proyecto, se realizan todos los estudios y estimaciones tendentes a determinar la factilibilidad y viabilidad de los proyectos. Según Rosales, consiste en identificar lo proyectos, formularlos, evaluarlos y seleccionar los mas rentables desde el punto de vista de mercado, técnico, financiero, económico social y ambiental. Es la fase 24 en que se dan todos los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones referidas al futuro del proyecto.9 La etapa de preinversión en la cual se basa la presente investigación, se puede analizar de manera sistémica, donde se dan los tres elementos importantes de este enfoque: insumos, procesos y productos, tal como se muestra en la siguiente figura. Figura N° 3 Fase de preinversión Fuente: Rosales Posas, Ramón: El ciclo del vida de los proyectos y la Fase de preinversión. ICAP, San José, Costa Rica, octubre 1992 El tipo de análisis anterior es conveniente porque permite focalizar las acciones y la programación del recurso para ejecutarlas, ya que esta etapa requiere para su realización insumos importantes como: la existencia de un problema, guías para formular y evaluar proyectos, recursos humanos capacitados, etc., luego cuando estos insumos son sometidos algún tipo de proceso se obtienen los productos que 9 Rosales Posas, Ramón: El ciclo de vida de los proyectos y la Fase de preinversión. ICAP, San José, Costa Rica, octubre 1992. 25 corresponden básicamente a los documentos del proyecto en cualquiera de sus cuatro niveles (identificación, perfil, prefactibilidad o factibilidad). Los anteriores niveles del documento del proyecto están referidos al grado de profundidad y análisis en la solución del problema, por lo tanto y en dependencia de su naturaleza dependen del tipo de proyecto. Dentro de las mismas guías será necesario integrar dentro del proceso la evaluación, que según Rosales “consiste en realizar una comparación, de acuerdo a uno o varios patrones o normas previamente establecidos, entre los recursos que se estiman pueden ser utilizados por el proyecto y los resultados esperados del mismo, con el propósito de determinar si se adecua o no los fines u objetivos perseguidos y permita la mejor asignación de los recursos disponibles”10 El proceso de evaluación se llevará acabo básicamente en la etapa de la formulación del proyecto, cuando se analicen diferentes opciones, hasta el punto de valorar y seleccionar el agente financiador, con el objetivo de decidir si es beneficioso o no aprobar los fondos necesarios para ejecutar el proyecto. Esta evaluación tiene una gran importancia en el proceso de decisión, porque define la factibilidad antes de su ejecución y asegura el establecimiento de indicadores (financieros, económicos, sociales y ambientales) para su evaluación.11 A este nivel es importante de igual manera, definir los contenidos de un documento de proyecto, a partir del nivel de perfil, prefactibilidad y factibilidad ya que será en estos donde se aborde el enfoque metodológico de trabajo de las guías. Según lo anterior se puede detallar que estos contenidos corresponden a: • Ficha técnica: donde se da información general de los datos más importantes del proyecto.( Se hace al final) 10 Rosales Posas, Ramón “Formulación y evaluación de proyectos”, ICAP, San José, Costa Rica, Tercera Reimpresión, 2003. 11 Rosales Posas, Ramón “Formulación y evaluación de proyectos”, ICAP, San José, Costa Rica, Tercera Reimpresión, 2003. 26 • Identificación del proyecto: donde se reconoce el problema y se plantean de las posibles alternativas de solución. • Estudio de mercado: para analizar el posible comportamiento de las variables (servicio. población, demanda, aceptación del proyecto) y su grado de incertidumbre, o riesgo que correrá el producto al ser puesto en el mercado • Estudio Técnico: permite analizar y proponer las diferentes opciones tecnológicas para producir el bien o servicio. • Evaluación financiera: tiene por objeto estudiar la factibilidad del proyecto desde el punto de vista de sus resultados financieros. • Evaluación económica social: mide si el proyecto se adecua a los fines u objetivos perseguidos y permite una mejor asignación de los recursos de la sociedad • Evaluación de impacto ambiental: la cual es el estudio de los efectos relevantes, positivos y negativos, de una acción propuesta sobre el medio ambiente. La presente investigación, se basa en los estudios de identificación, mercado, técnico y legal, por lo que se procederá a detallar cada uno de estos aspectos. Cabe mencionar que las guías metodológicas creadas en la presente investigación, son atinentes con la Metodología del ICAP, publicada por Rosales12, además se utiliza como herramienta la Matriz de Marco Lógico de ILPES, para complementar la etapa de identificación, ya que ésta encaja con el método Icapiano. 12 Rosales Posas, Ramón “Formulación y evaluación de proyectos”, ICAP, San José, Costa Rica, Tercera Reimpresión, 2003. 27 2.1 IDENTIFICACIÓN La identificación del proyecto se fundamenta en el reconocimiento del problema, la explicación de los aspectos principales de éste y el planteamiento de las posibles alternativas de solución, es decir, nace con la identificación de un problema y termina con la identificación de alternativas de solución. Una vez que se ha realizado este proceso de identificación, se proponen las posibles soluciones, para lo cual hay que conocer las causas y los efectos del problema, fijar los fines que se persigue con la solución del problema y cuales serán los medios a utilizar. De esta forma se podrá proponer soluciones y escoger la que mejor responda al problema planteado. En respuesta a lo anterior, los proyectos de inversión pública tienen la finalidad de resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser identificados adecuadamente para una asignación racional de los recursos. Tal como se mencionó con anterioridad, el punto de partida para solucionar un problema es identificarlo de forma adecuada, para esto existe una serie de enfoques e instrumentos en que apoyarse, en el caso de la presente investigación se utiliza la Metodología Icapiana como base, complementándola con herramientas como la Metodología del Marco Lógico y el documento de la CEPAL13, a los cuales se le hacen ajustes según opiniones de los autores. 13 Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio, “Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública”, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile, 2005 28 2.1.1 Metodología de Marco Lógico Es una herramienta para facilitar el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su énfasis está centrado en la planificación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y el facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas. Esta metodología permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa de inversión. Por lo tanto, contribuye en gran medida a la gestión del ciclo de vida de los proyectos, al comunicar información básica y esencial, estructurada de forma tal que permite entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar14. Entre los beneficios alcanzados al utilizar la metodología del marco lógico se encuentran: • Al poner énfasis en los principales involucrados del proyecto, permite generar un lenguaje común, facilitando la comunicación y evitando ambigüedades y malos entendidos. • El método resume en un solo cuadro la información más importante para la gerencia del proyecto, permitiendo así focalizar la atención y los esfuerzos. • Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto con todos los involucrados. • Sienta una base para evaluar la ejecución del proyecto y sus resultados e impactos. 14 Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio, “Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública”, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile, 2005 29 El Marco Lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad. Así mismo, sirve para indicar si se han alcanzado los objetivos y definir los factores externos al programa que pueden influir en su consecución. La Matriz de Marco Lógico, MML, que se elabora para efectos de la evaluación. La MML, contribuye también a asegurar una buena conceptualización y diseño de las iniciativas de inversión. Si la MML ha sido preparada correctamente, se tendrá la seguridad de que no se están ejecutando actividades innecesarias, como también de que no falta ninguna actividad para completar el proyecto. Asimismo, se sabrá que los bienes y/o servicios que generará el proyecto son los necesarios y suficientes para solucionar el problema que le dio origen. También se estará consciente de los riesgos que podrían afectar el desarrollo del proyecto o bien comprometer su contribución a objetivos de desarrollo superiores. Es importante considerar que existen dos métodos complementarios que se utilizan con mucha frecuencia en conjunto con la MML en distintas metodologías de preparación de proyectos, y corresponden al “Análisis de involucrados” y el “Árbol del problema y de objetivos”. La Metodología Marco Lógico incorpora cuatro elementos analíticos importantes que ayudan a guiar este proceso, los cuales se describirán a continuación: 2.1.1.1 Análisis de involucrados Dentro de este análisis se estudian personas o grupos, instituciones o empresas susceptibles de tener un vínculo con un proyecto dado. El análisis de involucrados 30 permite optimizar los beneficios sociales e institucionales del proyecto y limitar los impactos negativos. Es importante analizar sus intereses y expectativas y por medio de alguna estrategia aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios al proyecto, además de disminuir la oposición de aquellos con intereses opuestos al proyecto y conseguir el apoyo de los indiferentes. El análisis de involucrados implica: • Identificar todos aquellos que pudieran tener interés o que se pudieran beneficiar directa e indirectamente con el proyecto. • Investigar sus roles, intereses, poder relativo y capacidad de participación. • Identificar su posición, de cooperación o conflicto, frente al proyecto y entre ellos y diseñar estrategias con relación a dichos conflictos. • Interpretar los resultados del análisis y definir cómo pueden ser incorporados en el diseño del proyecto 2.1.1.2 Análisis del problema Como se mencionó con anterioridad, es necesario identificar el problema que se desea intervenir, así como sus causas y sus efectos. El procedimiento contempla los siguientes pasos: • Analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación a abordar. • A partir de una primera “lluvia de ideas” establecer el problema central que afecta a la comunidad, aplicando criterios de prioridad y selectividad. 31 • Definir los efectos más importantes del problema en cuestión, de esta forma se analiza y verifica su importancia. • Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qué elementos están o podrían estar provocando el problema. • Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos están identificados, se construye el árbol de problemas. El árbol de problemas da una imagen completa de la situación negativa existente. • Revisar la validez e integridad del árbol dibujado, todas las veces que sea necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las relaciones (causales) estén correctamente expresadas. 2.1.1.3 Análisis de objetivos El análisis de los objetivos permite describir la situación futura a la que se desea llegar una vez se han resuelto los problemas. Consiste en convertir los estados negativos del árbol de problemas en soluciones, expresadas en forma de estados positivos. De hecho, todos esos estados positivos son objetivos y se presentan en un diagrama de objetivos en el que se observa la jerarquía de los medios y de los fines. Este diagrama permite tener una visión global y clara de la situación positiva que se desea. 32 2.1.1.4 Identificación de alternativas de solución al problema Tal y como se indica en la serie Guía Metodológica para la preparación y evaluación de proyectos de inversión pública15, a partir de los medios del nivel inferior, en las raíces del árbol de problemas, llamado también medios fundamentales, se proponen las acciones probables que puedan en términos operativos lograr el medio. El supuesto es que si se logran los medios del nivel inferior, que es lo mismo que decir que eliminar las causas más profundas, se estará contribuyendo a disminuir el problema. 2.2.3.1 Selección de la alternativa óptima Este análisis consiste en la selección de una alternativa que se aplicará(n) para alcanzar los objetivos deseados. Este análisis requiere: • La identificación de las distintas estrategias posibles para alcanzar los objetivos; • Criterios precisos que permitan elegir las estrategias; • La selección de la estrategia aplicable a la intervención. En la jerarquía de los objetivos, se llaman estrategias los distintos grupos de objetivos de la misma naturaleza. Conviene elegir la (o las) estrategia(s) de la intervención futura. Todas las alternativas deben cumplir con el propósito y los fines. Se selecciona la estrategia, no sólo más factible en términos económicos, técnicos, legales y ambientales, sino también pertinente, eficiente y eficaz; para lo 15 Serie Manuales No 39 “Manual general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública”. Área de Proyectos y Programación de Inversiones, ILPES. Julio del 2005. 33 cual se hace necesario realizar una serie de técnicas y de estudios respectivos que permitirán utilizar criterios de selección. Según la extensión y la cantidad de trabajo implicado, la(s) estrategia(s) escogida(s) podría(n) traducirse en una intervención del tamaño de un proyecto, o un programa compuesto de varios proyectos. Para seleccionar una alternativa se evalúan y comparan entre las identificadas como posibles soluciones del problema, para ello se realizan diferentes análisis como: • Diagnóstico de la situación (área de estudio, áreas de influencia, población objetivo, demanda, oferta y déficit). • Estudio técnico de cada alternativa (tamaño, localización, tecnología). • Análisis los costos de las actividades que cada alternativa demanda. • Análisis de los beneficios. • Se hace una comparación a través de algunos criterios e indicadores y de esta comparación tomamos la que muestra los mejores resultados. 2.1.1.5 Estructura analítica del proyecto (EAP) Teniendo ya seleccionada una alternativa, previo a la construcción de la Matriz de Marco Lógico es recomendable construir la EAP (Estructura Analítica del Proyecto) para establecer niveles jerárquicos, como el fin, el objetivo central del proyecto (propósito), los componentes (productos) y las actividades. Definido esto, se podrá construir la Matriz. Esto debido a la necesidad de ajustar el análisis de selección de la alternativa (estrategia) óptima y expresarla en una matriz que la resuma. 34 La Estructura Analítica del Proyecto (EAP) corresponde a la esquematización del mismo. Dicho de otra manera, la EAP es un esquema de la alternativa de solución más viable, expresada en sus rasgos más generales, en forma de un árbol de objetivos y actividades, que resume la intervención en 4 niveles jerárquicos y da pie a la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz Lógica del Proyecto. La EAP se estructura desde abajo hacia arriba, de igual manera que un árbol, estableciendo una jerarquía vertical, de tal modo que las actividades aparecen en la parte inferior del árbol, se sube un nivel para los componentes, otro para propósito y finalmente en la parte superior se encontraran los fines del proyecto. Este orden jerárquico (vertical), que es la base para construcción de la Matriz de Marco Lógico del proyecto, también puede ser de utilidad para ordenar las responsabilidades en la gerencia de proyectos en la etapa de ejecución. Figura N° 4 Estructura Analítica del proyecto 35 Para construir la EAP se deben seguir los siguientes pasos: • Partiendo de arriba hacia abajo. Lo primero será obtener los fines o fin, dependiendo del proyecto, los cuales se toman del árbol de objetivos. Para el ejemplo se consideraron los niveles superiores en el árbol y que además fueran los más importantes para la institución. • Para identificar los productos o componentes se puede analizar la información obtenida en la identificación de alternativas, observar cual de ellas es la seleccionada y el análisis de costos de la misma. Normalmente en la configuración de las alternativas aparecen enunciados los productos y además estos se desarrollan en actividades cuando se hace el estudio de costos de cada alternativa. • Para identificar las acciones es preferible revisar el presupuesto de la alternativa óptima, donde un rubro o grupo de estos, se proponen como acciones. Lo que sigue es pasar de la EAP a una matriz de marco lógico. Este paso enmarca la EAP en una matriz de cuatro por cuatro, que contiene diferentes elementos en orden vertical (filas): Fin, Propósito, Componentes y Actividades, y en sentido horizontal (columnas): Resumen narrativo, Indicadores, Medios de verificación y Supuestos. El paso que hay que dar para la construcción de la matriz de marco lógico se esquematiza en la página siguiente. 36 2.1.1.6 Matriz de marco lógico La Matriz de Marco Lógico presenta en forma resumida los aspectos más importantes del proyecto. Posee cuatro columnas que suministran la siguiente información: • Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. • Indicadores (Resultados específicos a alcanzar). • Medios de Verificación. • Supuestos (factores externos que implican riesgos). Y cuatro filas que presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto: • Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento. • Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado. • Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. • Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados. Esta matriz se forma con una estructura como la siguiente: 37 Figura N° 5 Matriz de Marco Lógico Las casillas de entrada de la matriz son las siguientes: Fin del Proyecto: Es la descripción de cómo el proyecto contribuye, en el largo plazo, a la solución del problema o satisfacción de una necesidad que se ha diagnosticado. No implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin, pudiendo existir otros programas que también contribuyen a su logro. Propósito del Proyecto: Es el resultado directo a ser logrado como consecuencia de la utilización de los componentes (bienes y/o servicios) producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el beneficio que se desea lograr. Es la contribución específica a la solución del problema (o problemas) diagnosticado (s) a nivel de fin. El Marco Lógico requiere que cada proyecto tenga solamente un propósito. 38 Componentes del Programa: Son los bienes y/o servicios que produce o entrega el proyecto para cumplir su propósito. Deben expresarse en acciones o trabajo terminado. Un componente es un bien y/o servicio dirigido al beneficiario final o en algunos casos, dirigido a beneficiarios intermedios. No es una etapa en el proceso de producción del mismo. Actividades del Programa: Son las principales tareas que se debe cumplir para el logro de cada uno de los componentes del proyecto. Corresponde a un listado de actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades deben presentarse agrupadas por componente. Indicadores: Especificación cuantitativa que permite verificar el nivel de logro alcanzado por el programa en el cumplimiento de sus objetivos. Es una expresión que establece una relación entre dos o más variables y permite la comparación entre distintos períodos, productos (bienes o servicios) similares o una meta o compromiso. Las dimensiones que son factibles y relevantes de medir a través de un indicador son su eficacia, calidad, eficiencia y economía. Los indicadores utilizados para medir un objetivo pueden ser cualitativos o cuantitativos. La decisión de seleccionar un indicador cualitativo o cuantitativo depende de la naturaleza del objetivo que se evalúa. Por ejemplo, cuando se mide eficiencia es más apropiado utilizar indicadores cuantitativos. En cambio cuando se evalúa sostenibilidad los indicadores cualitativos tienen mayores ventajas, debido a que permiten valorar la capacidad de adaptación de los beneficiarios a los cambios introducidos por la intervención16. En algunos casos, la combinación 16 Definición del Fondo de Naciones Unidas 39 de indicadores cuantitativos y cualitativos es necesaria. Por ejemplo, en el caso de la pobreza, algunas evaluaciones han utilizado medidas cuantitativas como las líneas de pobreza, y paralelamente han aplicados métodos cualitativos que capturan la percepción de los beneficiarios sobre su calidad de vida. Por su parte, el logro de un objetivo puede ser observado a través de medidas directas o indirectas (proxy). Por ejemplo, si el objetivo es aumentar el ingreso de los beneficiarios, el indicador directo es el aumento ingreso monetario mensual de las personas, y el indicador sustituto (proxy) podría ser las mejoras en la calidad de la vivienda. Estas medidas sustitutas se utilizan cuando el costo, complejidad y oportunidad en la recolección de datos impiden que se pueda medir directamente un resultado (UNDP). Enunciado: Es la expresión conceptual (escrita) de lo que se desea medir a través de un indicador. Fórmula de cálculo: Es la expresión matemática que permite cuantificar el nivel o magnitud que alcanza el indicador en un cierto período de tiempo, considerando variables que se relacionan adecuadamente para este efecto. Se debe especificar al lado de cada indicador la categoría del mismo (Eficacia, Calidad, Eficiencia y Economía). Cabe destacar que los indicadores que se consigne en la matriz deben corresponder a aquellos que utiliza actualmente la institución responsable para monitorear el nivel de logro de sus objetivos. Para mayor detalle acerca de indicadores como sus características y elaboración, remitirse al Manual de la CEPAL, que se utilizado como fuente bibliográfica. Medios de Verificación: indican las fuentes de información de los indicadores. Incluyen material publicado, inspección visual, encuestas, registros, etc. 40 Supuestos: Cada proyecto comprende riesgos ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. La matriz de marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparte el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, el financiador y el ejecutor, que deben participar en el proceso de diseño del proyecto. Los supuestos (o riesgos) del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se definen como aquello que está más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño de proyecto se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud rural podría ser que el personal calificado está dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al logro del Propósito del proyecto, la buena disposición del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto 41 debe trabajar en el diseño, Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estará dispuesto (tendrá incentivos) para radicarse en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de incentivo, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia del mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es demasiado riesgoso y debe abandonarse. Esquemáticamente se puede mostrar con la siguiente figura: Figura N° 6 Relación entre supuestos y objetivos 2.1.1.7 Lógica Horizontal y Vertical del Marco Lógico La Matriz de Marco Lógico de un Programa presenta un diseño coherente cuando se cumple su lógica horizontal y vertical. Lógica vertical (de la columna de objetivos) La matriz de marco lógico, se construye de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba entre los niveles de objetivos, a esto se le denomina Lógica Vertical, tal como se muestra en la Figura N°7 42 Si el proyecto está bien diseñado, se cumple lo siguiente: • Las Actividades especificadas para cada Componente son necesarias para producir el Componente; • Cada Componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto; • No falta ninguno de los Componentes necesarios para lograr el Propósito del proyecto; • Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin; • Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades; • El Fin es una respuesta al problema más importante en el sector. Lógica Horizontal de la Matriz de Marco Lógico: Se basa en el principio de la correspondencia, que vincula cada nivel de objetivo (fin, propósito, componente y/o actividades) a la medición del logro (indicadores y medios de verificación) y a los factores externos que pueden afectar su ejecución y posterior desempeño (supuestos principales). Figura N° 7 Lógica Vertical columna de objetivos 43 Lógica Horizontal17. El conjunto Objetivo - Indicadores - Medios de Verificación define lo que se conoce como Lógica Horizontal en la matriz de marco lógico. Ésta puede resumirse en los siguientes puntos: • Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el cálculo de los indicadores. • Los indicadores definidos permiten hacer un buen seguimiento del proyecto y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos. En el siguiente esquema se muestra esta relación horizontal: Figura N° 8 Lógica Horizontal 17 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES, Boletín Nª15, Metodología de Marco Lógico, Santiago, Chile, 2004 44 2.2 ESTUDIO DE MERCADO El Estudio de mercado tiene como propósito analizar el contexto donde se actuará el proyecto, el mismo dará una idea de la empresa dueña del proyecto18. Este estudio pretende determinar el comportamiento de las variables y el grado de incertidumbre o riesgo que correrá el servicio de agua potable que se brindará. Dentro de este análisis se manifestará la existencia de una demanda insatisfecha, y determinar la capacidad de producción del servicio en estudio. Es necesario comentar que en el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la estructura del mercado es la de un monopolio natural y legal, por lo que para la toma de decisiones el aspecto más importante del estudio mercado, es el estudio y análisis de la demanda. Partiendo de estas necesidades, el estudio de mercado puede comprender los siguientes aspectos: 2.2.1 Definición del producto En este apartado se debe describir profundamente la naturaleza y característica del servicio del agua potable que se prestará. 2.2.2 Objetivos del estudio de mercado La finalidad del estudio de mercado es facilitar y contribuir a la toma de decisiones, al verificar las verdaderas potencialidades del mercado y así reducir los riesgos, lo 18 Rosales Posas, Ramón “Formulación y evaluación de proyectos”, ICAP, San José, Costa Rica, Tercera Reimpresión, 2003. 45 que no se debe perder de vista, es que para el caso del AyA, el mercado es un monopolio natural y legal como se desarrollará posteriormente. Los principales objetivos del estudio de mercado corresponden: • Detectar y medir la necesidad actual y futura del servicio agua potable y la capacidad el proyecto de satisfacer total o parcialmente esa necesidad. • Determinar con un buen grado de precisión la demanda que tendrá el servicio. • Estimar las tarifas que harán al sistema sostenible. • Estimar los canales se sensibilización e información. • Estructurar un plan de prestación del servicio. 2.2.3 Análisis de la demanda La demanda es la cantidad de bienes o servicios que el mercado requiere, en este caso corresponde cumplir con la cobertura para la zona donde se desarrolla el proyecto y también es un factor fundamental para determinar la rentabilidad del mismo. Durante este estudio es importante identificar las características de la zona, basándose en la perspectiva histórica y actual de demanda del servicio de agua potable y de esta manera proyectar lo que los usuarios estarían dispuestos a consumir en el futuro. En este estudio es también importante determinar las variables que puedan modificar este patrón de consumo tendiente, reconociendo siempre la naturaleza del servicio y el sector al cual pertenece el proyecto. 46 En importante considerar las técnicas de predicción para determinar la demanda futura del servicio, esta proyección se basará en los datos conocidos y aquellos factores que se consideren necesarios que puedan modificar estas condiciones, además de todos aquellos que introducidos al proceso puedan promover cambios en las estructuras sociales y económicas. Según guías de ILPES, Identificado un problema o percibida una necesidad social, es necesario ahondar en su análisis para conocer adecuadamente la población asociada a dicha necesidad y determinar el tipo y cantidad de producto (bienes o servicios) requerido para su satisfacción. Para ello es necesario: a) Análisis de la población y b) Estimación de la población, para estos puntos: 2.2.3.1 Análisis de la población Se debe identificar, caracterizar y cuantificar la "población carente" actual, y delimitarla en un área geográfica, también se debe estimar su evolución para los próximos años y definir, en calidad y cantidad, los bienes o servicios necesarios para atenderla. Es el primer paso que nos permite conocer la demanda. En el proceso del análisis para la determinación de la demanda social, podemos identificar, de mayor a menor, tres tipos de poblaciones: • Población de referencia: Es una cifra de población global, que tomamos como marco de referencia para cálculo, comparación y análisis de la demanda. • Población afectada: Es el segmento de la población de referencia que requiere de los servicios del proyecto para satisfacer la necesidad identificada. También llamada población carente. 47 • Población objetivo: Es aquella parte de la población afectada a la que el proyecto, una vez examinados los criterios y restricciones, está en condiciones reales de atender. Lo anterior se esquematiza en la siguiente figura: Figura N° 9 Tipos de población Es de esperar que la población objetivo sea igual a la población afectada. En otras palabras, el proyecto debería atender efectivamente a la totalidad de la población necesitada. No obstante, por restricciones de índole tecnológica, financiera, cultural, institucional, generalmente hacen que la demanda supere la capacidad de atención. Por lo anterior será necesario aplicar criterios de factibilidad y definir prioridades para atender el porcentaje de población carente que permitan los recursos disponibles. El porcentaje no atendido del proyecto se constituirá en una población objetivo postergada, frente a la cual las autoridades públicas deberán 48 estar atentas para cubrirla en planes posteriores, tan pronto se prevean nuevos recursos, o mediante otro tipo de acciones. Se requiere conocer adecuadamente la población afectada: • En sus diferentes características, especialmente las que sean relevantes para el tratamiento del problema, como las socioeconómicas, culturales, edades, grado de avance del problema. • En su dimensión geográfica: zona donde está ubicada y áreas de influencia correlacionadas con el problema. • En su dimensión temporal: volumen actual de la población afectada, y estimación del crecimiento de dicha población durante los próximos años. 2.2.3.2 Información actualizada disponible La información se puede tomar directamente de estudios realizados durante el último año, como: censos de población o estudios especiales que hayan sido elaborados por entidades de confianza. Pero esta es una situación excepcional, ya que los censos de población se llevan a cabo entre períodos bastante prolongados (normalmente cada 10 años) y, en ausencia de censos, los estudios específicos realizados puntualmente en los municipios también son la excepción. Normalmente, los datos que se publican de los resultados censales contemplan datos agregados: la población total del municipio, descompuesta entre hombres y mujeres y entre área urbana y zona rural. Si se desea conocer la población a un nivel, se requiere extender la consulta específica a las instituciones nacionales o estatales que provean información estadística, precisando cartográficamente (sobre mapas) el contorno espacial. 49 2.2.3.3 Cuantificación de la población Para cuantificar la población hay que tener en cuenta dos condiciones: la primera los instrumentos de cálculo a utilizar y el método de proyección que se vaya utilizar durante la vida útil del proyecto. También se deben considerar situaciones o actividades que puedan inducir un aumento o disminución de la población de la zona del proyecto. Para ello, se puede utilizar diferentes opciones como considerar los planes reguladores de las municipalidades que muestren el probable crecimiento de la población, la densidad poblacional y en cuantos años ocurriría esto. También se puede utilizar los Estudios poblacionales específicos para la zona analizada, utilizando el crecimiento de la población a partir de datos censales. El análisis de la demanda tiene por objeto demostrar y cuantificar la existencia de individuos19, dentro de una unidad geográfica, que consumen o tienen la necesidad de un bien o servicio. Desde el punto de vista público se puede decir que existe una demanda total que se compone de una demanda potencial y una atendida20. Esta relacionada con la población de referencia. La demanda atendida estará constituida por la que es atendida por el mercado, en relación al precio y la capacidad de pago de los consumidores y se refleja en la solicitud de servicios. Está relacionada con la población no carente. La demanda potencial del proyecto esta relacionada con las características de la política de donde se deriva el proyecto, esto es la capacidad para llegar a la 19 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 20 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 50 población en la entrega de un bien o servicio que tiene el proyecto. Esta relacionada con la población carenciada y potencial. La demanda del proyecto es la cantidad del bien o servicio que efectivamente entregará el proyecto, está relacionada con la población objetivo en los diferentes períodos durante su vida útil. Otro aspecto de importante análisis es la cobertura del proyecto tiene relación con lo anterior, ya que establece un indicador entre demanda potencial y demanda del proyecto, esto implica que no siempre es posible atender toda la demanda potencial con el proyecto. 2.2.3.4 Estimación de la demanda21 La estimación de la demanda se hace teniendo en cuenta la cantidad de población existente en el área por un factor de consumo, conocido como dotación. En algunos casos esto se puede hacer utilizando series históricas: • Estimación de la demanda basada por el factor de consumo: el cálculo a realizar es sumamente sencillo si se ha estimado la población para los diferentes años del proyecto. La dificultad de este método está en encontrar el factor de consumo. En el caso del agua, se puede obtener este factor de consumo al obtener información del consumo de agua de una población similar (estratificada socialmente) y asumir que será aproximadamente el consumo de la población a la cual se dotará del nuevo servicio. Esta información se puede cruzar con un levantamiento de información respecto 21 Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Reglamentación Técnica para diseño y Construcción de urbanizaciones, condominios y fraccionamientos, Marzo 2007 y el procedimiento de los autores. 51 de las necesidades que la población tenga y que no estén contempladas en la situación análoga. • Proyecciones basadas en registros históricos de consumo: también, se pueden hacer proyecciones a partir de una serie histórica de datos, sin necesidad de recurrir a la población objetivo como base del cálculo. El método consiste en identificar cuál ha sido la tendencia del consumo de los años anteriores y proyectar el consumo esperado para los próximos años manteniendo la tendencia observada. La representación gráfica del consumo de los últimos años permite visualizar esa tendencia y suponer el tipo de línea que mejor interpreta el comportamiento de la variable analizada. 2.2.4 Determinación de la demanda potencial o insatisfecha Una vez que se hayan determinado la oferta y la demanda del servicio de abastecimiento de agua potable, se realiza una comparación entre ambas y con el balance correspondiente se podrá determinar la demanda potencial o insatisfecha para el proyecto. Este aspecto es de suma importancia, porque determinará el límite para el dimensionamiento del proyecto. La demanda insatisfecha debe ajustarse por la influencia de varios factores, determinados por el costo de producción, la legislación y normas vigentes, así como el servicio en sí y el área de producción y consumo del mismo. 52 2.2.5 Políticas de desarrollo nacional Dentro de este apartado es importante conocer como el proyecto está relacionado con la Estrategias Nacionales de desarrollo, contenidas en las políticas de desarrollo nacional. De esta forma se garantizará la viabilidad del proyecto. 2.2.6 Estructura económica del mercado Tenemos que algunos monopolios son creados por el Estado a lo que los economistas llaman rendimientos crecientes de escala. Se trata de casos en que los costes de producción (por unidad de producto) disminuyen conforme aumenta el volumen de producción. Por ejemplo, es menos costoso la construcción de un sistema de abastecimiento de agua potable para el Área Metropolitana de San José que uno en cada barrio. Asimismo, puede ser más eficiente una sola compañía prestadora de los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado. En las industrias en las que hay rendimientos crecientes de escala, las nuevas empresas que tengan una baja producción se enfrentarán a unos costos mucho más altos que las empresas ya consolidadas que tengan una elevada producción. Cuando una empresa ha logrado una posición de monopolio debido a la existencia de rendimientos crecientes de escala, decimos que se trata de un monopolio natural. Ya se ha señalado que en determinadas circunstancias puede ser más eficiente que exista una sola empresa ¿por qué, entonces, suele considerarse que los monopolios son malos? Porque los monopolios (sean naturales o no), si no se regulan, restringen la producción para elevar el precio. 53 2.2.7 Programa de sensibilización y divulgación En este apartado del estudio de mercado, lo que se pretende es que el conocimiento del servicio llegue al grupo meta, con el fin de crear la sostenibilidad del mismo, garantizando, un adecuado proceso de divulgación y educación. Este programa, al tener un importante componente social, debe iniciarse con el diagnóstico de este componente en la población, por lo que es importante definir que es un diagnóstico social. 2.2.7.1 Diagnóstico social Partiendo del hecho de que todo proyecto social requiere de la identificación precisa de la situación problemática, así como las necesidades de la población involucrada, es necesario el planteamiento de un diagnóstico social que permita conocer y analizar la información, las características poblacionales, así como otros factores presentes en el contexto donde se ejecutará el proyecto. Lo cual es fundamental para el diseño de la estrategia de sensibilización y divulgación. El Diagnóstico es un método que permite analizar la realidad para conocer aspectos significativos de ella, con el fin de descubrir posibles soluciones o para tomar decisiones sobre las distintas alternativas que se presentan. Se trata de un proceso sistemático que sirve para reconocer una determinada situación y el por qué de su existencia, en donde la construcción del conocimiento se hace con la intervención y opiniones diferenciadas de las personas que tienen que ver con esa situación. Por tanto, las personas no son vistas como un grupo homogéneo, sino que se reconoce que mujeres y hombres tienen necesidades, percepciones y realidades diferentes según su género/ sexo, edad y visibiliza también las relaciones de poder al interno de la comunidad. 54 Con el diagnóstico se pretende, conocer el marco de referencia del proyecto, es decir, evidenciar las características de las familias residentes y los mecanismos de construcción de las relaciones comunitarias, ya que esto, representa términos muy significativos en la implementación del proyecto y además puede garantizar un mayor grado de afinidad con el proceso de cambios a nivel comunitario. Este diagnóstico se inscribe dentro de un enfoque de investigación cualitativa y transversal. Cualitativa porque se busca privilegiar las diferentes interpretaciones y maneras de ver la realidad de las personas que participan en el proceso. Además, porque constituye un primer acercamiento al sistema de creencias y prácticas que se elaboran en torno a la problemática, potenciando el análisis y la toma de conciencia sobre la importancia de la puesta en práctica del proyecto de abastecimiento de agua potable. Transversal porque además de valorar las concepciones sobre el proceso de práctica, permite analizar algunos esfuerzos por parte de las Municipalidades y otras Instituciones con esta temática, así como las formas de organización y mecanismos de comunicación con la población en general y su incidencia en el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades. Este proceso de diagnóstico cuenta con dos instrumentos: la entrevista y los grupos focales, cuyos hallazgos serán interpretados a partir del análisis de contenido, ya que este permite comprender las interacciones sociales dentro de un contexto especifico de una manera objetiva y sistemática. El orden en la aplicación de los instrumentos, es decir, iniciar con la entrevista para continuar con los grupos focales o talleres se da con dos propósitos: primero obtener un acercamiento con las personas participantes para conocer y analizar las diferentes formas de expresar lo que piensan, creen u opinan con respecto al proyecto y el manejo de los recursos naturales y, segundo, observar las posibles contradicciones o reproducciones de sus discursos en la dinámica de grupo. 55 De esta forma, la discusión acerca de los problemas de la localidad es bueno encararla por medio de la entrevista, buscando garantizar a todos los sectores de la localidad la posibilidad de expresarse; esto supone asegurarse la presencia de diversos agrupamientos u organizaciones, que contribuyan al proyecto con su visión particular sobre los problemas que les afectan y las alternativas de solución. Con la entrevista se busca determinar los niveles de información y/o conocimiento que las personas manejan sobre el proyecto, así como los problemas de abastecimiento. Así mismo, otro instrumento requerido para el diagnóstico es el análisis de las reflexiones recolectadas en el diario de campo, ya que esto permite analizar algunas representaciones respecto a la temática que no están contempladas en la entrevista. Una vez que se hayan realizado las entrevistas, es necesario el proceso de sistematización de las mismas, el cual consiste en un análisis interpretativo, del cual se podrá crear un diagnóstico. Posteriormente se podrá diseñar trabajo en grupos focales o talleres en la comunidad, donde se pueda contrastar la información recababa durante el periodo de entrevistas. Una vez finalizado este proceso, se podrán proponer acciones que pretendan crear una visión general del proyecto dentro de la población objetivo, con lo cual se da un gran paso en el proceso de sensibilización ante el proyecto. Bajo este marco de acción, el proceso cierra con la creación de una estrategia de divulgación a los involucrados, considerando como insumo los resultados del diagnóstico social y los talleres con grupos focales. Esta estrategia, por lo tanto, responderá a las necesidades de la comunidad con lo cual se garantiza su efectividad. 56 2.3 ESTUDIO TÉCNICO A partir de la postulación de alternativas y del mayor conocimiento sobre la población objetivo y el nivel del déficit que debe ser cubierto, es necesario avanzar en la concepción y desarrollo básico de las alternativas propuestas22. Ello implica el tratamiento general de los aspectos físico-técnicos, los que comprenden fundamentalmente las variables relacionadas a aspectos de localización, tamaño, tecnología, ingeniería, aspectos administrativos, costos de inversión y operación. Igualmente se incluye un tema que presenta un gran vacío dentro del AyA, que corresponde a los aspectos legales, que deben tomarse en cuanta al evaluar y formular un proyecto, por esta razón en esta investigación se busca solventar este problema, al darse un especial cuidado a este aspecto. A continuación se tratará en detalle cada aspecto 2.3.1 Localización del proyecto Se incluye para seleccionar la ubicación más conveniente del proyecto, utilizando como parámetro de selección la alternativa que produzca un mayor beneficio para los usuarios y la comunidad. La localización se hace en función de dos factores: • Relacionado con los consumidores del servicio. • Localización de los insumos, o disponibilidad de recursos (físicos, financieros, etc.). • En el caso que sea necesario se deberá considerar cualquier tipo de restricciones de tipo ambiental. 22 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 57 En el tema de localización, se abarca el problema de lo macro a lo micro, según establece Rosales, primero explorar dentro de un conjunto de criterios y parámetros relacionados con la naturaleza del proyecto, la región o zona adecuada para la ubicación del proyecto. De esta forma el análisis de la macro localización lleva a la selección de una o varias áreas de mayor conveniencia para luego proceder a la micro localización. Para la decisión de micro localización, tienen especial importancia aspectos como: • Existencias de vías de comunicación • Topografía y estudios de suelos • Condiciones ambientales • Precio de la tierra • Tamaño y tecnología • Planes de desarrollo • Zonas de interés Nacional o institucional El análisis de la localización deberá acompañarse de un mapa en escala 1:500.000, para lograr una visualización clara de de la ubicación y la relación con el entorno. No hay, en general, un factor que sea más importante que otro. La importancia de cada uno de los factores locacionales está asociada a la naturaleza específica de cada proyecto y a las circunstancias especiales que puedan rodear el problema23. 23 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 58 2.3.2 Tamaño del proyecto Por tamaño del proyecto se entiende la capacidad de producción o prestación de servicio en un período de referencia24. Técnicamente, la capacidad es el máximo de unidades (bienes o servicios) que se puede obtener de unas instalaciones productivas por unidad de tiempo. El análisis del tamaño de un proyecto tiene por objeto dimensionar conjuntamente la capacidad efectiva de producción y su nivel de utilización, tanto para la puesta en marcha como en su evolución durante la vida útil del proyecto. El tamaño del proyecto debe indicarse en el tipo de unidades que mejor expresen su capacidad de producción. La cantidad de producto por unidad de tiempo es normalmente la medida más adecuada, pero igual se puede utilizar factores como población o área de cobertura. 2.3.2.1 Factores incidentes Son varios los factores que inciden en la decisión del tamaño25. En general, los más determinantes corresponden a: • Población afectada y demanda insatisfecha (déficit) Es factor orientador más importante y por ello, en su primera aproximación, el análisis de tamaño debe partir de la información de la demanda insatisfecha (déficit que debe cubrir la solución propuesta). • Financiamiento: Actúa generalmente como el factor restrictivo más importante. La exploración del volumen de recursos financieros posibles para el proyecto nos indica hasta dónde se podrá llegar en la búsqueda de 24 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 25 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 59 alternativas de tamaño (siempre y cuando la demanda no sea inferior a este límite). • Economías de escala: Este es un factor bien importante en proyectos donde se pueden obtener rendimientos crecientes por concentración de tamaño, lo que se refleja en costos unitarios menores. • Tecnología: La tecnología disponible puede ser factor determinante del tamaño en situaciones como las siguientes: Para ciertos tipos de procesos, los proveedores de tecnología no producen soluciones por debajo de una capacidad determinada. • Inflexibilidad o discontinuidad en el dimensionamiento tecnológico, de manera que las configuraciones disponibles en el mercado presenten saltos importantes de capacidad, lo cual lleva al proyecto a tomar una decisión inferior o superior a la requerida • Localización: Tamaño y localización mutuamente se influyen. Ejemplo: Un mercado en el que se pueden considerar diferentes alternativas o combinaciones de alternativas, desde una sola ubicación centralizada (que coincidirá con el tamaño global del proyecto) hasta varias plazas distribuidas estratégicamente, de tamaños menores. • Disponibilidad de insumos: Pueden darse alternativas de solución en que el tamaño sea determinado, limitativamente, por un volumen de insumos disponibles, inferior a los requerimientos de la demanda o de las posibilidades de financiamiento. Ejemplos: Acueducto, limitado por insuficiencia de fuentes de agua potable. • Estacionalidades y fluctuaciones: Algunos proyectos están sometidos a variaciones estacionales en la provisión de insumos o en el comportamiento 60 de la demanda, que pueden implicar fluctuaciones importantes en el transcurso del año (cosechas, vacaciones, períodos de Iluvias, época seca). En estos casos, no basta analizar el tamaño en función de cifras anuales o de promedios mensuales, pues se corre el riesgo de dejar desprotegidos los meses de alta estacionalidad. Pero igualmente debe examinarse el costo de un sobredimensionamiento con alto grado de capacidad ociosa durante buena parte del año. • Valoración del riesgo: En toda decisión de inversión está implícito el concepto de riesgo. El binomio tamaño-tecnología es determinante en el volumen de la inversión del proyecto, lo que exige un alto cuidado en el análisis previo a la decisión. Sin embargo, ciertos proyectos, por la complejidad de su naturaleza, por la insuficiencia de antecedentes y de datos para el estudio, o por el nivel de incertidumbre sobre su evolución futura, pueden presentar un margen de riesgo considerable, lo cual puede ser motivo suficiente para que la persona o entidad a quien corresponda la decisión final, opte por escoger el menor tamaño dentro de un conjunto de alternativas. Existen variables que permiten indicar la magnitud de un proyecto como lo son las capacidades de procesamiento y producción o la potencia instalada, también se puede medir por medio de la cantidad de personas atendidas en un determinado periodo, o en el área de influencia. 2.3.3 Tecnología Este aspecto se refiere al conjunto de procedimientos y medios que el proyecto utiliza para la producción del servicio, se tendrá que considerar y escoger las diversas alternativas y los beneficios de utilizar alguna opción. 61 La tecnología de un proyecto esta en función de: las características de los usuarios, la disponibilidad de los insumos, el proceso de producción de servicios, el recurso humano requerido, el equipo necesario, el impacto al ambiente y los efectos sociales. 2.3.3.1 Elementos de análisis de la tecnología26 Los siguientes aspectos deben ser objeto de análisis en la definición de la tecnología: • Examen de los objetivos específicos del proyecto • Definición del producto. • Diseño y descripción del proceso productivo • Definición y especificación de insumos físicos • Definición de equipos • Requerimiento de mano de obra • Edificios, construcciones y su distribución espacial • Infraestructura y obras complementarias 2.3.3.2 Factores incidentes en la tecnología Los factores que condicionan la decisión tecnológica son muchos, varios de los cuales ya han sido explicados anteriormente. Se mencionan los siguientes: • Financiamiento (disponibilidad de recursos). • Localización. • Tamaño y su evolución futura. 26 IDEM, Ortegón Edgar, Pacheco Juan, Roura Horacio 62 • Economías de escala (también asociado a su tamaño). • Usos y costumbres de la región o localidad y condiciones ambientales. • Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública • Características del producto definido para satisfacer adecuadamente la necesidad social identificada. • Requerimiento y disponibilidad de insumos, o interés deliberado en aprovechar insumos autóctonos. • Facilidades del proveedor (precio, financiamiento, asistencia técnica, garantía, servicio de mantenimiento y repuestos). • Obsolescencia y expectativas de permanencia en el mercado de la tecnología que se adopte. • Nivel de riesgos de dependencia del proveedor en situaciones monopolísticas de oferta. • Empleo (políticas de generación de empleo versus alternativas no intensivas en uso de mano de obra). • Políticas arancelarias (para importación de equipos e insumos) • Políticas nacionales sobre adopción de tecnología • Propósitos deliberados de protección a la industria nacional, regional o local • Regímenes de licitaciones y contrataciones • Control ambiental • Seguridad industrial 2.3.4 Ingeniería del proyecto Este aspecto se refiere a las inversiones que se realizarán en infraestructura, instalaciones y equipo básico, que requiere la alternativa tecnológica seleccionada, por esta razón se puede considerar la ingeniería como un aspecto complementario a este. 63 Aquí se establece una estructura de costos para el proyecto, basado tanto en la descripción y características de las obras de infraestructura requerida como del equipo necesario para estas instalaciones. 2.3.5 Aspectos de organización Es conveniente desde una etapa de formulación del proyecto, considerar aspectos de organización, para las futuras etapas de ejecución y operación, lo cual se detallará y conformará en detalle en las correspondientes fases. Es importante considerar que el modelo organizativo interviene directamente el cumplimiento de los objetivos27, ya que la organización es un instrumento de gerencia para estructurar los diferentes trabajos. Entre las principales características de la organización, se pueden mencionar las siguientes: • Ser temporal o de duración finita • Centrada en el objetivo. • Flexible, para adaptarse a las condiciones externas. • Permitir tomar decisiones rápidas. • Considerar y estructurar la participación en el proyecto de los involucrados. Entre los modelos de organización que se puede implementar en un proyecto se encuentran el funcional, matricial y el exclusivo, el formulador podrá recomendar el modelo que considere logrará el cumplimiento de los objetivos. 27 Leñero, José. “Teoría de Sistemas y administración de proyectos” ICAP, San José, Costa Rica, 1976 64 En el modelo funcional, se divide el proyecto en actividades afines con las unidades funcionales permanentes de la institución, y se les asigna a cada una de ellas las tareas del proyecto. El modelo de organización exclusivo, la estructura es completamente separada de las demás unidades de la Institución, por lo tanto debe realizar todas las actividades necesarias, tanto técnicas o sustantivas, hasta las de apoyo logístico.28 El modelo matricial es un híbrido entre el modelo funcional y el exclusivo, porque aunque esta separada de la Institución, se relaciona con esta para alguna de las actividades. Es importante acotar que en este marco teórico se expone la teoría que sustenta la investigación, para luego basado en ésta, formular y elaborar un diagnóstico y posteriormente realizar la propuesta metodológica para los estudios de identificación, mercado, técnico y legal para los sistemas de abastecimiento de agua potable del AyA. 28 Leñero, José. “Teoría de Sistemas y administración de proyectos” ICAP, San José, Costa Rica, 1976 65 2.4 ESTUDIO LEGAL 2.4.1 Ciencia, objeto y método El conocimiento científico es el resultado de la aplicación de un método a un objeto de estudio. La ciencia, así entendida, reúne ciertas características, por eso es definida como un “conjunto de conocimientos y de investigaciones que tienen un grado suficiente de unidad, de generalidad y capaces de conducir a los hombres que se consagran a ellas a conclusiones concordantes, que no resultan de convenciones arbitrarias, ni de los gustos o los intereses individuales que les son comunes, sino de relaciones objetivas que son descubiertas gradualmente, y las cuales se confirman por métodos de verificación definidos”29 Ese grado de unidad, generalidad y concordancia en las conclusiones se debe a que se trata de un conocimiento metódico,30 objetivo,31 ínter subjetivo 32 y 29 La definición es de LALANDE, citado por HABA Enrique Pedro, Revista de Ciencias Jurídicas, No. 66, mayo-junio 1990, San José, Costa Rica, página 91. “Ciencia –afirma HABA- es el saber teorético sistemático, intersubjetivamente comunicable e intersubjetivamente controlable” HABA Enrique Pedro; ibid, p. 90. El mismo autor dirá que “El conocimiento científico es, en primer lugar el contenido y solo el contenido, que puede ser comunicado literalmente a otros mediante palabras entendidas literalmente, es decir, sin metáforas, analogías, etcétera, usadas en la transmisión del pensamiento. En segundo lugar, solo pueden pretender ser reconocidas como conocimiento científico las afirmaciones acerca de las que cualquier persona que se encuentre en condiciones externas apropiadas pueda decidir sobre su corrección o incorrección”. Ibid, p. 79 30 “Método es un conjunto de procedimientos intelectuales y eventualmente materiales, ordenados de acuerdo con un plan racional –sistema de reglas- preestablecido, que en un campo de conocimientos dado se aplican como medio para alcanzar cierto fin, de conocimiento puro o de realizaciones prácticas, procedimientos que en su ejercicio y resultados,…logran acreditar intersubjetivamente su efectividad en relación con dicho fin, para los ojos …de un determinado círculo de conocedores (en nuestro caso, el círculo de los profesionales en Derecho) que se guían por el saber teorético-sistemático disponible en ese campo”. Ibid, p. 31 La objetividad implica cuatro aspectos: el primero que el conocimiento responde a unas leyes (en sentido científico no jurídico) objetivas descubiertas en el objeto que se estudia; que ese conocimiento concuerda aproximadamente con su objeto de estudio (adecuación); que dicho conocimiento es verificable, esto es, susceptible de control intersubjetivo (por otros sujetos) y, finalmente, que está excluida la arbitrariedad. 32 La intersubjetividad consiste en un acuerdo entre sujetos distintos del conocimiento, para el caso que nos ocupa, del conocimiento jurídico Se trata eso sí, de una intersubjetividad subordinada a métodos. El acuerdo entre especialistas deviene en tal porque todos ellos, en 66 racional.33 En efecto, todo conocimiento que se precie de científico debe reunir estas cuatro cualidades. Por tanto, las diversas ramas del conocimiento (entre ellas, el Derecho) que tengan pretensiones de rigurosidad científica tiene que tener resueltas tres cuestiones, que a la vez deben cumplir los requisitos recién expuestos, nos referimos a: un objeto de estudio bien delimitado, independencia metodológica y unos principios objetivos (relaciones objetivas) debidamente identificados que constituyan el centro de su teoría. Lamentablemente, el conocimiento jurídico no parece ajustarse al tipo de conocimiento científico descrito aquí. En efecto, el Derecho no tiene un lenguaje unívoco. Carece de métodos de verificación en sentido estricto. En nuestra rama de conocimiento es tan convencional el resultado, que no es posible “predecirlo”. La ciencia jurídica, como veremos, carece de un método riguroso, uno en sentido estricto y por eso, en nuestra ciencia, sólo podemos hablar a lo sumo, de argumentación racional o mejor aún razonable (plausible, probable), a la luz de ciertas reglas, que al menos, alejen de nuestra práctica y estudio la arbitrariedad. Si pretendemos una mayor rigurosidad científica, debemos ponernos de acuerdo sobre el objeto de estudio y sobre el método. El método se caracteriza en primer lugar, por tener un sistema de reglas preestablecidas. En efecto, se trata de un conjunto de reglas, es decir de criterios o principios que componen dicho método. En el método jurídico, sin duda, existen virtud del conocimiento teórico-sistemático de que disponen y con la ayuda de métodos pueden comprobar o verificar la veracidad (adecuación) de la teoría al objeto. La intersubjetividad es la mayor garantía científica del conocimiento contemporáneo. No es, como se observa una garantía absoluta, es relativa. Pero, dicha garantía es necesaria aún en las ciencias empíricas y no sólo en las del espíritu. La diferencia, como veremos, es que en las ciencias naturales o empíricas es posible un mayor grado de acuerdo, toda vez, que el objeto, el método y los resultados lo permiten. Un conocimiento inter subjetivo se revela por la existencia de un lenguaje riguroso (inequívoco), los procedimientos y los resultados son expresados en ese lenguaje y, todo ese proceso es controlable intersubjetivamente. 33 “Llamamos racional a un razonamiento cuando el se asienta sobre a) cadenas ilativas intersubjetivamente controlables; b) orientadas hacia un fin de conocimiento compartido –de modo igualmente intersubjetivo- por los encargados de medir esa racionalidad, y en donde; c) las conclusiones respectivas alcanzan –por lo menos en cierta medida; pero siempre intersubjetivamente- aquel fin”. HABA Enrique Pedro, op cit. 85. 67 reglas (que en términos generales se indican en el artículo 10 del Código Civil). Sin embargo, dichas reglas deben conformar un sistema, deben estar ordenadas racionalmente, según ciertos principios, por ejemplo, de precedencia en su aplicación, de relación entre ellas, de subordinación o complementariedad, en fin, un sistema, que de no aplicarse alguna de ellas el resultado final no sea el mismo que si se aplicase. Finalmente, el sistema de reglas debe existir con anterioridad a la investigación. No se trata de las ocurrencias del investigador en el momento en que investiga. El método es producto de una reflexión previa, que desde luego, se va depurando con el uso, es decir, con la aplicación constante al objeto. En el Derecho, creemos que no podemos negar la existencia de dichas reglas y su cualidad de preestablecidas, lo que es imposible afirmar es que dichas reglas consistan un sistema racional. En efecto, los juristas no se han puesto de acuerdo ni en la cantidad de las reglas, mucho menos en algún sistema que las integre. Por eso, un autor sugiere unas reglas y otro otras. Unos prefieren la interpretación subjetiva, otros la objetiva, aquellos la interpretación literal y éstos la interpretación a partir de principios. Esa escasa racionalidad metodológica es consecuencia de la falta de determinación precisa del objeto de estudio y viceversa. Se dijo anteriormente que el conocimiento científico es objetivo, pues bien ¿cuál es el objeto de estudio de la ciencia jurídica?: Para Savigny eran los institutos jurídicos; para Ihering son los intereses, el conflicto de intereses subyacente a las normas jurídicas; para Ehrlich la ciencia del Derecho debía estudiar los hechos originarios del Derecho; para Kelsen el objeto de estudio son las normas jurídicas privadas de contenido axiológico y de toda conexión con la realidad; para Larenz es el texto, lleno de sentido inmanente; para otros, es la voluntad del autor de la norma (Ezquiga Ganuzas). En fin, ni los juristas, ni los filósofos del Derecho se han puesto de acuerdo sobre cuál es el objeto de estudio de la Ciencia Jurídica.34 34 “…no es de extrañar que tampoco reine acuerdo sobre cuál es el objeto de la metodología 68 En vista de lo anterior, se puede comprender por qué no hay acuerdo sobre el método. En efecto, el método debe ser adecuado al objeto que se estudia. Si no se tiene claro el objeto, no se puede tener claro el método. Precisamente por eso, todos los autores mencionados en el párrafo precedente sugerían métodos distintos. No es lo mismo estudiar hechos que normas. El principio que informa la relación entre método y objeto de estudio es el principio de adecuación. El método debe ser adecuado al objeto, de manera que no emita, al final de su aplicación, verdades parciales, a medias, que suelen ser las mayores falsedades. La verdad científica consiste en la adecuación del conocimiento a la cosa. Esa adecuación sólo es posible si el método es el idóneo para conocer el objeto que investiga.35 La necesidad de esa idoneidad y adecuación del método al objeto, es lo que pone de manifiesto Larenz en su Parte Histórica-Crítica de su obra (Metodología de la Ciencia del Derecho). En efecto, los que creyeron que el Derecho era sólo norma fallaron porque no consideraron el elemento de realidad (sociológico) y espiritual (axiológico) que había en él. Los que consideraron que se trataba de una ciencia de hechos, fallaron en su intento, porque olvidaron que se trata de normas con fuerza vinculante, un deber ser más que un ser; los que lo redujeron a una creación humana y por tanto, lo relevante es la voluntad de su autor, obviaron su contenido histórico y el cambio de la realidad a la que responde. En fin, Larenz pone de manifiesto muchas visiones parciales, insuficientes, de lo que se considera es el objeto de estudio del Derecho y de la falta de adecuación y de idoneidad de los métodos para llegar a descubrir lo que verdaderamente es el fenómeno que llamamos Derecho. jurídica, sobre qué aspectos del Derecho o del trabajo con el mismo caen bajo sus puntos de mira, Aquí podemos encontrar un amplio abanico de posturas.” GARCIA AMADO Juan Antonio, Teorías de la tópica jurídica, Madrid, CIVITAS, 1988, p. 97. 35 En este sentido son apropiadas las palabras de FRIEDRICH MULLER citadas por GARCÍA Amado en el sentido de que una “doctrina del método jurídico ha de basarse en una teoría jurídica. …en una teoría del Derecho, es decir, una teoría de las normas jurídicas, la cual ha de abarcar la propiedad fundamental de la estructura normativa, formando así el trasfondo sobre el que ha de operar el trabajo práctico de la doctrina metodológica en el Derecho.” GARCIA AMADO Antonio, Teorías de la tópica jurídica, op cit. p. 99. 69 A raíz de lo anterior, se requiere una visión integral sobre el objeto y sobre el método y que es posible encontrarla y construirla a partir del mismo ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva debe verse el artículo 10 del Código Civil. 2.4.2 El objeto de estudio del derecho a la luz del artículo 10 del código civil. El artículo 10 del Código Civil costarricense establece: “Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. De lo establecido por el artículo 10 del Código Civil podemos extraer: • El objeto de estudio de la ciencia jurídica es el contenido o esencia de las normas jurídicas; contenido o esencia que el artículo 10 CC llama “espíritu y finalidad”. El artículo 10 del CC, no reduce el objeto del Derecho, no tiene visiones parciales del fenómeno jurídico, todo lo contrario, tiene una visión integral del objeto, que se refleja en el momento de regular el método. Como veremos, el objetivo de la interpretación es descubrir el sentido del objeto, sus relaciones objetivas, es decir, la sustancia o esencia. • Sin embargo, se desprende del artículo 10 que el objeto de estudio de la ciencia jurídica contiene tanto elementos formales (literalidad del texto) como sustanciales. Hay, sin embargo, una primacía de lo sustancial sobre lo formal. Primacía que se pone de manifiesto cuando expresa “…fundamentalmente al espíritu…”, con esa fundamentalidad, claramente da a entender que el sentido inmanente de las normas prevalece sobre el sentido literal de éstas. Ahora bien, como se dijo antes, para conocer el objeto es necesario un método. Ese método debe ser adecuado al objeto, de tal manera que nos permita conocer 70 esa esencia y hacerlo de manera integral. El artículo 10 de Código Civil revela el método del Derecho y como se expondrá, también su problemática. 2.4.3 El método en el derecho, a la luz de lo dispuesto por el artículo 10 cc. Los métodos de la ciencia jurídica son la interpretación y la integración jurídica. El artículo 10 del CC sólo se refiere al primero de ellos (independientemente, de que algunas de sus reglas sirvan a los propósitos de la integración jurídica). Por esa razón, se limitará al estudio y análisis de ese método, dejando de lado la integración jurídica.36 La teoría de la interpretación es hoy el núcleo central de la Teoría del Derecho. La interpretación es una garantía del Estado de Derecho, con ella se busca eliminar, o al menos reducir, la arbitrariedad del intérprete, en especial la del juez. Ella “consiste en afirmar que algo tiene un sentido determinado”.37 “La finalidad básica de la interpretación es la comprensión de lo interpretado. Interpretar se identifica con comprender, convirtiéndose interpretación y comprensión en un mismo hecho”38 Del artículo 10 se puede extraer las siguientes conclusiones metodológicas: 36 El proceso mediante el cual el intérprete crea o elabora una norma para cubrir el orden jurídico lagunoso se denomina integración. Como siempre es posible integrar el orden normativo, se dice que el ordenamiento jurídico es pleno, completo y cerrado. Decimos que es pleno por cuanto de él, mediante interpretaciones orientadas al sentido, podemos extraer la respuesta para el caso que no contiene una norma que lo precise y por tanto que no se puede subsumir. Hay lagunas normativas pero el ordenamiento como un todo carece de ellas. Es cerrado, por cuanto no se requiere para resolver los conflictos jurídicos acudir a objetos, métodos y principios de otras ciencias para resolverlos. Cuando esto sucede, aquellos fenómenos resultan juridificados y no a la inversa. Para crear normas y colmar las lagunas se requiere interpretar el orden jurídico. Es aquí donde está la conexión y complementariedad entre interpretación e integración jurídica. 37 HERNANDEZ MARIN, Rafael, Interpretación subsunción y aplicación del Derecho, Barcelona, Marcial Pons, 1999, p. 30 38 PERALTA Ramón, La interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la norma fundamental del Estado, Madrid, Universidad Complutense, 1994, p.4 71 • Existe una correspondencia entre método y objeto. El método (interpretación) debe ser adecuado al objeto de estudio (Derecho). • El método jurídico de la interpretación está compuesto por un conjunto de reglas que tienden a afirmar el sentido objetivo, subjetivo, formal y material del Derecho. • El artículo 10 no ofrece un sistema de reglas (no están ordenadas según principios de precedencia, jerarquía, etc.), se limita a suministrar una lista de reglas o procedimientos interpretativos, sólo establece que las reglas que están orientadas a descubrir el sentido material, espiritual y objetivo de la norma prevalecen sobre aquellas que se orientan a descubrir el sentido formal del Derecho. Pasamos ahora al estudio de las distintas reglas que según el 10 del CC integran el método jurídico. 2.4.4 Reglas que integran el método jurídico de interpretación, sobre la base del contenido del art. 10 cc. El artículo 10 del Código Civil establece una serie de criterios interpretativos o reglas metodológicas que van orientadas a descubrir el sentido inmanente del Derecho. Cada regla está destinada a afirmar el sentido jurídico de algún aspecto del Derecho. El Derecho es un fenómeno complejo como se infiere del mismo artículo y el intérprete sólo puede acercarse a él armado con un conjunto de herramientas (reglas metodológicas, cánones hermenéuticos o criterios de interpretación) que faciliten su tarea interpretativa. El método debe ser adecuado al objeto, por ello, para cada aspecto del objeto existe una regla del método que se orienta a su conocimiento. El Derecho tiene un 72 aspecto lingüístico, para descubrir su sentido se destina la interpretación literal. El Derecho es un sistema y para descubrir esas conexiones objetivas de sentido existe la interpretación sistemática. El Derecho responde a una historia, de allí la interpretación histórica. El Derecho es una creación humana y su creador deja su impronta en él, a descubrir esa impronta se orienta el procedimiento de la interpretación subjetiva o voluntad del legislador. El Derecho es un fenómeno social, surge por las demandas sociales y responde a sus intereses, circunstancias y valores; pero sobre todo, tiene que hacerle frente al permanente cambio de la sociedad y de las circunstancias de hecho subyacentes a la norma jurídica; para responder a ese cambio y descubrir su sentido y adaptación existe la interpretación sociológica o según la realidad del tiempo en que a de ser aplicada. El Derecho responde y está impregnado de valores y sus conexiones materiales de sentido son un resultado de ese entramado de valores y principios jurídicos que lo informan; la interpretación a partir de principios y la jurisprudencia de valores tienen por objetivo descubrirnos ese sentido profundo, espiritual del Derecho. Finalmente, el Derecho en general y la norma en particular se orientan a la satisfacción de un fin, el Derecho es finalista. El Derecho es un medio para satisfacer fines que le son inmanentes expresa o implícitamente; a descubrir esa finalidad y a atribuir, a partir de ella, sentido a la norma jurídica, se orienta la interpretación teleológica. Al análisis breve de cada regla dedicaremos este apartado. 2.4.5 El aspecto lingüístico del derecho y la interpretación literal. Las normas jurídicas se encuentran constituidas por enunciados lingüísticos, más aún, las normas se exteriorizan mediante un lenguaje. La forma lingüística es, por tanto, un elemento del Derecho y un aspecto del objeto de estudio de la Ciencia jurídica. El método jurídico debe contar con una regla (criterio, canon) para revelar su sentido. Por consiguiente, cuando el artículo 10 del Código Civil dice que “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras…”, presupone, por un lado, que lo lingüístico es un elemento que integra el fenómeno que llaman 73 Derecho Positivo, y el objeto de estudio de la Ciencia jurídica, por ello, establece una regla para su conocimiento: la interpretación literal. El artículo 10 CC insinúa el objetivo de la interpretación literal: El sentido propio de las palabras. En efecto, “El sentido literal de un enunciado es el que tiene un enunciado en sí mismo, y al margen de cualquier circunstancia que rodee la formulación del enunciado. El sentido literal de un enunciado depende exclusivamente de factores de dos tipos: el sentido de las palabras que componen el enunciado (no es lo mismo que en el enunciado aparezca la palabra padre que aparezca la palabra madre) y de la forma en que dichas palabras se relacionan entre sí (no es lo mismo que en el enunciado aparezca la expresión “la madre de mi hermana” que aparezca la expresión “la hermana de mi madre”.39 Aquí sólo estaríamos hablando del sentido del enunciado individualmente considerado. Sin embargo, los enunciados jurídicos suelen tener relación o conexión con otros enunciados, bien por razones de proximidad, por pertenecer a un mismo artículo, sección, capítulo, título, o cuerpo normativo, o por versar sobre la misma materia. En ese sentido y siempre que estemos hablando del sentido de las palabras y la forma en que se relacionan, nos parece que dentro de este criterio interpretativo debe considerarse la norma del artículo 10 del Código Civil: “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto…”.40 39 HERNANDEZ MARIN Rafael, Interpretación, Subsunción y aplicación del Derecho; Madrid, Marcial Pons, 1999, p. 35. En este mismo sentido, se expresa HABA, para quien “…el método literal-gramatical consiste simplemente en valerse del juego objetivo de reglas lingüísticas, mediante cuya aplicación –consciente o inconsciente- es comúnmente inteligida una lengua determinada (sea la lengua corriente sea una lengua especializada).HABA Enrique Pedro; Esquemas metodológicos en la aplicación del Derecho escrito, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1972, p. 30. 40 “…la conexión de significado de la ley juega todavía un amplio papel en orden a su interpretación, con tal que pueda admitirse una concordancia objetiva entre los preceptos legales singulares. Entre varias interpretaciones posibles según el sentido literal, obtiene por ello preferencia aquella que posibilita la percepción de concordancia objetiva con otra disposición”. LARENZ Karl, Metodología de la Ciencia del Derecho, op cit, p. 321. 74 Esa consideración acercaría al sentido total de un enunciado. “El sentido total de un enunciado es el que tiene un enunciado en sí mismo, pero atendiendo además al conjunto de circunstancias que rodean la formulación del enunciado.”41 El sentido total está constituido por aspectos lingüísticos y no lingüísticos. En la interpretación literal sólo estarían considerados los aspectos lingüísticos del sentido total. La interpretación literal de un enunciado trataría tanto del sentido del enunciado propiamente dicho, como de aquel sentido lingüístico que se infiere del contexto con el que guarda relación. Queda fuera de toda interpretación literal los aspectos materiales (valores, principios, hechos, derechos, etcétera) que se encuentran en el contexto del enunciado y que determinan su sentido o significado. Esta interpretación literal, acudiendo al contexto lingüístico, que según el caso concreto le es propio, es lo que Larenz llama “la conexión de significado de la ley”.42 La interpretación literal es un criterio interpretativo que goza de mucha reputación. La mayoría de la doctrina, como alguna parte de la jurisprudencia lo considera el punto de partida y el límite de toda labor hermenéutica. En ese sentido, Larenz – siguiendo a Meir Hayoz- afirma que la interpretación literal “es tanto el punto de partida para la averiguación judicial del sentido y traza, al mismo tiempo, los límites de su actividad interpretativa”. De allí que Larenz insista que una interpretación que desborde el sentido literal ya no es interpretación sino modificación del sentido.43 El tenor literal deviene en límite, incluso, para una interpretación conforme con el texto Constitucional.44 41 HERNANDEZ MARIN Rafael, op. cit., p. 35. 42 “Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es codeterminado por su contenido. Hasta aquí no se trata de otra cosa que de la forma más simple del antes mencionado circulo hermenéutico”. LARENZ, Metodología de la Ciencia del Derecho, op. cit. p. 321. 43 “Mas no es posible hallar otro límite entre interpretación y desarrollo del Derecho complementador o modificador de la ley que el del sentido literal lingüísticamente posible. Pues tal límite es reconocido también predominantemente en la literatura y, ahora, también en la jurisprudencia de los tribunales”. LARENZ, Metodología de la Ciencia del Derecho, op cit. p. 75 Se coincide con la doctrina anterior en orden a considerar el criterio de interpretación literal como un criterio ineludible en toda labor interpretativa. Pero, al contrario, se discrepa radicalmente sobre el peso o importancia que se le asigna a lo interno del conjunto de criterios interpretativos. Si nuestra concepción del objeto es sustancialista o esencialista, tal y como ha quedado claro en páginas anteriores, con tal concepción, no es compatible la primacía de un criterio estrictamente formal como el criterio literal. Privilegiar la interpretación literal es una consecuencia de creer que el Derecho se resume en una cuestión de lenguaje. Si el objeto de estudio de la Ciencia jurídica es el contenido o esencia de las normas jurídicas, los criterios interpretativos o metodológicos que priman son aquellos que contribuyan a develarnos ese contenido y esencia del orden jurídico. Como se diría en la teología, “la letra mata pero el espíritu vivifica”. La interpretación jurídica supera con creces la comprensión filológica del texto. Mediante los criterios interpretativos orientados a la sustancia, no solo es posible completar, delimitar y ampliar el sentido literal de un enunciado jurídico, sino también corregirlo. La sustancia prevalece sobre la forma como luego quedará demostrado. Esta posición, desde hace varios años, empieza a calar hondo en la doctrina45 y la jurisprudencia.46 319. “La interpretación conforme a la Constitución, si quiere seguir siendo interpretación, no debe traspasar los límites que resultan del posible sentido literal y de la conexión de significado de la ley”. LARENZ, Metodología de la Ciencia del Derecho, op. cit. p. 338. 45 En la doctrina española, entre otros, GARCIA DE ENTERRIA y GONZALEZ GARCIA. El primero, con ocasión del estudio de uno de los elementos que llamamos sustancial del Derecho, los principios jurídicos, afirma sobre la interpretación en general y de la literal en particular, lo siguiente: “ Sin acudir a los principios generales que son los únicos instrumentos disponibles para dar sentido a las instituciones y para articular ésta en el sistema general del ordenamiento. Desde esta base, hasta las últimas operaciones mentales de la interpretación, ésta está entera, y no puede no estar, dominada por los principios generales; tal es la diferencia, como observa certeramente ESSER, entre una interpretación jurídica y una comprensión filológica de un texto, y la justificación del hecho elemental de que la interpretación de la ley escrita sea un menester técnico y no gramatical, para el cual hay que acudir armados con categorías y principios jurídicos. De ahí que la interpretación sea una actividad creadora” GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Reflexiones sobre la ley y los principios generales del Derecho, op cit, p 22-26. En igual sentido, GONZALEZ GARCIA y Otros dicen: “…la interpretación de toda norma jurídica se inicia con su interpretación literal. Pero no es menos cierto que la interpretación no puede agotarse en el análisis gramatical porque, de ser así, la interpretación quedaría reducida, como señala Vernengo, a una cuestión idiomática o de lenguaje”. GONZALEZ GARCIA Susana y otros, Interpretación literal, Interpretación y argumentación jurídica, trabajos del seminario de Metodología Jurídica; 44 76 Ahora bien, tanto la literalidad como cualidad del objeto (Derecho), como el criterio interpretativo de la literalidad, no están exentas de problemas. Respecto al objeto, es bien conocido, que el ordenamiento jurídico está repleto de un lenguaje vago (impreciso, confuso, indeciso, falto de nitidez), entre los que abundan los denominados “conceptos jurídicos indeterminados”; las antinomias (contradicciones); las lagunas (temas y hechos sobre los que calla) y las deficientes redacciones. Todos estos problemas del lenguaje del Derecho influyen en el método. La interpretación jurídica literal procura solventarlos. En efecto, mediante el criterio de interpretación literal se procura un lenguaje unívoco, libre de vaguedad y antinomias, y superar las deficiencias de la redacción; lamentablemente, hay que reconocerlo, lejos está la Ciencia jurídica de proporcionar un lenguaje unívoco e intersubjetivo. 2.4.6 El derecho como sistema y la interpretación sistemática El Derecho es un sistema. En efecto, el ordenamiento jurídico se encuentra informado por los principios de sistematicidad, unidad y coherencia normativa (vertical y horizontal, formal y material). La sistematicidad se da entre normas jurídicas, entre figuras jurídicas (situaciones jurídicas) o entre institutos jurídicos. Esa sistematicidad viene dada por razones formales, pero especialmente materiales. La formal viene dada por la pertenencia y ubicación en un mismo cuerpo normativo, o en general, en el ordenamiento jurídico. La material se infiere de la conexión objetiva de sentido que tienen las normas, las figuras y los institutos entre sí. Esa conexión material está dada por los valores, principios, derechos fundamentales y hechos que son los que forman la trabazón del ordenamiento jurídico. Una ley tiene una conexión material porque regula un Volumen I, Zaragoza, Prensas Universitarias, I edición, 1995, p. 21. 46 La Sala tercera del Tribunal Supremo español, en sentencia de 22 de diciembre de 1990, señaló: “La interpretación literal es siempre un mero punto de partida que podrá ser corroborado o corrregido por otros criterios de mayor entidad”. 77 mismo fenómeno (ejemplo, ley del ambiente) y puede guardar conexión con otras leyes, porque todas se complementan en la regulación del mismo fenómeno, tratan de la misma materia. El ordenamiento jurídico ambiental forma una unidad, un sistema por cuanto los principios, hechos y valores que lo informan, se constituyen en la estructura que amarra todas las normas, figuras e institutos jurídicos. Todo el ordenamiento jurídico ambiental se deriva y está informado por el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo mismo se puede predicar de la unidad. El Derecho es unitario no porque responde a la voluntad del legislador, formalmente lo es porque existe una jerarquía entre las fuentes del ordenamiento jurídico, pero la unidad deviene material por los principios, hechos, valores, derechos, garantías que le son consustanciales. La coherencia, no es una coherencia formal, siempre hay contradicciones entre normas, es más bien una coherencia material, tampoco perfecta, pero perfectible. Pues bien, para conocer ese aspecto del objeto de estudio, tiene que haber una regla o canon metodológico apropiado para llevar a buen término la tarea. Esa regla es la interpretación sistemática. Como la sistematicidad del ordenamiento jurídico es compleja, la regla de la interpretación sistemática es igualmente compleja. En efecto, la interpretación sistemática cuenta con una serie de subprincipios que sumados realizan una tarea interpretativa sistemática en profundidad. Entre los subprincipios de la interpretación sistemática se encuentran el principio de interpretación de coherencia (argumento a cohaerentia), la interpretación conforme a la sede material (argumento en sedes materiae), la interpretación a rúbrica; la interpretación de toda norma infraconstitucional conforme con la ley fundamental del ordenamiento (la Constitución) y, la interpretación sistemática en sentido estricto. Hay otros principios que también están dirigidos a indagar de una u otra manera la conexión sistemática del ordenamiento, pero que, por su importancia individual, no se incluyen en esta área, son el principio de interpretación conforme a los principios jurídicos, la jurisprudencia de valores y la interpretación teleológica. 78 El argumento a cohaerentia como regla interpretativa es consecuencia de la existencia del principio de coherencia que informa el ordenamiento jurídico. No se presume aquí de que el ordenamiento es plenamente coherente, sólo se constata que el ordenamiento está informado por este principio. En virtud de este principio, cuando se encuentra una incoherencia en el Derecho debe ser erradicada del ordenamiento jurídico. El argumento a cohaerentia tiene por objetivo tanto, descubrir la coherencia formal y material existente en el sistema jurídico (se admite su coherencia intrínseca, aquí la coherencia es un presupuesto de la interpretación y parte del objeto de estudio o Derecho positivo), como para superar las incoherencias que se presenten (la coherencia opera aquí como una finalidad de la interpretación). El argumento a cohaerentia se puede definir de la siguiente manera: “…el argumento a cohaerentia es aquel por el que dos enunciados normativos no pueden expresar sentidos incompatibles entre ellos”47 Desde una perspectiva formal (aunque también con elementos materiales) la coherencia pretende que no existan antinomias en el ordenamiento jurídico. Siempre desde la perspectiva formal, esas antinomias se resuelven recurriendo a los criterios clásicos para resolver conflictos entre normas, el criterio cronológico, el jerárquico y el criterio material o de especialidad. El primero establece que ley posterior deroga la ley anterior; el segundo, fija que la ley superior deroga la ley inferior; y el tercero determina que la ley especial prevalece sobre la ley general. Sin embargo, creemos que estos criterios no deben ser los primeros a los que ha de acudir el intérprete para resolver las antinomias entre normas que se detecten en el ordenamiento jurídico. A nuestro juicio, se debe recurrir primero al argumento a cohaerentia, toda vez, que mediante este argumento se descubre la compatibilidad o incompatibilidad material de las normas entre sí. Teóricamente 47 EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier, La Argumentación en la Justicia Constitucional Española; Bilbao, Instituto Vasco de Administración Pública, 1987, p. 99. 79 dos enunciados jurídicos pueden regular una misma situación de manera opuesta y ser ambos coherentes a la luz de su contexto material en el que se ubican. Ahora bien, si la incompatibilidad formal es insalvable debe aplicarse sin demora cualquiera de los criterios “formales” antes dichos. El argumento a cohaerentia cumple tres funciones: una negativa (sirve para desacreditar o privar de justificación las atribuciones de significado que produzcan incompatibilidad de normas); otro auxiliar (una vez que desacredita significados es necesario otro argumento para atribuir significado); otra positiva (justifica o determina la compatibilidad del significado con otros enunciados del ordenamiento jurídico, ejemplo: constitucionales). En principio, el enunciado no ofrece compatibilidad, sólo certifica que existe o que no existe. La cohaerentia ofrece interpretaciones abrogativas (del sentido incoherente), y correctivas (sugiere la solución compatible). El principio de coherencia del ordenamiento trae aparejado otro principio que le es consustancial, es el principio de conservación de las normas. En virtud de él, se exige una interpretación que busque volver coherentes dos enunciados opuestos en el orden jurídico de manera que ambos puedan continuar existiendo. Es precisamente, por esta razón, que primero se debe aplicar el argumento a cohaerentia y luego, subsidiariamente, los criterios formales de exclusión de normas. El principio de conservación de normas se infiere tanto del principio de coherencia del ordenamiento como del principio democrático, en virtud del cual se procura respetar la voluntad popular emitida por sus representantes en los cuerpos normativos, salvo que la contradicción resulte insalvable. El principio de interpretación conforme con la Constitución es un principio de la hermenéutica que tiende a la conservación de las normas Infra constitucionales, volviéndolas constitucionales mediante la atribución de un nuevo sentido, coherente con la norma fundamental. Este principio es tanto una derivación de los principios de coherencia, sistematicidad y unidad del orden jurídico, como del 80 principio de conservación de las normas, supremacía de la constitución y del principio democrático que lo informa. A su vez, el principio de interpretación conforme con la Constitución responde al principio de jerarquía de las fuentes que informa el ordenamiento jurídico. La conformidad de sentido de la norma infraconstitucional se logra mediante las llamadas sentencias interpretativas.48 Este principio interpretativo no es ni lejanamente formal. Se trata de un principio material de interpretación, donde la Constitución, con todos sus valores, hechos, derechos, deberes, garantías, principios, etcétera, se convierte en parámetro interpretativo y de valoración o juicio de las normas inferiores, que en cuantos inferiores deben guardar conformidad con ella. Toda interpretación, sin excepción, debe hacerse usando a la Constitución como primer parámetro interpretativo. Esta regla no sólo es una exigencia del carácter sistemático del ordenamiento sino también de la jerarquía normativa y del carácter normativo de la Constitución. El principio de interpretación conforme con la constitución cumple una función negativa y otra positiva. Mediante la primera descalifica o rechaza, por entenderlo incoherente con alguna norma, valor, principio, derecho fundamental, etcétera, consagrado en la Constitución, otra norma del ordenamiento. Mediante el segundo, justifica la atribución de significado más coherente con el sentido de la Constitución. Si se repara bien en los conceptos dados, nos percatamos de que una interpretación inconstitucional no es otra cosa que una incoherencia o inconformidad de la teoría con el objeto. 48 “Son sentencias interpretativas aquellas que rechazan una demanda de inconstitucionalidad o, lo que es lo mismo, declaran la constitucionalidad de un precepto impugnado en la medida en que se interprete en el sentido que el Tribunal Constitucional considera como adecuado a la Constitución, o no se interprete en el sentido (o sentidos) que considera inadecuados”. EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier; La argumentación en la justicia constitucional española, op. cit. p. 111. En síntesis se trata de una sentencia en la que el Tribunal Constitucional resuelve cuestiones meramente interpretativas entre normas infraconstitucionales y la Constitución. Con ella no se modifica el texto de ninguna norma, solo su sentido. El juicio de constitucionalidad no recae sobre el texto de la norma sino sobre su interpretación. 81 En síntesis, el argumento a cohaerentia, en su sentido positivo, es un instrumento para mantener la compatibilidad del ordenamiento, para profundizar en su sistematicidad y para buscar la armonía axiológica –valores, principios, fines- con la Constitución. Finalmente, se encuentra con el principio, regla o canon de interpretación sistemática en sentido estricto. Este principio es aquel que para la atribución de significado a una norma o disposición se tiene en cuenta el contenido de otras normas o su contexto jurídico”.49 Se trata de un argumento eminentemente material. Busca desentrañar las conexiones materiales de sentido (valores, principios, hechos, derechos, garantías, etcétera) que unen el entramado normativo. Estas conexiones materiales y objetivas de sentido se encuentran, tanto, vertical como horizontalmente. En efecto, las conexiones materiales o relaciones objetivas entre normas se encuentran porque todo el Derecho forma una unidad, un orden, un sistema, que tiene el contenido de la Constitución como base y como cúspide, de tal manera que su contenido informa todo el ordenamiento jurídico dotándolo de unidad, tanto desde la base (la Constitución es el fundamento de todo el orden jurídico) como desde la cúspide (la constitución impone y vincula con su contenido todo el orden jurídico). Asimismo, el argumento desentraña las relaciones objetivas que informan las normas de igual rango y fuerza (unidad horizontal del ordenamiento jurídico). Los problemas principales de este argumento consisten en la indeterminación del contexto material y en la ausencia de parámetros para determinarlo. Sobre el primero, se debe empezar haciendo una distinción entre contexto lingüístico (que estaría incluido dentro de la interpretación literal, pero que algunos con fundamento, lo incluyen en la sistemática) y el contexto no lingüístico (material) que sí pertenece a la interpretación sistemática. Por otro lado, es difícil determinar 49 EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier, La argumentación en la justicia constitucional española, op. cit. p. 127. 82 con precisión el contexto, para ello, llegan en ayuda algunos criterios como el de identidad material o conexión material (valores, principios, fines, derechos, hechos, institutos jurídicos), razones históricas, igual procedencia subjetiva (el mismo autor), formales como la proximidad o la ubicación. Si bien, la selección no es del todo arbitraria y es una tarea también susceptible de control racional, no ha podido arrojar luces claras que le permitan al jurista determinar con seguridad el contexto a considerar a efectos de la interpretación sistemática de un enunciado. En general, los juristas se debaten entre criterios estáticos (donde se encuentran los de índole formal) y los criterios dinámicos (donde se encuentran los de índole material). El argumento sistemático incluye todos los otros criterios antes descritos. Es además, un principio esencial en toda interpretación jurídica. Es inconcebible la interpretación de una norma sin considerar el sentido que esta tiene en su contexto (lingüístico y no lingüístico). Lamentablemente a la jurisprudencia suele bastarle que exista una norma aplicable, sin arriesgar en interpretaciones sistemáticas. La razón de este fenómeno parece sencilla: la interpretación sistemática es quizá el principio interpretativo más difícil. Requiere un basto conocimiento del orden jurídico y una habilidad en el descubrimiento del contenido objetivo y material del sistema; requiere la presencia de juristas, no de simples abogados, pero sobre todo de profesionales del Derecho dispuestos a investigar, a pensar y a teorizar. La ciencia jurídica va de la mano de la interpretación sistemática. La interpretación sistemática cumple una función interpretativa y una función integradora. Desde la primera función sirve para afirmar e identificar los principios jurídicos y para fijarles el límite de su ámbito o espacio de influencia; así como para atribuir el significado con sus alcances más amplios o más restrictivos (según el caso) a los enunciados jurídicos. Desde el segundo, el criterio sirve para colmar las lagunas del ordenamiento jurídico. La interpretación sistemática es una de las herramientas metodológicas más importantes. 83 2.4.7 La continuidad del derecho y la interpretación histórica. El Derecho es un fenómeno histórico, responde a coordenadas de tiempo y lugar. El Derecho surge en una sociedad en un período de su historia y responde a ella. No solo regula los fenómenos de la realidad que a esa sociedad le inquietan, si no que además, lo hace según los valores propios de esa sociedad. El Derecho es un producto cultural de un pueblo según unas coordenadas de espacio y tiempo. Ahora bien, se debe entender por “antecedente histórico…” según la frase del artículo 10 del CC. Al respecto hay dos concepciones que procuran explicar lo que se debe entender por antecedente histórico. La primera es la tesis que sostiene que es antecedente todo aquel cuerpo normativo que ha dejado de tener vigencia jurídica, pero que guarda una conexión material con el vigente, de tal manera que éste puede ser interpretado con fundamento en el anterior en virtud del principio de continuidad material del ordenamiento jurídico. La segunda tesis, sostendría, que es antecedente histórico toda norma aún vigente por el solo hecho de que ha sido aprobada y promulgada en otra época. Para esta segunda tesis, la interpretación histórica es tanto recurrir al pasado para comprender el presente, como interpretar la norma vigente a la luz de la realidad del tiempo de su aplicación para ajustar el Derecho a su historia. Esta última posición se confunde, con el principio de interpretación de la norma a la luz de la realidad en tiempo de su aplicación o interpretación histórica-evolutiva, también llamado principio de interpretación material evolutivo. En realidad esta segunda tesis, parece que confunde la interpretación histórica con la interpretación sociológica. Toda interpretación que toma en cuenta los valores, hechos y sujetos del tiempo en que se aplica, realiza una interpretación sociológica, se sirve de elementos actuales no pasados. En virtud de lo anterior, para los efectos de este trabajo, consideramos interpretación histórica la primera tesis. Siguiendo a Pérez Algar se dice que un 84 antecedente histórico debe reunir dos condiciones: precedencia temporal y conexión material. “…dos son los criterios fundamentales que sirven para caracterizar el antecedente histórico. La primera idea que aparece es la de la precedencia temporal. Difícilmente un dato puede ser histórico con respecto a otro si entre ambos no existe una relación cronológica que permita contemplar al primero como anterior al segundo. Esta dimensión temporal opera en nuestro caso, como es lógico, entre normas.”50 El segundo criterio que determina que se está frente a un antecedente histórico en sentido jurídico y por tanto, acorde con lo dispuesto por el artículo 10 del CC, es la conexión material entre la norma derogada y la vigente. “…al lado de la idea de la precedencia se va a colocar un segundo criterio fundamental en la caracterización del antecedente histórico, cual es el de la conexión. Como veremos no toda norma que precede temporalmente a otra es un antecedente histórico, de ese hecho surge la necesidad de un segundo criterio que permita perfilar en concreto las relaciones que pueda establecerse entre normas presentes y pasadas. Este segundo criterio –la conexión- es de donde se derivarán los aspectos más importantes en la descripción del funcionamiento concreto del elemento interpretativo analizado.”51 Respecto del primer requisito para considerar si una norma constituye o no un antecedente histórico (precedencia temporal) conviene indicar que es distinto el criterio de lo histórico en el Derecho de aquel que sostiene la Historia como ciencia. Sólo constituye antecedente histórico, jurídicamente hablando, una norma 50 PEREZ ALGAR Félix. La interpretación histórica de las normas jurídicas. Análisis del art. 3.1 del Código Civil, Barcelona, BOSCH EDITORES, I edición, 1995, p. 135. 51 PEREZ ALGAR Félix; La interpretación histórica de las normas jurídicas. Análisis del art. 3.1 del Código Civil, op. cit. p. 136. 85 que ha sido derogada siguiendo los procedimientos ordinarios que el ordenamiento establece para ello.52 “Más inmediatamente es de advertir que aparece aquí una diferencia sustantiva entre la historia en general y el antecedente histórico como elemento de interpretación. Para la primera, el dato temporal es suficiente para determinar la presencia: el ayer ya forma parte del pasado. El momento que no es cronológico actual basta para definir su objeto. Diferente es la cuestión en el mundo del Derecho. Su concepto de tiempo no se reduce a fechas: normas promulgadas hace decenas o centenares de años, pueden tener un significado presente un interés inmediato. El momento de la génesis, podríamos decir, no determina por sí mismo la adscripción a lo pretérito. Y así, el juicio acerca de qué es lo histórico varía. Mientras que la Historia considera como tal aquello que desde el punto de vista del tiempo físico ya ha pasado, a efectos de interpretación jurídica esa cualidad no se puede definir automáticamente por la simple apelación al calendario”.53 Existen ciertos caminos atípicos mediante los cuales una norma jurídica pierde su vigencia, legitimidad y validez. Uno de ellos, es la declaratoria de inconstitucionalidad que emite la Sala Constitucional por encontrar una oposición insalvable entre la norma infraconstitucional vigente con el texto y sentido de la Constitución. En este supuesto, sin embargo, la norma abrogada desaparece del orden jurídico por ser contraria al orden constitucional vigente, por tanto, cualquier interpretación que procure revivir el sentido de aquella norma, para con él atribuir sentido a normas vigentes, sería igualmente inconstitucional. 52 “Desde este punto de vista, son los propios instrumentos de producción y extinción normativos los que nos dicen cuándo una norma nace y cuándo deja de actuar. De lo que consecuentemente se deduce el hecho de que la cualidad de histórico se adquiere, en el caso de los documentos legales, desde los parámetros que suministran las reglas determinantes de su validez. El no ser de la norma se define mediante la apelación a este factor: en una palabra, a través de los criterios por los que sabemos que una norma es válida sabemos también cuáles son históricos y cuáles no.” PEREZ ALGAR Félix; op. cit. p. 138 53 PEREZ ALGAR Félix, La interpretación histórica de las normas jurídicas. Análisis del art. 3.1 del Código Civil, op. cit. p. 137 86 Un problema distinto, pero que tampoco tiene relevancia a efectos de la interpretación histórica, es aquel mediante el cual una norma derogada vuelve a tener vigencia y a desplegar sus efectos jurídicos. Este es el supuesto, cuando la Sala Constitucional anula una norma actual y vigente y a la hora de modular los efectos de su sentencia, para colmar la laguna que se puede presentar en el orden jurídico deja en vigencia (resucita) la norma derogada. Aquí tampoco estamos ante un antecedente histórico, toda vez que la norma derogada ya no es un precedente, es una norma actual y vigente. La determinación de cuando una norma se constituye en precedente histórico encuentra dos problemas. El primero, derivado de la tendencia general del legislador de utilizar derogaciones generales y no específicas. Este proceder trae como consecuencia una incertidumbre sobre que normas están derogadas y cuales no, problema que tiene que ser resuelto mediante interpretación. El segundo, derivado de la pérdida de eficacia de las normas por desuso, porque la norma no responde a la realidad actual sino a situaciones pretéritas que ya han sido superadas. En el primer supuesto si estamos ante un precedente temporal, el único problema es su determinación. Mientras que en el segundo supuesto, la norma se encuentra todavía formalmente vigente, su aplicación no comportaría la utilización de un precedente sino de una norma válida y vigente. En síntesis, sólo la derogación convierte a una norma en antecedente histórico. “Desde esta perspectiva, parece surgir de inmediato la idea de derogación como el instrumento típico por el cual se determina lo que podríamos llamar pérdida de validez de la norma. Y, realmente, no parece haber mucha dificultad en admitir esta idea. El concepto mismo de derogación –privar de eficacia a una norma válida por medio de otra posterior- supone, como rasgo esencial, el trasladar fuera de la órbita de un sistema jurídico algo que ya no se desea que esté en él. ( las leyes sólo se derogan por otras posteriores- ver Constitución y Código Civil).Queda concedido, por tanto, el monopolio de la función de eliminar las leyes de forma exclusiva y excluyente aun instrumento dotado del mismo rango de aquel 87 cuya eliminación se va a producir. De lo que claramente se deduce que la extinción de la validez, la inexistencia de la norma como algo incardinado en el ordenamiento jurídico, es un problema de derogación. Por esto mismo, la cualidad de estar derogada sería la nota que nos define el hecho de que la norma ya no lo es, la que nos indica que, en último extremo, es ya un objeto de la Historia.”54 El segundo requisito que debe reunir una norma para ser considerada un antecedente histórico en el sentido estipulado por el artículo 10 CC, consiste en que entre la norma derogada y la vigente exista una conexión material. Esa conexión material es la que decimos que está informada por el principio de continuidad histórica del Derecho. En efecto, toda cambio o reforma jurídica implica una especificidad del nuevo texto, ya se trate de nuevos hechos, a una concepción axiológica distinta con la que se lee la realidad o se buscan metas diversas a las que el legislador histórico pretendió con la legislación reformada y derogada. “…lo sustantivo es que el elemento histórico pueda ayudarnos a entender una norma actual. Este hecho es el que justifica su capacidad interpretativa y su inclusión en el artículo 3.1 del Código. Determinar cuál es el antecedente histórico concreto de una norma concreta es algo relevante en la medida en que el primero puede contribuir a la comprensión de la realidad del segundo. Y así, la perspectiva desde la que abordar la cuestión planteada –cómo se seleccionan de entre varias normas cronológicamente anteriores las específicamente útiles para la tarea interpretativa- arranca de una idea que no por obvia, e incluso tautológica, ha de ser olvidada: la que nos define quién es un antecedente histórico en un supuesto concreto es, aparte del dato de la temporalidad, la capacidad de aclarar el sentido de la norma actual. En caso contrario lo que hay son preceptos que están antes de lo que está ahora en vigor, pero no pueden constituirse estrictamente en sus elementos interpretativos puesto que no contribuyen a explicarlo. Siempre, en consecuencia, ha de ser posible afirmar algo sobre el presente desde la 54 PEREZ ALGAR Félix; La interpretación histórica de las normas jurídicas. Análisis del art. 3.1 del Código Civil, op. cit., p. 144-145. 88 perspectiva de lo pasado, aunque el simple hecho de que por ejemplo, lo moderno prescindió de los criterios hasta entonces aceptados.”55 Es precisamente, el principio de continuidad del ordenamiento jurídico el fundamento de la interpretación histórica. En efecto, el argumento encuentra su justificación en que al igual que no es posible ninguna existencia humana completamente individual y con una identidad totalmente distinta a la del medio social al que pertenece, así tampoco es posible un cambio histórico radical sin relación alguna con el pasado. Por el contrario, cada período de la historia de un pueblo es continuación y desarrollo de las edades pasadas, al que se le suman elementos nuevos. 2.4.8 El derecho como creación humana y la interpretación subjetiva o voluntad del legislador La interpretación subjetiva busca conocer la voluntad del creador de la norma, como medio de intelección de las normas. La interpretación subjetiva trata de descubrir el sentido de las normas apelando a lo “querido” por el autor del precepto, lo que se propusieron las personas que promulgaron la norma. El intérprete trata de saber lo que alguien (persona o asamblea) ha pensado –real o presuntamente- en un punto preciso del tiempo y del espacio, es decir en unas coordenadas espaciales y temporales dadas. Este principio interpretativo obedece a la sencilla razón de que el Derecho es una creación humana y de que su creador (persona o asamblea) deja su impronta en él. “La interpretación subjetiva trata de descubrir –y es ése, para ella el sentido de las leyes- lo que ha “querido” decir el autor del precepto o sea, lo que con ese texto se propusieron una o varias personas. El intérprete trata de saber lo que alguien ha pensado –real o presuntivamente- en un punto preciso del tiempo y del espacio. 55 PEREZ ALGAR Félix; La interpretación histórica de las normas jurídicas. Análisis del art. 3.1 del Código Civil, op. cit. p. 163-164. 89 Se trata, pues, de un pensamiento (el del autor) que no se haya ubicado sobre un plano ideal, sino que es de naturaleza propiamente síquica: se busca reconstruir contenidos intelectuales que han podido presentarse en la mente de uno o varios autores. El autor –una persona individual o colectiva- aparece reconocido como la Autoridad llamada a determinar el sentido jurídicamente válido para el texto en cuestión. Tales ideas constituyen precisamente la llamada “voluntad del legislador”. Por lo tanto, aquí el término “voluntad” implica también la referencia a contenidos propiamente intelectivos (ideas); no se trata pues de una voluntad ciega, sino que está dirigida a poner en vigencia determinadas nociones de sentido normativo. Empero vale la pena repetirlo, se trata de una voluntad de carácter empírico. Por eso, la determinación de la misma puede efectuarse mediante procedimientos de orientación histórica.”56 2.4.9 El derecho como respuesta y expresión de la realidad social; el principio de adecuación del efecto al hecho y la jurisprudencia de intereses. La jurisprudencia de intereses es un método mediante el cual se procura que el intérprete obtenga la respuesta jurídica al problema o hipótesis de hecho planteada recurriendo al análisis de los intereses en la realidad o hecho traído a examen y en la norma. En efecto, la jurisprudencia de intereses parte de que las normas jurídicas responden a los intereses que se mueven en la realidad (teoría genética de los intereses). En la sociedad hay un conflicto permanente de intereses donde algunos buscan como desplazar a otros de su sitial de privilegio en el orden jurídico. El legislador, cuando promulga las normas, regula ese conflicto de intereses, tomando partido (valoraciones, políticas) en favor de unos intereses sobre otros, por lo que en el orden jurídico los intereses devienen jerarquizados algunas veces y, en otras, armonizados entre sí. La clave de toda 56 HABA Enrique Pedro; La voluntad del legislador ¿Ficción o realidad?, Revista de Ciencias Jurídicas, número 32, pp. 75-76. 90 interpretación es descubrir y analizar esos intereses, tanto en el hecho o realidad, como en el Derecho. El Derecho es una respuesta a la realidad. El efecto jurídico debe su existencia al hecho tipificado en la norma y a la satisfacción de esa realidad se dirige. Por eso, se puede establecer un principio interpretativo derivado por un lado, de la jurisprudencia de intereses y de otro de la necesidad de una interpretación del Derecho conforme al tiempo de aplicación de la norma, ese principio es el de adecuación del efecto jurídico al hecho (realidad). Mediante este principio, el Derecho se actualiza permanentemente. En todo momento la solución propuesta por la norma debe ser la adecuada a la realidad y al conflicto de intereses que se mueve en ella. Este principio metodológico reconoce la mutación cultural que ocurre en el tiempo y con ella, de los valores e intereses en la sociedad. Así por ejemplo, hace un siglo se consideraba la tierra como el bien de mayor valor, hoy, la edificación que pesa sobre ella, por su función social y por su valor monetario es considerada de mayor valor (económico y social), ese hecho cambia las soluciones jurídicas en caso de conflictos, la jurisprudencia debe responder a esos cambios. Mediante la jurisprudencia de intereses y el principio de interpretación de adecuación del efecto al hecho (también llamado criterio de interpretación material y evolutivo), el Derecho se adapta a los cambios de los tiempos y recoge la legitimidad que depara la sociedad del tiempo de aplicación del Derecho.57 57 “La característica general de esta dirección (método histórico evolutivo y no ya solo petrificado) sería de concebir la interpretación como un trabajo de adaptación de los preceptos positivos a las variaciones históricas de la vida. El método histórico evolutivo es, por tanto, un método elástico y dinámico que pretende adaptar la legislación y los conceptos jurídicos a las necesidades actuales de la vida, basándose en que una ley una vez dictada se objetiva. Por ello la labor del intérprete no consiste en indagar la voluntad del legislador en el momento de elaborar la ley, sino en analizar históricamente la evolución jurídica y armonizarla con la evolución social.” EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier; op. cit., p. 334 91 La jurisprudencia de intereses es un método que cumple también una función integradora. Es aquí donde se observa el apego por un lado y la superación por el otro del positivismo jurídico por parte de la jurisprudencia de intereses. Se podría decir que la jurisprudencia de intereses supera el positivismo jurídico, pero que como regla respeta el Derecho positivo, sólo que condicionado a que se entienda que este Derecho Positivo esta lleno de contenido y sentido material. “De especial importancia son las consecuencias de la teoría respecto al problema de las lagunas: al enfrentarse a una laguna el juez debe, en primer termino, considerar el conflicto de intereses subyacente. Luego, debe examinar si se presenta en forma análoga tal conflicto en otras situaciones expresamente reguladas y en tal caso debe transferir la valoración contenida en la ley al caso concreto. La distinción radica, pues, en que la jurisprudencia de Conceptos se otorgaba al juez una función cognoscitiva, limitada a la formulación positiva de las normas, mientras que en la Jurisprudencia de Intereses se admite que el juez complete según criterios teleológicos las lagunas del Derecho; se considera que el juez puede crear Derecho, vinculado, sin embargo, a las valoraciones de intereses ya realizadas por el legislador. Ahora bien, en el caso de que no puedan ser identificados, pueden ser formulados por el juez con una valoración autónoma, como hipótesis excepcional”.58 En la jurisprudencia de intereses la interpretación tiene una finalidad práctica: la satisfacción de necesidades humanas. Y el método como un todo, tiene también una finalidad práctica: ayudar al juez a tomar las decisiones en los casos sometidos a su conocimiento. Es un proceso orientado a observar y evaluar las relaciones jurídicas sustanciales. Sobre la influencia de la jurisprudencia de intereses en la práctica jurídica alemana, Larenz afirma lo siguiente: 58 PEREZ VARGAS Víctor; La Jurisprudencia de Intereses, op cit, 199,. p. 51. 92 “A la jurisprudencia de intereses estuvo reservado un éxito desacostumbrado en la praxis jurídica alemana. Con el tiempo revolucionó en efecto la aplicación del Derecho, al haber sustituido cada vez más el método de una subsunción bajo rígidos conceptos legales –fundamentada sólo lógica-formalmente-, por el enjuiciamiento ponderativo de un hecho complejo y de una evaluación de los intereses que al respecto entren en juego según pautas de valoración propias del orden jurídico”.59 Esta opinión de Larenz seguro que puede trasladarse a la jurisprudencia de nuestros países. El juez comprendió en primer lugar, que la norma tenía una función social, que el centro del Derecho no es el legislador y su voluntad, sino la sociedad misma, sus conflictos y necesidades a las que el Derecho debe responder; en segundo lugar, que se podía razonar, más que sobre la base de rígidos conceptos jurídicos (que también tienen su utilidad innegable), sobre la base de pautas propias del orden jurídico, un contenido inherente a él, con el que el juez juzga los hechos y a los cuales el intérprete en general y el juez en particular está vinculado y del que sólo excepcionalmente (cuando del orden jurídico como un todo no se puede extraer respuesta) el juez puede autónomamente crear la respuesta (Derecho). Este principio interpretativo es esencial y principal en el método jurídico. 2.4.10 El derecho como expresión de principios y valores; la jurisprudencia de valores y la interpretación a partir de principios. Los principios60 según los diccionarios de nuestra lengua, son la esencia de una cosa, aquello que por permanente e invariable define su naturaleza, elemento fundamental de la composición de un cuerpo, el primer instante del ser de una cosa, causa primitiva o idea fundamental de ella. Desde esa perspectiva, los 59 LARENZ Karl, Metodología de la ciencia del Derecho, op. cit. p. 80. 60 Sobre este tema, puede verse NAVARRO FALLAS Román, Los principios jurídicos: estructura, caracteres y aplicación en el Derecho costarricense, Revista IVSTITIA No. 138, junio, 1998, p. 4-19. 93 principios jurídicos son esencias contenidas en las normas jurídicas (escritas o no escritas, como la costumbre y la jurisprudencia). Son las ideas fundamentales o básicas del Derecho, que lo definen y explican ontológicamente. Los principios son la causa del Derecho Positivo. Están en el origen del sistema normativo. Son las relaciones objetivas, el “hilo conductor” del ordenamiento jurídico. Son los que sistematizan el ordenamiento. Los principios jurídicos (con los valores fines y hechos) determinan la unidad de sentido, la conexión sistemática y material del orden jurídico. Son las “columnas” que sostienen el edificio jurídico, el espíritu (Art. 10 CC) del ordenamiento. Con esta definición concuerda la doctrina.61 Los principios permiten adaptar el Derecho positivo a la realidad. En efecto, por no encontrarse sujetos a formas (Ej. lingüísticas) por no responder a hechos concretos, por responder a las instituciones y convicciones de una sociedad, los principios a diferencia de las normas trascienden el tiempo y los fenómenos sociales. Por el contrario, las normas, más concretas que los principios, regulan hechos que pronto son superados por nuevas realidades, generalmente más complejas, para los que las normas jurídicas aprobadas en otro tiempo, respondiendo a necesidades de otra época, resultan inadecuadas. Los principios por tener mayor permanencia que las normas sirven para superar el casuismo y temporalidad de éstas. Los principios otorgan mayor estabilidad y seguridad al orden jurídico como lo descubrieron los romanos al elaborar el Derecho Civil o el Consejo de Estado francés al crear el Derecho Administrativo.62 61 En España BELADIEZ ROJO Margarita expresa: “…si por principio se entiende el elemento fundamental de una cosa, los principios jurídicos sólo pueden ser los fundamentos del Derecho”. “…son las ideas esenciales sobre las que se construye un ordenamiento…”. BELADIEZ ROJO Margarita. Los principios Jurídicos, Tecnos, primera edición, Madrid, 1994. P. 17. Siguiendo este mismo orden de ideas, en Argentina CASSAGNE: “…siendo los principios generales del derecho el origen o fundamento de las normas y en definitiva, la causa del derecho positivo, ellos participan de la idea básica de principialidad en sentido ontológico, de la que se desprende la primacía de los principios sobre las normas”. CASSAGNE Juan Carlos. Los principios Generales del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, I edición, 1992,. p. 29-30. 62 “la superioridad del Derecho Romano sobre otros sistemas jurídicos históricos anteriores o posteriores estuvo justamente, no ya en la mayor perfección de sus leyes…sino en que sus juristas fueron los primeros que se adentraron en una jurisprudencia según principios, la cual ha acreditado su fecundidad, e incluso, paradójicamente, su perennidad, u hasta su superior certeza, frente a cualquier código perfecto y cerrado de todos los que la historia nos presenta”. 94 Los principios jurídicos se caracterizan por las siguientes cualidades: • Estructura: A diferencia de la norma que se compone de una estructura proposicional, donde se encuentra un supuesto de hecho y un efecto o consecuencia jurídica; los principios se caracterizan por contar con uno o varios valores, más un ámbito o espacio jurídico de protección o influencia, mediante el cual se satisface el valor o valores en él protegidos. En el espacio jurídico protegido o de influencia se encuentra un ámbito subjetivo (sujetos que resultan genéricamente obligados a respetarlo y otros que resultan jurídicamente protegidos en sus situaciones jurídicas positivas) y un ámbito material, es decir, un conjunto de actos, normas, institutos jurídicos, competencias, etc., que resultan a veces explicados pero en general permeados y legitimados por la influencia y existencia del principio. Los principios se erigen como garantías en favor de las situaciones jurídicas positivas o de ventaja de los sujetos protegidos y como un límite a la acción de los sujetos obligados a su respeto. Los principios no determinan conductas precisas como si lo hacen las normas. Tampoco imponen una única solución aunque no son neutros en la resolución de conflictos jurídicos. Los principios como las normas son generales, pero una norma por amplia que sea se establece para un determinado número de hechos y actos, mientras que los principios comportan una serie indefinida de aplicaciones. Los principios no son una proposición jurídica, es decir no tienen supuesto de hecho y consecuencia jurídica, por eso no puede formularse aplicaciones concretas de antemano. Los principios se GARCIA DE ENTERRIA Eduardo. Reflexiones sobre la Ley y los Principios Generales del Derecho, op cit, p. 34-35. En este mismo sentido, en Francia y sobre la obra del Consejo de Estado francés Jean RIVERO expresa: “ha tenido (el consejo de Estado Francés) que ir a buscarla fuera (la seguridad) de la ley para mantenerla pese a los cambios políticos y a sus repercusiones legislativas: afirmando enérgicamente la estabilidad de los principios pudo limitar y corregir los efectos de la inestabilidad de las leyes”. RIVERO Jean, los Principios Generales del Derecho en el Derecho francés contemporáneo. Revista de Administración Pública, No. 6, p. 293. 95 encuentran contenidos en normas, pero no en una norma sino en un conjunto de ellas. • Los principios jurídicos tienen una eficacia general y directa al igual que las normas. Sin embargo, tienen un valor igual o mayor al de las normas. Sí las normas derivan de los principios resulta lógico suponer que éstas son inferiores en rango y fuerza que los principios de los cuales reciben su legitimidad y justificación de existencia. Además, los principios tienen una eficacia cuantitativa y cualitativa mayor que la de las normas. Cuantitativa, dado que resulta aplicable a mayores casos o supuestos que la norma. Cualitativa, por su mayor rango y fuerza. • Los principios difieren respecto de los valores y normas en lo tocante al grado de abstracción. Las normas, por su estructura tienen una mayor concreción que los valores y principios, facilitando el proceso de subsunción. Mientras que los valores son las figuras jurídicas más abstractas, por su naturaleza no predeterminan contenido alguno, el ámbito de influencia del valor es de difícil o imposible determinación. Los valores son la fuente primaria de donde derivan los principios y las normas. Los principios tienen un ámbito indeterminado pero determinable de influencia. Tanto los valores como los principios son normas de normas, es decir, fuentes de normas jurídicas. La eficacia de los principios es directa, la de los valores es indirecta, requieren de principios, normas y derechos que los desarrollen. Bien lo dice Aragón: “En ella los valores lucen como normas que precisan fines, cuyo enunciado jurídico se agota en la simple declaración de tales fines, careciendo de estructura jurídica interna, es decir, no albergando en su seno elementos jurídicamente significantes. Los principios por el contrario están mas precisados “tienen estructura jurídica interna la que consiste en albergar en germen, un cierto número determinable de reglas (por ello se dice que son fórmulas de Derecho fuertemente 96 condensadas). Los valores posibilitan una amplísima gama de concreciones normativas dejan un amplísimo margen a la libertad de configuración normativa del legislador (primer desarrollador de la Constitución), lo que significa que su proyección normativa se rige por criterios subjetivos que la oportunidad política suministra. Los principios sin embargo, acotan el ámbito de disponibilidad en orden a las concreciones normativas, predican o predeterminan las reglas en que pueden traducirse, de suerte que en su proyección normativa sólo juega la discrecionalidad jurídica (y no la política) a través de la cual se descubren, pero no se inventan las correspondientes reglas en que se traducen”.63 Cuando el juez acude a un principio para colmar las lagunas existentes en el ordenamiento jurídico, no suplanta al legislador, sino que declara y aplica la sustancia y esencia del Derecho, aplica el Derecho condensado en esos principios. La interpretación a partir de principios es objetiva. La interpretación a partir de principios es una regla del método de interpretación e integración jurídica, que se puede dividir en dos fases. La primera fase consiste en la identificación del principio jurídico. La segunda –una vez identificado- utilizarlo para atribuir sentido a la norma o instituto jurídico en cuestión. En la primera fase, el principio es el objetivo, el propósito de la interpretación. En la segunda, los principios son un presupuesto de la interpretación. Por consiguiente, la primera fase de esta regla interpretativa procurará descubrir los principios en el ordenamiento jurídico. La clave para descubrirlos consiste en identificar dentro de la estructura de las normas jurídicas cuales son los valores que éstas contienen o que las informan. En efecto, si varias normas jurídicas se encuentran impregnadas del mismo valor, éste ha cobrado un rango de principio, de conexión material, es pues, lo que atribuye unidad de sentido a esas normas. Los principios son relaciones objetivas o conexiones materiales entre normas; se 63 Citado por PAREJO ALFONSO Luciano, Constitución y Valores del Ordenamiento, op cit, p. 125. 97 caracterizan por la existencia en su estructura mínima, de un valor más un espacio jurídico de protección (todos son garantías de derechos o situaciones jurídicas de ventaja) que constituye un ámbito de aplicación o influencia normativa. Los valores siempre se localizan en el efecto jurídico de la norma y allí deben buscarse, para descubrir esa conexión objetiva.64 En la segunda fase del criterio, los principios son el presupuesto de la interpretación, en el sentido de que una vez identificado el principio jurídico que informa la norma o normas a interpretar y cuál su ámbito de aplicación, el intérprete procederá a delimitar o, a atribuir el significado preciso a la norma o normas jurídicas objeto de interpretación o aplicación. Decimos que en esta fase el principio es un presupuesto por cuanto el principio ya se tiene identificado, su función en esta segunda fase es instrumental, consiste en servir de instrumento para atribuir significado a la norma, superar los estrechos límites de la literalidad y acercarse con mayor éxito a la justicia resolviendo con él el caso concreto. La interpretación principialista o a partir de principios sustantivos es una interpretación antiformalista. En efecto, permite al intérprete saltar los estrechos horizontes que le fija el texto y adentrarse en la inmanencia de la norma. La interpretación a partir de principios permite superar la literalidad y el sentido literal del texto. 2.4.11 El carácter finalista del derecho y la interpretación teleológica. Como el fin es parte del objeto (Derecho positivo), debe de haber una regla metodológica idónea para conocerlo: la interpretación teleológica. Esta regla se puede definir como aquel procedimiento intelectual mediante el cual 64 Cosa distinta es el nombre que se le asigne. En efecto, visto desde el administrado, el principio de legalidad protege la libertad del administrado frente a los poderes públicos, visto desde la Administración consiste en una barrera que exige (sujeta) el apego al Derecho (sujeción). El nombre que recibe más describe más el proceso de sujeción que el efecto de libertad que logra. 98 comprendemos o extraemos el significado o sentido de una norma, un conjunto de ellos o un instituto, o delimitamos ese sentido y contenido, de acuerdo con la finalidad de la norma y los fines superiores a ella, según la jerarquía de sus fuentes. La interpretación teleológica tiene como fundamento el carácter finalista del Derecho.65 El argumento teleológico, es un método antiformalista, por tanto, de carácter sustancial, cuyo fundamento deriva del carácter finalista del Derecho, y tiene por función delimitar o precisar el correcto sentido de las normas o institutos jurídicos. Con ayuda de otros “test” como el de proporcionalidad, razonabilidad y la interpretación sistemática logra determinar las desigualdades razonables, fijar el límite a los límites de los derechos fundamentales y colmar los vacíos (lagunas) del ordenamiento jurídico. Es un criterio interpretativo de enorme trascendencia para el Derecho. Encuentra su regulación específica en el numeral 10 del CC.66 Los principales problemas del argumento estriban en los juicios valorativos (subjetivos) acerca del fin (cuál es) y de su ámbito (cuáles fines).67 65 Discrepamos de aquellas posiciones que ven en el fundamento la voluntad del legislador. Se trata de tesis subjetivistas del fin y del fundamento de la interpretación teleológica. Por ejemplo EZQUIGA GANUZAS dice del fundamento “…la idea de que el legislador está provisto de unos fines de los que la norma es un medio, por lo que ésta debe ser interpretada teniendo en cuenta esos fines”. EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier; La argumentación en la justicia constitucional española, op. cit., p. 367. 66 “las normas se interpretarán (…) en relación con (…) la realidad social del tiempo en que han ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. Esta redacción refleja perfectamente dos circunstancias que se aprecian con claridad cuando se afronta el estudio del argumento teleológico. En primer lugar, se considera que el elemento finalista en la interpretación no es un elemento más, alternativo o sucesivo a los otros, sino el más importante, ya que se predica su utilización en todo caso y no sólo cuando la redacción es ambigua y es considerado como el criterio dominante que debe modular la aplicación de todos los demás; es por tanto, como se ha dicho, el método de la última palabra. En segundo lugar, da base legal para todas las concepciones del argumento que inmediatamente vamos a exponer: al hablar el art. 3.1. de realidad social, de espíritu y de finalidad, se propicia la comprensión del instrumento teleológico de diversas formas, desde su identificación con la voluntad del autor del texto, hasta entendiéndolo como una herramienta de la interpretación evolutiva.” EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier, La argumentación en la justicia constitucional española, op. cit. p. 366. 67 “…se constata inmediatamente que el problema central en el argumento teleológico es el determinar cuál es el fin del precepto”. EZQUIGA GANUZAS Francisco Javier, La argumentación en la justicia constitucional española, op. cit. p. 367. 99 El procedimiento se divide en dos etapas o pasos. La primera de ellos es la determinación o identificación del fin o fines. La segunda, consiste en utilizar el fin identificado, como instrumento para la determinación o delimitación del sentido de la norma o normas o bien, para crear la norma jurídica inexistente. En la primera etapa el fin es el resultado de la interpretación y por tanto su meta. En la segunda el fin es un presupuesto y por tanto, un instrumento al servicio de la interpretación. En efecto, la primera etapa tiene por objetivo la identificación del fin en el ordenamiento jurídico. Los fines se encuentran objetivados en el ordenamiento. Suelen encontrarse en el efecto jurídico de la norma. Para su identificación se requiere la utilización de otros métodos, como la interpretación sistemática, la interpretación literal, el argumento a contrario, la interpretación subjetiva, entre otros. El problema principal en esta etapa es la confusión en la doctrina sobre lo que debemos entender por fin. En efecto, para algunos es lo mismo hablar de fin que de la voluntad del autor de la norma, el espíritu de la ley, los intereses de la realidad social. El segundo problema es la indeterminación del ámbito donde se debe buscar y al que se le debe aplicar. Se considera a esos efectos, sólo el ámbito del precepto?, el del cuerpo normativo?, el del instituto jurídico?, los fines generales de todo el ordenamiento?, los de la sociedad en el momento de su aplicación? (cuál, cuáles, todos, o, sólo unos). La función del fin en esta primera etapa es servir de instrumento en la aplicación interpretativa que llevará a cabo la segunda etapa. En la segunda etapa, el fin es un instrumento de la interpretación. Es decir, aquí el fin es un presupuesto del proceso de investigación (parte de su existencia e identificación previa). El fin en esta segundo etapa tiene varias funciones: en primer lugar, una función antiformalista. En efecto, por tratarse de un contenido sustancial del Derecho, el fin, privilegia lo sustancial frente a lo formal. Es un medio para superar la letra de la ley. Esta función antiformalista también se podría denominar función sustantiva. La segunda función, es una función integradora del 100 orden jurídico. Por consiguiente, colma las lagunas del Derecho positivo (sobre efectos jurídicos) definiendo una solución al caso concreto acorde con el fin o fines del ordenamiento (se ayuda para ese efecto de la interpretación sistemática). En tercero, cumple una función limitadora. En aplicación conjunta con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad le pone límite a los límites que el Derecho Positivo fija a los derechos humanos fundamentales u otros derechos de orden legal. La cuarta función consiste en una función justificadora, en este caso, de las desigualdades razonables, en concurrencia con el “test” de la proporcionalidad y de la razonabilidad. Cumple finalmente, una función selectiva, identificando dentro de una pluralidad de sentidos asignados a la norma cuál es el más acorde a sus fines (en concurrencia con proporcionalidad y razonabilidad). El fin es un catalizador y seleccionador (zaranda) de la mejor (acorde) interpretación de una norma. El fin se satisface con la conducta jurídica contenida en el efecto (límite, garantía, derechos, deberes, prohibiciones, etc.) aplicada a una realidad concreta. El Derecho persigue satisfacer necesidades humanas. El efecto jurídico de la norma se encamina a ello. Debe considerarse, sin embargo, la visión de la realidad del legislador, pero no como un elemento subjetivo que se deba investigar, si no como un elemento objetivo que se descubre en las valoraciones, en los fines y en el juego de las restantes figuras jurídicas a lo interno del ordenamiento jurídico. La meta de esa consideración objetiva de la visión axiológica de la realidad por parte del legislador se centra en la posibilidad de que los fines propuestos sean irrazonables (contrarios a valores y principios superiores); o bien, ante una desproporción porque el fin propuesto, siendo lícito, no se satisface con los medios (todo el Derecho es un medio para satisfacer los fines que le son inmanentes) propuestos por el Derecho. La interpretación teleológica es esencial al Derecho de la Constitución, en particular, porque la Constitución regula y organiza la vida del Estado hacia ciertos objetivos (fines). Cada norma constitucional contiene fines que por tratarse de 101 normas superiores, cada uno explica toda una materia infraconstitucional, además determina los fines concretos a los que están sujetos los órganos públicos y como si fuera poco, son parámetro de interpretación para todo el orden jurídico. En síntesis, de la interpretación teleológica se puede extraer algunas reglas o directivas interpretativas. (1) “A una regla legal se le debería atribuir un significado acorde con la finalidad perseguida por la institución a la que pertenece”. (2) “ A una regla legal se le debería atribuir un significado acorde con la finalidad que con ella se persigue, de tal manera que se convierta en el medio idóneo para alcanzarla”. (3) “En una interpretación teleológica el telos no puede extraerse o deducirse de una regla externa a la institución de la que la interpretada forma parte”.68 Finalmente, conviene señalar la utilidad de la regla de interpretación teleológica para, junto con los test de proporcionalidad y razonabilidad, apreciar las desigualdades irrazonables o para constatar su proporcionalidad y razonabilidad. El procedimiento a seguir es el siguiente: (1) verificar la existencia de la consagración legal de la desigualdad (especialmente mediante una interpretación literal, en cuanto la desigualdad es la excepción a la regla y requiere norma expresa); (2) luego, determinar la finalidad perseguida por la norma que contiene la desigualdad (determinación del fin). (3) Establecer si existe relación o concordancia idónea entre medios empleados (desigualdad) y fines perseguidos (discriminación). (4) Establecer si esa desigualdad es acorde con los valores y principios constitucionales (razonabilidad). (5) La constitucionalidad se revisa punto por punto, así puede determinarse que no hay desigualdad en la norma, o que existiendo, es proporcional al fin, o bien irrazonable (puede ser proporcional e irrazonable, o bien, desproporcionado e irrazonable a la vez). 68 EZQUIAGA GANUZAS Francisco Javier, La Argumentación en la Justicia Constitucional Española, op cit, p.390-391. 102 La interpretación teleológica es, junto con la interpretación sistemática (incluida la interpretación conforme y a partir de la Constitución), la interpretación a partir de principios y la jurisprudencia de intereses, los principales criterios de interpretación del método jurídico, que por ser tales, deberían de tener una aplicación ineludible en toda labor interpretativa. Son además los criterios interpretativos dirigidos a descubrir el sentido “espiritual” (para usar la expresión del art. 10 del CC), razón por la cual prevalecen sobre aquellos que están dirigidos a descubrir el sentido de aspectos formales del Derecho (interpretación literal), o que por la imposibilidad de su objeto, conviene tenerlos como criterios supletorios, subsidiarios o complementarios (la interpretación subjetiva o voluntad del legislador). En definitiva, la interpretación teleológica debe estar presente en toda labor hermenéutica. 103 CAPITULO III MARCO REFERENCIAL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS 104 CAPITULO III MARCO REFERENCIAL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Como parte de la investigación, es importante definir, describir y caracterizar la institución para la cual se realizó el análisis, en este caso nuestro objeto de estudio está referido al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA. 3.1 CREACIÓN DEL AYA El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, fue creado en 1961, en virtud de dotar a la mayoría de las poblaciones del país de los servicios de agua potable y de alcantarillado sanitario. Lo anterior para dar respuesta al gran problema de abastecimiento de agua potable, causado por el crecimiento de la población. En las décadas de los años 40 y 50, se hacían necesarias importantes obras de expansión del servicio, además, había que reponer las obras existentes que con los años se agotaban. La población crecía geométricamente y con ella las necesidades, pero no sucedía igual con el presupuesto nacional. Por otra parte, el descuido de la operación y mantenimiento de los sistemas por parte de las municipalidades, hacía que éstos se deterioraran aceleradamente, durando mucho menos tiempo del debido, obligando a una reposición prematura. Las tarifas, es este periodo, pretendían solamente recuperar el costo de administración directa sin incluir depreciación o recuperación de la inversión. 105 Como cada vez la demanda era mayor y el presupuesto nacional ya no la podía satisfacer, la sociedad no tuvo más remedio que aceptar el deterioro de la calidad de ambos servicios, lo que implicó un costo social muy alto. Ante la crisis de racionamiento que se había creado en gran parte del área metropolitana de San José, el Gobierno de los Estados Unidos de América estuvo anuente a financiar un proyecto de agua potable para esta zona, si se creaba un organismo independiente para realizar la obra y administrarla posteriormente, incluyendo la atención de la deuda. Con la ayuda de la Organización Panamericana de la Salud, los técnicos nacionales, recomendaron un ente autónomo que asumiera esa responsabilidad en todo el territorio nacional, si bien debía dar prioridad a la ejecución del proyecto de la capital del país. El Gobierno acogió las recomendaciones y finalmente, el 14 de abril de 1961, emitió la Ley No. 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, (hoy denominado Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, más conocido por las siglas AyA). La nueva Institución reunía a los Departamentos de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas y de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Salubridad Pública, así como las dependencias de las municipalidades dedicadas a estos dos servicios, cuyos sistemas de agua y alcantarillado iría asumiendo la nueva Institución. En resumen, las razones principales que dieron origen a la creación de la Institución fueron: • El presupuesto nacional no podía continuar financiando las obras de reposición y expansión necesarias para sustituir la pérdida de las obras existentes y atender una población creciente. 106 • Los servicios debían atenderse en forma técnica para suministrarlos de calidad a los usuarios, despertando la preocupación por la potabilidad del agua y por el tratamiento de las aguas residuales. Ambas funciones, la de inversión en obras nuevas y expansión y reposición de las existentes (la función del Gobierno Central) y la de prestación de los servicios a la población (la función de las Municipalidades), debían asignarse a un solo ente para centralizar la responsabilidad por la calidad de los servicios. Para el logro de lo anterior a escala nacional, se necesitaba de un organismo de ámbito también nacional, que viniera a asumir plenamente tales responsabilidades en todo el país. En esta forma, la misión fundamental para la cual fue creado el Instituto, fue la de “suplir a todos los costarricenses los servicios públicos de agua potable y alcantarillado sanitario, por medio de la integración de las actividades de financiamiento y construcción con las de operación, mantenimiento y administración.” Para permitirle lo anterior, se le dieron las facultades de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y en general resolver todo lo relacionado con esos servicios. 3.1.1 Primera etapa de la Institución (de 1961 a 1973 inclusive) El problema que se había desatado, el cual desembocó en la creación de la Institución, hacía indispensable la atención prioritaria de la obra de agua potable para del área metropolitana de San José. La situación de escasez del líquido en esa área había llegado a un punto extremo y las obras necesarias para resolverla ya tenían el financiamiento ofrecido. 107 En ese sentido, la Ley Constitutiva incluyó el artículo transitorio sexto que expresaba: "Transitorio 6.- El Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado iniciará sus funciones destinando todos sus recursos a la solución de los problemas de agua potable en el Distrito Especial (área metropolitana), creado por el Artículo 27 de esta Ley. Mientras no haya cumplido en forma racional y aceptable esa labor, no podrá ejercer en relación con las otras Municipalidades del país, las funciones y facultades que le asigna esta Ley, excepto cuando las propias corporaciones interesadas, en forma individual o colectiva, le soliciten expresamente al Servicio." Obras Comenzando con el área metropolitana de San José, en este período se realizaron obras de gran importancia69, debido a la difícil situación de abastecimiento y saneamiento, que presentaba, de forma detallada las obras correspondieron al: Plan de Emergencia para el Área Metropolitana, el proyecto Puente Mulas, acueductos y alcantarillados sanitarios urbanos, el alcantarillado sanitario del Área Metropolitana, el programa de Acueductos Rurales, además que se aborda un adecuado sistema de tarifas, era necesario llevarlas de inmediato a que cubrieran por lo menos el costo de operación sin todavía incluir depreciación 3.1.2 Segunda etapa de la Institución (de 1974 a la fecha) A partir de setiembre de 1974 la Institución comenzó a cambiar de políticas. A causa de un fuerte lucha por la aprobación de tarifas y un esfuerzo por un cambio de cultura con respecto al agua. En esta etapa se llevan acabo los siguientes programas 69 www.aya.go.cr 108 Acueductos Rurales La primera medida en ese sentido se dio en 1975 cuando se aprobó el Acuerdo N° 75-244 por medio del cual la Junta Directiva traspasa los acueductos rurales a los comités locales que los administraban. Área metropolitana Posteriormente a 1973, se han realizado tres obras importantes en el área metropolitana, financiadas con préstamos del exterior y con aportes del Gobierno Central para cubrir las contrapartidas nacionales. Ellas son la segunda etapa del alcantarillado sanitario, la segunda etapa del acueducto metropolitano y el inicio de la tercera etapa de éste. Acueductos y Alcantarillados sanitarios urbanos En este programa se realizó muy poco a partir de 1974. En las condiciones actuales, AyA no puede realizar obras urbanas de importancia si no es con préstamos externos cuyas contrapartidas nacionales las debe aportar el Gobierno. En esa forma ha podido solamente llevar a cabo algunas obras imprescindibles, como son la reconstrucción del acueducto y del alcantarillado de Limón que fueron destruidos por un terremoto, las expansiones de las plantas de tratamiento de aguas potable de Puntarenas y San Isidro de el General y la construcción de una planta de aguas servidas para la zona de Barranca y ampliación de algunos acueductos urbanos (por ejemplo, El Pasito de Alajuela, Cañas, Liberia, Esparza, Guápiles, Guácimo, Puriscal y Atenas, entre otros). 109 3.2 ESTRUCTURA DEL MERCADO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Se tiene entonces, que la prestación del servicio público del abastecimiento de agua potable, además de ser un monopolio natural, como ya se explicó es legal, dado que la Ley Constitutiva del AyA en su artículo primero establece: “Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.” el destacado es nuestro. (En este sentido ver resoluciones de la Sala Constitucional N. 6978-97 y 4830-02) Asimismo, las municipalidades conservan una competencia residual pues el artículo dos inciso g) de la ley citada reza: “Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. (...) g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente “. (Ver resolución del Tribunal Constitucional N. 1543-99) Por otra parte, podrá el AyA delegar la prestación de los servicios (acueducto y alcantarillado) en organismos locales, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueducto y Alcantarillado Comunal (Decreto Ejecutivo N. 32529-S-MINAE), manteniendo el AyA en todo momento la titularidad 110 de la prestación de los servicios, pues lo que se delega es la gestión de los mismos. Por último, también se podrá autorizar la prestación por particulares pero con arreglo a las condiciones estipuladas y establecidas por la Asamblea Legislativa vía ley- (por ejemplo, el caso de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia). 3.3 POLÍTICAS DEL PLAN NACIONAL DEL DESARROLLO Según lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2006-2010, AyA es responsable de lo que se muestra en el siguiente cuadro: Cuadro N° 2 Políticas Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Acción Estratégica Promoción y protección del hábitat humano para un mayor bienestar y calidad de vida de la población. Objetivo Proporcionar servicios de abastecimiento de agua de calidad, alcantarillado sanitario y tratamiento de desechos sólidos de acuerdo con las necesidades del país. Metas del periodo 2007-2010 4,7% Incremento de cobertura de población con agua potable en las zonas rurales. Mantener un 98% de la población nacional abastecida con agua potable con sistemas operados por AyA. 55% de avance del Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José. Indicador Línea Base Porcentaje de incremento de cobertura de población con agua potable en las zonas rurales. 65,2% de cobertura de población con agua potable en zona rural. % de población abastecida con agua potable por sistemas operados por el AyA. 98% de la población servida por AyA tiene agua potable. Porcentaje de avance del Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José.30 0- Fuente, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, anexos página 153 111 Estimación Presupuestaria AyA 2007-2010: 12.606,0 AyA 2007-2010: 83.881,0 AyA 2007-2010: 66.358,0 3.4 ANÁLISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (ASAPS) El análisis sectorial de agua potable y saneamiento constituye la mayor propuesta de modificación realizada para el sector en los últimos años, por lo que sus resultados deben ser considerados como parte del entorno en que se desarrolla la Institución. A continuación un resumen de este estudio. Con el auspicio de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el AyA en el mes de abril de 2001 dio inicio al Estudio del Sector, para lo cual se convocó a los principales representantes de los organismos vinculados al sector a fin de iniciar el estudio con el compromiso de todas las entidades involucradas, con las cuales se constituyó el Comité Técnico Asesor Interinstitucional (CTAI), como órgano deliberativo y decisorio, el cual durante los meses de mayo a diciembre de 2001 trazó la estrategia y realizó el Análisis Sectorial, con la colaboración de un grupo de consultores nacionales y extranjeros. El análisis sectorial, tiene como objetivo principal proponer Políticas y Estrategias para la reforma y modernización del sector y la generación de propuestas de acciones y programas para su desarrollo, a fin de alcanzar las metas trazadas de cobertura de los servicios, en un horizonte de 20 años. El estudio abarcó áreas como Definición del Sector, Planes, Población y Cobertura de Servicios, Gestión Comercial y Financiera, Infraestructura para la prestación de los Servicios, Gestión de la Operación, Recursos Humanos, y Vulnerabilidad. Una vez evaluada la situación en estos aspectos, el equipo de trabajo del Análisis Sectorial, se propuso formular una serie de políticas, estrategias y acciones que orienten el desarrollo del sector para dar solución al abastecimiento de agua potable y servicios de saneamiento a la totalidad de la población del país, en un horizonte de 20 años, resumidas en dos escenarios: 112 Metas de cobertura del plan sectorial La cobertura con agua para el año 2020, en el área urbana se mantendrá en el 98.5%, previéndose un importante aumento en la cobertura con alcantarillado sanitario de un 34% actual a 89% en el 2020, sustituyendo los tanques sépticos actualmente utilizados. En el área rural, se pasará de un 75.4% de la actual cobertura con agua a 90% en el 2020, mientras que la cobertura de saneamiento se mantendrá en un alto nivel, con un valor de 98%. Plan de inversiones del análisis sectorial. El plan 2001-2020, contempló necesidades de inversión de US$ 1,595 millones para agua y saneamiento, de los cuales US$ 1,406 corresponden al área urbana y US$ 189 al área rural. Para financiar el plan, se estimaron las fuentes o recursos que pueden hacerlo, en los dos escenarios de desarrollo: con reforma, o sea, siguiendo las políticas y estrategias enunciadas en el presente Análisis Sectorial, por un valor de US$ 966 millones y sin reforma, es decir manteniendo el mismo esquema con que se viene manejando hoy en día el sector, por un valor de US$ 361 millones. El resultado neto entre necesidades y fuentes, es un déficit que para el caso de implementarse la reforma propuesta, sería del orden de US$ 629 millones y sin la reforma aumentaría a US$ 1,234 millones, diferencia que significa ahorro para la sociedad debido a mayor eficiencia por valor de US$ 605 millones, que significa una suma importante para el país. 113 3.5 MARCO JURÍDICO DEL AYA PERTINENTE A LA CONSTRUCCIÓN DE SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO Se pretende en este apartado realizar un análisis pormenorizado de la legislación costarricense vigente en el tema del recurso del agua potable, abarcando temas referentes a la regulación jurídica de las aguas para abastecimiento poblacional, así como la normativa atinente a la construcción de los sistemas de abastecimiento de agua potable. El análisis incluye jurisprudencia de la Sala Constitucional así como de otros Tribunales Judiciales y los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República la Defensoría de los Habitantes y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Igualmente se incluye la opinión y puntos de vista de las distintas personas involucradas con estos temas en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, de forma tal que no se cuenta con un apartado específico para cada uno, sino más bien son incluidos en los temas objeto de análisis que contiene el texto de la legislación. Sobre el aprovechamiento de agua en Costa Rica La administración del recurso hídrico se encuentra sujeta a un orden de prioridades establecido a nivel legal según la misma Ley de Aguas y a los criterios ambientales establecidos en los artículos 50, 51 y 5270 de la Ley Orgánica del 70 Artículo 50.- Dominio público del agua. El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social. Artículo 51.- Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros los siguientes criterios: a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico. b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico. c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas. 114 Ambiente. Pese a tales regulaciones, una de las mayores deficiencias que enfrenta la administración del recurso hídrico en el país es la ausencia de un balance hídrico nacional que permita una planificación del aprovechamiento del recurso a partir del establecimiento de la oferta nacional de agua. Naturaleza Jurídica del agua en Costa Rica En cuanto al aprovechamiento de las aguas el ente encargado estatalmente es el Ministerio de Ambiente y Energía (Departamento de Aguas) quien es el competente de otorgar las concesiones (a particulares) y registrar las aguas (a favor del Estado). Esta competencia le permite al MINAE planificar y administrar las aguas de acuerdo a las necesidades del servicio y con independencia del criterio del Ministerio de Ambiente y Energía aunque ambas prevalece el deber de coordinación. Principios que rigen en la construcción de los sistemas Para la construcción de acueductos la Institución debe observar una serie de principios constitucionales, a saber, continuidad, calidad, regularidad, adaptación al cambio, igualdad o universalidad, además de los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (Votos de la Sala Constitucional N. 2007-09469 y 2007-0582) y basado en ellos diseñar y ejecutar los proyectos encaminados a la construcción de los sistemas de abastecimiento poblacional. Artículo 52.- Aplicación de criterios: Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben aplicarse: a) En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico. b) En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen hídrico. c) En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces. d) En la operación y la administración de los sistemas, de agua potable, la recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de población industriales. 115 Asimismo se debe atener a lo que establece la Ley Orgánica del Ambiente, quien fija algunos criterios básicos como son la protección, conservación y recuperación del ciclo hidrológico, la protección de los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico, mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas. 3.6 ANÁLISIS NORMATIVO Ley Constitutiva del AyA, La Ley General de Agua Potable, Ley de Aguas y la Ley Orgánica del Ambiente, e interpretaciones de la Procuraduría General de la República, indican que el AyA tiene una obligación de velar por la correcta prestación de lo servicios. Asimismo, la competencia rectora en cuanto a la conservación del recurso agua es función directa del MINAE, de acuerdo a la Ley de Conversión de MIRENEM en MINAE, Ley N. 7152, además de lo dispuesto por la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N. 7554. Sin embargo, AyA conserva, en coordinación con el MINAE, las competencias específicas de: Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas. Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (incisos c y d) del artículo 2 de la Ley Constitutiva del AyA, así como, sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de agua, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de agua y alcantarillado (artículo 22 Ley Constitutiva de AyA). 116 Como vimos el AyA tiene competencias rectoras en relación con el suministro de agua potable, su opinión es necesaria en aspectos relacionados con la aprobación de proyectos y obras relacionados con el tema, como los aspectos técnicos en la prestación del servicio. Por ejemplo según la Sala Constitucional, AyA le corresponde autorizar planos de urbanizaciones, en la medida que apruebe los sistemas de acueductos. Debe verificar el cumplimiento de los requisitos en este sentido. La Municipalidad respectiva no puede autorizar ningún proyecto si AyA no ha autorizado previamente el desarrollo. (Artículo 21 de la Ley Constitutiva del AyA). Además de las funciones rectoras el AyA también funge como prestadora del servicio de acueducto, al disponer la Ley Constitutiva que le corresponde administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados de todo el país. Normativa Técnica del AyA: Se analizará acá el Acuerdo de Junta Directiva N. 2006-730 el cual dispone la reglamentación técnica que se refiere a urbanizaciones, condominios y fraccionamientos. Siendo el carácter de dicho documento estrictamente normativo, no es una guía para diseño o para los procesos constructivos, ni para las actividades de operación, mantenimiento y control. Pretende presentar a los proyectistas de obras de agua potable y alcantarillados sanitario y pluvial, el marco técnico que aplica AyA para revisar y aprobar los proyectos. Documento que también es de aplicación para el AyA Es un instrumento dinámico y versátil, que permite a los usuarios orientar en forma uniforme los contenidos conceptuales y la forma en que se deben elaborar los proyectos de acueducto y alcantarillados sanitario y pluvial, para su presentación y aprobación por parte del AyA. Es más bien un marco de referencia conceptual y metodológica, orientador, facilitador y ordenador de los importantes proyectos de 117 infraestructura de agua potable, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial que sean sometidos dentro del mejor ánimo de colaboración para con los diseñadores y desarrolladores de dichos proyectos. Los profesionales en diseño deben considerar esta reglamentación como una directriz general para orientar los proyectos, pero quedará siempre la facultad de usar criterios propios, asumiendo la responsabilidad del desarrollo, ejecución y funcionamiento de dichos proyectos. De ninguna manera se restringe la iniciativa y la creatividad de los proyectistas, los cuales disponen de amplios márgenes de acción para hacer propuestas justificadas que difieran del contenido de la presente reglamentación. Ley de Planificación Urbana N. 4240: Establece en su artículo 38 que: “No se dará permiso para urbanizar terrenos: a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas. Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios de acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados para su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a costear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios. En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados en el 118 párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas construcciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el nuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el servicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda.” El destacado no es del original. Reglamento al artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana: Dictado mediante acuerdo de Junta Directiva del Aya N. 2007-450, el cual regula los procedimientos relacionados con la aplicación de lo contemplado en el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana, N. 4240 siempre que se desprenda un interés público de la respectiva zona, en relación con el planteamiento, ejecución y la habilitación, bajo el costo del desarrollor o fraccionador según sea su caso, de todas las obras a ejecutarse fuera de su propiedad para obtener los servicios de agua potable y/o alcantarillado sanitario, incluido el tratamiento de las aguas residuales. Estas obras, una vez terminadas, deberán ser traspasadas al AyA en el mismo acto de recepción de las obras por el Instituto. Reglamento Sectorial para la Regulación de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado Sanitario Decreto Ejecutivo N. 30413-MP-MINAE-S-MEIC: Dictado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas y que establece los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para la prestación en forma óptica de los servicios públicos sujetos a su autoridad. Principios y normativa técnica que debe ser observada al momento de la construcción de los sistemas. Ley de Expropiaciones: AyA puede expropiar los inmuebles indispensables por ubicación para la construcción, administración, operación y desarrollo de los acueductos, y una vez adquiridos se inscriben a nombre del AyA. Además está 119 facultado para fijar determinadas zonas en las que no podrán realizar ningún tipo de construcción u obras que atente contra los sistemas de agua potable o sus fuentes. Esto incluye también la protección del recurso hídrico específico y las cuencas hidrográficas en general. (Artículo 2 y 16 de la Ley General de Agua Potable, 31 y 32 de la Ley de Aguas y el 22 de la Ley Constitutiva del AyA) Ley de Construcciones N. 833: Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos, pero ningún edificio, estructura o elemento de los mismos será construido, adaptado o reparado, en lo futuro, si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos. Por ello, se deberá observar dicha normativa tanto en el diseño como en la ejecución de las obras. Ley de Aguas y Directrices del Departamento de Aguas del MINAE, Reglamento de Perforación y Exploración de Pozos establecen los procedimientos para los permisos y registro de los pozos, galerías u otro, que tenga como objetivo tanto la explotación como la exploración de las aguas subterráneas y que deben ser perforados para la construcción del sistema. 120 CAPITULO IV DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL 121 CAPITULO IV DIAGNÓSTICO INSTITUCIONAL 4.1 DIAGNÓSTICO PROGRAMA KFW Con este diagnóstico se pretende identificar la solidez de los proyectos de acueducto en la etapa de preinversión, procurando con ello evidenciar las deficiencias en la formulación de proyectos, para tal efecto se realiza la verificación de la información del programa KfW (Banco Alemán de Desarrollo), cuyo objetivo es la construcción de sistemas de abastecimiento de agua potable en comunidades rurales. La fecha de inicio programada para este programa es el año 2008, se cuenta con el financiamiento aprobado por Banco Alemán KfW. Tal y como se indicó, se verifica el uso y aplicación de contenidos de identificación de proyectos, así como del estudio de mercado, técnico y legal, aplicando los conceptos e instrumentos metodológicos descritos en el marco teórico. Todo esto, dado que se considera que estos estudios son complementarios y sumamente necesarios para darle consistencia y solidez a los proyectos en la etapa de preinversión. Para tal efecto, se tomó como base de este estudio los 12 proyectos a desarrollarse con el Banco Alemán. Sin embargo, al momento del estudio solamente se tuvo acceso a seis expedientes pues los restantes seis se encuentran en etapa de diseño y no fue posible analizarlos. El detalle de los análisis se muestra en los siguientes cuadros. Posterior a la comparación de los conceptos e instrumentos metodológicos con los resultados del estudio de los proyectos es cuestión se desarrolla una serie de 122 conclusiones y recomendaciones, que conducen y permiten la formulación de las guías metodológicas para apoyar la identificación, estudio de mercado, técnico y legal, es decir, la formulación del proyecto. Revisión de expedientes Programa KfW En los siguientes cuadros (Cuadro N°3 al Cuadro N°15) se muestran los resultados de la revisión a los expedientes de los proyectos que conforman el programa de abastecimiento de agua potable en comunidades rurales denominado Programa KfW, para los siguientes proyectos: • Paso Lajas de Cañas • Santa María de Carrandí • Los Lirios de Cariarí de Pococí • La Fortuna de Roxana • El Rótulo de la Rita de Pococí • El Jardín de la Rita de Pococí 123 Cuadro N° 3 Lista de Chequeo proyecto Lajas de Cañas ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de los factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación 124 CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Cuadro N° 4 Contenidos del expediente Proyecto Paso Lajas de Cañas PASO LAJAS DE CAÑAS ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto (no identificado como tal) se describe brevemente la condición actual del servicio de abastecimiento de agua, el cual no cumple con la condiciones de continuidad, calidad o presión de servicio. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del expediente la alternativa del proyecto es descrita, en este caso, corresponde a un sistema bombeo, utilizando como fuente un pozo perforado con su respectivo tanque de almacenamiento y redes de distribución, no se hace referencia de alguna otra alternativa. Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Con respecto al estudio de mercado, ningún apartado se identifica como tal. Con respecto a la población abastecida, el documento muestra la estimación de la misma por medio de un censo, para determinar la población actual, luego ésta es proyectada a un horizonte de 20 años, utilizando el método de crecimiento exponencial. Otro aspecto que es considerado, sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de Paso Lajas, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de estrategias o metodologías para el trabajo e involucramiento con la comunidad. No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal es de 11.000.000 de colones. 125 Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida. El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir y de los recursos necesarios para ejecutar las obras. Estudio Legal Consta en el expediente un documento de constitución de servidumbre a favor de la ASADA (sin inscribir). Tiene plano catastrado del pozo y tanque, personería jurídica, convenio de delegación e inscripción de nacientes. Falta por elaborar el convenio de construcción. 126 Cuadro N° 5 Lista de Chequeo Proyecto Santa María de Carradí ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el servicio. Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de lo factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación 127 CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Cuadro N° 6 Contenidos del expediente Proyecto Santa María de Carrandí SANTA MARÍA DE CARRANDÍ ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto de Santa María de Carrandí se describe brevemente la condición actual de cómo se presta el servicio y los problemas evidentes que ameritan la intervención. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del expediente la alternativa del proyecto es descrita, en este caso, corresponde a un sistema bombeo, utilizando como fuente un pozo perforado con su respectivo tanque de almacenamiento y redes de distribución, dentro del documento no se hace referencia si se analizaron otras opciones de proyecto. Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Con respecto al estudio de mercado, ningún apartado se identifica como tal. Con respecto a la población abastecida, el documento muestra la estimación de la misma por medio de un censo, para determinar la población actual, esta luego es proyectada a un horizonte de 20 años, utilizando el método de crecimiento exponencial. Otro aspecto que es considerado sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de Santa María de Carrandí, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de estrategias o metodologías para el trabajo e involucramiento con la comunidad. No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal es de 36.000.000 de colones. 128 Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida en la comunidad de Santa María de Carrandí El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir y de los recursos necesarios para ejecutar las obras. Dentro del informe, se adjunta información que se considera necesaria para el uso de tecnología, es este caso, se limita a los análisis requeridos para la perforación de pozos para la extracción del agua subterránea. En este expediente se determina, que la administración del sistema será delegada a la Asociación Administrador del acueducto, con lo cual se plantea la estructura organizativa durante la etapa de operación del sistema. Estudio Legal Consta en el expediente una Promesa recíproca de compra – venta del 3105-06. Tiene plano del pozo y tanque (sin catastrar), personería jurídica, convenio de delegación. No cuenta con convenio de construcción. 129 inscripción de nacientes ni Cuadro N° 7 Lista de Chequeo Proyecto Los Lirios de Cariari de Pococí ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el servicio. Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de lo factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación 130 CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Cuadro N° 8 Contenidos del expediente Proyecto Los Lirios de Cariari Pococí LOS LIRIOS DE CARIARI DE POCOCÍ ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto de Los Lirios de Cariari se describe brevemente la condición actual de cómo se presta el servicio y los problemas evidentes que ameritan la intervención. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del expediente la alternativa del proyecto es descrita, en este caso, corresponde a un sistema bombeo, utilizando como fuente un pozo perforado con su respectivo tanque de almacenamiento y redes de distribución, dentro del documento no se hace referencia si se analizaron otras opciones de proyecto. Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Con respecto al estudio de mercado, ningún apartado se identifica como tal. Con respecto a la población abastecida, el documento muestra la estimación de la misma por medio de un censo, para determinar la población actual, esta luego es proyectada a un horizonte de 20 años, utilizando el método de crecimiento exponencial. Otro aspecto que es considerado sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de Los Lirios de Cariari, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de estrategias o metodologías para el trabajo e involucramiento con la comunidad. No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal es de 2.700.000 de colones. 131 Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida en la comunidad de Los Lirios de Cariari de Pococí El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir únicamente. En este expediente se determina, que la administración del sistema será delegada a la Asociación Administrador del acueducto, con lo cual se plantea la estructura organizativa durante la etapa de operación del sistema. Estudio Legal Consta en el expediente una un documento mediante el cual se inició el proceso de segregación. Tiene plano del pozo (sin catastrar), personería jurídica, convenio de delegación. No cuenta con inscripción de nacientes ni convenio de construcción. 132 Cuadro N° 9 Lista de Chequeo Proyecto La Fortuna de Roxana ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el servicio. Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de lo factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación 133 CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X x Cuadro N° 10 Contenidos del expediente Proyecto La Fortuna de Roxana LA FORTUNA DE ROXANA ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto de La Fortuna de Roxana se describe brevemente la condición actual de cómo se presta el servicio y los problemas evidentes que ameritan la intervención. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del expediente la alternativa del proyecto es descrita, en este caso, corresponde a un sistema bombeo, utilizando como fuente un pozo perforado con su respectivo tanque de almacenamiento y redes de distribución, dentro del documento no se hace referencia si se analizaron otras opciones de proyecto. Dentro del estudio se realiza una pequeña descripción de la población atendida Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Con respecto al estudio de mercado, ningún apartado se identifica como tal. Con respecto a la población abastecida, el documento muestra la estimación de la misma por medio de un censo, para determinar la población actual, esta luego es proyectada a un horizonte de 20 años, utilizando el método de crecimiento exponencial. Otro aspecto que es considerado sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de La Fortuna de Roxana, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de estrategias o metodologías para el trabajo e involucramiento con la comunidad 134 No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal es de 44.000.000. Asimismo, se encontró una carta de la Municipalidad para colaborar con el proyecto con el presupuesto del 2006 con 8.000.000. Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida en la comunidad de La Fortuna de Roxana. El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir y de los recursos necesarios para ejecutar las obras (financieros, maquinaria, equipo, etc.). Dentro del informe, se adjunta información que se considera necesaria para el uso de tecnología, es este caso, se limita a los análisis requeridos para la perforación de pozos para la extracción del agua subterránea. En este expediente se determina, que la administración del sistema será delegada a la Asociación Administrador del acueducto, con lo cual se plantea la estructura organizativa durante la etapa de operación del sistema. Estudio Legal Consta en el expediente permiso del propietario para construir infraestructura y servidumbre (siendo esto insuficiente). Tiene plano catastrado para venta de propiedad a la ASADA, personería jurídica, convenio de delegación e inscripción de fuentes. No cuenta convenio de construcción. 135 Cuadro N° 11 Lista de chequeo Proyecto El Rótulo de la Rita de Pococí ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el servicio. X Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de lo factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación X X 136 x X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Cuadro N° 12 Contenidos del expediente Proyecto El Rótulo de la Rita Pococí EL RÓTULO DE LA RITA DE POCOCÍ ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto de El Rótulo de la Rita de Pococí, se describe brevemente la condición actual de cómo se presta el servicio y los problemas evidentes que ameritan la intervención. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del expediente la alternativa del proyecto es descrita, en este caso, corresponde a un sistema bombeo, utilizando como fuente un pozo perforado con su respectivo tanque de almacenamiento y redes de distribución, dentro del documento no se hace referencia si se analizaron otras opciones de proyecto. Dentro del estudio se realiza una pequeña descripción de la población atendida Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Con respecto al estudio de mercado, ningún apartado se identifica como tal. Con respecto a la población abastecida, el documento muestra la estimación de la misma por medio de un censo, para determinar la población actual, esta luego es proyectada a un horizonte de 20 años, utilizando el método de crecimiento exponencial. Otro aspecto que es considerado sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de El Rótulo de la Rita, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de esta. No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal es de 18.000.000. 137 Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida en la comunidad de El Rótulo de la Rita. El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir y de los recursos necesarios para ejecutar las obras (financieros, maquinaria, equipo, etc). Dentro del informe, se adjunta información que se considera necesaria para el uso de tecnología, es este caso, se limita a los análisis requeridos para la perforación de pozos para la extracción del agua subterránea. Estudio Legal Consta en el expediente un plano catastrado que muestra que la propiedad es de la Municipalidad. Tiene personería jurídica y convenio de delegación. No cuenta con la inscripción de fuentes ni con el convenio de construcción. 138 Cuadro N° 13 Lista de Chequeo Proyecto El Jardín de la Rita de Pococí ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto Objetivos del proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Resultados esperados Beneficiarios Proyecto en el marco de las políticas nacionales Recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Descripción de Políticas de desarrollo nacional Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología Ingeniería Organización Competencias LEGAL Normativa aplicable Interpretación normativa ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de la estrategia optima Estructura analítica del proyecto Resumen de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Detalle de los resultados del proyecto Descripción de la población atendida Alineamiento del proyectos con las políticas institucionales y nacionales Disponibilidad de recursos requeridos para el proyecto Verificación y/o consideración de los principios básicos que orientan el servicio. Análisis de población Estimación de la demanda Verificación y/o consideración de las políticas dictadas durante la formulación del proyecto. Diagnóstico social Talleres de divulgación Definición de estrategia Macrolocalización Microlocalización Población atendida Capacidad de atención Elementos de análisis de la tecnología Análisis de lo factores incidentes en la tecnología. Descripción obras de infraestructura Descripción maquinaria y equipo Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyectos Análisis de la Ley Constitutiva del AyA Acceso y/o adquisición de propiedades Estudios ambientales Territorios indígenas Inscripción de nacientes Calidad del Servicio (parámetros) Construcción de los sistemas Determinación del método de interpretación 139 CUMPLIMIENTO SI NO X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X x X X Cuadro N° 14 Contenidos del expediente Proyecto EL Jardín de la Rita Pococí EL JARDÍN DE LA RITA DE POCOCÍ ÁREAS Identificación OBSERVACIONES En esta sección del documento de proyecto de El Jardín de la Rita de Pococí, se describe brevemente la condición actual de cómo se presta el servicio y los problemas evidentes que ameritan la intervención. Los involucrados a los cuales hace referencia el documento son los miembros que conforman la Asociación Administradora del Acueducto, en el expediente solo aparece una lista con los respectivos números telefónicos. Dentro del documento se determina que el proyecto tiene financiamiento aprobado por medio del préstamo con el banco alemán KFW, más la contrapartida que será entregada por AyA, también se determina el monto que tendrá que disponerse como aporte comunal. Estudio de Mercado Otro aspecto que es considerado sin mayor profundidad, es un diagnóstico de la población, con lo cual se trata de describir las condiciones socioeconómicas de la comunidad de El Jardín de la Rita, cabe mencionar que este diagnóstico, no aporta mayor información acerca de esta comunidad. No consta por escrito alguna negociación con la comunidad siendo necesario esto pues el aporte comunal. Sin embargo no se localizó en el expediente el monto por este concepto. Estudio técnico El documento de proyecto muestra la localización del proyecto, por medio de la división administrativa territorial, esta se limita a mencionar la provincia, cantón y distrito donde se ejecutará el proyecto, no existe ninguna referencia a un mapa u otro medio de referenciación. Con respecto al tamaño, este se determina únicamente por medio de la población abastecida en la comunidad de La Fortuna de Roxana. El informe, tiene un nivel de diseño, por lo tanto se cuenta con una lista de la infraestructura a construir y de los recursos necesarios para ejecutar las obras (financieros, maquinaria, equipo, etc). Dentro del informe, se adjunta información que se considera necesaria 140 para el uso de tecnología, es este caso, se limita a los análisis requeridos para la perforación de pozos para la extracción del agua subterránea. En este expediente se determina, que la administración del sistema será delegada a la Asociación Administrador del acueducto, con lo cual se plantea la estructura organizativa durante la etapa de operación del sistema Estudio Legal No se sabe quien va a operar el sistema si el AyA o una ASADA (consta en el expediente cartas poco claras). El expediente incluye un plano catastrado de donación de tanque, pozo y servidumbre. Tiene personería jurídica y convenio de delegación. No cuenta con convenio de delegación, inscripción de fuentes ni con el convenio de construcción. 141 4.2 CONCLUSIONES DEL ANÁLISIS DE LOS EXPEDIENTES DEL PROGRAMA KFW Del análisis de los expedientes de los proyectos contenidos dentro del programa de KfW, se extraen las siguientes conclusiones, las cuales se consideran relevantes para evaluar el procedimiento de preinversión que se utiliza actualmente en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la formulación de proyectos. A continuación se detallan los principales hallazgos de este diagnóstico, según la etapa de preinversión, específicamente realizando un análisis del proceso de identificación, estudio de mercado, estudio técnico y legal, comparándolo con la teoría utilizada en el ICAP. 4.2.1 Identificación Identificación del problema Del análisis de los expedientes disponibles, se determina que la identificación del problema no se realiza de forma exhaustiva, de manera general se realiza una pequeña descripción de la situación problemática, donde se describen las limitaciones en la prestación del servicio en la zona donde se requiere intervenir, en esta misma sección se realiza una descripción de las condiciones del sistema de abastecimiento existente. Análisis de involucrados No se realiza a cabalidad, la única información que se introduce son los contactos de la comunidad, quienes pertenecen a la Asociación Administradora del Acueducto (ASADA), por lo que el no se realiza de manera exhaustiva. 142 Alternativas del proyecto En los documentos analizados se describe el proyecto que se concibió, sin analizar alguna posible alternativa, en este caso, determinada por la disposición de otras fuentes de abastecimiento de agua, lo cual generaría igual número de opciones de proyecto. A causa de lo anterior, tampoco se valora cual es la opción óptima. Se concluye que esta formulación se basa exclusivamente en el criterio de los formuladores de proyectos. Análisis de objetivos En ninguno de los expedientes se realiza un análisis de objetivos, se da por entendido que el objetivo del proyecto es la mejora en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable, bajo los parámetros de calidad, continuidad y cobertura, pero no queda implícito en ninguna sección del documento. Dentro del expediente del proyecto tampoco se incluye, la narración de las actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos del mismo. Indicadores Los documentos de proyecto analizados, no cuentan con una definición de los indicadores para medir las metas en cada nivel de objetivos, por lo tanto, no se consideran las pautas para guiar las actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto, que permitan preveer a tiempo cualquier desviación en la programación y un eventual ajuste para solucionar esa condición. 143 Resultados esperados No se definen los resultados que se esperan con la ejecución del proyecto o una descripción de las condiciones del servicio de abastecimiento de agua potable, una vez en la etapa de operación. Grupo meta o beneficiaros del proyecto Esta descripción se limita a una cuantificación indirecta de las personas a quienes se les prestará el servicio de abastecimiento de agua potable. La estimación se realiza por una contabilización de casas, lotes sin construcción, iglesias y áreas comunales, luego con la utilización de un factor de hacinamiento, se determina la población de diseño, proyectada a un horizonte de 20 años. Este análisis no considera características específicas de la población, las cuales la pueden diferenciar del resto de la región. El proyecto en el marco de las políticas de desarrollo del país Este apartado también se obvia, no se hace referencia a cómo el proyecto responde a una política nacional e institucional, publicada tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, como en la Planeación Estratégica Institucional. El desarrollo Rural es un eje de indiscutible importancia dentro de las políticas nacionales e institucionales, lo cual debería quedar indicado dentro del documento. Se puede determinar que el proceso de identificación de los proyectos de KfW, no cuentan con una metodología reconocida, por lo tanto, el alcance es limitado y no consideran aspectos importantes para la formulación del proyecto. 144 4.2.2 Estudio de mercado Consideración de los servicios básicos que orientan el servicio Esta descripción se realiza de manera parcial, ya que únicamente se menciona la dotación del servicio que se prestará, pero no se hace énfasis en otras características particulares que se deberán garantizar como presión y continuidad. Análisis de la población En los documentos de los proyectos analizados, efectivamente se lleva acabo una estimación de la población beneficiada, pero no se realiza una caracterización de la misma, por lo cual, se concluye que el análisis de la población es parcial. Estimación de la demanda Por medio de la proyección de la población en el área de influencia del proyecto y la dotación del servicio que se prestará, se determinó el caudal de diseño para el sistema, determinando la cantidad de agua que deberá ser abastecida, este procedimiento es el adecuado para la determinación de la demanda. Diagnóstico social El diagnóstico social que se realizó en las comunidades involucradas, se basó exclusivamente en una descripción y en apreciaciones de los sociólogos acerca de la comunidad, lo cual solo es una parte del este procedimiento. Según la documentación aportada, no se realizó una divulgación general de proyecto, ni se realizaron las entrevistas personales a una muestra representativa de la comunidad, esto para extraer información de los impactos a la población y conocer su posición ante el proyecto. 145 Talleres de divulgación Dentro de la formulación de los proyectos del Programa KfW, no se diseña una estrategia para cumplir con el proceso de sensibilización y divulgación del proyecto, lo cual es de vital importancia para la aceptación del mismo 4.2.3 Estudio técnico Con respecto a los estudios técnicos analizados para los proyectos que contempla el programa de KfW, se extraen las siguientes observaciones, divididas en los aspectos que debería contener este estudio, tal como se describe a continuación: Macrolocalización Para realizar la macrolocalización del proyecto, se recurre a la ubicación geopolítica, utilizando la distribución por provincia, cantón y distrito, no se realiza alguna localización por medio de mapas, hojas cartográficas o sistemas de información geográfica. Microlocalización Dentro de los documentos de proyecto analizados, no se hace alguna referencia a las características específicas de la zona donde se ejecutarán los proyectos, como las condiciones ambientales, topografía, tamaño, etc. Población atendida En los perfiles de proyecto analizados, se detalla la población que será provista del servicio de abastecimiento de agua potable, a un horizonte de 20 años. 146 Capacidad de atención Este aspecto no se aclara dentro del estudio técnico que elabora la Dirección de Acueductos Rurales, se establece únicamente el caudal de diseño para 20 años, que es el horizonte del proyecto. Tecnología Los aspectos que se detallan en el componente de tecnología del marco teórico, no se incluyen dentro de los estudios revisados para el programa KfW, por esta razón, no se hace mención a aspectos como; consideración de tipo tecnologías, escogencia y descripción del proceso, entre otros. Determinación de los requerimientos del proceso Este aspecto si es considerado parcialmente, ya que se hace referencia a los insumos requeridos en materias primas, equipos, recursos humanos, e infraestructura complementaria. Cabe destacar, que aunque esta información este disponible, la misma no se encuentra concentrada en una sola sección y por lo tanto, no tiene unidad ni consistencia. Análisis preliminar de la estructura organizacional para la ejecución y operación del proyecto. No se menciona este aspecto dentro de los documentos de proyecto, pero la estructura organizativa ya está creada, ya que la operación es delegada a una Asociación Administradora del sistema, por medio de un convenio de delegación, el cual se incluía en todos los perfiles de proyecto analizados. 147 4.2.4 Estudio legal Del estudio legal de los expediente podemos concluir que los seis proyectos analizados no cuentan con una descripción puntual y enlistada de las áreas requeridas para colocación de estaciones de bombeo, construcción de tanques de almacenamiento, pozos, válvulas reductoras de presión, captaciones, tanques quebragradientes, drenajes, tanques cisternas o colocación de tubería, lo que imposibilitan hacer cualquier estudio legal sobre adquisición o negociación con los propietarios de los inmuebles o la constitución de servidumbre requeridas en cada caso específico. Con lo que se cuenta es con diseños finales en los cuales se esquematiza la ubicación de estas obras. Además no se pudo encontrar en algunos expediente planos de propiedades, en muchos casos, incluso sin catastrar, y permisos, a favor del AyA o de las Asociaciones Administradoras, de los propietarios para el ingreso a realizar la construcción de algunas obras. Sin embargo, estos permisos no tienen ningún valor jurídico para la construcción de infraestructura o constitución de servidumbre, pues lo que se requiere son escrituras a favor del AyA o de la ASADA respectiva, escrituras de deben quedar inscritas ante el Registro Público, los permisos de acceso a propiedad privada solo son válidos para realizar los estudios preliminares. Para complementar este diagnóstico, a continuación se muestra la información recabada por medio de entrevistas a diferentes formuladores y ejecutores de proyectos, del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. 148 4.3 DIAGNÓSTICO ETAPA DE PREINVERSIÓN EN AyA, SEGÚN LOS FORMULADORES DE PROYECTOS Resulta de gran importancia desarrollar un diagnóstico situacional del AyA en materia de formulación de proyectos. Este diagnóstico contribuye al diseño de las guías metodológicas para la formulación de los mismos, ya que, se reconoce la necesidad de la creación de estas, para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. El diagnóstico se estructura según los cuestionarios detallados en el marco metodológico y los resultados se muestran en forma concordante con la metodología de proyectos. Para la elaboración de este diagnóstico se entrevistaron a 7 funcionarios de AyA dedicados a la formulación y ejecución de proyectos, estos funcionarios, laboran en diferentes direcciones de la Institución. Dentro de los resultados obtenidos, se puede describir lo siguiente: 4.3.1 Diagnóstico sobre conocimiento de la metodología de proyectos según enfoque Icapiano. Este aspecto se incluyó dentro del diagnóstico para comprobar el grado de conocimiento, dentro de los formuladores de proyectos de AyA, acerca de la metodología de gestión por proyectos, basada en el modelo Icapiano. En esta sección se comprobó que los principales funcionarios dedicados a formular y ejecutar proyectos, conocen en alto grado el concepto de ciclo de vida del proyecto, solo los que han recibido el programa del ICAP lo pueden describir con precisión y reconocen su importancia, para el cumplimiento de los objetivos y solución al problema planteado. 149 Estos mismos funcionarios, reconocen la importancia de considerar todas las etapas del ciclo de vida del proyecto, para garantizar el cumplimiento de los objetivos. Por esta razón, es de esperar que la metodología que se vaya a plantear en este trabajo de investigación sea ampliamente aceptada para la utilización en futuros proyectos. 4.3.2 Diagnóstico de la etapa de preinversión en AyA. Los entrevistados concuerdan que dentro de AyA no realiza detalladamente los estudios de preinversión, los cuales se elaboran casi exclusivamente cuando se contratan consultores privados, generalmente por requisitos del algún préstamo, igualmente estos estudios tienen un fuerte enfoque técnico y no consideran los otros aspectos (estudio de mercado, estudio legal, evaluación financiera, económica, ambiental), lo que provoca un documento incompleto. Además los términos de referencia con los cuales se elaboran los respectivos carteles son omisos en puntos medulares, lo cual excluye aspectos que deberían incluirse en el estudio de preinversión. Esta situación acontece, por la falta de un marco de referencia y el establecimiento de políticas o guías claras para la elaboración de los estudios de preinversión. Las consecuencias de esta situación es la generación de serias deficiencias o debilidades en el proceso de preinversión que realiza AyA, además la experiencia no se hereda ni se escribe y ante todo se evidencia la falta de una visión gerencial en este aspecto. Esto trae como efecto, que el proceso de preinversión no sea estructurado como un sistema en el cual un proyecto deba pasar por varias etapas o estudios, para garantizar que va cumpliendo con ciertos requisitos antes de incluir los recursos para la ejecución en el presupuesto, lo que ocasiona que se incumplan los programas de inversión. 150 En este diagnóstico funcionarios de la Dirección Estudios y Proyectos establecen que la decisión de realizar un proyecto, ha sido tomada con anticipación antes de algún, proceso de preinversión, los diseñadores no reciben información, ni participación en este proceso, es hasta este momento que se realizan los estudios básicos, necesarios para el diseño. Esto evidencia una situación poco recomendada, porque no se ha determinado la factibilidad del proyecto con antelación, sin algún análisis que la sustente, de esa forma se maneja la cartera de proyectos dentro de AyA. 4.3.3 Diagnóstico acerca de contenido del proceso de Identificación. Dentro de AyA, se formulan los proyectos hasta un nivel de identificación, con este documento se elaboran los presupuestos institucionales, por ende, no es un proceso interdisciplinario, con la participación de profesionales en cada campo. Además esta identificación se limita al planteamiento de una solución técnica al problema de mal servicio de agua potable en algún sector, sin contemplar los demás componentes necesarios en el proceso de identificación. Lo anterior trae como consecuencia, que en la mayoría de los casos solo se identifique una necesidad y luego se determine la alternativa de proyecto desde el punto de vista de ingeniería. No es práctica complementar este análisis con una evaluación financiera, ambiental y social a los proyectos, por esta razón, que no se logrado interiorizar la práctica del enfoque de proyectos dentro del AyA. El procedimiento de identificación es incompleto y no contiene los aspectos mínimos necesarios. 151 4.3.4 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio de Mercado. En el proceso de formulación del proyecto, específicamente en el estudio de mercado, el único análisis que se realiza es la estimación de la población y por ende el de la demanda, ya que esto es requerido para el diseño del sistema de abastecimiento de agua potable. Con lo anterior se demuestra que no es común dentro de los proyectos formulados por AyA, realizar un estudio de mercado. Otro aspecto que toma importancia, según el criterio de los expertos, es lo referente a las campañas de sensibilización y divulgación, las cuales prácticamente no se realizan a gran escala, lo que en ocasiones ha originado problemas, principalmente por la falta de colaboración al proyecto, donde radica en una parte la viabilidad de los proyecto. 4.3.5 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio Técnico. Se pudo constatar que el estudio técnico, se limita a una ubicación y la ingeniería del proyecto, dejando los demás aspectos fuera del estudio. Lo anterior genera una gran deficiencia, que se refleja entre otros aspectos en cambios en la programación por la falta de un procedimiento formal de definición de una cartera de proyectos y de un mecanismo de priorización de obras. Si bien es cierto que entre las principales fortalezas de la Institución se evidencia la experiencia y nivel técnico, donde existe el recurso humano capacitado, principalmente en el área de ingeniería, aún no se ha articulado un sistema que favorezca la elaboración de un estudio técnico completo. 152 4.3.6 Diagnóstico acerca de contenido del Estudio Legal. Tal como mencionan los ejecutores, dentro de los proyectos muchas veces hizo falta la realización de estudios básicos legales, como de adquisición y formalización de servidumbres, aspectos que se pueden identificar y tratar con una adecuada formalización del proyecto. Se considera conveniente crear la plataforma donde el análisis legal sea un requisito para todo proyecto que se vaya a formular. 4.3.7 Problemática evidenciada. En el reconocimiento de la situación problemática se puede mencionar la baja capacidad Institucional para enfrentar los compromisos y por ende, se incumplen constantemente los programas de inversión, ya que no se tiene la capacidad instalada, como por ejemplo en diseño. Se pretende ejecutar proyectos sin que se tengan los terrenos adquiridos por lo que cuando se quieren iniciar las licitaciones no se puede y se enfrentan múltiples obstáculos, de índole legal. Se esta perdiendo el conocimiento en la preparación de documentos de licitación (carteles) ya que no se ha dado un proceso de traslado de conocimientos y por ende se repiten errores. Algunas de las persona consultadas evidencian, como la injerencia política crea una distorsión en lo que debería ser una gestión por proyectos. Los funcionarios entrevistados evidencian falta de visión gerencial en este aspecto y lentitud en la toma de decisiones Según lo que se pudo investigar, la ejecución presupuestaria de los proyectos, oscila entre un 60 y 70%, a nivel institucional, lo cual se ve asociado en parte a problemas de índole legal y atrasos en los procesos licitatorios, aspectos que no 153 fueron considerados durante la etapa de preinversión. 4.3.8 Soluciones vislumbradas durante el diagnóstico. Funcionarios de la institución consideran que para poder solventar estas deficiencias y poder crear en AyA la conciencia de la importancia de la gestión por medio de proyectos, se podría, a través de la Dirección de Planificación, crear un sistema de apertura de obras, en el cual se dirijan las acciones de preinversión y no se permita incluir en el presupuesto, proyectos formulados incompletamente. Otra de la medidas, es crear equipos de trabajo, a los cuales se les asigna un proyecto y los recursos necesarios para su formulación y también un cierto grado de libertad en la definición de contratación de servicios, para que puedan definir si los diseños y estudios que se contratan o se realizan internamente están bien elaborados, esto supeditado al cumplimiento de un cronograma. Se concluye de igual forma, la necesidad de políticas claras en el aspecto de proyectos y una mayor responsabilidad a nivel de gestión gerencial. En el caso de la inversión, hay que tener una política, donde se defina cuáles son las prioridades institucionales, y articularlas con el proceso gerencial, de tal forma que se incorporen como un solo engranaje los formuladores con los ejecutores. 4.3.9 Posición ante la utilización de guías para la elaboración del documento de proyecto. El diagnóstico institucional, evidencia como las guías metodológicas para la identificación, el estudio de mercado, técnico y legal, tendrían gran aceptación dentro de la Institución, porque se reconoce la importancia de las mismas y el vacío que existe el tema en AyA y lo más importante, el aporte que generarán en el cumplimiento de los fines públicos que persigue la Institución. 154 Con base a las conclusiones del presente diagnóstico y a las entrevistas realizadas a los formuladores de proyectos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, se determina la conveniencia y necesidad de la creación de las Guías Institucionales para la identificación de proyectos además de que orienten la realización de los estudios de mercado, técnico y legal, por lo que las guías serán una importante herramienta para ayudar a solventar este vacío. 155 CAPITULO V INTRODUCCIÓN A LAS GUÍAS PARA LA IDENTIFICACIÓN, ESTUDIO DE MERCADO, TÉCNICO Y LEGAL DE PROYECTOS EN EL AYA. 156 CAPITULO V INTRODUCCIÓN A LAS GUÍAS PARA LA IDENTIFICACIÓN, ESTUDIO DE MERCADO, TÉCNICO Y LEGAL DE PROYECTOS EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. Con estas guías se pretende facilitar y dar solidez en la formulación de proyectos orientados hacia la construcción, ampliación o mejoras de acueductos para abastecimiento poblacional facilitando la coordinación entre las diferentes áreas técnicas que participan en la elaboración del documento y la integración de los diferentes estudios, a saber: Identificación, mercado, técnico y legal. En este sentido, se ha preparado un compendio de guías que permitirán a las diferentes áreas técnicas apoyarse en el diseño, conceptualización del documento de proyecto en la fase de preinversión. Estas guías han sido diseñadas, atendiendo un enfoque sistémico que parte de un proceso participativo aplicando el marco lógico y diferentes herramientas que facilitan la elaboración de proyectos aplicada en el ICAP. A continuación se presenta en detalle las características generales de cada una de las guías: 157 5.1 GUÍA I IDENTIFICACIÓN. 5.1.1 Introducción El proceso de identificación, busca reunir la información básica y precisa sobre alguna problemática en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable. Además de las causas que la origina, esto con el fin de poder definir diferentes opciones de proyecto y facilitar la escogencia de aquella opción considerada como preliminarmente viable71. Dentro de este proceso se consideran criterios elementales de priorización como lo son: magnitud del problema, incidencia, efectividad, demanda de recursos y alineamiento con los objetivos institucionales y de desarrollo del país. Este guía se fundamenta en los siguientes contenidos en los que se debe presentar: z Antecedentes z Definición del problema z Alternativas de proyecto z Objetivos del proyecto z Resultados esperados z El proyecto en marco de los objetivos institucionales z Disponibilidad de recursos 5.1.2 Objetivos de la guía Analizar la información básica sobre la problemática en la prestación del servicio de agua potable. 71 Instituto Centroamericano de Administración Pública, Guías para elaborar el documento de proyecto, Fase de Preinversión, San José, Costa Rica, 2006. 158 Identificar y estructurar claramente el problema o la necesidad que da origen al proyecto. Identificar y seleccionar las ideas de proyectos que pueden contribuir con el problema o necesidad. Determinar la viabilidad política del proyecto. 5.1.3 Usuarios de la guía Los usuarios de esta guía serán los responsables de la formulación de proyectos orientados a la construcción de sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, según la estructura vigente de AyA. Se involucran, Direcciones de Estudios Proyectos, Agua Potable, Planificación, Acueductos Rurales. 5.1.4 Aplicación de la guía Esta guía se aplica para la concepción de un proyecto de construcción de sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, desde que se inicia con la situación problemática, por lo tanto se puede utilizar aplicando en talleres de trabajo grupal e interdisciplinario. Esta guía deberá conocerla el cuerpo técnico de AyA. 159 5.2 GUÍA II ESTUDIO DE MERCADO. 5.2.1 Introducción El estudio de mercado es una etapa posterior a la identificación del proyecto. A través de este estudio se detectan y miden las necesidades actuales y futuras, en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable. Con el estudio de mercado, se analizan ciertas variables que apoyan en la toma de decisiones, que permitirán verificar las necesidades en cantidad y calidad del servicio, de forma que se reduzca el nivel de incertidumbre relacionado con el proyecto. Así como la identificación permite apoyar en la elaboración de los resultados del estudio del mercado, asimismo, las variables de análisis del estudio de mercado serán fundamentales para los resultados esperados en el estudio técnico y en la consecuente evaluación del proyecto y que serán insumos para otros estudios del proyecto propuesto, por lo que se debe procurar realizarlo con confiabilidad y con información veraz. La guía para el estudio de mercado considera los siguientes contenidos en que se debe presentar: • Definición del producto • Análisis de la demanda • Descripción de las políticas de desarrollo nacional relacionadas con el proyecto. • Plan de sensibilización y comercialización del servicio. 160 5.2.2 Objetivos de la guía Definir claramente el producto que se alcanzará con la ejecución del proyecto. Detectar y medir la necesidad actual y futura del servicio de abastecimiento de agua potable. Determinar las necesidades de promoción social para la aceptación del proyecto. 5.2.3 Usuarios de la guía Los usuarios de esta guía serán los responsables de la formulación de proyectos orientados a la construcción de sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, según la estructura vigente de AyA, se involucran las Direcciones de Estudios Proyectos, Agua Potable, Planificación, Acueductos Rurales. 5.2.4 Aplicación de la guía Esta guía se aplicará una vez que se haya realizado el proceso de identificación del proyecto, y se requiera completar el documento de más allá de un nivel de perfil o identificación, pera llevar el proyecto a un nivel de estudio de prefactibilidad o factibilidad. 161 5.3 GUÍA III ESTUDIO TÉCNICO 5.3.1 Introducción Con el estudio técnico se define características del proyecto como tamaño, localización, tecnología, ingeniería y aspectos administrativos tanto de la ejecución, como para la operación del proyecto. A partir del estudio de mercado, es necesario plantear las opciones tecnológicas posibles para crear el servicio de abastecimiento de agua potable. Por esta razón este estudio permite analizar y proponer las diferentes opciones tecnológicas para prestar el servicio de abastecimiento de agua potable, verificando la factibilidad técnica de cada una. Con la aplicación de la guía para la elaboración del estudio técnico, se identificará los equipos, maquinarias e instalaciones requeridas para el proyecto. 5.3.2 Objetivos de la guía Analizar y proponer las diferentes opciones tecnológicas para prestar el servicio de abastecimiento de agua potable. 5.3.3 Usuarios de la guía Los usuarios de esta guía serán los responsables de la formulación de proyectos orientados a la construcción de sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, según la estructura vigente de AyA, se involucran, Direcciones de Estudios Proyectos, Agua Potable, Planificación y Acueductos Rurales. 162 5.3.4 Aplicación de la guía Esta guía se aplicará una vez que se haya realizado el estudio de mercado del proyecto y se requiera completar el documento de más allá de un nivel de perfil o identificación, pera llevar el proyecto a un nivel de estudio de prefactibilidad o factibilidad. 163 5.4 GUÍA IV ESTUDIO LEGAL 5.4.1 Introducción En la etapa de preinversión se requiere aplicar el estudio legal del proyecto para determinar la viabilidad legal del mismo verificando además que la construcción de acueductos la Institución observe una serie de principios constitucionales, a saber, continuidad, calidad, regularidad, adaptación al cambio, igualdad o universalidad, además de los principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (Votos de la Sala Constitucional N. 2007-09469 y 20070582). Asimismo, atenerse a lo que establece la Ley Orgánica del Ambiente, quien fija algunos criterios básicos como son la protección, conservación y recuperación del ciclo hidrológico, la protección de los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico, mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas y lo más importante registrando las aguas a favor del operador. 5.4.2 Objetivos de la guía Determinar la viabilidad legal del proyecto. Dar el sustento legal que requieren los proyectos en la etapa de preinversión. 5.4.3 Usuarios de la guía Los usuarios de esta guía serán los responsables del análisis legal de proyectos orientados a la construcción de sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano, según la estructura vigente de AyA, corresponde a los abogados, ubicados en la Dirección Jurídica del AyA, quienes coadyuvarán en la formulación de los proyectos de construcción de acueductos. 164 5.4.4 Aplicación de la guía Esta guía se aplicará una vez que se haya realizado el proceso de identificación del proyecto, y se requiera completar el documento de más allá de un nivel de perfil o identificación, para llevar al proyecto a un nivel de estudio de prefactibilidad o factibilidad. En el Cuadro N°15 se muestra los contenidos de las guías metodológicas que se desarrollan en el presente trabajo de investigación: 165 Cuadro N° 15 Contenidos de las guías para Identificación y estudios de mercado, técnico y legal ESTUDIO COMPONENTES Antecedentes Definición del problema Alternativas de proyecto ETAPA DE PREINVERSIÓN IDENTIFICACIÓN Objetivos del proyecto Resultados esperados Grupo meta o beneficiarios El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de país Disponibilidad de recursos Definición del servicio Análisis de demanda MERCADO Plan de sensibilización Localización Tamaño TÉCNICO Tecnología ACTIVIDADES Descripción de la situación problemática Análisis de involucrados Análisis del problema Análisis de objetivos Selección de estrategia óptima Elaborar estructura analítica del proyecto Resumen narrativo de objetivos y actividades Determinación del objetivo general Determinación de los objetivos específicos Indicadores Medios de verificación Supuestos Evaluación intermedia Descripción de resultados esperados Descripción del grupo meta o beneficiario Descripción de las políticas de desarrollo Nacional Mención de los recursos disponible para el proyecto Descripción del servicio Análisis de población Caracterización de la población Cálculo de la población objetivo Determinación de la dotación Cálculo de la demanda de servicio Determinación de la demanda total Establecer los objetivos del diagnóstico Revisión de involucrados sociales Análisis de actores sociales Caracterización de los actores sociales Realización de entrevistas Realización de grupos focales o talleres Estrategia para uso de información Macrolocalización Microlocalización Tamaño del proyecto según la prestación del servicio Tamaño del proyecto según la población servida Tabulación de información de tamaño proyecto Consideración del tipo de tecnología Escogencia de la tecnología Descripción del proceso Determinación de los requerimientos del proceso 166 ESTUDIO TÉCNICO (continuación) COMPONENTES Ingeniería Aspectos Administrativos Análisis de la competencia del AyA LEGAL Verificación del cumplimiento de la Normativa aplicable Consulta a Pueblos Indígenas Adquisición de propiedades Interpretación normativa ACTIVIDADES Especificaciones técnicas Definición de los objetivos de ejecución y operación Desglose analítico de objetivos Listado de actividades Programación de Actividades Propuesta de estructura analítica Análisis de competencias institucionales Verificación de la reglamentación técnica para diseño y construcción urbanizaciones, condominios y fraccionamientos Cumplimiento de los principios del servicio público Cumplimiento de los estudios ambientales Registro o declaración del recurso hídrico Coordinación y Medidas Compra o donación de inmuebles, Constitución de servidumbres, Expropiaciones Selección de los métodos de interpretación a utilizar 167 de 5.5 GUÍAS METODOLÓGICAS En los Cuadros N°16, 17, 18, 19, se muestran los resúmenes conceptuales de las guías metodológicas para la formulación de proyectos de abastecimiento de agua potable para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. En los cuadros también se hace una referencia al grupo que tendrá la responsabilidad de ejecutar los diferentes pasos metodológicos, por lo tanto, es una adecuada base de consulta para la elaboración del documento de proyecto, por medio de la utilización de las guías metodológicas propuestas. Después de los cuadros del resumen conceptual se presentan las guías metodológicas para la Identificación, Estudio de Mercado, Técnico y Legal para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. 168 5.6 GUÍA METODOLÓGICA I IDENTIFICACIÓN Cuadro N° 16 Cuadro conceptual para la guía de Identificación. Estudio o Etapa GRUPO PASO PASO 1 DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN PROBLEMÁTICA DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Describir cual es la situación Trabajo en grupo multidisciplinario, para la definición Planificación problemática, en este caso, describir los del problema medular. problemas en la prestación de servicio de agua potable en el lugar determinado. Identificar los involucrados Hacer un listado de actores, por medio de trabajo en grupo, utilizando un análisis de relaciones de acuerdo con el diseño del proyecto. GRUPO 1 ANTECEDENTES PASO 2 ANÁLISIS DE INVOLUCRADOS IDENTIFICACIÓN DIRECCIÓN RESPONSABLE Clasificar los involucrados Agrupar a los involucrados de acuerdo a características (instituciones públicas, privadas u Realizar un análisis de los principales organizaciones; la relación que tengan con el proyecto: involucrados, se pondrá énfasis en si se refiere al entorno, cercanía). identificar los grupos y organizaciones que pudieran estar directa o Posicionar y caracterizar los involucrados indirectamente relacionados con el problema y analizar sus dinámicas y Definir para cada involucrado, posición, fuerza e reacciones frente al avance del mismo. intensidad frente al proyecto. Planificación Gerencia Equipo Formulador Planificación Gerencia Técnica Equipo Formulador Planificación Gerencia Técnica Equipo Formulador Identificación, análisis y selección con involucrados Planificación Gerencia Técnica Equipo De acuerdo con la fuerza e intensidad y teniendo en Formulador cuenta los intereses, potenciales y limitaciones de los involucrados, crear estrategias para permitir la participación de los involucrados en el proceso de identificación, análisis y selección del problema objetivo y de las alternativas de solución. GRUPO 2 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA PASO 3. ANÁLISIS DEL PROBLEMA Realizar un exhaustivo análisis del problema, primero deberá conocerse plenamente, para luego proponer alternativas de solución. En este sentido, la primera acción será identificar el problema central 169 Definir el problema central Equipo Analizar e identificar los problemas principales o Formulador causas que pueden explicar el problema y los efectos que se derivan de ello. Graficar el árbol de efectos Equipo Definir los efectos más importantes del problema Formulador central. Crear una idea del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema. Estudio o Etapa GRUPO PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Graficar el árbol de causas DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador A partir del problema central, hacia abajo, identificar las causas, que originan el problema. Graficar el árbol de problemas Equipo Formulador Integrar en un sólo cuadro y presentar un resumen de la situación del problema analizado Graficar el árbol de medios y fines PASO 4. ANÁLISIS DE OBJETIVOS Equipo Formulador Cambiar todas las condiciones negativas del árbol de problemas a condiciones positivas, que se estimen deseadas y viables de ser alcanzadas. Las causas en el árbol de problemas se transforman En este paso se determinarán los en medios, los efectos se transforman en fines y el objetivos y fin del proyecto problema central se convierte en el objetivo central o propósito del proyecto. Validar el árbol de medios y fines Equipo Formulador Examinar las relaciones entre medios y fines establecidos, garantizar que el esquema de análisis es válido e íntegro GRUPO 3 ALTERNATIVAS DE PROYECTO Identificación de acciones Equipo Formulador Definir las acciones concretas para materializar los objetivos, plantear varias acciones para cada uno. Luego analizar, la viabilidad de realizar cada una de ellas, verificando la coherencia entre causa, medio y PASO 5. SELECCIÓN DE Formular las acciones para solucionar acción. LA ESTRATEGIA el problema planteado, utilizar como Determinar acciones posibles para resolver problema ÓPTIMA herramienta el árbol de objetivos Elaboración de alternativas Equipo Formulador Luego de formular las acciones para la solución del problema, se configuran las alternativas viables y pertinentes. Seleccionar la estrategia óptima GRUPO 4 OBJETIVOS DEL PROYECTO Equipo Formulador PASO 6. ELABORAR LA Construir La estructura analítica del Construir la Estructura Analítica del Proyecto, que Equipo ESTRUCTURA proyecto. consiste en diagramar un árbol de objetivos ajustado a Formulador ANALÍTICA DEL la alternativa seleccionada pero con 4 niveles PROYECTO jerárquicos: fin, propósito, componentes y actividades. 170 Estudio o Etapa GRUPO PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Redacción de la columna de objetivos (MML) PASO 7. RESUMEN NARRATIVO DE OBJETIVOS Y ACTIVIDADES PASO 8 DETERMINACIÓN DEL OBJETIVO GENERAL PASO 9 DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador Definir los niveles de objetivos en la MML con especial cuidado al pasar de la especificación de los componentes al propósito del proyecto, hacer en términos hipotéticos y debe entenderse como un Construir la columna de resumen resultado no controlable por el ejecutor. narrativo de la Matriz de Marco Lógico (MML), sintetizar las actividades del Redactar los objetivos de la intervención a nivel de fin, proyecto, los productos que se propósito y componentes, y de igual manera se entregarán y los resultados de corto, precisar las actividades del proyecto. mediano y largo plazo que se esperan Evaluación de la columna de objetivos Equipo lograr en la población objetivo. Formulador Comprobar que la columna de objetivos de la MML esta bien construida examinando los vínculos causales de abajo hacia arriba (desde las actividades hasta el fin.Si alguna de las condiciones no la cumple, revisar las relaciones de causalidad entre insumos, productos y resultados Redactar proyecto el objetivo general Equipo del Redactar objetivo general concordante con el Formulador propósito, según la Matriz de Marco Lógico, en la columna de objetivos. Redactar de forma concordante con los componentes Redactar los objetivos específicos del de la columna de objetivos de la matriz analítica del proyecto proyecto Son el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con el proyecto. Lista de Indicadores Definir operacionalmente lo escrito en la columna de objetivos. Deberán describir las metas del proyecto en cada nivel de PASO 10. INDICADORES objetivos: Fin, Propósito o componente esperado. Se deberá especificar la cantidad mínima necesaria de indicadores para concluir si se alcanzó o no el objetivo que se evalúa Equipo Formulador Elaborar una lista de todos los indicadores disponibles para observar el logro en los diferentes niveles de objetivos de la MML del proyecto. Selección de indicadores Equipo Formulador Construir la columna de indicadores de la MML. Evaluación de la columna de indicadores Verificar si los indicadores han sido correctamente especificados 171 Equipo Formulador Equipo Formulador Estudio o Etapa GRUPO PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Establecer resultados intermedios DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador Precisar el logro de resultados parciales a lo largo de la operación del proyecto e incluso después de su finalización, este último el caso de los resultados esperados de mediano y largo plazo PASO 11. MEDIOS DE VERIFICACIÓN Precisar métodos de recolección de Precisar los métodos y fuentes de recolección de Equipo información información que permitirán evaluar y monitorear los Formulador indicadores y metas propuestos para observar el logro de los objetivos de la intervención Lluvia de supuestos Equipo Formulador Iniciar la identificación de los supuestos con una lluvia de ideas de todos los factores que pudiesen ser considerados como riesgos del proyecto Selección de supuestos PASO 12. SUPUESTOS Equipo Formulador Verificar cuáles de los factores postulados en la Definir lo supuestos en cada uno de los actividad 1 representan un verdadero riesgo para el niveles de objetivos del proyecto: fin, proyecto. propósito, componentes y actividades. Redacción de los supuestos en la MML Equipo Formulador Redactar el supuesto como un objetivo a alcanzar o mantener Lógica vertical de la MML Equipo Formulador Examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba de la matriz, con el propósito de comprobar su validez vertical Análisis de los indicadores de actividades y componentes PASO 13. EVALUACIÓN INTERMEDIA (FORMATIVA) La evaluación intermedia, se crea durante la ejecución del proyecto, para centrar la atención en las metas intermedias permitiendo al Gerente de Proyecto conocer cómo está progresando la intervención 172 Realizar un análisis global, empezando de las actividades y componentes que son los primeros eslabones en el encadenamiento vertical de la MML. Si el proyecto esta bien diseñado, el cumplimiento de las metas fijadas en estos niveles determinará, en parte, el logro el propósito y el fin del proyecto. Para este análisis deberá contarse con información necesaria que permita comparar la evolución de los indicadores del proyecto (a nivel de actividades y componentes), con lo que realmente ha ocurrido Equipo Formulador Estudio o Etapa GRUPO PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Monitoreo de los supuestos DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador Recomendar un seguimiento al cumplimiento de los supuestos definidos en la MML, lo cual es un determinante fundamental en el cumplimiento de los objetivos del proyecto Probabilidad de logro de los objetivos del proyecto Equipo Formulador Concluir cuál es la probabilidad de logro de los objetivos del proyecto a nivel de propósito y fin. Para esto se diseña una escala cualitativa con las siguientes categorías: muy probable, probable, dudoso, e imposible Problemas y acciones Equipo Formulador Identificar los principales problemas que han afectado la ejecución y operación del proyecto y el logro de los objetivos. Por lo tanto, se identificará las acciones que se requieren para enfrentar estos obstáculos. GRUPO 5 RESULTADOS ESPERADOS PASO 14. DESCRIBIR LOS RESULTADOS ESPERADOS Realizar una descripción de los Describir los resultados o productos que se alcanzarán Equipo resultados que se esperan alcanzar con con la realización del proyecto, estos están asociados Formulador el proyecto directamente con los objetivos específicos del proyecto GRUPO 6 GRUPO META O BENEFICIARIOS PASO 15. DESCRIPCIÓN Realizar la descripción del grupo meta o DEL GRUPO MENTA O beneficiarios del proyecto. BENEFICIARIOS DEL PROYECTO GRUPO 7 EL PROYECTO EN MARCO DE LAS POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS DE PAÍS PASO 16. DESCRIPCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE Corresponde a la investigación y DESARROLLO alineación del proyecto con las políticas NACIONAL de desarrollo del país RELACIONADAS CON EL PROYECTO Describir los posibles grupos poblacionales que se beneficiarán con el proyecto, esta descripción deberá tocar aspectos como características autóctonas, condiciones sociales, etc. Equipo Formulador Revisión Plan Nacional Desarrollo Equipo Revisar el Plan de Desarrollo vigente y el plan Formulador Estratégico Institucional, con respecto a las metas de cobertura e inversión en el sector de salud y ambiente. Resumen de aspectos relevantes Equipo Formulador Extraer de las publicaciones los aspectos relevantes. GRUPO 8 DISPONIBILIDAD DE RECURSOS PASO 17. MENCIÓN DE LOS RECURSOS DISPONIBLES PARA EL PROYECTO En listar los recursos disponibles 173 Señalar si existe alguna disponibilidad o posibilidades de recursos que permita la realización del proyecto. Estos recursos pueden ser del tipo institucionales, financieros, materiales, humano Equipo Formulador 5.7 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Para ésta guía metodológica se seguirá con los lineamientos que sobre este tema propone la CEPAL en el Manual 42 denominado “Metodología del Marco Lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas”. Esquemáticamente este proceso se muestra en la siguiente figura: Figura N° 10 Estructura metodológica de Marco Lógico Análisis de involucrados Análisis de problemas Análisis de objetivos Análisis de alternativas Opción 1 Opción 2 Estructura analítica Matriz Marco Lógico Objetivos Fin Propósito Indicadores M. Verificación Hipótesis Componentes Evaluación intermedia Actividades Real Evaluación Indicador 1 Indicador 2 Fuente: Área de proyectos y programación de Inversiones, ILPES A continuación se procederá a definir cada uno de los componentes de identificación que será necesario completar para la formulación de proyectos de 174 construcción de acueductos en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. 5.7.1 GRUPO 1 Antecedentes En este apartado se hará una descripción precisa y cualitativa de la situación que ha originado el problema en la prestación del servicio o la necesidad que requiere ser intervenida.72 Se tendrá que abarcar los siguientes aspectos: • Proceso histórico y actual de la situación problemática, que presenta la prestación del servicio de distribución de agua potable. • Proyecciones de lo que sucedería sino no realiza la intervención. Para este componente de identificación, se podrá complementar con el árbol de problemas que se crea en la Actividad 4 del paso 3 (Análisis del problema), se podrá realizar una redacción de forma vertical ascendente, desde las causas que originan el problema, y de esta manera se podrá completar el apartado de antecedentes. 5.7.1.1 PASO 1 Descripción de la situación problemática Como punto de partida para la identificación del proyecto, se debe describir cual es la situación problemática, en este caso, describir los problemas en la prestación de servicio de agua potable en el lugar determinado. Desde esta etapa debe quedar manifiesto que el problema no es la falta de un acueducto, sino por ejemplo el no acceso al servicio de agua potable y las eventuales consecuencias que esto ocasiona. 72 Rosales, Ramón, IDEM 175 5.7.1.2 PASO 2 Análisis de involucrados En esta sección de la identificación se debe realizar un análisis de los principales involucrados desde el inicio del proceso, se pondrá énfasis en identificar los grupos y organizaciones que pudieran estar directa o indirectamente relacionados con el problema y analizar sus dinámicas y reacciones frente al avance del proyecto. Actividad 1. Identificar los involucrados Para realizar esta actividad, el grupo formulador del proyecto hará un listado de actores, el que puede obtenerse a partir del conocimiento de éste grupo o, utilizando un análisis de relaciones de acuerdo con el diseño del proyecto. Una vez hecho el listado es recomendable expresarlo en un diagrama como el que se representa en el siguiente esquema. Figura N° 11 Identificación de los involucrados Involucrado N°1 Involucrado N°n Involucrado N°2 PROYECTO Involucrado N°3 Involucrado N°6 Involucrado N°4 Involucrado N°5 176 De esta forma el grupo visualizará los distintos actores involucrados y cuáles podrían ser las categorías de actores a utilizar dependiendo de las características comunes de cada actor (por ejemplo, Instituciones Públicas: Municipios, Ministerios y Organismos Reguladores, podrían quedar en esta categoría). De forma de ejemplo, se presenta la siguiente lista de posibles actores involucrados73: • Los beneficiarios(ias) del proyecto, directos e indirectos, quienes estarán interesados en que éste se ejecute. • Quienes serán perjudicados directa o indirectamente por el proyecto (víctimas del proyecto) y que se opondrán a su ejecución. • La comunidad de la zona en que se localizará el proyecto, • El promotor(a) del proyecto (persona o entidad) quién debería ser por definición el principal impulsor de la ejecución del proyecto. • El financista del proyecto (persona o entidad) cuyo principal interés será que los recursos se inviertan bien y, si se trata de un crédito, que éste sea repagado oportunamente. • Las autoridades de gobierno, ya sean comunales, provinciales, regionales o nacionales cuya posición y rol respecto al proyecto dependerá de la función que desempeñen. • Grupos ecologistas, que se opondrán a cualquier proyecto que impacte negativamente en el medio y apoyaran aquellos que protegen o mejoran el ambiente. • Grupos étnicos interesados en defender sus derechos y su cultura o en buscar compensaciones por abusos pasados o discriminación actual. • Organizaciones no gubernamentales –ONG- cuya posición respecto al proyecto dependerá de su misión institucional. • Empresas proveedoras de insumos del proyecto o usuarias de los bienes o servicios que éste producirá, así como también aquellas que se verán afectadas 73 ILPES, Boletín del Instituto N°15, Metodología del Marco Lógico, Chile, 2003 177 por el proyecto. • Asimismo, pueden jugar un rol importante para el proyecto organismos reguladores tales como ARESEP, Contraloría general de la República, Ministerio de Salud, MINAE, etc. • Usuarios de la zona en que se localizará el proyecto, por ejemplo turistas, también podrán ser considerados como involucrados. Actividad 2. Clasificar los involucrados En esta sección se agrupará a los involucrados de acuerdo a sus características como: si pertenecen a instituciones públicas, privadas u organizaciones; la relación que tengan con el proyecto: si se refiere al entorno o si son internos al proyecto (contratistas y empleados). Si están cercanos o lejanos al proyecto y toda otra característica que pueda ser de utilidad. De forma gráfica se utilizará el mapa de relaciones, el cual representa en forma gráfica a los distintos involucrados y las relaciones existentes entre ellos, se deberá agrupar según sus intereses. Para representar la fortaleza de las relaciones o intereses se puede utilizar distintos grosores de línea, distintos tamaños para representar la fuerza e los grupos, colores para reflejar temas de interés, etc. A continuación se presenta un ejemplo de mapa de involucrados. 178 Figura N° 12 Mapa de involucrados74 Actividad 3. Posicionar y caracterizar los involucrados Se deberá definir para cada involucrado, su posición, fuerza e intensidad frente al proyecto. De manera más específica, se hará énfasis en lo siguiente: • Caracterización de cada involucrado, para lo cual se llenará un Cuadro como el que se presenta a continuación: Cuadro N° 17 Caracterización de involucrados Involucrado Caracterización Competencia En esta casilla se completa Se define las funciones del Hacer referencia, a las con el nombre del grupo, involucrado y una concisa acciones, con una relación institución, empresa, etc. 74 descripción del mismo. al proyecto. ILPES, Boletín del Instituto N°15, Metodología del Marco Lógico, Chile, 2003 179 • Definir la posición indicará cuál es el apoyo u oposición al proyecto o alternativa de proyecto por parte del involucrado. • Definir la fuerza y la importancia que el involucrado tiene para el proyecto. • Definir la intensidad del grado de involucramiento que tenga en el proyecto. Los puntos anteriores serán presentados en un cuadro, tal como el que se presenta: Cuadro N° 18 Posición, y fuerza de los involucrados Grupo Posición Fuerza Se escribe el Representa la posición Corresponde nombre involucrado del que tiene el Intensidad (P*F) a una Multiplicando grupo escala preestablecida Valencia por Fuerza (positivo si es favorable, (por ejemplo 1 a se negativo si se opone). estimación 5) referida a la fuerza tendrá una del involucrado para numérica del nivel defender intereses. sus de apoyo u oposición Actividad 4. Identificación, análisis y selección con involucrados De acuerdo con la fuerza e intensidad identificadas previamente teniendo en cuenta los intereses, potenciales y limitaciones de cada uno de los involucrados, se crearán estrategias para permitir la participación de los involucrados en el proceso de identificación, análisis y selección del problema objetivo y de las alternativas de solución. Para ello existen varias técnicas de participación entre las cuales se encuentran: Técnica de grupos nominales, técnica Delphi, etc. 180 5.7.2 GRUPO 2 Definición del problema De la situación problemática se extraerá en forma concreta y simple la necesidad que tendrá que resolverse con el proyecto. Para esto se realizarán los siguientes pasos: 5.7.2.1 PASO 3. Análisis del problema En este apartado se deberá realizar un exhaustivo análisis del problema, primero deberá conocerse plenamente, para luego proponer alternativas de solución. En este sentido, la primera acción será identificar el problema central. Actividad 1. Definir el problema central Se necesita analizar e identificar lo que se considere como problemas principales de la situación analizada. Esto debido a, como se ha explicado anteriormente, la normal existencia de múltiples causas que pueden explicar el problema y los efectos que se derivan de ello. Para facilitar este proceso, el grupo formulador podrá partir de una primera “ lluvia de ideas ” establecer cuál es, a juicio del grupo de analistas, el problema central que afecta a la comunidad analizada. Se recomienda: • Formular el problema central en estado negativo. • Centrar el análisis de causas y efectos en torno a un solo problema central. Lo que permite acotar el análisis y ser más efectivo en recomendar soluciones. 181 • No confundir el problema con la ausencia de una solución. No es lo mismo decir falta un acueducto (falta de solución), que decir que existen “Altas tasas de enfermedades de origen hídrico” en un área especifica (problema). Actividad 2. Graficar el árbol de efectos Definir los efectos más importantes del problema central. De esta manera, se crea una idea del orden y gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado. Como se puede observar, en la Figura N°13, una vez identificado el problema central se grafican los efectos hacia arriba, algunos de los cuales podrán estar encadenados y/o dar origen a varios otros efectos, para ello hay que seguir un orden causal ascendente. Si se determina que los efectos son importantes y se llega, por tanto, a la conclusión que el problema amerita una solución se procede al análisis de las causas que lo están ocasionando. Figura N° 13 Árbol de efectos Para construir el árbol de causas se seguirá el siguiente procedimiento: 182 1. Coloque en un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto nace del problema, lo que se representa con una flecha desde el problema hacia cada efecto inmediato. 2. Pregúntese para cada efecto de "primer nivel" si hay alguno o varios efectos superiores importantes que puedan derivarse de él. Represéntelos en un segundo nivel, derivándolos con flechas de abajo hacia arriba desde el efecto de primer nivel que opera como causa. Si a un efecto concurre como causa otro efecto de primer nivel ya representado, indique la interdependencia con una flecha. 3. Así, sucesivamente para otros niveles, hasta llegar a un nivel que se considere como el superior dentro de la órbita geográfica o institucional en que tenemos competencia o posibilidades de intervención. Actividad 3. Graficar el árbol de causas A partir del problema central, hacia abajo, se identifican las causas, que el equipo formulador estiman que pueden originar el problema y se colocan en forma de cuadros articulados. Es muy importante tratar de determinar el encadenamiento que tienen estas causas. En particular, es muy importante tratar de llegar a las causales primarias e independientes entre sí que se piensa que están originando el problema. Mientras más raíces se puedan detectar en el árbol de causas, más cerca se estará de las posibles soluciones que se deben identificar para superar la condición restrictiva que se ha detectado. El siguiente el esquema se muestra el árbol de causas. 183 Figura N° 14 Árbol de Causas Actividad 4. Graficar el árbol de problemas Para esta sección una vez que se han identificado las causas y efectos del problema central, se integran en un sólo cuadro, tal como se muestra en la Figura N°15, y así representar un resumen de la situación del problema analizado. 184 Figura N° 15 Árbol del problema 5.7.3 GRUPO 3 Alternativas del proyecto En esta etapa, se deberá identificar, las diferentes alternativas de proyecto que puedan resolver la situación problemática en la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable. De esta forma se pueden crear varias alternativas para luego escoger aquella que sea la más prometedora, para profundizar en su análisis. Para determinar estas posibles alternativas de proyecto, se pueden seguir los siguientes pasos: 185 5.7.3.1 PASO 4. Análisis de objetivos Actividad 1. Graficar el árbol de medios y fines En esta actividad se cambiarán todas las condiciones negativas del árbol de problemas a condiciones positivas, que el equipo formulador estimen que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Luego las que eran causas en el árbol de problemas se transforman en medios en el árbol de objetivos, los que eran efectos se transforman en fines y lo que era el problema central se convierte en el objetivo central o propósito del proyecto. Siguiendo este procedimiento se tendrá un árbol como el siguiente: Figura N° 16 Árbol de objetivos 186 Actividad 2. Validar el árbol de medios y fines Después de construido el árbol de objetivos se deberá examinar las relaciones entre medios y fines establecidos para garantizar que el esquema de análisis es válido e íntegro. En el caso de existir inconsistencias es necesario volver a revisarlo para detectar las fallas que se pudieran haber producido y corregir las formulaciones que no se consideren correctas, agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes y no estaban incluidos y eliminar aquellos que no eran efectivos. Con este procedimiento, sí las causas están bien identificadas, los medios estarán y las alternativas serán mas acertadas para la solución del problema y obtención de los fines que persiga el proyecto. 5.7.3.2 PASO 5. Selección de la estrategia óptima En este punto se deberán formular las acciones para solucionar el problema planteado, para esto se debe utilizar como herramienta el árbol de objetivos (medios). Actividad 1. Identificación de acciones En esta sección se definen las acciones concretas tendientes para materializar los objetivos, se recomienda contar con varias acciones para cada uno. Cuando se han identificado las acciones, se analiza, en forma preliminar y genérica, la viabilidad de realizar cada una de ellas, verificando la coherencia entre causa, medio y acción, ya que debe existir una relación lógica entre ellos 187 En este sentido la relación se puede expresar como sigue: la existencia de un problema se explica por la existencia de una causa que lo provoca, para solucionarlo es necesario recurrir a unos medios que eliminen la causa, para hacer efectivos este medio se debe identificar una acción que lo operacionalice75. Si se esquematiza resulta lo siguiente: Figura N° 17 Coherencia causa, medio y acción De esta forma, leyendo de izquierda a derecha, la acción que se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que genera el problema. A partir del árbol de objetivos del Figura N°16, se deberá analizar cuáles serían las acciones posibles de llevar a cabo para resolver el problema. Para cada base del árbol de objetivos se busca creativamente acciones que concreten el medio, tal como se ejemplifica en la siguiente figura: 75 Manual 42, CEPAL, 188 Figura N° 18 Árbol de Acciones Actividad 2. Elaboración de alternativas Luego de formular las respectivas acciones para la solución del problema, se configuran las alternativas viables y pertinentes. Para lo cual se deberá realizar un examen de las acciones propuestas en varios aspectos, como los siguientes: • Discriminar entre acciones, clasificándolas en dos tipos: Complementarias y Excluyentes. • Las “Acciones Complementarias” serán aquellas que son factibles en conjunto y que van a complementar sus aportes a la solución del problema, por lo tanto es posible agruparlas en torno a la solución. • Las acciones excluyentes, por el contrario, no es posible realizarlas en conjunto, estas ayudan a decidir una estrategia. • Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que sean complementarias. Cada agrupación de acciones complementarias podrá configurar una alternativa. 189 • Analizar el nivel de incidencia en la solución del problema. Dar prioridad a las de mayor porcentaje de incidencia presumible. • Verificar la factibilidad (física, técnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las alternativas. • Debe tenerse presente que este proceso de análisis es iterativo y retroalimentado: nunca se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar varias que todavía se consideren como componentes complementarias de la solución. • Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relación con el espacio geográfico y socioeconómico al cual están referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de seguir verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema. Luego serán objeto de un desarrollo básico y de una evaluación correlativa para seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso más eficiente de los recursos que le sean asignados. • El resultado de esta etapa de “análisis situacional” es el conocimiento de un problema y la postulación de un conjunto de alternativas estimadas como factibles para la solución del problema planteado. • A partir de las alternativas identificadas se hace una caracterización de ellas hasta establecer los costos y beneficios de cada una de ellas para así poder compararlas. • Por alternativa singular, usualmente se entiende a un curso de acción o acciones a realizar para enfrentar un problema específico. También, dependiendo del problema, la alternativa puede estar referida tanto a un programa coherente, como a un proyecto específico. 190 Actividad 3. Seleccionar la estrategia óptima Cada alternativa identificada deberá ser analizada en diferentes aspectos tales como76: • Costos totales en valores presentes y futuros de la utilización de la alternativa • Factibilidad financiera y económica, técnica, de poder ejecutarse la alternativa • Habilidad para mejorar y mantener recursos • Sostenibilidad de alternativa durante el periodo de operación. • Contribución al fortalecimiento institucional y construcción de capacidad gerencial • Impacto ambiental, concordante con la reglamentación nacional. • Aceptación por parte de los beneficiarios, que serán los usuarios del servicio. • Compatibilidad del proyecto con prioridades de un sector o un programa Finalmente, entre las alternativas viables y factibles se escogerá aquella con mayor pertinencia, eficiencia y eficacia. Para lo cual se podrá utilizar un matriz de selección, tal como la que se muestra en el Cuadro N°19. Para esta selección, se recomienda utilizar la Técnica de Puntajes Ponderados77, la cual permite valorar de acuerdo con la naturaleza del proyecto los diversos factores del mismo. 76 77 AusGUIDElines, the logical framework approach, AusAID Fuentes Mohr, Fernando. Análisis Técnico para Proyectos de Desarrollo, ICAP, San José, Costa Rica, 1988. 191 Cuadro N° 19 Matriz de selección de opciones Coeficiente de ponderación (1) Factor Calificación no ponderada Puntaje ponderado Opc N°1 (2) Opc N°2 (3) Opc N°n (4) Opc N°1 (1x2) Opc N°2 (1x3) Opc N°n (1x4) Costo 5 100 75 50 500 375 250 Factibilidad Financiera 3 100 75 50 300 225 150 Factibilidad Económica social 2 75 100 75 150 200 150 Factibilidad Técnica 4 100 75 100 400 300 400 Sostenibilidad de alternativa 4 75 75 50 300 300 200 3 75 50 25 225 150 75 Viabilidad política 5 75 25 50 375 125 250 Impacto ambiental 5 50 50 75 250 250 375 Aceptación de alternativa por usuarios 2 75 50 100 150 100 200 Alineamiento política nacionales 3 50 75 100 150 225 300 2800 2250 2350 Capacidad alternativa institucional para enfrentar CALIFICACIONES TOTALES Los pasos para realizar la selección, son los siguientes: 1. Se identifican y seleccionan los factores más relevantes de acuerdo con el tipo de proyecto, tal como se muestra, en modo de ejemplo, en el Cuadro N°19, en la columna denominada factor. Un criterio inicial para seleccionar los factores influyentes, puede ser la estructura inicial de costos estimados para la operación o ejecución del proyecto o la viabilidad del mismo. 2. Se asigna un coeficiente de ponderación a cada factor, de manera que el valor de este coeficiente sea directamente proporcional a su importancia relativa con respecto a los otros factores. La escala a utilizar puede ser determinada por el equipo formulador, por ejemplo 1 a 5, o 1 a 10, (columna 1, cuadro N°19) 3. Después de discutir y fijar los criterios y la escala de ponderación, se asigna un puntaje a cada alternativa, por cada factor. Este puntaje se asigna según las ventajas relativas de la alternativa con respecto al factor, estableciendo 192 puntajes por ejemplo sobre 100 y escalas como, excelente, 100; bueno 75; regular 50; deficiente 25; y mala,0 (columnas 2,3,4) 4. Finalmente se calcula el producto del puntaje de cada alternativa por el coeficiente de ponderación respectivo. Se obtienen así, para cada alternativa, tantos productos como factores considerados. La suma de los productos de cada alternativa, dará el puntaje total ponderado para cada una. 5. La alternativa con mayor puntaje ponderado será la mejor y por la tanto, la que deberá seleccionarse. Aplicando este procedimiento en el cuadro de ejemplo, la alternativa óptima corresponde a la N°1, la cual obtiene el mayor puntaje ponderado. 5.7.4 GRUPO 4. Objetivos del proyecto Se deberá especificar cuales son los objetivos que se pretenden alcanzar con la realización del proyecto. El documento hará referencia tanto a objetivos generales como específicos. Para la determinación de lo objetivos se pueden seguir los siguientes pasos, dando continuación al análisis de identificación que se ha utilizado hasta el momento: 5.7.4.1 PASO 6. Elaborar la estructura analítica del proyecto Con la información que se recogió para la selección de la estrategia óptima se construye la Estructura Analítica del Proyecto, que consiste en diagramar un árbol 193 de objetivos ajustado a la alternativa seleccionada pero con 4 niveles jerárquicos: fin, propósito, componentes y actividades. El fin y propósito se toman del árbol de objetivos original, mientras que los componentes y actividades deberán construirse a partir de la información producto de los estudios de viabilidad financiera, económica, técnica, legal y ambiental que se utilizaron para el análisis de alternativas. Gráficamente se puede presentar como a continuación: Figura N° 19 Estructura analítica del proyecto 194 5.7.4.2 PASO 7. Resumen narrativo de objetivos y actividades El siguiente paso consiste en construir la columna de resumen narrativo de la Matriz de Marco Lógico (MML), la cual sintetizará las actividades del proyecto, los productos que se entregarán y los resultados de corto, mediano y largo plazo que se esperan lograr en la población objetivo. Es decir, los mecanismos que permiten convertir insumos en productos y finalmente en resultados de corto, mediano y largo plazo. A continuación se describen los pasos que se deben seguir para construir la columna de objetivos de la MML. Actividad 1. Redacción de la columna de objetivos (MML) Se definirá los niveles de objetivos en la MML con especial cuidado al pasar de la especificación de los componentes al propósito del proyecto. La definición del propósito del proyecto se debe hacer en términos hipotéticos, es algo que debe ocurrir, es un resultado esperado. De acuerdo al enfoque de Marco lógico el “propósito es la hipótesis central del proyecto”. De este modo, el propósito debe entenderse como un resultado no controlable por el ejecutor. Es, en definitiva, lo que debería ocurrir como resultado directo de utilizar los Componentes. El esquema muestra la relación entre la EAP y la columna de objetivos de la MML. 195 Figura N° 20 La EAP y columna de objetivos de la MML Los objetivos de la intervención se redactan a nivel de fin, propósito y componentes, y de igual manera se precisan las actividades del proyecto. Los puntos claves en el desarrollo de esta actividad son: ser cuidadoso al separar las causas de los efectos y evitar formular objetivos con múltiples propósitos. Se debe recordar utilizar frases sencillas y breves al redactar los objetivos. El formato de presentación de los resultados de esta actividad es el que especifica la MML. Los principales aspectos relacionados con la definición de los objetivos en los cuatro niveles que propone la MML, se explicitaron en el marco teórico. 196 Actividad 2. Evaluación de la columna de objetivos En esta etapa, se debe comprobar que la columna de objetivos de la MML esta bien construida examinando los vínculos causales de abajo hacia arriba (desde las actividades hasta el fin). El siguiente cuadro ofrece una serie de condiciones que debe cumplir la columna de objetivos de la MML, marque con una x si estas se cumplen o no. Si alguna de las condiciones no la cumple se deben revisar de nuevo las relaciones de causalidad entre insumos, productos y resultados. Cuadro N° 20 Condiciones Condiciones Sí No Las actividades especificadas para cada componente son necesarias para producir el componente Cada componente es necesario para lograr el Propósito del proyecto Si se logra el Propósito del proyecto, contribuirá al logro del Fin Se indican claramente el Fin, el Propósito, los Componentes y las Actividades El Fin es una respuesta al problema más importante Una vez que se ha realizado este procedimiento, se podrá determinar tanto el objetivo general del proyecto como los objetivos específicos del mismo. 5.7.4.3 PASO 8. Determinación del objetivo general Basándose en la matriz analítica de proyecto diseñada (Figura N°20), el objetivo general se redacta concordante con el propósito, según la matriz creada en la actividad 1 del paso 7, correspondiente a la redacción de la columna de objetivos. 197 Este objetivo es la situación que se desea alcanzar con la realización del proyecto. Al utilizar esta técnica se garantizará que el objetivo general se enmarca dentro del problema. 5.7.4.4 PASO 9. Determinación de los objetivos específicos Son el efecto, el fin directo o específico que se espera alcanzar con el proyecto, por lo tanto su redacción debe ser concordante con los componentes que se redactaron en la columna de objetivos de la matriz analítica del proyecto (Figura N°20) Por lo tanto, la redacción debe notar como se refiere a logros parciales necesarios para alcanzar el objetivo general. El planteamiento de los objetivos específicos debe ser claro, de tal forma que permita realizar evaluaciones durante su avance. 5.7.4.5 PASO 10. Indicadores Los indicadores deberán definir operacionalmente lo escrito en la columna de objetivos de la MML y aparecen a cada nivel de dicha matriz. También deberán describir las metas del proyecto en cada nivel de objetivos: Fin, Propósito o componente esperado. De este modo, se convierten en el punto de referencia para guiar las actividades de gestión/monitoreo y evaluación del proyecto. Se deberá especificar la cantidad mínima necesaria de indicadores para concluir si se alcanzó o no el objetivo que se evalúa. 198 Actividad 1. Lista de Indicadores En esta actividad deberá elaborarse una lista lo mas completa posible, de todos los indicadores disponibles para observar el logro en los diferentes niveles de objetivos de la MML del proyecto. Cada indicador deberá detallar: • ¿Para quién? (grupo meta) • ¿Cuánto? (cantidad) • ¿De qué tipo? (calidad) • ¿Cuándo? (tiempo) • ¿Dónde? (lugar/Área). El siguiente cuadro puede utilizarse en el desarrollo de esta actividad, permite revisar que los indicadores cumplan con todos los criterios estipulados. Cuadro N° 21 Revisión de criterios para los indicadores Meta Nivel Resumen narrativo Indicador Cantidad Calidad Tiempo Lugar Grupo social Fin Propósito Componentes Actividades Se deberá realizar una última evaluación a los indicadores seleccionados para evaluar el logro de los objetivos de la intervención. Estos indicadores deben cumplir con las cinco características de un “indicador inteligente” específico, medible, realizable, pertinente y debe estar enmarcado en el tiempo. 199 Para esto, se clasificará cada indicador según dos criterios. (1) si es una medida cualitativa o cuantitativa. (2) si es un indicador directo (final), intermedio (avanzada) o Proxy, la explicación se realizó en el marco teórico. Para facilitar la presentación de los resultados de este ejercicio se diseñó el formato que presenta el siguiente cuadro. Cuadro N° 22 Clasificación de indicadores Indicadores Nivel Resumen Cuantitativos narrativo Final Intermedio Cualitativos Proxy Final Intermedio Proxy Fin Propósito Componentes Actividades Actividad 2. Selección de indicadores Para construir la columna de indicadores de la MML, es recomendable incluir el menor número posible de indicadores, para lo cual se utilizará criterios para definir si son adecuados y realizar la respectiva jerarquización. Para este efecto, se pueden adoptar los criterios de la Oficina de Evaluación del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (UNDP) quien desarrolló un esquema para la selección de indicadores, la cual debe ser aplicada para optimizar el número de indicadores, tal como se muestra en el Cuadro N°23 200 Cuadro N° 23 Ponderación para selección de indicadores Nivel Resumen narrativo Clasificación de indicadores Indicador A B C D E F G H Puntaje final Selección Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Handbook of monitoring and evaluating for results. UNDP Para completar este cuadro se deberán seguir los siguientes pasos • Clasificar los indicadores propuestos (listados en el actividad 1) de acuerdo a su nivel de objetivos de la MML. • Definir los criterios que deben cumplir los indicadores. La UNDP establece los siguientes criterios: (A) El sentido del indicador es claro, (B) Existe información disponible o se puede recolectar fácilmente, (C) El indicador es tangible y se puede observar, (D) la tarea de recolectar datos está al alcance de la dirección del proyecto y no requiere expertos para su análisis, (E) El indicador es lo bastante representativo para el conjunto de resultados esperados. • Un criterio adicional que debe ser evaluado es que los indicadores sean independientes, es decir, que no exista una relación de causa-efecto entre el indicador y el objetivo que se evalúa. • Posteriormente se clasifican los indicadores (tercera columna Cuadro N°23), para esto se asigna un valor de 1 a cada uno de los cinco criterios anteriores. Así, un indicador que cumpla todos los criterios de la UNDP alcanzaría 5 puntos en esta escala de calificación. • Finalmente, en la última columna se seleccionan los indicadores que se incluirán en la matriz de Marco Lógico, aquellos con mayores puntajes. 201 Una vez seleccionados los indicadores se debe completar la columna de indicadores de la matriz de MML con la información más relevante de estos. Actividad 3. Evaluación de la columna de indicadores Para esta actividad se deberá verificar si los indicadores han sido correctamente especificados se recomienda seguir los siguientes criterios. Marque con una x si los indicadores cumplen o no con los siguientes criterios. Cuadro N° 24 Evaluación de Indicadores Condiciones Sí No Los indicadores de propósito no sean un resumen de los componentes, sino una medida del resultado de tener los componentes en operación Los indicadores de propósito midan lo que es importante Todos los indicadores estén especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo Los indicadores para cada nivel de objetivo sean diferentes a los indicadores de otros niveles El presupuesto sea suficiente para llevar a cabo las actividades identificadas Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES Actividad 4. Establecer resultados intermedios Como hasta este momento los indicadores reflejan metas finales, es útil precisar el logro de resultados parciales a lo largo de la operación del proyecto e incluso después de su finalización, este último el caso de los resultados esperados de mediano y largo plazo. Dependiendo de la definición del indicador y el nivel de objetivo que se esta evaluando, los resultados intermedios se pueden monitorear mensual, semestral o 202 anualmente. El siguiente cuadro apoya la presentación de los resultados (sólo para indicadores con la misma escala de tiempo). Cuadro N° 25 Resultados intermedios por indicador Resultados parciales Nivel Resumen narrativo Indicador Meta final t1 t2 t3 … tn-1 Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES De esta manera, se podrá dar un seguimiento a los indicadores, y poder tomar medidas correctoras apropiadas en el momento preciso. 5.7.4.6 PASO 11. Medios de verificación Luego de seleccionar los indicadores, se deberá precisar los métodos y fuentes de recolección de información que permitirán evaluar y monitorear los indicadores y metas propuestos para observar el logro de los objetivos de la intervención. En MML este tema se desarrollará en la columna de medios de verificación. Los principales aspectos que deben ser tenidos en cuenta al precisar los medios de verificación de la MML son la fuentes, el método de recopilación, las agencias responsables, el método de análisis, la frecuencia, cómo se aplicará la información, formatos de difusión y circulación. Teniendo en cuenta los anteriores elementos que conforman la columna de medios de verificación de la MML, se debe elaborar el siguiente cuadro que resume los principales aspectos que se deben tener en cuenta la planeación de la 203 recolección de datos. Se debe completar esta información para cada uno de los indicadores seleccionados. Cuadro N° 26 Medios de verificación por indicador Medios de verificación Nivel Resumen narrativo Indicador Fuente de Método de información recolección Método Frecuencia de de análisis recolección Responsable Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES Finalmente, se debe consignar en la MML un resumen de la información más relevante para completar la columna de medios de verificación de la matriz. 5.7.4.7 PASO 12. SUPUESTOS El último paso en la construcción de la MML es la definición de supuestos en cada uno de los niveles de objetivos del proyecto: fin, propósito, componentes y actividades. Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir para que se logren los distintos niveles de objetivos de la intervención. Los riesgos a los que esta expuesto el proyecto pueden ser ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores (BID, 1997). A continuación se describen los pasos que se deben seguir para completar la columna de supuestos de MML: 204 Actividad 1. Lluvia de supuestos Iniciar la identificación de los supuestos con una lluvia de ideas de todos los factores que pudiesen ser considerados como riesgos del proyecto. Estos factores pueden ser clasificados sectorialmente, por ejemplo, si es un riesgo financiero, político, social, etc. El siguiente cuadro puede facilitar el desarrollo de esta tarea. Cuadro N° 27 Factores de Riesgo Factores de riesgo Nivel Resumen narrativo Financiero Político Social Ambiental Legal Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES Actividad 2. Selección de supuestos Deberá verificarse cuáles de los factores postulados en la actividad 1 representan un verdadero riesgo para el proyecto, si esta fuera del control de la gerencia del proyecto, si es importante o critico para el éxito del proyecto, y/o si su probabilidad de ocurrencia es media, para luego hacer la selección. Para apoyar este análisis se puede utilizar la lista de verificación de supuestos, la cual consiste en una serie de preguntas encadenadas que conducen a la aprobación o no de un supuesto. En el caso que un supuesto sea clasificado como “supuesto fatal” (externo, importante, con baja probabilidad de ocurrencia y sin posibilidades de rediseño del proyecto) el grupo deberá identificar y formular acciones (que puedan ser desarrolladas) por el proyecto que incrementen la probabilidad de ocurrencia de esos factores. 205 Actividad 3. Redacción de los supuestos en la MML Luego de seleccionar los factores que representan un verdadero riesgo para el proyecto, se debe poner especial atención en la forma como se redactan los supuestos en la MML. Es importante que el supuesto sea expresado como un objetivo a alcanzar o mantener. Esto sugiere que si bien están fuera del control de los ejecutores, ésta podría llevar a cabo acciones que tiendan a aumentar la probabilidad de ocurrencia de un supuesto. En la redacción de los supuestos se deben tener en cuenta los beneficios de utilizar el sistema de ML como instrumento de monitoreo y evaluación. Los supuestos además de ser formulados positivamente (como un objetivo), deben ser medibles, y por tanto deben cumplir con los mismos atributos que los indicadores formulados para medir el logro de los objetivos del proyecto. Es decir, los supuestos deben ser “inteligentes”, deben cumplir con atributos de calidad, cantidad y tiempo (plazo). Actividad 4. Lógica vertical de la MML Para finalizar la construcción de la MML, se debe examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba de la matriz, con el propósito de comprobar su validez vertical. Si el proyecto está bien diseñado, se cumplen los siguientes aspectos: Cuadro N° 28 Lógica vertical Condiciones Sí Si se llevan a cabo las actividades y los supuesto de este nivel se ratifican, se obtendrán los componentes Si se producen los componentes y los supuestos a este nivel se conforman, se logrará el propósito de la intervención Si se logra el propósito y se conforman los supuestos a este nivel, se habrá contribuido de manera significativa a alcanzar el fin Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES 206 No 5.7.4.8 PASO 13. Evaluación intermedia (formativa) La evaluación intermedia, se crea durante la ejecución del proyecto, para centrar la atención en las metas intermedias permitiendo al Gerente de Proyecto conocer cómo está progresando la intervención. Así mismo, permite identificar áreas donde medidas correctivas pueden ser necesarias para mejorar la probabilidad de alcanzar el Objetivo de Desarrollo (Propósito) del proyecto. Actividad 1. Análisis de los indicadores de actividades y componentes Se deberá realizar un análisis global, empezando de las actividades y componentes que son los primeros eslabones en el encadenamiento vertical de la MML. Si el proyecto esta bien diseñado, el cumplimiento de las metas fijadas en estos niveles determinará, en parte, el logro el propósito y el fin del proyecto. Para este análisis deberá contarse con información necesaria que permita comparar la evolución de los indicadores del proyecto (a nivel de actividades y componentes), con lo que realmente ha ocurrido. Luego se evalúa el grado de cumplimiento de las metas del proyecto. Teniendo en cuenta lo consignado en la MML e incorporando aspectos físicos y de calidad. Para esto se diseñará una escala cualitativa con las siguientes categorías: muy satisfactorio, satisfactorio, insatisfactorio y muy insatisfactorio. El siguiente cuadro permite la clasificación de cada indicador bajo los anteriores criterios. 207 Cuadro N° 29 Comparación de indicadores Proyectado (P) Indicador Año 1 Año 2 Año 3 …. Año n Evaluación Efectivo (E) P 1 E P 2 E P 3 E P 4 E P 5 E P 6 E P 7 E Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES Las metas o los indicadores clasificados como insatisfactorios o muy insatisfactorios serán sometidos a un análisis más detallado. Deberán discutirse los posibles factores que impidieron el cumplimiento de las metas trazadas. Estos obstáculos pueden estar relacionados con escasez de fondos, relaciones con los proveedores, oposición política o de la comunidad, entre otros. Actividad 2. Monitoreo de los supuestos Deberá recomendarse un seguimiento al cumplimiento de los supuestos definidos en la MML, lo cual es un determinante fundamental en el cumplimiento de los objetivos del proyecto. Esto porque es común que la razón principal de fracasos 208 en proyectos en cuanto a Propósito proviene de la no ocurrencia de supuestos tanto a nivel de Actividades como a nivel de Componentes. A nivel de Actividades, los supuestos también afectan la calidad del Componente y por tanto del cumplimiento con el Propósito. Se deberá diseñar un medio para monitorear los supuestos del proyecto y verificar si estos se han cumplido de acuerdo a lo proyectado. También, observar si las condiciones externas han cambiado y si es necesario incorporar nuevos supuestos para garantizar el éxito del proyecto. Actividad 3. Probabilidad de logro de los objetivos del proyecto Se deberá concluir cuál es la probabilidad de logro de los objetivos del proyecto a nivel de propósito y fin. Para esto se diseña una escala cualitativa con las siguientes categorías: muy probable, probable, dudoso, e imposible. El siguiente cuadro ayuda la presentación de estos resultados. Cuadro N° 30 Conclusiones evaluación intermedia Nivel Resumen narrativo Indicador Probabilidad de ocurrencia Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES Actividad 4. Problemas y acciones Las actividades anteriores deben conducir a identificar los principales problemas que han afectado la ejecución y operación del proyecto y el logro de los objetivos. 209 Por lo tanto, se identificará las acciones que se requieren para enfrentar estos obstáculos. Deberán presentarse los principales problemas encontrados en cada uno de los niveles de la MML (actividades, componentes, propósito y fin), así como las acciones que se deben implementar para su solución. El siguiente formato facilita la presentación de la información. Cuadro N° 31 Problemas y acciones evaluación intermedia Nivel Resumen narrativo Problemas Acciones Fin Propósito Componentes Actividades Fuente: Área de proyectos y programación de inversiones, ILPES 5.7.5 GRUPO 5. Resultados esperados. 5.7.5.1 PASO 14. Describir los resultados esperados Una vez que se ha realizado los pasos anteriores, corresponde describir los resultados o productos que se alcanzarán con la realización del proyecto, estos están asociados directamente con los objetivos específicos del proyecto, ya que cada uno de estos objetivos debería tener al menos un resultado. Los resultados deberán concebirse de manera verificable y/o cuantificable, en calidad o cantidad, para que sea alcanzable y realizable. 210 5.7.6 GRUPO 6. Grupo meta o beneficiarios del proyecto 5.7.6.1 PASO 15. Descripción del grupo menta o beneficiarios del proyecto En esta sección deberá realizarse una descripción lo más aproximado, sobre los posibles grupos poblacionales que se beneficiarán con el proyecto, esta descripción deberá tocar aspectos como características autóctonas, condiciones sociales, etc. 5.7.7 GRUPO 7. El proyecto en el marco de las políticas y estrategias de desarrollo del país. En este apartada se deberá hacer referencia de cómo el proyecto identificado se enmarca o liga con los objetivos institucionales y la estrategia de desarrollo del país78. Este análisis se puede realizar en forma global, sectorial o institucional. 5.7.7.1 PASO 16. Descripción de las políticas de desarrollo nacional relacionadas con el proyecto. Actividad 1: Revisión Plan Nacional de Desarrollo Hacer un revisión tanto en el Plan de Desarrollo vigente y el plan Estratégico Institucional, con respecto a las metas de cobertura e inversión en el sector de salud y ambiente, concretamente en lo concerniente al proceso de abastecimiento de agua potable. 78 Rosales, Ramón, IDEM 211 Actividad 2: Extracción puntos de interés Extraer de estas publicaciones los aspectos relevantes y ubicarlos en esta sección del documento del proyecto. 5.7.8 GRUPO 8. Disponibilidad de recursos 5.7.8.1 PASO 17. Mención de los recursos disponibles para el proyecto En esta sección se señalará si existe al momento alguna disponibilidad o posibilidades de recursos que permita la realización del proyecto. Estos recursos pueden ser del tipo institucionales, financieros, materiales, humanos, etc. 212 5.8 GUÍA METODOLÓGICA II ESTUDIO DE MERCADO Cuadro N° 32 Cuadro conceptual para la guía de Estudio de Mercado Estudio o Etapa PASO PASO 1. DEFINICIÓN DEL SERVICIO. DISPOSICIÓN NORMATIVA Descripción de prestará AyA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE la naturaleza y característica del servicio del agua potable que Descripción del Servicio Equipo Formulador Caracterizar del servicio que prestará AyA, con énfasis en aspectos de dotación, presión y otros, según el lugar donde se desarrollará el proyecto. Análisis de la población. Equipo Formulador Caracterizar la población beneficiaria del proyecto, para lo cual: • • • • Determinar la población de referencia. Determinar la población afectada: Determinar la población objetivo: Establecer la población afectada con una necesidad postergada Caracterización de la población. Estudio de Mercado • PASO 2. ANÁLISIS DE LA DEMANDA. Realizar el análisis correspondiente a la población beneficiada u objetivo del proyecto • • Equipo Formulador Describir las características relevantes y particulares de la población objetivo. Realizar el proceso de ubicación geográfica Cuantificar la cantidad actual de población afectada y consultar las proyecciones de crecimiento. Cálculo de población objetivo. Equipo Formulador Realizar las proyecciones poblacionales, para la población beneficiaria. Determinación de la dotación Establecer la dotación, con lo cual, se puede calcular la demanda del servicio 213 Equipo Formulador Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Cálculo de la demanda del servicio DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador Se calcula la demanda del servicio de agua potable para la población objetivo del proyecto. Determinación de la demanda total Equipo Formulador Incluir las pérdidas de agua en los diferentes elementos del sistema, conocido como Agua no contabilizada. Establecer objetivos del diagnóstico Objetivo general Caracterizar las condiciones socioculturales, económicas y ambientales de las comunidades involucradas en el estudio. Objetivos específicos PASO 3. PLAN DE SENSIBILIZACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN 79 DEL SERVICIO Se realiza para garantizar la aceptación del proyecto, y corresponde a una combinación de actividades, para preparar a la población en su consumo. • Realizar una delimitación de los principales procesos y actores que se circunscriben en la situación sociogeográfica de las comunidades en estudio. • Fomentar la toma de conciencia en las comunidades locales sobre su propia realidad y la importancia de la participación en el proceso. • Facilitar espacios de información a las personas involucradas en las comunidades sobre los beneficios y limitantes que presenta el proyecto. Determinar las afinidades y diferencias sobre el proyecto en las comunidades. 79 Espinoza Mariela, socióloga, Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José, 2007. 214 Equipo Formulador Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Revisión de proyecto. los involucrados DIRECCIÓN RESPONSABLE del Equipo Formulador Para esta actividad se extrae del análisis de involucrados realizado en la sección de identificación, aquellos vinculados con la interacción social del proyecto. El análisis de actores Equipo Formulador Definir la situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones de estos con el territorio en el cual han surgido los problemas. Se deberá identificar las personas informantes, que ayudarán a definir y analizar a los actores. La caracterización de las y los actores Equipo Formulador Se pondrá énfasis en aspectos, como: a) Situación b) Recursos y visión del territorio Reconocer las percepciones y estrategias relativas al territorio. Determinar: • ¿Cómo actúan los individuos? • ¿Cuáles son las oportunidades/márgenes de decisión de las y los individuos? • ¿Cuáles son las posibilidades de discusión? • ¿Qué retos deben afrontar, y cuáles son los beneficios probables? • ¿Cuáles son las relaciones de poder que están en juego? ¿Cuáles son los medios a que se tiene acceso y qué influencia ejercen? 215 Equipo Formulador Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE Realización de entrevistas Equipo Formulador Elaborar una entrevista semi estructurada partiendo de una guía temática, en la que se plantean los temas que para efectos de la misma interesa discutir. Realización talleres de grupos focales o Equipo Formulador Buscar acercamiento grupal en cada una de las comunidades mediante grupos focales o talleres, donde se pueda contrastar la información obtenida durante la entrevista con la generada en forma grupal. Análisis de resultados Hacer énfasis las esas diferencias y construir acciones que busquen implementar en cada población una visión de proyecto. Elaboración de estrategias con el uso Equipo Formulador de la información. Crear la estrategia para la divulgación del proyecto ante los otros involucrados. 216 5.9 ESTUDIO DE MERCADO Para la elaboración del estudio de mercado se recomienda la utilización de la siguiente guía metodológica, para ser aplicada en los proyectos de acueductos que se formulen en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Los aspectos a incluir dentro de este estudio se detallarán a continuación: 5.9.1 PASO 1. Definición del producto. El producto que se prestará con el proyecto es un servicio de agua potable, que cumple con las características de calidad, continuidad y presión, según la regulación en la prestación del servicio, establecida por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, ARESEP. El detalle de este aspecto se desarrolla en el apartado legal de estas guías. Actividad 1. Descripción del Servicio Para la ejecución de esta actividad, deberá anotarse, que se brindará un servicio de abastecimiento de agua potable, cuya prestación será responsabilidad de AyA. Se recomienda dar énfasis en las características específicas, por ejemplo dotación, presión y otros, en la prestación del servicio en función del lugar donde se desarrollará el proyecto. Por lo tanto poner atención a que, AyA es el titular de la prestación del servicio (aunque la gestión se realice por terceros, públicos o privados) y es responsable, directa o solidariamente ante la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) de velar y asegurar la calidad, continuidad, confiabilidad, oportunidad, regularidad, igualdad, mutabilidad y universalidad o generalidad del servicio de 217 agua potable y en esta línea, es que deben ser encaminadas las políticas y lineamientos institucionales, según lo establecido en el Reglamento Sectorial para la Regulación de los Servicios de Acueductos y Alcantarillado Sanitario. (Decreto Ejecutivo N. 30413-MP-MINAE-S-MEIC, publicado en La Gaceta N. 91 del 14 de mayo del 2002). 5.9.2 PASO 2. Análisis de la demanda En esta sección se procede a realizar el análisis correspondiente a la población beneficiada u objetivo del proyecto, para lo cual se desarrollarán los siguientes temas: Actividad 1: Análisis de la población Para esta actividad deberá realizarse una descripción o caracterización de la población beneficiaria del proyecto, para lo cual se podrá seguir el siguiente esquema: • Determinar la población de referencia: que corresponde a la población que se toma como marco de referencia, determinada por Región o zona. Para su determinación se recurren a datos del INEC, acerca de los datos de población en los cantones o distritos donde se desarrollará el proyecto. • Determinar la población afectada: del segmento poblacional descrito anteriormente, determinar la población que requiere el servicio, porque carece del mismo o no cumple a cabalidad con las características establecidas. Esta población se calculará por medio de una verificación de campo, donde se determine la cantidad de personas de la zona que requerirán el servicio, ya que no cumple con las características de calidad, continuidad y presión. Por lo tanto es una cantidad menor que la población de referencia 218 • Determinar la población objetivo: corresponde a la población afectada o carente que será cubierta por el proyecto. Este cálculo de desarrollará en la actividad número tres. • Establecer la población afectada con una necesidad postergada, al no ser incluida dentro del proyecto: esta corresponde a la diferencia entre la población afectada y objetivo, para mayor compresión puede utilizarse esquema de página 31 del marco teórico, Figura 3. Actividad 2: Caracterización de la población. Para esta actividad se debe hacer referencia a la sección de diagnóstico social, que es la primera actividad del Plan de Sensibilización y divulgación. Se dará énfasis a lo siguiente: • Describir las características relevantes y particulares de la población objetivo. • Realizar el proceso de ubicación geográfica, tanto en mapas como en áreas administrativas, preferiblemente en mapas con escala 1:10.000, utilizando Sistema de Información Geográfica. • Cuantificar la cantidad actual de población afectada y consultar las proyecciones de crecimiento, según la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), estimada para el periodo de operación del proyecto. Actividad 3: Cálculo de población objetivo. Los resultados se presentan utilizando un cuadro como el siguiente: 219 Cuadro N° 33 Estimación de población objetivo Población Población total área de proyecto Tasa de crecimiento de la Población Nivel de cobertura servicio Población objetivo Unidad Hab % % Hab Año 1 …. Año n Donde la población total se toma de datos estadísticos elaborados por el INEC, quien proporciona de igual manera las tasas de crecimiento poblacional, para los periodos de análisis, con el objetivo de poder realizar las proyecciones poblacionales, para este caso se recomienda el método de crecimiento geométrico, el cuál se calcula con la siguiente fórmula: PF = PA * (1 + k ) n PF= Población Futura PA= Población Actual k= Porcentaje de crecimiento, dato INEC n= año que se calcula Se pueden utilizar otros métodos para que el formulador realice una comparación y determine cual de los métodos se adapta mejor a las condiciones del proyecto. El nivel de cobertura es la relación existen entre la población total y la población objetivo, esquemáticamente este valor se representa de la siguiente manera: %cobertura = población(objetivo) población(total ) Por lo tanto, la población objetivo de calculará, con la siguiente relación: población objetivo = ( población total ) * %cobertura 220 Actividad 4: Determinación de la dotación Esta actividad determina que, según las características y ubicación de la población, se establece la dotación, con lo cual, se puede calcular la demanda del servicio80, (haciendo la distinción que este valor no es el caudal de diseño para el sistema). El Reglamento en mención determina que las dotaciones, según la ubicación del servicio se puede establecer como las siguientes: • Poblaciones rurales: 200 l/p/d • Poblaciones urbanas: 300 l/p/d • Poblaciones costeras: 375 l/p/d • Gran Área Metropolitana: 375 l/p/d Actividad 5: Cálculo de la demanda del servicio Para realizar esta actividad, se puede completar el siguiente cuadro: Cuadro N° 34 Cálculo de la demanda Parámetro Población objetivo Dotación (lhd) Demanda (l/s) Unidad Hab Lhd Hab Valor Para el cálculo de la demanda del servicio de agua potable para la población objetivo del proyecto, se utiliza la siguiente fórmula, para obtener la demanda en unidades de l/s:81 80 Reglamentación técnica para diseño y construcción de urbanizaciones, condominios y fraccionamientos, La Gaceta N°55, lunes 19 marzo 2007, Alcance N° 8. 81 Se entiende que esta demanda no corresponde al caudal de diseño para el sistema, es un 221 Demanda(// s ) = Población objetivo(hab) * dotación(l / hab * dia) 86400 Actividad 6: Determinación de la demanda total La demanda total de agua deberá incluir las pérdidas de agua en los diferentes elementos del sistema, conocido como Agua no contabilizada. Estas pérdidas están presentes en todos los sistemas de agua potable y pueden corresponder a: fugas, rebalses, conexiones clandestinas, subfacturación, etc. 5.9.3 PASO 3. Plan de sensibilización y comercialización del servicio82. Actividad 1: Establecimiento de los objetivos del diagnóstico social. Para esta actividad se podrán establecer objetivos como los siguientes: Objetivo general Caracterizar las condiciones socioculturales, económicas y ambientales de las comunidades involucradas en el estudio, con el fin de analizar los impactos derivados del proyecto e identificar conflictos o apoyo local durante la implementación del mismo. Objetivos específicos • Realizar una delimitación de los principales procesos y actores que se circunscriben en la situación sociogeográfica de las comunidades en 82 primer dato Espinoza Mariela, socióloga, Proyecto de Mejoramiento Ambiental del Área Metropolitana de San José, 2007. 222 estudio, con el propósito de conocer las formas de organización y participación que han venido funcionando a nivel comunitario y su incidencia para el proyecto. • Fomentar la toma de conciencia en las comunidades locales sobre su propia realidad y la importancia de la participación en el proceso, por medio de talleres y otros métodos de información e involucramiento. • Facilitar espacios de información a las personas involucradas en las comunidades sobre los beneficios y limitantes que presenta el proyecto. • Determinar las afinidades y diferencias sobre el proyecto en las comunidades, con el propósito de establecer procesos de negociación y capacitación a las diferentes partes, lo cual es un resultado del diagnóstico social realizado Actividad 2: Revisión de los involucrados del proyecto. Para esta actividad se extrae del análisis de involucrados realizado en la sección de identificación, aquellos vinculados con la interacción social del proyecto. Actividad 3: El análisis de actores Se dará énfasis a definir la situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones de estos con el territorio en el cual han surgido los problemas. Se deberá identificar las personas informantes, que ayudarán a definir y analizar a los actores. Por tanto, se considerarán los siguientes aspectos, para esta actividad: 223 • ¿Quiénes son las y los actores (individuos, grupos, subgrupos; actores primarios, secundarios o externos)? • ¿Han sido formalmente reconocidos? • ¿Cómo se manifiesta la relación de cada actor con la cuestión problemática? • ¿Cuál es la actitud de las y los actores frente al problema? Actividad 4: La caracterización de las y los actores Para esta actividad se pondrá énfasis en los siguientes aspectos, desarrollándolos con detalle en el documento de proyecto, además se podrá utilizar el esquema de entrevista que se muestra en la Actividad 6: a) Situación • ¿Cuál es la actividad principal, ocupaciones subsidiarias y repartición del tiempo de trabajo y de ocio de las personas participantes? • ¿Cómo y en que sector viven? b) Recursos y visión del territorio • ¿Cómo es la zona donde viven y en el que se desenvuelven? • ¿De qué tipo de recursos materiales, humanos y físico-geográficos disponen? • ¿Qué beneficios les procura esta utilización (acciones típicas y sus significaciones)? • ¿Cuál es el principal obstáculo a esta utilización? • ¿Cuál es su visión del problema (cómo lo describen, sienten, valorizan)? • ¿Quiénes son las y los individuos interesados, y cuáles son las causas y consecuencias de su interés? 224 Actividad 5. Reconocer las percepciones y estrategias relativas al territorio. Se podrá utilizar como el instrumento, el modelo de entrevista que se muestra en la Actividad 6. • ¿Cómo actúan los individuos? (conocimientos sociales) • ¿Cuáles son las oportunidades/márgenes de decisión de las y los individuos? • ¿Cuáles son las posibilidades de discusión? • ¿Qué retos deben afrontar, y cuáles son los beneficios probables? • ¿Cuáles son las relaciones de poder que están en juego? • ¿Cuáles son los medios a que se tiene acceso y qué influencia ejercen. Actividad 6: Realización de entrevistas Para esta actividad se elaborará una entrevista semi estructurada partiendo de una guía temática, en la que se plantean los temas que para efectos de la misma interesa discutir. La entrevista será abordada de manera individual con una duración aproximada de una hora para cada participante; las sesiones se registrarán por medio de la grabación de las conversaciones, así como las notas de campo donde se recopilarán aspectos del contexto y la comunicación no verbal producida en cada una. Se podrá utilizar el siguiente modelo de entrevista: 225 ENTREVISTA DOMICILIAR Entrevistadora: _____________________________ Fecha: _____________ Lugar: ___________________________________________________________ Hora Inicio: ___________________ Hora Finalizada: _________________ Buenos Días/ Tardes, mi nombre es: ___________________. Trabajo para el Instituto costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Nos gustaría conversar con usted sobre la condición del servicio de agua potable. CATEGORÍAS DE ANÁLISIS Sexo SUBCATEGORÍAS DE ANÁLISIS Femenino/ Masculino Edad Residencia Estructura social Familiares que viven con el o la participante Otras personas que viven con él o ella. Número de personas Actividad principal, ocupaciones y repartición del tiempo de trabajo y de ocio Grupos familiares y vecinales Movilidad entre grupos Roces y conflictos Estratificación social Grupos informales o asociaciones comunales Intereses: de ayuda mutua, productivos, ceremoniales Instituciones formales Económicas Educacionales Ambientales: nivel de importancia de los recursos naturales Religiosas Liderazgo Patrones de comunicación y movilidad Movilidad de la población Visitas a personas 226 Visitas a centros de servicio e instituciones: frecuencia y razones de las visitas Patrones migratorios Migraciones estacionales (agrícolas, empleo, etc.) Individuales: familia, allegados, etc. Patrones culturales y expectativas a Patrones de consumo Patrones de motivaciones futuro Incentivos para actividades sociales y económicas Expectativas a futuro de la población Utilización de los recursos ambientales Mayores problemas actuales según la opinión de la población Posibilidades que ellos ven para resolver esos problemas Potencialidades y limitaciones para un cambio social Patrones de decisión y participación Quién toma las decisiones o participa con respecto a: Familia o quehaceres domésticos Empresas económicas Pueblo Instituciones sociales y económicas Región Lugar de la participación en el sistema de valores Cambios sociales requeridos Programas de acción requeridos Cómo está organizada la participación Influencia esperada, de la participación en los desarrollos propuestos. Potencialidades y limitaciones para los programas de acción Cierre ¿Cómo se sintió durante la discusión? ¿Habías hablado con alguien alguna vez sobre esto. Quisieras más información sobre algunos de los temas que hemos discutido?. ¿Con quién le gustaría discutirlo? 227 Actividad 7: Realización de grupos focales o talleres Posteriormente se busca tener un acercamiento grupal en cada una de las comunidades mediante grupos focales o talleres, donde se pueda contrastar la información obtenida durante la entrevista con la generada en forma grupal, ya que esto evidencia las molestias o perspectivas comunitarias sobre la puesta en práctica del proyecto. Se tendrá como objetivo generar la siguiente información: • Amenazas y problemas que enfrenta la comunidad en materia de abastecimiento de agua potable. • Jerarquización de éstas y análisis sobre a quiénes afecta en mayor grado. • Identificación de las posibles causas. • Identificación de posibles soluciones. Para lo anterior se podrán utilizar las siguientes técnicas para la recolección de información, para registrar la opinión de las y los participantes se utilizará la técnica del ÁRBOL DE PROBLEMAS Y LLUVIA DE IDEAS. El Árbol de Problemas es una técnica que permite identificar y priorizar en una relación de causalidad todos los problemas vinculados al abastecimiento de la comunidad. La relación de “causa-efecto” permite que las personas participantes reconozcan las diferentes dimensiones que tiene un problema a partir de las siguientes preguntas: 228 Cuadro N° 35 Relación causa efecto PREGUNTAS ¿Cuál es el problema? HACEN REFERENCIA Al asunto principal, al que se va a dar solución. ¿Qué origina el problema? A las causas que producen el problema. ¿Qué consecuencias produce? A los efectos que surgen de este problema Por su parte, la lluvia de ideas permite puntualizar la información que las y los participantes generan durante la discusión. Las personas responsables de coordinar parten de lo siguiente: ¿Cuáles son los principales problemas o situaciones de amenaza o vulnerabilidad que enfrenta la comunidad en general sobre el servicio de abastecimiento de agua potable? Los problemas o situaciones señalados se van escribiendo en una pizarra o en un rotafolio. Posteriormente se presenta a los participantes el listado de problemas o situaciones que afectan a la comunidad. Además se les solicita ordenar los problemas según su importancia, para esto se utiliza la técnica de priorización de los problemas. Una vez seleccionados los problemas más significativos, se detallan las soluciones que consideran necesarias para el mejoramiento de sus necesidades, haciendo énfasis en que se mencionen según sus perspectivas, quién o quiénes deberían darle solución a esos problemas y el por qué. 229 Actividad 8: Análisis de resultados Tomando en consideración que las comunidades que forman parte del proyecto presentan características y realidades diferentes, se considera pertinente luego de finalizado el proceso de diagnóstico, hacer énfasis en esas diferencias ya que es un marco muy significativo para la construcción de acciones que se buscan implementar en cada población, ya que, no existen comportamientos individuales descontextualizados, en tanto el contexto social elabora esquemas de percepción, apreciación y acción que actúan como referentes para la representación de su propia realidad. Actividad 9: Elaboración de estrategias con el uso de la información. Cuando la información ya ha sido procesada y analizada, se podrá crear la estrategia para la divulgación del proyecto ante los otros involucrados, se podrá seguir un esquema como el que se muestra en el Cuadro N°36 Donde se deberá procurar: • Evaluar y priorizar necesidades locales sentidas. • Identificar recursos naturales locales y su nivel de deterioro. • Obtener la visión sobre problemas comunales de diferentes sectores de la localidad. • Identificar conocimientos y prácticas de manejo de los recursos. • Incentivar mecanismos comunitarios de decisión y acción que pueden ser creados. 230 Cuadro N° 36 Matriz para estrategia OBJETIVO GENERAL OBJETIVOS ESPECÍFICOS ACCIONES RESPONSABLES RECURSOS RECURSOS HUMANO 231 COSTO (miles) RECURSO MATERIAL COSTO DURACIÓN FINANCIAMIENTO TOTAL 5.10 GUÍA METODOLÓGICA III ESTUDIO TÉCNICO Cuadro N° 37 Cuadro conceptual para la guía de Estudio Técnico Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Tamaño del proyecto prestación del servicio. según DIRECCIÓN RESPONSABLE la Equipo Formulador Registrar la capacidad de prestación del servicio, diferenciada por capacidad instalada y cantidad de agua potable a distribuir según la demanda del sistema. Tamaño del proyecto según población Equipo Formulador servida. PASO 1: TAMAÑO DEL PROYECTO. Establecer el tamaño del proyecto en función de la población servida, lo cual se determinó en el estudio de mercado. Tabulación de la información acerca Equipo Formulador del tamaño del proyecto. Resumir de información en un cuadro, que presente las variables de Unidad de tiempo, capacidad instalada y población abastecida para este periodo. ESTUDIO TÉCNICO Macrolocalización. PASO 2: LOCALIZACIÓN DEL PROYECTO Equipo Formulador Localizar dentro del mapa u hoja Por esta razón, no deberá evaluarse una mejor localización del proyecto ya que está cartográfica la zona donde se prestará el servicio de agua potable. determinada y solo se limitará a mostrar y describir esta localización. Microlocalización Equipo Formulador Detallar detallarse características específicas de la zona donde se prestará el servicio Consideración de tipo tecnologías. PASO 3: TECNOLOGÍA En esta sección se hará referencia a tecnología (procedimiento y medios) que se Determinar los tipos de tecnología utilizará para la ejecución y operación del proyecto disponibles o conocidos, para realizar una comparación integral. 232 Equipo Formulador Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Escogencia de tecnología DIRECCIÓN RESPONSABLE Equipo Formulador Escoger la tecnología que mejor responda a las condiciones del proyecto. Descripción del proceso Equipo Formulador Describir el proceso por el cual los insumos son transformados en productos, mediante la tecnología seleccionada. Determinación de los requerimientos del proceso Definir: • • • • • • Equipo Formulador Materias primas que serán utilizadas Equipos que se requerirán, como herramientas, vehículos, etc. Condiciones de espacio físico para el uso de la tecnología Necesidad de infraestructura complementaria, por ejemplo, vías de comunicación. Requerimiento de recursos humanos Descripción de todos los insumos necesarios para el proceso de transformación. Descripción de los componentes del Equipo Formulador proyecto PASO 4: INGENIERÍA Detallar los rubros que componen la ingeniería del proyecto, destacando las cantidades, unidades, costos aproximados, criterios de diseño. Corresponde a las inversiones que tendrán que realizarse en infraestructura básica, Se requiere detallar cada uno de los instalaciones y equipos, según la alternativa tecnológica seleccionada componentes, y al final de la sección se podrá resumir los resultados en un cuadro de cantidades y precios. Especificaciones técnicas. Adjuntar las especificaciones técnicas correspondientes, basándose en las 233 Equipo Formulador Estudio o Etapa PASO DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE normas vigentes y las especificaciones vigentes en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Definición de objetivos de ejecución y Equipo Formulador operación. Definir de manera precisa los objetivos de ejecución y operación del proyecto. Desglose analítico de objetivos Equipo Formulador Desagregar los objetivos definidos en la actividad anterior, hasta llevarlo a un nivel de actividades que tienen que ejecutarse, para el cumplimiento de los objetivos. Realización del listado de actividades Equipo Formulador Enumerar todas las actividades identificadas, agrupadas por componentes y de forma cronológica definiendo la secuencia, para determinar la dependencia o relación entre las actividades. Programación. Equipo Formulador Con la lista completas de actividades, se introducen en el programa MS Project, como herramienta de programación, se asigna la secuencia y los recursos necesarios, para realizar tanto la programación física y financiera. PASO 5: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS Actividad 5: Propuesta de estructura Equipo Formulador Preveer aspectos administrativos significativos, que se relacionarán con la organizativa planificación, programación y organización del proyecto en las etapas de ejecución y operación del mismo. Proponer la estructura organizativa del proyecto para su ejecución. 234 5.11 ESTUDIO TÉCNICO Para la elaboración del estudio técnico se recomienda la siguiente guía metodológica, para ser aplicada en los proyectos de acueductos que se formulen en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Con esta guía se podrá abordar los aspectos de tamaño, localización, ingeniería, los aspectos administrativos y una estimación preliminar de costos. Los aspectos a incluir dentro de este estudio se detallarán continuación: 5.11.1 PASO 1. Tamaño del proyecto. Actividad 1: Tamaño del proyecto según la prestación del servicio. Es esta sección se registrará la capacidad de prestación del servicio, diferenciada por capacidad instalada y cantidad de agua potable a distribuir según la demanda del sistema. Esta relación de tamaño se deberá realizarse en el horizonte del proyecto, utilizando quinquenios u otra medida que el formulador considere necesario Actividad 2: Tamaño del proyecto según población servida. En esta sección del documento de proyecto, se deberá establecer el tamaño del proyecto en función de la población servida, lo cual se determinó en el estudio de mercado. 235 Actividad 3: Tabulación de la información acerca del tamaño del proyecto. Para una mayor compresión de la información se podrá, resumir la información en un cuadro, que presente las variables de unidad de tiempo, capacidad instalada y población abastecida para este periodo, por ejemplo como se muestra el siguiente cuadro: Cuadro N° 38 Tamaño del proyecto Año Capacidad instalada (m3/d) Servicio abastecido (m3/d) Población (hab) De manera complementaria, se pueden realizar gráficos que muestren esta situación y que ayuden a visualizar el comportamiento. 5.11.2 PASO 2. Localización del proyecto Un proyecto para el abastecimiento de agua potable, se crea para un lugar determinado, donde se requiere solventar una necesidad real, cuando no se cumple con los parámetros de la prestación de servicio mencionados con anterioridad (calidad, cantidad, continuidad, etc.). Por esta razón, no deberá evaluarse una mejor localización del proyecto ya que está determinada y solo se limitará a mostrar y describir esta localización. Actividad 1: Macrolocalización. Se localizará dentro del mapa u hoja cartográfica la zona donde se prestará el servicio de agua potable, en la medida de lo posible esta zona será georeferenciada, utilizando para esto sistemas de información geográfica GIS. A manera de ejemplo se presenta la siguiente figura: 236 Figura N° 21 Ejemplo de macrolocalización Cuando la zona haya sido completamente delimitada, se procederá a establecer las coordenadas según el sistema Lambert norte y se incluirán dentro del documento del proyecto. El análisis de la localización deberá acompañarse de un mapa en escala 1:10,000 para lograr una visualización clara de de la ubicación y la relación con el entorno. Actividad 2: Microlocalización En la microlocalización deberán detallarse características específicas de la zona donde se prestará el servicio, por lo tanto el formulador deberá investigar y describir aspectos como: • Existencia y estado de vías de comunicación • Topografía y usos de suelos • Condiciones ambientales 237 • Precio de la tierra • Tamaño • Planes de desarrollo • Zonas de interés Nacional o institucional Y cualquier otra consideración que se considere relevante para el proyecto, deberá ser incluida dentro de este apartado. 5.11.3 PASO 3. Tecnología En esta sección se hará referencia a tecnología (procedimiento y medios) que se utilizará para la ejecución y operación del proyecto. Actividad 1: Consideración de tipo tecnologías. La primera actividad consiste en determinar los tipos de tecnología disponibles o conocidos, para realizar una comparación integral se puede utilizar una matriz como la presentada a continuación: Figura N° 22 Análisis de tecnología disponibles Tecnología Conocimiento de la tecnología Condiciones Recursos Ventajas Desventajas mínimas de Usos aplicabilidad Actividad 2: Escogencia de tecnología Con respecto al análisis anterior, se escoge la tecnología que mejor responda a las condiciones del proyecto, según un balance, el mismo se podrá realizar por medio del Método de puntaje ponderados, tal como se muestra en la matriz de 238 selección de alternativas de la actividad 3 del paso 5 de la Guía Metodológica para la Identificación. Actividad 3: Descripción del proceso En esta sección se describirá el proceso por el cual los insumos son transformados en productos, mediante la tecnología seleccionada, en esta sección se definirán los insumos requeridos (materiales y humanos), maquinaria y descripción de los métodos. Todo lo anterior se hará por medio de procesos o diagrama de flujo. De manera de ejemplo, se presenta el siguiente diagrama: Figura N° 23 Procesos Ejecución de proyecto Captación de fuentes Conducción Tratamiento Almacenami ento Distribución 239 Actividad 4: Determinación de los requerimientos del proceso En esta actividad, para la tecnología seleccionada, se tendrá que definir: • Materias primas que serán utilizadas • Equipos que se requerirán, como herramientas, vehículos, etc. • Condiciones de espacio físico para el uso de la tecnología • Necesidad de infraestructura complementaria, por ejemplo, vías de comunicación. • Requerimiento de recursos humanos • Descripción de todos los insumos necesarios para el proceso de transformación. Los resultados se mostrarán en un cuadro como el siguiente: Cuadro N° 39 Requerimientos del proceso según tecnología Procesos Insumos Materias primas Equipos Espacio físico Infraestructura complementaria Recursos Humanos Costo 1. 2. 3. 5.11.4 PASO 4. Ingeniería Para la realización de este paso metodológico, se entiende como ingeniería como las inversiones que tendrán que realizarse en infraestructura básica, instalaciones y equipos, según la alternativa tecnológica seleccionada83. 83 Instituto Costarricense de Administración Pública, “Guías par elaborar el documento de proyecto, Fase de Preinversión”, San José, Costa Rica, 2006 240 Actividad 1: Descripción de los componentes del proyecto Para esta actividad se detallarán los rubros que componen la ingeniería del proyecto, destacando las cantidades, unidades, costos aproximados, criterios de diseño. Se requiere detallar cada uno de los componentes, y al final de la sección se podrá resumir los resultados en un cuadro de cantidades y precios. Actividad 2: Especificaciones técnicas. Para cada uno de los componentes del proyecto ya sea infraestructura, instalaciones o equipo, se adjuntarán las especificaciones técnicas correspondientes, basándose en las normas vigentes y las especificaciones vigentes en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Estas especificaciones deberán tener un buen nivel de detalle, para que sean utilizadas en la etapa de diseño. 5.11.5 PASO 5. Aspectos administrativos Es esta sección del estudio se pretende, preveer aspectos administrativos significativos, que se relacionarán con la planificación, programación y organización del proyecto en las etapas de ejecución y operación del mismo. Esto corresponderá a un primer insumo para el diseño administrativo del proyecto. Actividad 1: Definición de objetivos de ejecución y operación. El primer componente de esta actividad corresponde a definir de manera precisa los objetivos de ejecución y operación del proyecto. 241 Actividad 2: Desglose analítico de objetivos Basándose en la metodología de Marco Lógico, se desagrega los objetivos definidos en la actividad anterior, hasta llevarlo a un nivel de actividades que tienen que ejecutarse, para el cumplimiento de los objetivos Actividad 3: Realización del listado de actividades Una vez finalizado el desglose analítico de objetivo, se enumeran todas las actividades identificadas, agrupadas por componentes y de forma cronológica definiendo la secuencia, para determinar la dependencia o relación entre las actividades. Actividad 4: Programación. Con la lista completas de actividades, se introducen en el programa MS Project, como herramienta de programación, se asigna la secuencia y los recursos necesarios, para realizar tanto la programación física y financiera. De esta manera se podrá realizar un adecuado proceso de planificación. Actividad 5: Propuesta de estructura organizativa Para esta actividad se deberá proponer la estructura organizativa del proyecto para su ejecución, para la escogencia se puede utilizar la siguiente matriz, que guía por medio de criterios, la selección del modelo organizacional que mejor responda al proyecto. 242 Cuadro N° 40 Criterios para selección de estructura organizativa Criterios Modelo Funcional Modelo Matricial Modelo Exclusivo Baja Alta Alta Común Compleja Nueva Baja Mediana Alta Duración Breve Mediana Prolongada Tamaño Pequeño Mediano Grande Importancia Poca Mediana Alta Capacidad Institucional Alta Media Baja Existe Existe No existe Cercana Cercana Lejana Poca Relativa Alta Incertidumbre Tecnología Complejidad Recurso Humano Ubicación Exigencias organismos financieros • Incertidumbre: Se refiere a las condiciones de amenaza, que pueden perjudicar la ejecución del proyecto, como por ejemplo las condiciones climatológicas y geomorfológicas de las diferentes zonas. • Tecnología: La ejecución del proyecto implica el uso de alta tecnología, o no • Complejidad: Se refiere al grado de complejidad de la ejecución de las acciones del proyecto. • Duración: corresponde al periodo para la ejecución de las actividades • Tamaño: según lo establecido en el estudio de mercado • Importancia: comprende la importancia del proyecto para el cumplimiento de las políticas institucionales. • Capacidad institucional: se toma en cuenta los aspectos técnicos y financieros para la ejecución de las obras. • Recurso humano especializado: se considera su disponibilidad para el proyecto • Ubicación: se analiza el acceso, área, etc. • Exigencia de organismos financieros. El formulador debe decidir si da peso a los criterios o toma un igual valor para todos, el final dependiendo del número de coincidencias, se selecciona el modelo organizativo que mejor se ajusta al proyecto. 243 5.12 GUÍA METODOLÓGICA IV ESTUDIO LEGAL Cuadro N° 41 Cuadro conceptual para la guía de Estudio Legal PASOS ACTIVIDAD. FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE Art. 1.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, Observancia de que el proyecto se Todas las realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver encuentre dentro del marco de direcciones del AyA todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y competencia del AyA evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado. Art. 2.-Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: Ley Constitutiva del AyA a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; PASO 1. COMPET. DEL AyA b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación Activ. 1. NORMATIVA TÉCNICA PASO 2. VERIF. DE CUMPLIM. NORMATIVO Activ. 2 CALIDAD DEL SERVICIO Normativa técnica del AyA Sesión No. 2006-730 del 22 de febrero del 2007 Reglamento Sectorial Deberá ser considerado íntegramente en lo que corresponde a acueductos que Observancia de que el proyecto sea es el tema que se analiza en este cuadro (ubicación, profundidad, válvulas, diseñado conforme a la normativa hidrantes, acometidas domiciliarias, instalación de cajas de protección para técnica del AyA medidores, zanjas, rellenos y compactación) Dirección de Estudios y Proyectos Dirección de Acueductos Rurales Artículo 4º—Regulación técnica del servicio. Sin perjuicio de lo que Observancia de que el proyecto sea establezca la concesión, permiso o Ley y siempre que se cumplan las diseñado para cumplir con los fines del condiciones generales para que el usuario pueda acceder al servicio, todo servicio público prestador deberá brindar el servicio con carácter obligatorio y en condiciones que aseguren su calidad, cantidad, continuidad, confiabilidad, prestación óptima e igualdad; de manera que se garantice su eficiente provisión a los usuarios en conciliación con el medio ambiente. Con ese fin, este Reglamento Sectorial adopta un esquema de regulación técnica basado en el cumplimiento de metas y objetivos referidos a:a) La calidad del suministro del servicio, y b) La expansión y mejora continua del servicio Dirección de Estudios y Proyectos Artículo 6º—Parámetros de calidad del suministro del servicio. Las bases que deben usarse para establecer los valores de referencia y magnitudes de control de los parámetros, son como mínimo los siguientes: a) Calidad de agua potable. El agua potable y su correspondiente control de la calidad, a llevarse a 244 Dirección de Acueductos Rurales PASOS ACTIVIDAD. FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE cabo por el prestador, deberá cumplir con los lineamientos establecidos en el Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo Nº 25991-S del 27-5-97) y las regulaciones posteriores que sobre el tema se emitan. Para ello los parámetros para determinar la calidad del agua potable se basan en las características bacteriológicas, organolépticas y físico-químicas, así como en el contenido de sustancias no deseadas, inorgánicas y orgánicas de significado para la salud. b) Presión de agua. Es obligación del prestador mantener una presión adecuada al primer nivel de la edificación no mayor de diez metros por columna de agua, controladas por medio de zonas de presión respectivas, cuyo nivel está definido por los tanques de almacenamiento, suministro que en ningún momento disminuya o supere, según sea el caso, los indicadores fijados en la Metodología Tarifaria. Si el usuario cuenta con sus instalaciones propias de elevación del agua a otros niveles, así como los sistemas de almacenamiento deberá cumplir con un programa permanente de mantenimiento. c) Continuidad del servicio. El servicio de suministro de agua potable en condiciones normales, deberá ser continuo y sin interrupciones causadas por deficiencias o capacidad inadecuada del sistema. El prestador procurará minimizar la suspensión del servicio de abastecimiento, restituyendo en el menor tiempo posible la prestación ante interrupciones no planificadas, e informando con la suficiente antelación a los usuarios afectados y a la Autoridad Reguladora sobre las suspensiones programadas, a efectos de que los usuarios adopten las medidas de contingencia necesarias; en lo posible los programas de suspensión del servicio deberán programarse en un horario que cause la menor molestia.Para toda interrupción del servicio que afecte el sistema público de protección contra incendio, el prestador deberá notificar oportunamente al Cuerpo Nacional de Bomberos sobre tal interrupción y de la restauración subsecuente del servicio normal. (...) f) Atención de consultas y reclamos de clientes. Todo prestador guardará un registro de cada queja que reciba, de manera que contenga el nombre y dirección del demandante, la naturaleza de la queja, la fecha de recibo, el resultado de la investigación, la acción tomada sobre la queja y la fecha de tal acción. Para tal efecto deberá contar con un sistema de contralor de servicios o equivalente. g) Otras características del suministro del servicio. Las bases de cálculo de los parámetros para cualquier otra característica de los servicios que se determine, si fuera necesario, se incluirán en el Modelo de Regulación Sectorial. Act. 3 Cumplimiento de estudios ambientales Reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (EIA) Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPTMAG-MEIC Anexo I. A continuación, se detalla la lista de proyectos, obras o actividades, sujetos al proceso de EIA, o bien de EsIA : “Actividades que requieran autorización para la explotación de un servicio público definidas en la Ley de la ARESEP (suministro, transmisión y generación de energía eléctrica; plantas térmicas; telecomunicaciones; acueductos y alcantarillados; sistemas de agua potable y aguas servidas...” 245 Certificación de Impacto Ambiental Dirección de Certificación de Compromisos Construcción Ambientales (ver reglamento de SETENA) Estudio de impacto ambiental El tipo de evaluación dependerá del resultado de la matriz de impactos ambientales (impactos negativos significativos) PASOS ACTIVIDAD. Acti. 4 Registro de caudales Paso 3 CONSULTA OBLIGAT. A PUEBLOS INDÍGENAS Act. 1 Coordinación FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Artículo 9.- Para utilizar aguas superficiales o subterráneas, es necesario que la Para inscribir los aprovechamientos de entidad administradora de los sistemas de acueductos o alcantarillados, agua para abastecimiento poblacional proceda a solicitar y justificar técnicamente la Asignación de las aguas. se deberá remitir la solicitud al Departamento de Aguas del MINAE con Artículo 20.- El MINAE por medio del Departamento de Aguas registrará las los detalles del aprovechamiento a Asignaciones de las aguas destinadas a las poblaciones, que utilicen AYA, las saber: localización (provincia, cantón, Municipalidades, Empresa de Servicios Públicos de Heredia y otras distrito, sitio, sectores de abastecidos), organizaciones comunales administradoras de los acueductos y alcantarillados fuentes (nombre de las fuentes de agua, finca en que se capta), ubicación comunales. cartográfica (hoja cartográfica, altitud, Reglamento de latitud y longitud) y caudales que normas técnicas y Artículo 21.- Las Asignaciones de dotaciones de aguas, se registrarán en el incluye aforo (fuente, fecha, caudal, sitio procedimientos para MINAE, con la nota emanada del Departamento de Recursos Hídricos o de la de aforo), caudales (solicitado para el mantenimiento respectiva organización comunal administradora del sistema, o de la unidad inscribir, requerido), población (número preventivo de los Técnica Municipal en su caso, la que contendrá la Información del estudio de personas abastecidas, otras sistemas de básico del acueducto, o del anteproyecto de la urbanización o lotificación, con demandas de agua (comercio, industria, abastecimiento de ubicación de las fuentes productores, aforos, fechas y dotación requerida para etc.) agua No. 2001-175 la vida útil del sistema, según las previsiones de desarrollo Publicado en La Gaceta No. 154 de 13 Artículo 28.- En toda concesión, permiso o asignación de aguas, deberán de agosto del 2001 hacerse los estudios de exploración de aguas, determinar su recarga, escorrentía, balance hídrico y caudales de explotación, su calidad y cantidad, aprovechamientos existentes e impactos sobre otros aprovechamientos, no se permitirá desfogue de galerías de aguas subterráneas sin con ello pueden generarse fenómenos de subsistencia o alterar el balance hídrico para abastecimiento de poblaciones, toda el área de influencia de la cuenca. En acuíferos costeros, el SENARA deberá recomendar técnicamente, los caudales máximos de explotación, sus períodos y la distancia mínima a partir de los doscientos metros de la zona marítimo costera, que en ningún caso podrá ser menor a los mil metros, con el fin de evitar la contaminación por salinización. Convenio 189 (Indígenas) DIRECCIÓN RESPONSABLE Dirección de Gestión Ambiental Dirección de Acueductos Rurales Art. 2.- 1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con Consultar a los pueblos interesados, Dirección de la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática mediante procedimientos apropiados a Estudios y con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de través del CONAI Proyectos su integridad. Dirección de Construcción Dirección de Acueductos Rurales Dirección Jurídica 246 PASOS ACTIVIDAD. Activ. 2 Medidas FUENTE NORMATIVA Convenio 189 (Indígenas) DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO Art. 2.2. Esta acción deberá incluir medidas: a) Que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida. Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan. DIRECCIÓN RESPONSABLE Dirección de Estudios y Proyectos Dirección de Construcción Dirección de Acueductos Rurales Dirección Jurídica Act. 1 Permiso PASO 4. ADQUISIC. DE PROPIED. Artículo 9.- Requisitos para la concesión de explotación: La solicitud de una concesión de explotación debe presentarse ante el RNM con todos los requisitos establecidos en el artículo 72 en lo conducente y 73 del Código de Minería y que aquí se detallan. La solicitud debe constar de original y dos copias, conteniendo: f) Nombre del propietario o propietarios, u ocupantes del área solicitada, si fuere posible. En caso de canteras, debe aportarse expresamente el permiso del propietario del inmueble debidamente autenticado por abogado. Además debe aportarse certificación registral o notarial de la propiedad. (REGLAMENTO AL CÓDIGO DE MINERÍA, Decreto Ejecutivo No. (Reglamento al Código de Minería y 29300-MINAE de 8 de febrero del 2001, Publicado en La Gaceta No. 54 de 16 de marzo del 2001) Reglamento al artículo 39 del Código de Minería) Artículo 2.- Del plan de explotación: El plan de explotación a que se refiere el inciso b) del artículo anterior, deberá contener como mínimo: a) Ubicación del sitio de extracción. Indicando si los accesos son públicos o privados, en caso de ser privados debe aportarse permiso de paso o acceso del propietario registral del inmueble. (REGLAMENTO AL ARTÍCULO 39 DEL CÓDIGO DE MINERÍA Decreto Ejecutivo No. 31950-MINAE de 21 de setiembre del 2004,Publicado en La Gaceta No. 189 de 28 de setiembre del 2004) Artículo 20.- Mandamiento provisional de anotación. En la resolución declaratoria de interés público del bien, se ordenará expedir, en el registro público correspondiente, un mandamiento provisional de anotación. Act. 2 Compra (Ley de Expropiaciones) Practicada la anotación, la transmisión de la propiedad o la constitución de cualquier derecho real sobre el bien, se entenderá efectuada sin perjuicio del ente anotador. La anotación caducará y se cancelará de oficio si, dentro del año siguiente, no se presentare el mandamiento de anotación definitiva, expedido por el Juzgado contencioso-administrativo y civil de hacienda. 247 Los permisos son requeridos para la Dirección de realización de estudios y la solicitud se Acueductos Rurales formula mediante resolución de la Gerencia General del AyA. Dirección jurídica Confección de escritura a cargo de un Dirección Jurídica notario institucional PASOS ACTIVIDAD. FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA Artículo 1397.- La donación verbal sólo se admite cuando ha habido tradición y cuando se trate de bienes muebles cuyo valor no pase de doscientos cincuenta colones. La de muebles cuyo valor exceda de esa suma y la de inmuebles debe hacerse en escritura pública; faltando ese requisito, la donación es absolutamente nula. TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE Lo ideal es la confección de la escritura Dirección Jurídica de donación que deberá ser confeccionada por el AyA o revisada por la Institución Artículo 1399.- La aceptación puede hacerse en la misma escritura de donación o en otra separada; pero no surte efecto si no se hace en vida del donador y dentro de un año contado desde la fecha de la escritura. Hecha la aceptación en escritura separada, debe notificarse al donador Act. 3 Donación (Código Civil, Ley Constitutiva del AyA) Artículo 1400.- Para recibir por donación es preciso estar, por lo menos, concebido al tiempo de redactarse la escritura de donación; pero quedará pendiente el derecho del donatario de que se cumpla lo dispuesto en el artículo 13. Artículo 1404.- La donación transfiere al donatario la propiedad de la cosa donada. Artículo 19.- El Estado, municipalidades y cualesquiera personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, podrán hacer donaciones de cualquier índole al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sin necesidad de ley ni aceptación expresa. (Ley Constitutiva del AyA) Artículo 100.- Las servidumbres son: I.- De acueducto; II.- De estribo de presa y Servidumbre voluntaria : Confección de escritura a cargo de los notarios de parada o partidor; y III.- De abrevadero y de saca de agua. institucionales Artículo 106.- Cuando un terreno de regadío que recibe el agua por un solo punto se divida por herencia, venta u otro título entre dos o más dueños, los de h parte superior quedan obligados a dar paso al agua como servidumbre de Servidumbre Forzosa:: Criterio técnico acueducto para riego de las inferiores, sin poder exigir por ello indemnización, a referente a la necesidad de adquirir la no haberse pactado otra cosa. franja de terreno, Levantamiento, Acti. 4 Servidumbre (Ley de Aguas) Artículo 107.- La servidumbre forzosa de acueducto se constituirá: I.- Con acequia descubierta cuando no sea peligrosa por su profundidad o situación, ni ofrezca otros inconvenientes; II.- Con acequia cubierta cuando lo exijan su profundidad, su contiguidad a habitaciones o caminos, o algún otro motivo análogo, a juicio de la autoridad política local correspondiente; y III.- Con cañería o tubería cuando puedan ser absorbidas otras aguas ya apropiadas, cuando las aguas conducidas puedan infeccionar a otras, absorber sustancias nocivas o causar daños a obras o edificios, y siempre que, del expediente que al efecto se forme, resulte justificado. 248 Dirección de Construcción Dirección de Estudios y Proyectos catastro y visado de planos en los que conste los datos registrales de la finca Dirección de afectada y de su propietario. Acueductos Rurales Avalúo correspondiente Procedimiento administrativo Declaratoria de Interés pública (vía acuerdo de Junta Directiva) Artículo 108.- La servidumbre forzosa de acueducto puede establecerse Interposición del juicio de expropiación temporal o perpetuamente. Se entenderá perpetua, para los efectos de esta ley, ante el Juzgado Contencioso cuando su duración exceda de seis años. Administrativo y Civil de Hacienda Artículo 111.- Serán de cuenta del que haya promovido y obtenga la Dirección jurídica PASOS ACTIVIDAD. FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE servidumbre de acueducto todas las obras necesarias para su construcción, conservación y limpia. Al efecto se le autorizará a ocupar temporalmente los terrenos indispensables para el depósito de materiales, previa indemnización de daños y perjuicios, o fianza suficiente en el caso de no ser éstos fáciles de prever, o de no conformarse con ella los interesados. Estos, o la administración, podrán compelerlo a ejecutar las obras y mondas necesarias para impedir estancamiento o filtraciones que puedan causar deterioros. Art. 112.-Artículo 112.- Al establecerse la servidumbre forzosa de acueducto se fijará, en vista de la naturaleza y configuración del terreno, la anchura que deben tener la acequia y sus márgenes, según la cantidad de agua que habrá de ser conducida. Si por ser la acequia de construcción antigua, o por otra causa, no estuviere determinada la anchura de su cauce, se fijará ésta conforme a las bases anteriores, cuando lo solicite cualquiera de los interesados. Artículo 113.- A la servidumbre forzosa de acueducto es inherente el derecho de paso por sus márgenes, para su exclusivo servicio Actividad 5 Expropiación (Código de Minería y Ley de Expropiaciones) Artículo 51.- Las servidumbres podrán consistir, entre otras cosas, en la ocupación de terrenos, en la extensión necesaria. Esta ocupación podrá referirse a depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; a plantas de extracción y de beneficio de minerales; a canales, tanques, cañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; a caminos, ferrocarriles, planos inclinados, andariveles y a vías que unan la concesión con los caminos públicos, con estaciones de ferrocarril, con puertos de embarque, con centros de consumo o con establecimientos de beneficios y con otros semejantes. Consistirán en el uso de las aguas pluviales, de las aguas que broten o aparezcan durante las operaciones, de las que provengan desagües o de las que corran por causes naturales o artificiales. Asimismo las servidumbres consistirán en el pastoreo de animales destinados a los trabajos de explotación. La facultad de imponer servidumbres y de expropiar lo será sin perjuicio de la concesión que deba obtenerse, según la ley, para utilizar aguas de dominio público, así como fuerzas hidráulicas y eléctricas. Criterio técnico que justifique la Dirección de necesidad de adquisición del inmueble Acueductos Rurales (sea para zona de protección de naciente, pozos, o infraestructura) Dirección de Estudios y Levantamiento, catastro y visado de Proyectos planos en los que conste los datos registrales de la finca afectada y de su Dirección de propietario. Gestión Ambiental Avalúo del inmueble Procedimiento administrativo: Declaratoria de Interés público (mediante acuerdo de Junta Directiva) Interposición del juicio de expropiación Contencioso Artículo 53.-Si no se produjera acuerdo entre los interesados, para establecer ante el Juzgado las servidumbres y para fijar el monto de la indemnización que procediere, el Administrativo y Civil de Hacienda concesionario de explotación podrá acogerse a los preceptos del título anterior, o pedir al Poder Ejecutivo que decrete la expropiación de los terrenos necesarios, la que se realizará de conformidad con la legislación vigente, para lo cual el concesionario deberá cubrir los costos. Para los efectos de la expropiación se declararán de utilidad pública los correspondientes terrenos. A toda persona física o jurídica que se viere afectada por el presente artículo, el Estado deberá garantizarle la reubicación en condiciones similares que le 249 Dirección Jurídica PASOS ACTIVIDAD. FUENTE NORMATIVA DISPOSICIÓN NORMATIVA permitan asegurar, dignamente, su futuro. (CODIGO DE MINERIA Ley No. 6797 de 4 de octubre de 1982, Publicado en La Gaceta No. 230 de 3 de diciembre de 1984 Artículo 1.- Objeto La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado. (Ley de Expropiaciones) Artículo 2.- Adquisición de bienes o derechos.Cuando, para cumplir con sus fines, la Administración Pública necesite adquirir bienes o derechos, deberá sujetarse a las regulaciones vigentes sobre la contratación administrativa, salvo que, a causa de la naturaleza de la obra, los estudios técnicos determinen los bienes o los derechos por adquirir; en tal caso, deberán seguirse los trámites que se establecen en esta Ley. (Ley de Expropiaciones) 250 TRÁMITE Y/PROCEDIMIENTO DIRECCIÓN RESPONSABLE 5.13 ESTUDIO LEGAL Para la elaboración del estudio legal se recomienda la siguiente guía metodológica, para ser aplicada en los proyectos de acueductos que se formulen en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados referidos a la construcción de acueductos. Los aspectos a incluir dentro de este estudio se detallarán continuación: 5.13.1 PASO 1. Análisis de la competencia del AyA El estudio jurídico debe partir necesariamente del análisis de las competencias del AyA y del derecho fundamental al agua potable que ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en múltiples resoluciones, dado que el derecho a la salud y a la vida, también como derechos fundamentales del ser humano, dependen del acceso al agua potable, a modo de ejemplo se pueden citamos algunas resoluciones de la Sala Constitucional que en lo que nos interesa ha dispuesto: “SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA POTABLE. Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que el derecho a la salud y a la vida, son derechos fundamentales del ser humano que dependen del acceso al agua potable y que los órganos competentes tienen la responsabilidad ineludible de velar para que la sociedad como un todo no vea mermados los mismos”84 “SOBRE EL SERVICIO DE AGUA POTABLE. De la relación de los artículos 21 y 50 de la Constitución Política, se desprenden el derecho de las personas a la vida, la salud y a un medio ambiente sano y 84Sala Constitucional, Voto N. 06-18441 y en la misma línea el voto N. 2006-17424. 251 ecológicamente equilibrado, los cuales se encuentran íntimamente ligados (...) ese bienestar se logra a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad de los recursos hídricos, para que ésta sea potable para el consumo humano y de esta forma proteger la salud de las personas (...) En ese sentido, la protección y conservación a la que se hace referencia, debe ser brindada por el Estado a través de los órganos que designe al efecto, los cuales deben adoptar las medidas necesarias para garantizar el acceso de ese recurso a todas las personas, así como velar por el cumplimiento de éstas. Bajo esa tesitura, surge el derecho al agua, el cual debe ser protegido por este Tribunal Constitucional mediante la vía del amparo.” 85 “En lo que tiene que ver con la salud humana, el ordenamiento jurídico establece que el agua es un bien de utilidad pública, cuya utilización para el consumo humano es prioritaria sobre cualquier otro uso. Así lo dispone el artículo 264 de la Ley General de Salud número 5395 del 30 de octubre de 1973. (...) Lo anterior quiere decir que la potabilidad del agua es la característica principal que la administración y manejo del recurso hídrico debe procurar. Su logro y mantenimiento, es uno de los aspecto sanitarios involucrados en la tutela que los poderes públicos, y las distintas administraciones públicas han de dispensar el agua como parte del contenido de las políticas ambientales y las competencias administrativas en esta materia. Pero, además, el ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la evacuación sanitaria de excretas y aguas servidas y negras como un tema de orden sanitarios vinculado a la tutela y protección del recurso hídrico. Y lo hace tanto desde el punto de vista de la posible contaminación del suelo y creación de focos infecciosos, como de la 85 Sala Constitucional, Voto 2007-0582. 252 protección del agua apta para el consumo humano.”86 el destacado es nuestro. “...la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario.” 87 Partiendo de esto es competencia del AyA, entre otras muchas, dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos de acueductos que se propongan para construir, reformar, ampliar o modificar, así como construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos. Es por eso que los formuladores de proyectos deberán considerar si la obra a construir esta dentro de las competencias del AyA y cumple con la satisfacción de las necesidades de la población. 86 Sala Constitucional, Voto 2006-2976 87 Sala Constitucional, Voto 2006-18051 253 5.13.2 PASO 2. Verificación del cumplimiento de la normativa Actividad 1: Verificación de la reglamentación técnica para diseño y construcción de urbanizaciones, condominios y fraccionamientos Un proyecto para el abastecimiento de agua potable, se debe diseñar y construir basados en la normativa técnica que para tal efecto a dictado el AyA mediante acuerdo de Junta Directiva N. 2006-730 del 22 de febrero del 2007.que para el tema de acueductos dispone: población de diseño, dotaciones, factores de demanda máxima, caudal coincidente y caudal de incendio, capacidad de la red, velocidad, presiones, dimensiones de las tuberías y diámetro nominal mínimo. Es importante destacar que en el estudio técnico serán analizados y considerados todos estos puntos al momento del diseño, en el estudio legal lo que se hace es verificar que el reglamento haya sido aplicado. Actividad 2: Cumplimiento de los principios del servicio público Los formuladores de proyectos deberán considerar que la actividad del AyA, para la construcción de acueductos, que es el tema que desarrollamos, esté sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.88 Asimismo el Reglamento Sectorial para la Regulación de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado Sanitario N. 30413-MP-MINAE-S-MEIC han determinado en sus artículos cuatro y seis los parámetros de calidad del suministro del servicio. Ver Cuadro N°41 88 Ley General de la Administración Pública, artículo 4, San José Costa Rica. 254 Actividad 3: Verificación del cumplimiento de los estudios ambientales De conformidad con el Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. Decreto Ejecutivo N. 31849-MINAE-S-MOPTMAG-MEIC extraemos que los sistemas de agua potable (acueductos) están sujetos al proceso de estudio ambiental ante la Secretaría Técnica Ambiental dependiendo del resultado de la matriz de impactos ambientales (negativos significativos) bastará con una certificación de impactos ambientales o con una certificación de compromisos ambientales o por el contrario deberá ser sometido a un estudio de impacto ambiental. En este punto, al igual con la actividad 1 de este paso, no se pretende que el formulador realice el estudio ambiental, pero sí que lo considere al momento de formular el proyecto. Actividad 4: Registro o declaración del recurso hídrico De conformidad con el Reglamento de normas técnicas y procedimientos para el mantenimiento preventivo de los sistemas de abastecimiento de agua. Acuerdo de Junta Directiva del AyA N. 2001-175 se deberán inscribir los aprovechamientos de agua para abastecimiento poblacional remitiéndose solicitud al Departamento de Aguas del MINAE con los detalles del aprovechamiento a saber: localización, fuentes, ubicación cartográfica, caudales y población. Ver Cuadro N°41 5.13.3 PASO 3. Consulta a pueblos indígenas Este paso deberá ser considerado si la localidad en donde se realizará el proyecto corresponde a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especia, debiendo observarse el Convenio N. 169 255 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual desarrolla el derecho de las poblaciones indígenas y tribales a decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Actividad 1: Coordinación Fomentar la acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el espeto a su integridad. Esto lo hacemos efectivo a través de las consultas públicas a las comunidades indígenas sobre el deseo de contar con agua potable intradomiciliar. Actividad 2: Medidas Se debe asegurar a los miembros de dichos pueblos a gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; promover la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones y sus instituciones y coadyuvar con los miembros de los pueblos indígenas a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una mera compatible con sus aspiraciones y formas de vida. Para todo esto se debe coordinar con la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) 256 5.13.4 PASO 4. Adquisición de propiedades Dentro del proceso ejecución y operación se requerirá, en la mayoría de los casos, tener acceso a propiedades privadas para la construcción de infraestructura o el establecimiento de servidumbres (acueducto y de paso) requeridas por el sistema. Esta situación necesariamente debe ser atendida en la etapa de preinversión para valorar y negociar oportunamente con los propietarios de los inmuebles los accesos requeridos. Actividad 2: Compra del inmueble Aplicamos para este caso lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Expropiaciones, puesto que una vez declarado de interés público el bien, se ordenará la confección de la escritura pública a cargo de un notario institucional, siempre que haya acuerdo en el precio. Igual procedimiento aplica para la constitución de servidumbre, en donde medie acuerdo con el propietario. Actividad 3: Donación del inmueble Si el propietario del inmueble acepta donar la propiedad en la cual se construirá sea el quiebragradiente, tanque, pozo etc. se deberá realizar de conformidad con lo que establecen los artículo 1397, 1399, 1400 y 1404 del Código Civil ver Cuadro N°41 debiendo contar con plano catastrado y quedar debidamente inscrita ante el Registro Público a nombre del AyA o en su defecto previo a iniciar las obras se debe contar con una promesa de donación del propietario registral. Actividad 4: Constitución de servidumbre Para la constitución de servidumbres, entendida esta como de paso o de acueducto; voluntaria o forzosa, se debe cumplir con lo establecido en los artículos 257 100, 107, 108, 111, 112 y 113 de la Ley de Aguas, que regula esta materia. Ver Cuadro N°41. Al igual que en el punto anterior deberá quedar inscrito tal derecho en el Registro de Propiedad a favor del AyA. Actividad 5: Proceso Expropiatorio Por último si existe negativa el propietario en la venta o constitución de servidumbre (sea por el precio o cualquier otra razón) se deberá proceder a iniciar el proceso expropiatorio, el cual inicia con la declaratoria de interés público en vía administrativa (Acuerdo de Junta Directiva del AyA) y continuar con la interposición del juicio de expropiación ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, tal y como lo dispone la Ley de Expropiaciones (artículos 1 y 2) y el Código de Minería (artículos 51 y 53). 5.13.5 PASO 6. Reglas de interpretación normativa El formulador de proyectos necesariamente se encontrará con la necesidad de interpretar la norma o normas que aplican a una u otra situación, por tanto se consideró importante incluir este paso en el estudio legal. Partimos de que el conocimiento jurídico no tiene un lenguaje unívoco. Carece de métodos de verificación en sentido estricto. En nuestra rama de conocimiento es tan convencional el resultado, que no es posible “predecirlo”. La ciencia jurídica, como fue analizado en el marco teórico, carece de un método riguroso, uno en sentido estricto y por eso, en nuestra ciencia, sólo podemos hablar a lo sumo, de argumentación racional o mejor aún razonable (plausible, probable), a la luz de ciertas reglas, que al menos, alejen de nuestra práctica y estudio la arbitrariedad. Si pretendemos una mayor rigurosidad científica, debemos ponernos de acuerdo sobre el objeto de estudio y sobre el método, temas ampliamente desarrollados en 258 el marco teórico de esta investigación. Rescatando lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil costarricense: “Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. Los mecanismos de interpretación del derecho han sido analizados en el punto 2.3 del Marco Teórico del presente documento. 259 CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 260 CAPITULO VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 6.1 • CONCLUSIONES En el AyA no existe una metodología para la formulación de proyectos, lo que provoca que no se alcancen los objetivos institucionales. • La inexistencia de una metodología para la formulación de proyectos ha ocasionado una subejecución histórica del presupuesto destinando a la ejecución de proyectos del 70%. • Dentro de los formuladores de proyecto de AyA, existe un alto conociendo en materia de formulación de proyectos bajo el enfoque Icapiano, producto de un intensivo proceso de capacitación AyA-ICAP. • Los formuladores de proyectos dentro de la institución reconocen metodología como el ciclo de vida de un proyecto, lo cual beneficiará la aplicación de las guías elaboradas en la presente investigación. • Existe una baja capacidad institucional para el cumplimiento de los programas de inversión, la cual esta relacionada con el inadecuado proceso de formulación de proyectos. • La carencia de una metodología para la formulación de proyectos está afectando seriamente la eficiencia y la eficacia administrativa, muchos proyectos emprendidos deben abandonarse en etapas avanzadas por no cumplir con requisitos que debieron reunir en la etapa de formulación. 261 • La falta de una metodología para la formulación de proyectos y las consecuencias que originan, impiden lograr objetivos sociales y en consecuencia las necesidades de la población no se resuelven 6.1.1 Identificación • En los proyectos formulados en AyA generalmente solo se realiza una pequeña descripción de la situación problemática causada por deficiencias en la prestación del servicio de agua potable, sin considerar aspectos importantes en la Identificación del problema, como lo son: el análisis de involucrados, alternativas de abastecimiento, análisis de objetivos y las actividades necesarias para alcanzarlos, indicadores de gestión, descripción de la realidad de los beneficiarios del proyecto o cómo el mismo se alinea con las políticas institucionales y nacionales. • La Identificación de la situación problemática es poco desarrollada y deja al descubierto áreas de importante atención para garantizar el cumplimiento de los objetivos del proyecto, bajo las premisas de eficiencia y eficacia. • La decisión de ejecutar un proyecto en el AyA, obedece más a una decisión de carácter político que técnico. La decisión de ejecutar un proyecto ha sido tomada antes de la realización de cualquier estudio, por lo que pasa directo a una etapa de diseño. • En la identificación la actividad técnica se encuentra condicionada y subordinada a las decisiones políticas, cuando se trata de actividades necesariamente complementarias. 262 6.1.2 Estudio de mercado • En los proyectos para la prestación de servicio de agua potable, el análisis de la población, solo considera una cuantificación y proyección de los beneficiarios del sistema, al no realizarse una caracterización socio-económica y cultural de la misma, origina problemas en la aceptación y colaboración para la ejecución del proyecto. • En los proyectos formulados por AyA, la determinación de la demanda se realiza por medio de área abastecida y una dotación de servicio, lo cual es adecuado para este tipo de proyectos. • El diagnóstico social para la población beneficiada, no se realiza de forma integral y exhaustiva, este diagnóstico se limita a descripciones generales que no aportan datos relevantes para la elaboración de talleres de divulgación, para involucrar a las comunidades con el proyecto. 6.1.3 Estudio técnico • De los estudios para la formulación de proyectos, el estudio técnico para los sistemas de abastecimiento de agua potable, es el que se realiza de manera concordante con la metodología propuesta. • En el proceso de macrolocalización del proyecto, se realiza por medio de una ubicación según la ubicación geopolítica del sitio, no aportando detalles de la zona. • La microlocalización, no se considera dentro de los documentos analizados para el Programa KfW. 263 • Dentro del estudio técnico de los proyectos, se recomienda la tecnología ha utilizar, pero no se compara con alguna otra alternativa y se recurre a la experiencia de los formuladores para la determinación de la misma. • El aspecto de la ingeniería del proyecto, es abarcada de manera amplia y detallada en la formulación del proyecto. • Solo en caso excepcional, relacionado a grandes proyectos institucionales, se recomienda algún tipo de estructura organizacional para la ejecución del proyecto. 6.1.4 Estudio legal • Del estudio realizado no se evidenció ninguna valoración legal en los proyectos de acueducto del AyA para determinar su viabilidad. • Tal y como se señaló antes, la asesoría legal se encuentra ausente en el proceso de formulación de proyectos y solo ingresa cuando existen denuncias o quejas administrativas o judiciales, las cuales entorpecen y retrasan el correcto desarrollo del proceso. • Existe ausencia total de procedimientos o guías legales estandarizadas en la formulación de proyectos. • Ausencia de conocimientos básicos sobre estudios legales de proyectos por parte de la misma Dirección Jurídica del AyA. • La Dirección Jurídica no cuenta con documentos de información que sirvan de base para el análisis jurídico. (por ejemplo compilación de machotes sobre adquisición de propiedades) 264 • En los estudios de preinversión elaborados por AyA, no se describe puntualmente, las áreas requeridas para la construcción de la infraestructura, lo cual imposibilita cualquier estudio legal sobre adquisición o negociación con los propietarios de los inmuebles o la constitución de las correspondientes servidumbres. • En forma general se presenta un débil manejo de los procesos de catastro y permisos de construcción para el AyA, lo cual se ve reflejado al final, en problemas de ingreso a las instalaciones o problemas en el proceso de legalización de los terrenos adquiridos por falta de escrituras legales. 6.2 • RECOMENDACIONES Crear conciencia en AyA acerca de la importancia de la aplicación de las guías metodológicas para la formulación de proyectos. • Establecer la política institucional que ningún proyecto será presupuestado si no cuenta con un sólido proceso de formulación, esto para favorecer la ejecución del mismo. • Crear equipos de trabajo, a los cuales se les asigna un proyecto y los recursos necesarios para su formulación, que trabajen con libertad de definir los procesos de contratación necesarios y así puedan definir si los diseños y estudios que se contratan o se realizan internamente están bien elaborados. • Se necesita la adopción de políticas claras en el aspecto de gerencia de proyectos. En el caso de la inversión, hay que tener una política, que establezca cuáles son las prioridades institucionales, y articularlas con el proceso gerencial, de tal forma que se incorporen como un solo engranaje los formuladores con los ejecutores. 265 • Unir las guías metodológicas realizadas en este trabajo de investigación, con la metodología elaborada por M.Sc. William Agüero en el trabajo de graduación “Modelo para la evaluación (financiera, económica y ambiental) de proyectos de inversión”, para que de esta manera, se complete la etapa de preinversión de un proyecto, con la formulación y evaluación del mismo. • Brindar capacitación a los promotores sociales y diseñadores de proyectos referente a los mecanismos apropiados para adquirir la propiedad registral de los inmuebles requeridos por el proyecto, pues son ellos el primer contacto con los propietarios y quienes rinden el primer informe. (insumos sobre la anuencia o no del propietario a vender o donar el inmueble) • Capacitar a un equipo de profesionales en derecho en la teoría de proyectos, especialmente sobre los diferentes estudios (identificación, mercado, técnico y por supuesto legal) para que realicen una adecuada valoración referente a la viabilidad legal de estos. • Incorporar a la asesoría legal, técnica y social en el proceso de formulación de proyecto para dar mayor solides a los proyectos y fomentar con ello la correcta ejecución del presupuesto y favorecer el cumplimiento de los objetivos institucionales, lo que redundará en eficiencia y eficacia administrativa. • Documentar y divulgar las guías que sirvan de manual para la formulación de proyectos de acueductos en el AyA. 6.3 • OBSERVACIONES: Es importante destacar que gracias a la preparación técnica adquirida en este Programa de Maestría, ya se ha iniciado el proceso de implementación de la teoría y las guías aquí desarrolladas en los proyectos de acueducto del AyA. 266 BIBLIOGRAFÍA 1. 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Javier Valverde Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto z Conoce acerca del ciclo de vida de un proyecto. Si conozco el ciclo de proyecto z ¿Qué cree usted de la forma que AyA realiza sus estudios de preinversión? Solamente cuando se contratan los estudios con consultores privados se realizan los estudios de pre-inversion en forma completa, este es el caso de proyecto de inversión de gran envergadura, en la mayoría de los casos se identifica la necesidad y con el conocimiento que tienen los funcionarios responsables de la operación, se determina la solución al problema y se procede con la definición de los proyectos desde el punto de vista técnico de ingeniería, no ha sido una practica realizar la evaluación financiera, ambiental y social a los proyectos, en los cuales la solución al problema se ha determinado por la experiencia de los funcionarios, por ejemplo la construcción de un tanque, etc z ¿Ha encontrado fortalezas o debilidades en este procedimiento? ¿Puede definir cuáles?. Me parece que tenemos muchas debilidades como lo son: Cambios en la programación por la falta de un procedimiento formal de definición de una cartera de proyectos y de un mecanismo de priorización de obras. No se define la capacidad Institucional para enfrentar los compromisos y por ende se incumplen constantemente los programas de inversión ya que no se tiene la capacidad instalada como por ejemplo en diseño. Se pretende ejecutar proyectos 278 sin que se tengan los terrenos adquiridos por lo que cuando se quieren iniciar las licitaciones no se puede y se enfrentan múltiples obstáculos. Se esta perdiendo el conocimiento en la preparación de documentos de licitación (carteles) ya que no se ha dado un proceso de traslado de conocimientos y por ende se repiten errores. No se tiene estructurado una sistema en el cual un proyecto debe pasar por varias etapas para ir garantizando que va cumpliendo con ciertos requisitos antes de incluir los recursos para la ejecución en el presupuesto, lo que ocasiona que se incumpla los programas de inversión. z ¿Qué acciones cree debe implementarse para mejorar el proceso de inversión? Debe establecerse, a través de la Dirección de Planificación, un sistema de apertura de obras en el cual se direccionen las acciones de preinversión e inversión con un solo sentido y no se permita incluir en el presupuesto proyectos que no esta garantizado que han cumplido con los pasos previos como los son diseños, terrenos, requisitos ambientales, se cuenta con la capacidad de supervisión,etc. Debe definirse los equipos de trabajo por proyectos a los cuales se les asigna un proyecto y los recursos necesarios para la ejecución y también un cierto grado de libertad en la definición de contratación de servicios para que puedan definir si los diseños y estudios se contratan o se realizan internamente, esto supeditado al cumplimiento de un cronograma. Debe definirse muy bien lo que es un proyecto de inversión y lo que es una mejora a sistemas en operación ya que las regiones deben tener una cierta capacidad de invertir recursos en mejoras a los sistemas que no representen inversiones de envergadura, como por ejemplo la ampliaciones pequeñas a las redes, z ¿Cuál es el porcentaje actual de ejecución de proyectos a nivel institucional? 279 Por el orden los 60 al 70% de lo presupuestado z ¿Cuáles han sido las principales aciertos, limitantes o problemas que se han presentado en la etapa de ejecución a causa de la etapa de preinversión?. Falta de estudios básicos ha ocasionado sobrecostos importantes en los proyectos, la falta de terrenos han atrasado la ejecución de las obras, z ¿Qué considera acerca de la creación de guías, que dirija el trabajo en la etapa de preinversión? Creo que es importante que los responsables de los estudios de pre-inversion puedan contar con un instrumento de este tipo ya que permitirá garantizar que se han considerado los aspectos relevantes para cada proyecto y estoy seguro de que contribuirá a que mejore el margen de ejecución. z ¿Las estimaciones realizadas, en los aspectos financieros, cantidades y precios, en la etapa de preinversión, son lógicas o se apartan de los resultados obtenidos? En términos generales las estimaciones de los presupuestos son bastante cercanas a las ofertas de las empresas contratistas, sin embargo durante la ejecución se presentan modificaciones que si afectan el costo fina del proyecto. z ¿En algún momento se ha recomendado la tecnología aplicar desde la estudio de factibilidad o se deja la opción abierta para los ejecutores? No conozco que se haya recomendado una metodología z ¿Durante la ejecución del proyecto, se realiza alguna campaña de sensibilización para la aceptación del proyecto? No, este es una aspecto que en AyA no se ha manejado, quizás porque los proyectos no han sido conflictivos (en general), sin embargo es de esperar que en el futuro cercano esta situación va a cambiar, sobre todo con la ejecución de proyectos de saneamiento que implican la construcción de sistemas de 280 tratamiento que enfrentan rechazo de las poblaciones cercanas a los sitios de tratamiento, además los conflictos por el uso de agua hacen preveer que los proyectos deben comtemplar esta tarea a fin de evitar que las comunidades se opongan a los proyectos. 281 Entrevista: Ing. German Mora Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto 1. Conoce acerca del ciclo de vida de un proyecto. Si conozco 2. ¿Qué cree usted de la forma que AyA realiza sus estudios de preinversión? Creo que los realiza de manera desperdigada, no hay cohesión de criterios iniciales. 3. ¿Ha encontrado fortalezas o debilidades en este procedimiento? ¿Puede definir cuáles?. Existen algunas fortalezas como: experticia técnica acumulada, criterio profesional definido, herramientas para fortalecerlo. Debilidades: carencia de visión gerencial en el tema, escollos en el proceso, no hay claridad de lo que abarca la preinversión, duramos mucho analizando información, la toma de decisiones esta muy desagregada, no existe proceso o procedimiento integrador. 4. ¿Qué acciones cree debe implementarse para mejorar el proceso de inversión? Mayor responsabilidad a nivel de gestión gerencial (no es de personas), esto es algo que no existe en AyA. En el caso de la inversión, hay que tener una política clara de inversión, cuáles son las prioridades institucionales, lo cual creo que existe, pero hay que amarrarla al proceso gerencial, de tal forma que se incorporen como un solo engranaje los tomadores de decisiones con los ejecutores. Realizar un proceso de encadenamiento desde la selección de una necesidad o proyecto hasta la inversión misma y más. 282 5. ¿Cuál es el porcentaje actual de ejecución de proyectos a nivel institucional? A nivel de inversiones totales puede andar actualmente por un 40% en este momento, con proyecciones de llegar a un 60%. A nivel de obras estará talvez a un 35% y podría llegar a un 50% de las del presupuesto total destinado para obras. 6. ¿Cuáles han sido las principales aciertos, limitantes o problemas que se han presentado en la etapa de ejecución a causa de la etapa de preinversión?. Aciertos: las necesidades son obvias, no hay duda de que en lo que se invierte es una necesidad que la Institución debe sufragar. Limitantes: recursos a nivel técnico son más escasos, falta que se le lleve el pulso a esta fase en el día a día, lo que provoca que no se tomen decisiones o se tomen a destiempo. Problemas: fuga de conocimiento, falta de visión gerencial con miras a visualizar los proyectos o el Plan Global de Inversiones dentro del ciclo de vida de proyectos. Difícil articulación entre todos los involucrados, nadie se hace responsable del proceso, falta de un sistema de preinversión bien fundamentado: legal, técnica, ambientalmente, etc, 7. ¿Qué considera acerca de la creación de guías, que dirija el trabajo en la etapa de preinversión? Necesario, pero dentro de un marco conceptual de ciclo de vida de proyectos con miras a ser parte de una guía de desarrollo de todo el proceso. Necesaria la capacitación en el tema, porque el concepto de preinversión en la Intitución está muy centrado en la preconstrucción. 8. ¿Las estimaciones realizadas, en los aspectos financieros, cantidades y precios, en la etapa de preinversión, son lógicas o se apartan de los resultados obtenidos? 283 No podría detallarlo, pero de lo que he observado, en muchos casos difiere la información de un estudio a otro, o de una estimación a otra, se manejan a veces varias versiones o alguna no muy clara. Sería importante revisar en ese sentido, de acuerdo al planteamiento de la pregunta, cuanto varían las licitaciones en la etapa de ejecución de acuerdo a lo planeado inicialmente, esto podría responder mejor la pregunta. 9. ¿En algún momento se ha recomendado la tecnología aplicar desde la estudio de factibilidad o se deja la opción abierta para los ejecutores? No me queda clara la pregunta. 10. ¿Durante la ejecución del proyecto, se realiza alguna campaña de sensibilización para la aceptación del proyecto? No siempre, en el caso rural, el cual conozco se realiza más a menudo. En este momento se realizan campañas de divulgación de obras, pero posteriores a la ejecución, para que la sociedad perciba el impacto positivo que recibe. 284 Entrevista: Ing. Guido Chavarría Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto z Conoce acerca del ciclo de vida de un proyecto. Si, que todo proyecto tiene una vida útil y por ende un final. Todo proyecto tiene una etapa de arranque y consolidación, una etapa de estabilidad y desarrollo o crecimiento y luego el ocaso o agotamiento del modelo por el cual nació el proyecto. z ¿Qué cree usted de la forma que AyA realiza sus estudios de preinversión? En realidad no sé mucho de la metodología específica que utiliza AyA. Solo tengo la percepción de que dichos estudios de preinversión no son correctamente realizados o los hacen gentes que saben poco o no sabe del todo lo que están evaluando; se trata de gente muy teórica del ámbito administrativo. Es decir, me parece que no hay una completa participación multidiciplinaria de los proyectos y casi estoy seguro que tampoco hay una participación de todos los actores (profesionales o no) principalmente de los usuarios del proyecto o de quienes los ejecutarán. z ¿Ha encontrado fortalezas o debilidades en este procedimiento? ¿Puede definir cuáles?. Me parece que sólo debilidades podría uno observar. Por ejemplo si AyA utilizara un modelo administrativo basado en Proyectos, cada interesado en proponer proyectos, bajo la metodología correcta de evaluarlos y proponerlos, lo haría con alma, vida y corazón. Actualmente como que todo gira en torno a los POA's o POI's y la propuesta de los proyectos es poco profunda, propositiva y expositiva. Por otro lado, el sesgo político que arrastra la Institución hace que los niveles decisorios no evalúen seriamente la calidad y conveniencia de los proyectos de inversión. Lamentablemente, tengo también la percepción de que los proyectos se aprueban según el calibre del galillo de quien los defiende o solicita los fondos. 285 z ¿Qué acciones cree debe implementarse para mejorar el proceso de inversión? Me parece que debemos volver a lo que una vez intentó un Presidente Ejecutivo con su visión del “Nuevo Reto de AyA”. Pero antes, debemos funcionar como la empresa que somos y que la parte política gubernamental me parece que no permite que se genere ese ambiente de seriedad, de análisis y de incorporación al proceso de nuestros mejores funcionarios. Por otro lado, antes de pensar AyA en nuevos proyectos de inversión debería preocuparse por mejorar y estabilizar la Operación y Mantenimiento de los Sistemas que ya mantiene operando. En AyA hay una sobrepreocupación por realizar nuevas inversiones sin nunca detenerse a analizar cómo están operando los sistemas existentes, con que grado de eficiencia lo están haciendo. Tenemos una pésima cultura del Mantenimiento de todas las cosas, llámese sistemas, llámese acueductos, llámese estaciones de bombeo, llámese Tanques de almacenamiento, llámese vehículos, etc. z ¿Cuál es el porcentaje actual de ejecución de proyectos a nivel institucional? No sé el dato exacto pero si debe ser bien bajo, alrededor del 50%. z ¿Cuáles han sido los principales aciertos, limitantes o problemas que se han presentado en la etapa de ejecución a causa de la etapa de preinversión?. Para empezar muchos de los Estudios de preinversión son hechos por empresas Consultoras que se basan en la información del personal clave de AyA. Por ahí me parece que hay un factor fuerte de desomotivación, porque, ¿por qué se busca tanto gente de afuera, si dentro de AyA sabemos lo qué se debe hacer?. Me parece que hemos caído en una especie de minusvalía profesional, hemos perdido la fe en nosotros mismos. Me parece que creemos que la gente que mejor piensa está afuera de AyA. 286 z ¿Qué considera acerca de la creación de guías, que dirija el trabajo en la etapa de preinversión? Me parece muy bien. Al principio lo dije, deben haber lineamientos lógicos, pero deben ser prácticos, consensuados, bien hechos; sino la gente les pierde el respecto y la fe. z ¿Las estimaciones realizadas, en los aspectos financieros, cantidades y precios, en la etapa de preinversión, son lógicas o se apartan de los resultados obtenidos? Por la falta de guía y de estandarización me parece que al final las estimaciones se apartan de los resultados obtenidos. Todo depende del grado de detalle con que se abarquen los proyectos. z ¿En algún momento se ha recomendado la tecnología a aplicar desde el estudio de factibilidad o se deja la opción abierta para los ejecutores? Me parece que en AyA la tendencia es dejar que el ejecutor defina muchas cosas, entre ellas la aplicación de tecnologías. Una debilidad grande que tenemos en AyA es que las contrapartes Institucionales son muy débiles o sin experiencia. z ¿Durante la ejecución del proyecto, se realiza alguna campaña de sensibilización para la aceptación del proyecto? Salvo factores ambientales externos o de amenaza a la seguridad personal o laboral de las personas, la principal campaña de sensibilización para que un proyecto sea aceptado es dando, desde el inicio, participación a todas las partes (todos los niveles, técnicos, profesionales, administrativos, auxiliares, etc.) que utilizarán el proyecto. En AyA, es muy dado el desarrollar proyectos inconsultamente, sin participar a los funcionarios, que conocen el entorno o contexto donde operará el proyecto, de gente que tiene experiencia sobre errores o mejoras que ellos muchas veces podrían aportar al proyecto. 287 Entrevista: Ing. Lorelly Marín Cuestionario para entrevista a los ejecutores de proyecto z Conoce acerca del ciclo de vida de un proyecto. SI. z ¿Qué cree usted de la forma que AyA realiza sus estudios de preinversión? Creo que AyA ni siquiera realiza estudios de preinversión, que contemplen la preparación y evaluación de proyectos y dentro de este análisis estudios económicos, técnicos y financieros, aspectos que considero primordiales para una Institución como el AyA, que trabaja por proyectos y donde estos estudios considero son la base de la planificación a corto mediano y largo plazo. En el AyA, solamente se presentan perfiles de proyecto, realizados a la carrera y como requisito para solicitar presupuesto al año siguiente. Por lo que son proyectos que resultan de solucionar problemas inmediatos y correctivos y no como una solucion para la planificación institucional de proyectos. z ¿Ha encontrado fortalezas o debilidades en este procedimiento? ¿Puede definir cuáles?. Como creo que no se realizan este tipo de estudios, la debilidad sería la incapacidad de la Institución en promoverlos de forma seria y concienzuda. z ¿Qué acciones cree debe implementarse para mejorar el proceso de inversión? Politicas claras, en cuanto a planificación de proyectos, que incluyan la priorización de proyectos y estudios serios en el campo técnico, económico y financiero z ¿Cuál es el porcentaje actual de ejecución de proyectos a nivel institucional? 288 Este dato no lo conozco, solamente lo que se publica en los medios de comunicación, donde indican que el porcentaje de ejecución es muy bajo. Pero a nivel de nuestra Dirección este porcentaje es de mas del 95% de ejecución. z ¿Cuáles han sido las principales aciertos, limitantes o problemas que se han presentado en la etapa de ejecución a causa de la etapa de preinversión?. • No contar con todos los recursos (humanos y económicos) al momento de la ejecución. • Procesos de contratación, relativamente lentos. • Estudios finales incompletos o con errores. z ¿Qué considera acerca de la creación de guías, que dirija el trabajo en la etapa de preinversión? Me parece que sería una gran herramienta de ayuda, en el tanto estas permitran lograr el objetivo que se busca. z ¿Las estimaciones realizadas, en los aspectos financieros, cantidades y precios, en la etapa de preinversión, son lógicas o se apartan de los resultados obtenidos? No se, porque como indique a principio creo que AyA, no hace estudios de preinversión. z ¿En algún momento se ha recomendado la tecnología aplicar desde la estudio de factibilidad o se deja la opción abierta para los ejecutores? Creo que algunas licitaciones, han demostrado la falta de interes que ha tenido el AyA, en este tema, donde se deja a los ejecutores hasta el diseño de una obra, según el criterio de este, sin mayor información por parte de la Institución, lo que puede ser perjudicial para el AyA, ya que al no establecer tecnologias especificas, pueden ofrecer lo que quieran en perjuicio del objetivo que se busca en la contratación. 289 z ¿Durante la ejecución del proyecto, se realiza alguna campaña de sensibilización para la aceptación del proyecto? Los proyectos construidos con fondos de aya, de otras instituciones y de comunidades, si llevan esta campaña de sensibilización, pero la mayoría de los proyectos que son propios del AyA, simplemente se ejecutan sin ninguna campaña de sensibilización. 290 Entrevista: Ing. José Luis Arguedas. Cuestionario para entrevista a los formuladores de proyecto z ¿Cuántos proyectos se formulan y evaluan en promedio por año en AyA? ¿Se lleva algún dato de referencia, acerca de la cantidad de proyectos formulados?. No hay una cantidad exacta. Se proponen muchos proyectos por parte de los interesados(Regiones) dependiendo de las necesidades que tengan y de todo tamaño y costo, algunos de los cuales los ejecutan directamente y a esta dirección llegan solicitudes de proyectos complejos que ellos no pueden ejecutar o por falta de personal. En el paquete de proyectos que se presentó al BCIE, si había una base para seleccionarlos que fue el estudio de : Diagnóstico de Sistemas de Agua Potable, Programa Nacional 2002-2004. z ¿Actualmente, los proyectos se formulan o evaluan por equipos de AyA o se contrata esta actividad?. En este caso ¿qué componentes incluye los términos de referencia? Con los últimos contratados, la contratación no lo llevó esta Dirección, creo que fue Planificación o la Gerencia, desconozco los TR. z Describa cuál es el procedimiento para formular y evaluar un proyecto, dentro de AyA Cuando hay una NECESIDAD solicitada por el operador (Región, ASADA, Municip.) o Adm. Sup. o Planif o Comité Desarrollo Físico se programa, prioriza, se debe realizar diagnóstico para determinar la necesidad real y así definir si se incluye en el listado de proyectos. z ¿Cuáles son lo principales incovenientes durante esta etapa de formulación? La falta de planificación y el constante cambio de prioridades hace que se estén iniciando estudios que van quedando inconclusos. z ¿Se cuenta con algún tipo de metodología para la formulación de proyectos? NO, generalmente se siguen los siguientes pasos: 291 -Solicitud de necesidad -Programación -Diagnóstico o Evaluación -Prefactibilidad -Factibilidad -Diseño z ¿Existe algún tipo de diferencia en la formulación de los proyectos dependiendo del ente financista, BID, BCIE, JBIC? SI, hayb que adaptarse a c/u z ¿Considera necesario la creación de guías institucionales para la formulación y evaluación de proyectos?.SI z ¿Aplicaría estas guías en el funcionamiento cotidiano del Departamento? SI z Dentro del proceso de formulación de proyectos, ¿se realiza alguna valoración legal en algunos de los componentes del proyecto?SI, hay que considerar zonas indígenas, parques nacionales, servidumbres y terrenos, concesiones, etc. z ¿Considera que en algunos de los proyectos en los que haya trabajado ha presentado alguna variación con respecto a la programación por algún problema de índole legal?SI z Si la respuesta anterior fue afirmativa, ¿podría describir que aspectos provocaron esa variación? Generalmente la afectación ha sido para adquirir terrenos en zona indígena o por problemas de embargos, mortuales, hipotecas, etc, que ha hecho de buscar otros sitios con los consecuentes atrasos y encarecimiento del proyecto; por captar aguas en territorio indígena o en Parques Nacionales;,por concesiones de agua nos ha imposibilitado a realizar proyectos, por ej cuando se trató de captar una parte del sobrante de Ojo de Agua, con obras 292 ya construidas los concesionarios río abajo plantearon queja y AyA tuvo que abandonar las obras. z En la formulación de proyectos ¿se efectúa y técnico?SI(pregunta incompleta) z Si la respuesta anterior es afirmativa, ¿Qué apartados incluyen estos estudios?Se hace estudio técnico y económico o financiero, por ser un bien necesario (agua potable y alcantarillado) no hay estudio de mercado, únicamente se realiza cuando se trata de priorizar entre varias ciudades, por ej para determinar alcantarillado sanitario y ptar en que que se considera además población beneficiada, propensión al pago, peligro de contaminación de acuíferos, necesidad de saneamiento, condiciones ambientales, ocurrencia de enfermedades de origen hídrico, etc. z En alguna parte de los estudios de prefactibilidad se incluyen los siguientes aspectos: c Estudio Tecnico S N I O ■ Localización del proyecto x ■ Tamaño del proyecto x ■ Tecnología x ■ Ingeniería del proyecto x ■ Aspectos de organización 293 x c Estudio de mercado ■ z S N I O Definición de producto x z Objetivos del estudio de mercado x ■ Organización del estudio de mercado x ■ Análisis de la oferta x ■ Análisis de la demanda x ■ Tarifas ■ Comercialización, divulgación y sensibilización x x ¿Cuáles considera usted las causas que favorecen o perjudican, ese porcentaje de ejecución?.Como le indique antes, al ser un bien necesario e imprescindible, generalmente hay que hacer los proyectos sin considerar aspectos de mercado o financieros, hay que dar el servicio (Ej: abastecer Puriscal con tratamiento y bombeos, o Sixaola, etc.) 294 Entrevista: Ing. Geovani García Cuestionario para entrevista a los formuladores de proyecto z ¿Cuántos proyectos se formulan y evaluan en promedio por año en AyA? ¿Se lleva algún dato de referencia, acerca de la cantidad de proyectos formulados?. 6 z En nuestro departamento no llevamos esa estadística. ¿Actualmente, los proyectos se formulan o evaluan por equipos de AyA o se contrata esta actividad?, En este caso ¿qué componentes incluye los términos de referencia? • z Nosotros únicamente diseñamos lo que se nos pide. No evaluamos. Describa cuál es el procedimiento para formular y evaluar un proyecto, dentro de AyA 3. No conozco cual es el procedimiento en AyA. z ¿Cuáles son lo principales incovenientes durante esta etapa de formulación? 11. Lo desconozco. z ¿Se cuenta con algún tipo de metodología para la formulación de proyectos? 16. Hasta donde tengo entendido, no. z ¿Existe algún tipo de diferencia en la formulación de los proyectos dependiendo del ente financista, BID, BCIE, JBIC? - Según lo que nos enseñaron en el ICAP, los principios de la evaluación son similares. 295 ¿Considera necesario la creación de guías isntitucionales para la z formulación y evalución de proyectos?. • Claro que sí. Así cuando nos mandan algo a diseño, se sabe que se va a construir. z ¿Aplicaría estas guías en el funcionamiento cotidiano del Departamento? • Sí, sobre todo porque se diseñarían proyectos debidamente evaluados y financiados. Dentro del proceso de formulación de proyectos, ¿se realiza alguna z valoración legal en algunos de los componentes del proyecto? − Más que valoración legal, atendemos leyes y reglamentos como el Código Sísmico, reglamento de construcciones y otros que se relacionen con el proyecto, como el de vertidos para el diseño de plantas de aguas negras, por mencionar uno. z ¿Considera que en algunos de los proyectos en los que haya trabajado ha presentado alguna variación con respecto a la programación por algún problema de índole legal? • z Claro. Si la respuesta anterior fue afirmativa, ¿podría describir que aspectos provocaron esa variación? − Sobre todo relacionados con servidumbres y con adquisición o expropiación de terrenos. Casi siempre esto de resuelve durante la ejecución de las obras, y debería atenderse antes del diseño mismo. z • En la formulación de proyectos ¿se efectúa y técnico? Esta pregunta no es clara. 296 z Si la respuesta anterior es afirmativa, ¿Qué apartados incluyen estos estudios? • z Esto tampoco es claro. En alguna parte de los estudios de prefactibilidad se incluyen los siguientes aspectos: - La actividad de diseño se divide en otros aspectos. c Estudio Tecnico SI NO ■ Localización del proyecto X ■ Tamaño del proyecto X ■ Tecnología X ■ Ingeniería del proyecto X ■ Aspectos de X organización 297 c Estudio de mercado SI NO ■ Definición de producto X Objetivos del estudio de mercado X ■ Organización del estudio de mercado X ■ Análisis de la oferta X ■ Análisis de la demanda X ■ Tarifas X ■ Comercialización, divulgación y X z sensibilización z ¿Cuáles considera usted las causas que favorecen o perjudican, ese porcentaje de ejecución?. - No me queda claro lo referente a los porcentajes que menciona. Propiamente en el diseño, no se aplica este desgloce, ya que el proceso se compone de otras actividades (por ejemplo, definir problema, diagnóstico de situación actual, mediciones de topografía, caudal aforos o lo que corresponda, calculos, dibujo de planos, redacción de especificaciones, etc.) 298
