Esfuerzos multilaterales para la paz

22 de junio de 2004
Esfuerzos multilaterales para la paz
Álvaro de Soto
Secretario General Adjunto de Naciones Unidas y Representante Especial del Secretario
General para el Sáhara Occidental
[Transcripción Editada]
D. JOSÉ LUIS HERRERO: Hoy tenemos con nosotros a Álvaro de Soto, que es
Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas y Representante Especial del
Secretario General para el Sáhara Occidental, y además Representante Especial para
Chipre. Esta conferencia se inscribe en dos marcos de trabajo de nuestra Fundación:
uno, el interés que otorga la resolución de conflictos, del cual es una consecuencia la
creación del Centro Internacional de Toledo para la Paz, que se constituyó el viernes
pasado con el apoyo de la Junta de Castilla-La Mancha, el Ayuntamiento de Toledo y el
Ministerio de Asuntos Exteriores, y cuyo trabajo espero que comience en el otoño. Ya
ha empezado, de hecho, en julio, con un grupo de trabajo con palestinos e israelíes,
del que espero que escuchen hablar en algún momento.
También se inscribe en el contexto del esfuerzo de FRIDE por dar a conocer mejor en
España a la Organización de Naciones Unidas. El conocimiento general de la población
española sobre la ONU es grande, es importante, se siente que hay un interés, se
siente que hay una solidaridad también con la Organización y con los objetivos
fundacionales de esta organización, pero no siempre hay un conocimiento detallado de
los procesos por los que funciona y de los personajes que desarrollan un papel
principal en la organización. Entonces, Álvaro de Soto hoy es, espero, el primero de
una serie de ponentes en representación de las Naciones Unidas en FRIDE.
La resolución de conflictos es un tema extremadamente complejo y los síntomas o la
percepción que uno puede tener a través de los medios de comunicación, o incluso de
las organizaciones implicadas, no siempre refleja la gravedad de la situación. Y con
esto enfatizar que sin duda, o por lo menos así lo interpretamos muchos de los que
creemos en el multilateralismo, lo mejor es abordarlos desde un punto de vista
multilateral. El enfoque multilateral de la resolución de conflictos tiene muchas
ventajas respecto a la bilateralidad o acuerdos ad hoc -no estoy hablando de los
acuerdos regionales, que son de una naturaleza diferente, pero sí de los acuerdos ad
hoc-. Y las ventajas son sin duda la legitimidad de una intervención para ayudar a
terceros, sobre todo encarnada por las Naciones Unidas; la expertise y el conocimiento
que las organizaciones multilaterales poseen de cómo tratar estas situaciones; y
finalmente la ejemplaridad de cuando un mismo actor ha conseguido o está en el
proceso de ayudar a una determinada situación, puede servir como ejemplo para una
situación tercera y facilitar también la resolución de esta situación.
Creo que para hablar de esto nadie mejor que Álvaro de Soto, que tiene una larga
trayectoria en este tema. Simplemente mencionaros sus últimos puestos, porque tiene
una carrera bastante larga de servicio en las Naciones Unidas. Además de ser
Representante para el Sáhara Occidental ahora mismo, ha sido Consejero Especial
para Chipre y previamente fue Asistente del Secretario General para Asuntos Políticos,
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Responsable para América, Europa, Asia y el Pacífico. Creo que no voy a ahondar más
en el curriculum vitae, pero si les interesa consultarlo está a su disposición en la
página web de FRIDE.
D. ÁLVARO DE SOTO:
Quiero comenzar con una viñeta. Después de mi visita a Kosovo acepté raudamente el
ofrecimiento que me hizo el Secretario General de ser su Consejero Especial para
Chipre y me ocupé de ese tema desde finales de 1999 hasta mediados de 2003, y a
finales de 2003 el Secretario General me nombró su Representante Especial en el
Sáhara Occidental y fui a El Aiún, donde me establecí por tres meses, y no me quedé
más simplemente porque de pronto surgió del rescoldo de nuestros esfuerzos de los
años anteriores la posibilidad de lograr una solución al problema de Chipre. Entonces,
me dirigí a Nicosia. Y al llegar el consejero de Prensa, el portavoz de Naciones Unidas
en Chipre, ya había laminado dos portadas que habían salido. Una portada era de un
diario turco-chipriota, era el cuerpo de un boxeador con mi cabeza superpuesta. Y la
otra era una publicación greco-chipriota en la que figuraba como si fuera el anuncio de
la primera película de Harry Potter, en la que mi cabeza también había sido
superpuesta sobre el cuerpo de Harry Potter, naturalmente. Entonces, eso es un poco
simbólico. Hoy, pensando en qué cosas les iba a decir, recordé esto y pensé que era un
poco simbólico de algunas de las imágenes que se tienen acerca de las Naciones
Unidas en el campo de la resolución de conflictos: como boxeador, es decir, alguien
que puede imponer una solución a un conflicto, castigar a un participante díscolo; o si
no la revista greco-chipriota, soluciones mágicas, una brujería que era capaz de
realizar las Naciones Unidas. Y lo que quiero decirles hoy es que, lamentablemente,
quizás lamentablemente, las Naciones Unidas no es ni uno ni el otro: no puede
imponer soluciones a los conflictos, que sólo pueden ser alcanzadas por las partes en
un conflicto si han de ser duraderas; ni tiene fórmulas mágicas, las fórmulas tienen
que surgir esencialmente del acervo propio de las partes en conflicto.
Yo llevo veintidós años en las Naciones Unidas y cuando entré en las Naciones Unidas,
en 1982, la posibilidad de que se invitara a un orador de las Naciones Unidas para que
diera una conferencia sobre el tema que estamos tratando hoy, “Esfuerzos
multilaterales por la paz, y particularmente de las Naciones Unidas”, era bastante
escasa, porque no había mucho de qué hablar. En esa época el Secretario General
podía ir al Consejo de Seguridad para hacer una especie de tour d´horizon, tratar los
temas que tenía entre manos, y se le acababa muy rápidamente la agenda, porque no
había muchos temas que tratar, cuatro o cinco. O cuando recurría a temas
internacionales, discutía temas internacionales con sus interlocutores, visitas de alto
nivel a jefes de Estado, a jefes de Gobierno, a ministros de Relaciones Exteriores,
también el naipe era bastante corto y no tenía mucho que contarles. Mientras que hoy
los expedientes que manejan las Naciones Unidas o en los que participan las Naciones
Unidas nunca son menos de una veintena.
¿Y a qué se debe eso? No se debe únicamente al enorme prestigio que se han
granjeado las Naciones Unidas al cabo de los últimos años, que sólo digo semiirónicamente, sino también se debe a que la situación en el mundo se ha complicado
bastante, a partir del fin de la Guerra Fría. No quiero dar la impresión de que siento
nostalgia por la Guerra Fría, que tenía una serie de inconvenientes, pero lo cierto es
que en esa época había una serie de conflictos y disputas que estaban un poco
sofocados por las situaciones de empate estratégico entre las grandes potencias o por
la situación casi imperial en la que alguna de esas potencias manejaba a los países que
estaban dentro de la esfera de influencia. La prueba es que muchos de estos conflictos
hicieron explosión con la disolución de la Unión Soviética. Uno de ellos también, que
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está relacionado y que en cierto modo es parte del mismo género, son los conflictos
que explosionaron en la antigua Yugoslavia. Y desde luego otro ejemplo, el cual
desgraciadamente todavía lo tenemos en África, donde hay una gran proliferación de
conflictos, algunos de los cuales se deben al hecho de que durante la Guerra Fría la
competencia entre las grandes potencias los llevaba a apuntalar gobiernos a veces no
muy democráticos, frecuentemente no muy democráticos. Terminada la Guerra Fría,
esa competencia por el interés y el trato con estos gobiernos autocráticos disminuyó
abruptamente y esto dio como resultado, el desmoronamiento del aparato del Estado
en cierto modo en muchos países. Y una serie de conflictos que estaban sofocados o
silenciosos o se mantenían latentes, han salido a la superficie en la periferia de lo que
era la Unión Soviética, en la antigua Yugoslavia y en África. Por no hablar de los
conflictos en los cuales había un elemento de Guerra Fría pero que tenían muy buenas
razones indígenas, propias, para fructificar, que son los conflictos, por ejemplo, en
Centroamérica, en los cuales naturalmente las Naciones Unidas también estaba
involucrada.
Naciones Unidas se encuentra hoy en día metida, en una forma u otra, en una gran
variedad de conflictos, y muchos de ellos son conflictos en los cuales probablemente
no pensaron los que crearon la Carta de las Naciones Unidas. No es que esté prohibido
en la Carta, por ejemplo, que las Naciones Unidas tengan un papel en la solución de
conflictos internos; pero yo creo que basta una lectura incluso superficial de la Carta
de las Naciones Unidas para darse cuenta que no era lo que tenían en mente. Y vale la
pena escudriñar un poco cuáles son los artículos que se refieren en alguna forma o en
la otra a la solución de conflictos.
Y tengo que explayarme un poquito sobre esto porque en ninguna parte se dice en la
Carta que uno de los papeles del Secretario General de las Naciones Unidas sea ejercer
sus buenos oficios, o mediar, o intentar resolver los conflictos. No se dice en ninguna
parte eso, las responsabilidades del Secretario General son bastante restringidas
conforme a la Carta, es el principal funcionario administrativo, en términos generales,
y más bien hay unas cuantas cortapisas en la Carta. El artículo 33, por ejemplo, que es
el que se refiere a la solución pacífica de las controversias, hace una enumeración de
los métodos para la solución de las controversias, para el arreglo pacífico de las
controversias; pero se refiere únicamente a las partes implicadas y a los deberes de
las partes para tratar de resolverlos: “Las partes en una controversia cuya
continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales, tratarán de buscarle solución, ante todo mediante la
negociación, la investigación, la mediación...”, todos los métodos imaginables, pero se
refiere a las partes, ellos son los protagonistas, se está refiriendo a los deberes de los
Estados, no está refiriéndose a un papel del Secretario General.
Existe, eso sí, un artículo que según el último Secretario General de la Sociedad de
Naciones, si él hubiera tenido eso en el documento fundamental de la Sociedad de
Naciones él podría haber tenido un papel completamente distinto. Porque este artículo
de cinco renglones dice que el Secretario General podrá llamar la atención del Consejo
de Seguridad hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Esto no parece gran cosa, da
la impresión de que el Secretario General fuera simplemente un secretario que dice
“miren, hay este conflicto, téngalo ustedes”, y se lo presenta al Consejo de Seguridad,
que es el que dispone. Pero si se observa con cuidado se verá que el Secretario
General no es simplemente una correa transmisora, no es simplemente un buzón, sino
que está invitado a hacer una evaluación, a formular un juicio de un asunto, -no dice
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un conflicto, no dice ni siquiera una disputa- un asunto que a su juicio, -no dice a su
juicio, pero dice podrá llamar la atención, eso le permite hacer un juicio de valor, le
obliga a hacer un juicio de valor- pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales. O sea, no hace falta que esté en ese momento
amenazando la paz y la seguridad internacionales, puede ser simplemente un juicio de
valor del Secretario General de que tal situación podría algún día, quizás no
inmediatamente, pero podría algún día amenazar la paz y la seguridad internacionales.
El otro elemento que hace de este un artículo que es un poco como la famosa punta
del iceberg, es que presupone que el Secretario General en realidad esté al tanto de
todo lo que está ocurriendo y que pueda hacer una evaluación. Porque ¿quién sabe los
factores que pueden intervenir en gatillar o prender la chispa que puede hacer que
reviente el incendio o la bomba? Se necesita estar al tanto de los factores relacionados
con posibles disputas futuras sobre recursos, y no necesariamente recursos como el
petróleo, el agua, por ejemplo, o factores de privación económica, o factores de
prevención de ejercicio de los deberes ciudadanos, o de los derechos ciudadanos,
exclusiones del poder. Todos éstos pueden ser factores, no necesariamente causas, de
un conflicto, aparte de los casos más flagrantes y evidentes, como la agresión o la
amenaza en el uso de la fuerza. El artículo presupone que el Secretario General está al
tanto, pero desgraciadamente el Secretario General de las Naciones Unidas no tiene un
servicio diplomático, ni mucho menos un servicio de inteligencia. Entonces nuestros
medios de información son bastante escasos. No tenemos, en otras palabras, ni los
medios de la diplomacia que deberíamos tener si quisiéramos utilizar el potencial que
ofrece este artículo en su plenitud. Además, si los tuviéramos, encontraríamos
posiblemente un conflicto con el famosísimo artículo 2.7 de la Carta -digo famosísimo
porque los Estados miembros de lo Organización lo invocan con desmesurada
frecuencia-, conforme al cual “ninguna disposición de esta Carta autorizará a las
Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción
interna de los Estados, ni obligará a los miembros a someter dichos asuntos a
procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta”; pero pone una salvedad:
este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el
capítulo 7. El capítulo 7 es el que se refiere a las actividades que amenazan la paz y la
seguridad internacionales, y por lo tanto permiten al Consejo de Seguridad tomar
medidas de carácter coercitivo. O sea, que en casos de flagrante violación de la paz y
de la seguridad internacionales, vale el principio de la no intervención, que a su vez
dificulta el ejercicio por el Secretario General de manera cabal de su responsabilidad de
seguir lo que está ocurriendo en el mundo. Esto es particularmente difícil porque hoy
en día gran parte de los conflictos existentes, yo diría de la última década o década y
media, son de carácter interno, muy frecuentemente con algún ingrediente externo,
pero a veces difícil de comprobar o de demostrar aquel ingrediente externo. Es decir,
la frontera entre el conflicto interno y el conflicto internacional es un poco borrosa, no
hay marcadores claros, no hay guardias de frontera pidiéndole a uno el pasaporte. Eso
es un poco para explicarles desde la perspectiva de un viejo funcionario de las
Naciones Unidas cuál es el campo, el telón de fondo ante el cual nosotros actuamos.
Otras características de la participación de las Naciones Unidas en la solución de
conflictos es que las Naciones Unidas no pretenden el monopolio, ni la Carta
necesariamente se lo permite. Hay todo un capítulo en la Carta, el capítulo 8, en cuya
redacción desempeñó un papel muy importante la región latinoamericana, que se
refiere a los acuerdos regionales. El capítulo 8 no prohíbe a las Naciones Unidas ser la
primera instancia para la búsqueda de una solución de un conflicto, pero sí alienta a
las partes regionales en conflicto a intentarlo. Es más bien promoción, no obligación,
no requisito. Pero las Naciones Unidas en ningún caso pretenden el monopolio. El
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hecho de que hoy en día tengamos sobre nuestros hombros esta cantidad de conflictos
no significa que nosotros andemos deambulando por el mundo buscando, por así
decirlo, negocios, buscando actividades para justificarnos a nosotros mismos. En un
conflicto hay otro agente fiable, creíble, que está actuando para resolverlo y que sea
aceptado por las partes, las Naciones Unidas prefieren no interferir simplemente
porque complicarían las cosas. O sea, no tratamos de interferir en todos los casos. Y
por lo demás, el involucramiento de las Naciones Unidas no necesariamente es la
fórmula ideal, no somos el canal perfecto y a veces es mejor que se resuelvan los
conflictos a otro nivel, entre otras cosas porque nosotros tenemos ciertas exigencias.
Se podría decir, por ejemplo, que las Naciones Unidas son un poco como la sala de
emergencia de un hospital público, que nosotros no podemos rechazar a ningún
paciente aunque no tenga seguro médico o una tarjeta de crédito al día. Teóricamente
tendríamos que recibirlos a todos. Eso sí, tenemos nuestras propias normas, nuestros
propios requisitos que esperamos que se cumplan, que no son desde luego de carácter
burocrático, pero que son esencialmente dos: el número uno es que las partes deseen
que nosotros estemos involucrados. Esto no necesariamente es automático, sobre todo
tratándose de conflictos internos. Para las partes en un conflicto interno, para la parte
gubernamental es complicado el involucramiento de las Naciones Unidas,
primeramente porque va en contra del artículo 2.7, sobre la no intervención en los
asuntos internos, al que me refería hace un momento. Es decir, una vez que aceptan
que las Naciones Unidas intervengan en cierto modo han perdido ya, y eso complica
las cosas para ellos, sobre todo porque las Naciones Unidas tienen como práctica como debería tenerlo, por cierto, cualquier tercera parte que interviene en la búsqueda
de una solución en un conflicto- la obligación de tratar a las partes imparcialmente,
sean cuales sean éstas. Yo he tenido alguna actuación, alguna participación en la
solución de conflictos a lo largo de varios años en las Naciones Unidas y
escrupulosamente el gobierno y la parte que genéricamente podríamos llamar “la parte
rebelde” son tratadas igualmente. En las negociaciones de El Salvador, por ejemplo, el
gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, que
era una coalición de cinco movimientos guerrilleros, eran en la mesa de las
negociaciones idénticos, no había ninguna diferencia entre ellos. Este tipo de cosa es
difícil de aceptar para un gobierno establecido. Más recientemente, en Chipre, una vez
que traspasaban la puerta de la sala de las negociaciones, el líder greco-chipriota, que
era también Presidente de la República de Chipre, estaba exactamente en el mismo
estatuto que el representante turco-chipriota, pese a que este representante turcochipriota, en violación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, había declarado una secesión y había creado un Estado rival a la República de
Chipre. Sin embargo, se les trata igualmente en la sala de negociaciones. La
imparcialidad tiene que ser químicamente pura, como decía uno de mis jefes, Pérez de
Cuellar.
Primer requisito, por lo tanto, que las partes estén de acuerdo y eso significa la parte
gubernamental, porque no va a haber ese problema con la parte, llamemos, rebelde.
En lo que se refiere al segundo requisito, ése es que el Secretario General tiene que
tener algún mandato para intervenir en la búsqueda de una solución a ese conflicto de
alguno de los órganos intergubernamentales de las Naciones Unidas con autoridad
para conferir semejante mandato, que normalmente, pero no siempre, es el Consejo
de Seguridad, y en otras oportunidades puede ser la Asamblea General, pese a la
división de labores entre ellos. Lo más frecuente, es que el Consejo de Seguridad
confiera al Secretario General un mandato. Eso no significa que para entablar
contactos con las partes, para escucharlas requiera de una previa determinación del
Consejo de Seguridad o de un previo mandato. El Secretario General tiene en cierto
modo un mandato inherente de buenos oficios que puede ejercer y que le permite
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llegar hasta un cierto punto, a partir del cual no le queda más remedio que informar al
Consejo de Seguridad que ha estado teniendo esos contactos, que estos contactos
podrían ser fructíferos y que los continuará con la venia del Consejo de Seguridad, y a
partir de entonces ya es un mandato. Pero si no hay un mandato semejante, el
Secretario General en realidad no debe intervenir, y normalmente no interviene, lo que
puede hacer es tener un contacto de tipo exploratorio.
Pero no solamente tenemos estos requisitos de orden burocrático, sino que nos hemos
convertido en cierto modo, a lo largo de los años y basados en la experiencia
acumulada, sobre todo desde el fin de la Guerra Fría. Las Naciones Unidas no es que
entren a ayudar a resolver un conflicto simplemente con la pizarra limpia, que pueda
escribir cualquier cosa, cualquier acuerdo entre las partes, sino que viene con un acero
institucional, con la Carta en mano y con un implícito mandato legislativo que está
constituido por el corpus jurídico elaborado en los foros de las Naciones Unidas a lo
largo de los años, y en particular en lo que se refiere a los derechos humanos. Sobre
esto les puedo contar una anécdota basada en la experiencia de El Salvador. Hacia el
final de las negociaciones, cuando ya parecía que se iba a llegar a una solución del
conflicto (las negociaciones de 1990-1991), se produjo un movimiento curioso, o por lo
menos había atisbos de un movimiento entre las delegaciones, que veían avecinarse el
fin de la negociación y que tenían la posibilidad de ser los participantes individuales en
la negociación. Algunos de ellos, podrían ser llevados a los tribunales por algunos actos
cometidos durante el periodo del conflicto. Y ahí se vio emerger una inusual afinidad
de intereses o de objetivos de los dos lados que se traducía en la elaboración de
proyectos de amnistías que en algunos casos podían ser interpretados elásticamente,
como excusando determinados actos que se habían cometido en el curso del conflicto.
Y eso nos puso a nosotros en aprietos muy serios, pero nosotros les dijimos muy
claramente a las partes: Miren, las Naciones Unidas no pueden verse asociadas con
una solución que comporte un acuerdo que deje pasar impunemente determinado tipo
de actos. Y como éste fue uno de los primeros conflictos internos en los que
participaron las Naciones Unidas, nos llevó a un proceso de reflexión interna y me tocó
participar en un esfuerzo por juntar por un lado a negociadores experimentados, cuyo
objetivo mental suele ser resolver el conflicto sea cual sea el costo, y por otro lado
militantes de derechos humanos o juristas especializados en los derechos humanos en
particular, con la idea de ver si había algunos denominadores comunes, algún campo
en que podrían llegar a concertar sus acciones. Y a lo largo de un seminario
sumamente confrontativo por momentos, porque éstos son dos grupos que
prácticamente hablan un lenguaje distinto cuando se hablan entre ellos, o por lo
menos en aquella época, se llegó a una fórmula que llevó al Secretario General a
aprobar y expedir a todos sus representantes oficiales ocupándose de la solución de
conflictos ciertas líneas directrices, y éstas fueron aprobadas. Para darles un ejemplo
concreto, en víspera de que se llegara a los acuerdos de paz sobre Sierra Leona, en la
que tenían previsto los negociadores precisamente una amnistía de este tipo, el
representante del Secretario General, para malestar de las partes firmantes de ese
acuerdo, firmó el acuerdo como testigo pero con una fuerte reserva, disociándose
esencialmente de determinados aspectos del acuerdo. Gracias a esa disociación fue
posible después que las Naciones Unidas participaran en la creación de un tribunal en
Sierra Leona que actualmente está juzgando a los culpables de crímenes atroces.
Naciones Unidas simplemente no puede permanecer impertérrita cuando hay crímenes
de guerra, genocidios o violaciones masivas de los derechos humanos, y simplemente
no puede participar en eso. Pero lo que no puede hacer las Naciones Unidas, y repito
un poco el emblema evidentemente desorientado del mediador como boxeador, es
imponer, lo único que puede es utilizar su autoridad moral como mediador normativo
para hacerles ver que la comunidad internacional, tal como es representada por las
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Naciones Unidas o por el Secretario General, no bendice, no cohonesta un acuerdo que
comporte este tipo de cosas.
Nuestra experiencia se basa principalmente en los últimos quince años, porque la
explosión empezó a ocurrir a partir de finales de los años ochenta, la salida de las
tropas soviéticas de Afganistán en 1988, la resolución del conflicto de El Salvador al
final de 1991, después Guatemala y otros conflictos. Para darles otro ejemplo, el
Secretario General, si convocaba una reunión de todos sus representantes especiales,
lo podía hacer en una sala con seis o siete sillas; ahora, para reunir a todos sus
representantes especiales, necesita un salón bastante más grande; somos muchos y
estamos muy ocupados tratando de una inmensa variedad de temas.
Pero el tema de la charla, es el elemento multilateral, los esfuerzos multilaterales. He
mencionado antes el problema que yo llamo “de la proliferación de mediadores”. Y es
la cosa más normal del mundo que cuando hay un conflicto o una disputa que puede
tornarse en conflicto, haya más de un actor internacional, o nacional en algunos casos,
que se sienta que es la persona ideal o que está en una situación inmejorable para
ayudar en la solución del conflicto. Hay muchos jefes de gobierno que se sienten
hacedores de paz, que son particularmente activos en el campo, muchas veces con
éxito. También están las Naciones Unidas, la Unión Europea, la OSCE, hay otros
acuerdos de carácter regional, como la Organización de Estados Americanos, la
Organización de la Unidad Africana, (hoy Unión Africana), y aparte de esto están las
Organizaciones No Gubernamentales, muchas de las cuales están involucradas en
actividades que son de solución de controversia, y en esos casos también suele haber
éxitos. Naciones Unidas no solamente no quiere imponerse ni ser el que resuelve
siempre los conflictos, ni el mediador por excelencia, lo repito, no aspiramos al
monopolio. Una Organización No Gubernamental lo puede hacer bien si las partes
están de acuerdo. Pero, si se prevé algún día un papel para las Naciones Unidas en,
por ejemplo, la separación de fuerzas, en la vigilancia del cese de fuego, en el
desmantelamiento de fuerzas o grupos militares, en la creación de una nueva Policía,
si se necesita a las Naciones Unidas para eso, entonces, por favor, invítennos a estar
presentes y a ayudarles con tiempo suficiente para ayudarles no solamente a diseñar
bien el acuerdo, de manera que funcione y sea ejecutable, sino también con tiempo
para asegurar que el Consejo de Seguridad pueda atenderlos y pueda ocuparse del
problema. Cuando yo llegué a las Naciones Unidas como Delegado peruano y participé
en el Consejo de Seguridad, hace treinta años, pasaba a veces un mes entero sin que
el Consejo de Seguridad se reuniera. Hoy en día es difícil que pase un día sin que se
reúna el Consejo de Seguridad en un formato u otro. Y lo que podríamos llamar la
disponibilidad de fuerzas armadas bien entrenadas, en condiciones de llevar a cabo
actividades de mantenimiento de la paz, no es que esté disminuyendo sino que la
capacidad de proporcionar las tropas o los observadores militares, que suelen ser
capitanes o mayores, está ya agotada y estamos en este momento abriendo nuevas
operaciones en Haití con miles de tropas, en Sudán también con miles de tropas, eso
es lo que está previsto, para mencionarles sólo un par de ejemplos. Está también
Costa de Marfil, y eso aparte de las tropas que ya tenemos en la República
Democrática del Congo. Y no hay tantos ejércitos, hay una tendencia, especialmente
en Europa, a la reducción de las fuerzas armadas. Los contribuyentes históricamente
tradicionales a las operaciones de mantenimiento de la paz, que son los Países
Escandinavos, Irlanda, Canadá, etc., todos ellos están reduciendo sus Fuerzas
Armadas y no hay suficiente personal entre ellos como para cubrir aquellos conflictos
que requieren miles de personal. Por ejemplo, están previstos cerca de 7.000 soldados
para Haití solamente. Y eso por no hablar de la Policía Civil, que es mucho más difícil
de reclutar, porque hay que reclutarla, por lo general, individualmente. En muchos
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países la Policía es más bien de tipo local y por lo tanto sus presupuestos están
ajustados, no pueden darse el lujo de prestar muchos policías.
El problema recurrente en la proliferación de mediadores, y con esta temática voy a
concluir, es la competencia entre aspirantes a la mediación y las partes en los
conflictos. Es decir, podrán ser competentes o incompetentes en determinadas áreas,
pueden ser buenos soldados, malos diplomáticos o, en fin, pueden escribir bien o mal,
tener buenos abogados pero malos economistas..., esas cosas varían. Pero hay una
constante, y es que todas son muy, muy buenas en jugar un mediador contra otro,
decirle una cosa a un mediador que le complique la vida al otro mediador. Por lo tanto,
la regla de oro prácticamente para la mediación, a mi criterio, es la unidad y la
integridad de cualquier esfuerzo de mediación o de buenos oficios o de resolución de
conflictos, y eso es lo fundamental. Es la gran lección aprendida, ciertamente
aprendida por mí a lo largo de estos últimos quince años en que las Naciones Unidas
están tan involucradas en este tipo de asuntos.
¿Cómo se hace para evitar esta proliferación? No se puede evitar del todo, pero lo que
sí se puede hacer es tratar de gestionarla, administrarla, orientarla, confinarla a
dimensiones y modalidades manejables. En las Naciones Unidas hemos desarrollado
una práctica a lo largo de los años que es la práctica de los amigos del Secretario
General. El Secretario General sin mucha dificultad puede identificar a los países o los
gobiernos o a veces organizaciones internacionales que son susceptibles de poder
querer desempeñar un papel en la búsqueda de la solución a un conflicto, potenciales
mediadores [...] para asegurar que todos son conscientes, de que si son las Naciones
Unidas las que tienen una responsabilidad en este asunto, las Naciones Unidas están a
cargo del problema, porque tienen un mandato del Consejo de Seguridad y la
aceptación de las partes, y, por favor, si van a hacer un esfuerzo, consulten con
nosotros previamente. Ése es el mínimo antes de tomar iniciativas. El sueño de un
mediador de las Naciones Unidas es que pueda periódicamente juntar a los aspirantes
a mediador y decirles: el Secretario General aprecia mucho sus esfuerzos y desearía
que éstos no sean mal utilizados por una u otra de las partes y que más bien todos
trabajemos hacia el mismo fin. Le agradeceríamos mucho que previamente a cualquier
contacto que tenga con una u otra parte consulte con nosotros, que nosotros podemos
darle una idea general de lo que está pasando y cuáles son los mensajes que debería
enfatizar; y en lo posible sería mejor que solamente actuaran cuando nosotros se lo
pidamos, que nosotros sabemos bien cuáles son las ventajas comparativas que tiene
uno o que puede tener otro. De esta manera posibles protagonistas estorbadores se
transforman en amigos del Secretario General y por lo tanto de la búsqueda de la
solución de un conflicto, todos trabajando hacia un mismo fin, proporcionando
asesoramiento, porque fundamentalmente los gobiernos, que sí tienen embajadas y
que sí tienen a veces servicios de inteligencia, saben más de lo que está pasando, nos
pueden dar información, nos pueden dar evaluaciones, nos pueden dar apreciaciones
incluso sobre las personas que están involucradas en el escenario de un conflicto o de
la negociación, nos pueden dar aporte en términos de recursos.
Otro área que es evidentemente mucho más delicada es la ayuda de carácter
diplomático y yo paso mucho tiempo durante los esfuerzos de negociación. Fue el caso
en El Salvador, fue el caso más recientemente en Chipre, pero en otros también,
redactando en cierto modo guiones con los que proveía a los países amigos del
Secretario General, en los cuales yo le pedía que dijera determinadas cosas a una u
otra de las partes, y no siempre le daba el mismo guión a dos países amigos, dependía
de cuál era su fuerte y su capacidad de persuasión, dependía incluso de las personas,
hay que tener enorme flexibilidad. Pero no digo que los amigos del Secretario General
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sean necesariamente la única manera de coordinar esfuerzos dispersos y a veces
contradictorios; otro caso que demuestra también el progreso que se ha alcanzado en
los esfuerzos multilaterales para la paz es el Cuarteto respecto del conflicto israelípalestino, que junta como un mecanismo de coordinación diplomática a los Estados
Unidos, al Secretario General de las Naciones Unidas, a la Unión Europea y a Rusia.
Están ahí todos los actores potenciales reunidos. Entonces lo que estamos tratando de
hacer en este trabajo extraordinariamente difícil y complicado, en el cual, como
ustedes habrán visto, hay un grado considerable de improvisación, pero improvisación
en el buen sentido: uso de imaginación, de búsqueda de recursos, es tratar de
articular un poco mejor los esfuerzos, sin -repito- un monopolio de Naciones Unidas,
pero tratando de unificar los esfuerzos, sin por ello poderles dar yo hoy en día una
teoría unificada de lo que debe ser la mediación, que no la hay, no es una ciencia, está
más cerca del arte o de la artesanía en todo caso que de la ciencia. Y esto es lo que
estamos tratando de hacer, un poco como en la oscuridad, con los ojos vendados, pero
mal que bien aprendiendo lecciones aquí y allá. Y espero que esto les sirva de algo. Yo
espero no haber decepcionado demasiado a los que tal vez hayan venido por interés
en temas un poco de mayor actualidad, particularmente mayor actualidad en este país
y en Europa en general; pero, no sé, tal vez surja en las preguntas, en cuyo caso de
ser necesario las evadiré.
D. JOSÉ LUIS HERRERO: Yo creo que sí que habrá algún interés en que comentes
sobre actuaciones puntuales.
A mí me ha sorprendido un poco que digas que las Naciones Unidas no tienen una
capacidad para lo que entiendo comentabas como alerta temprana. Comprendo bien
que esto fuera la situación hace veinte, treinta, cuarenta años en la organización; pero
hoy, con los medios de comunicación que existen y con la presencia del sistema más o
menos por todos los lados en el mundo, incluso en sitios donde la presencia
diplomática es inexistente, que la Organización no haya conseguido generar una
capacidad de alerta temprana suficiente, sobre todo en su conjunto. Si vamos al PNUD,
el programa alimentario mundial, el ACNUR, las agencias y el sistema en su conjunto
tienen gente en sitios en los que las embajadas no tienen gente, ni los servicios de
inteligencia, y la comprensión de estas personas del terreno de las situaciones con
frecuencia es la que mejor puede determinar las claves de un conflicto potencial o de
una situación que se puede deteriorar. Creo que hay ejemplos de éstos en los que la
propia Organización ha sido la primera en dar voces de alarma.
Luego, respecto a algunas situaciones concretas, has mencionado un ejemplo de
disociación de la Organización respecto de las partes. Quisiera preguntarte si piensas
que esa misma prudencia en la disociación se está aplicando hoy en día al rol de
Naciones Unidas en Irak.
D. ÁLVARO DE SOTO: Bueno, sobre el tema de la alerta temprana, es verdad que el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo tiene en muchos países, en casi todos
los países en desarrollo, operaciones; pero la vigilancia de los países donantes
respecto del uso de recursos por parte del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo es muy cuidadosa. Eso por un lado. Por otro lado, el PNUD trabaja de la
mano, casi por definición, con el Estado receptor. Y a los Estados, a los gobiernos no
les gusta que personas que vienen a colaborar con ellos en proyectos de desarrollo o
de capacitación metan las narices donde no les corresponde. Mucha de esta gente, que
son expertos en determinadas áreas o funcionarios de carrera, no necesariamente son
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Esfuerzos multilaterales para la paz
Álvaro de Soto
sensibles al tipo de indicadores que pueden ser de utilidad para los que normalmente
harían la alerta temprana. Desde luego, el Alto Comisionado para los Refugiados tiene
información y hay muchas coincidencias entre el tipo de trabajo que hacen ellos y el
tipo de información y de análisis que nos interesa a nosotros. Ellos también están
interesados en la alerta temprana, también tienen problemas de recursos y en
realidad solamente tienen presencia allí donde hay problemas de refugiados
comprobados como tales o donde tienen un mandato específico para ocuparse de un
problema de desplazamiento interno. ¿Y donde no lo tienen? Ahí está el problema, en
quién llena ese vacío. El Comité Internacional de la Cruz Roja no comparte
información, y no debe compartirla, conforme a sus propios estatutos. La información
que ellos podrían dar es muy útil y a veces tenemos contactos con ellos, desde luego,
con la discreción del caso. Pero ellos no están en todas partes tampoco, ellos están allí
donde hay un conflicto, casi por definición. O sea, que el problema está ahí y esto es
aparte de la capacidad de las Naciones Unidas para absorber esta información. El
Departamento Político hoy en día tiene aproximadamente doscientos funcionarios, me
estoy refiriendo a profesionales, hablando globalmente. Están extraordinariamente
ocupados, están abrumados en realidad con lo que ya tienen. Entonces lo que hace
falta, y que suelen tener los servicios de inteligencia pero que no tenemos nosotros, es
la capacidad de recoger datos del tipo que recogen los estadísticos, los economistas,
los que se ocupan de las ciencias sociales, y analizarlos para ver los indicadores. Esa
capacidad de análisis para el fin que nos interesa a nosotros es lo que hace falta y es
un gran vacío para el cual no tenemos muchos recursos y, digamos, no hay un gran
apoyo de los miembros de las Naciones Unidas para habilitarnos para tenerlos, lo cual
no significa que estemos ignorando el problema totalmente y que no estemos tratando
de suplir los vacíos hablando con países que tienen servicios de inteligencia o
embajadas inclusive que pueden proporcionar información, pero es muy difícil hacerlo
sistemáticamente y en todas partes, y sobre todo en todas partes a la vez.
Ahora, respecto a lo que se refiere a la disociación, se trata de un área muy precisa
cuando estaba hablando de esta disociación y consiste en que cuando las Naciones
Unidas tiene un papel central como mediador, buen oficiante, en la solución de un
conflicto. Pero si las partes están llegando a un acuerdo que prevé una amnistía para
crímenes de guerra, genocidios, violaciones masivas de los derechos humanos, en esos
casos las Naciones Unidas sí que se puede disociar. No creo que ése sea el caso que
ocurra en Irak, donde Naciones Unidas no tiene ese papel.
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