Unidad 9

Unidad 9
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Concepción de los gastos públicos en la hacienda
clásica y en la hacienda moderna
Concepción de los gastos públicos en la hacienda clásica y en la
hacienda moderna
Los gastos públicos en la hacienda pública clásica y en la hacienda pública moderna
El Estado tiene en los gastos públicos un instrumento decisivo para el
cumplimiento de sus fines. Estas erogaciones son de carácter imperativo y están
dirigidas a cubrir los servicios públicos y las necesidades de la organización estatal.
Normalmente el Estado calcula los ingresos en función de lo que piensa gastar. Desde
este punto de vista, el Estado analiza las distintas necesidades de la colectividad y de
su propia subsistencia; con base en esto, determina el tipo y montos de las cargas
tributarias que puedan soportar los obligados al pago de impuestos.
Pensamos que los gastos públicos se justifican por el hecho de que previamente
se ha decidido la supervivencia del Estado como organización política. Esta debe, por lo
tanto, disponer de medios o instrumentos para satisfacer las necesidades que se
demandan en forma de servicios públicos, gastos de administración, inversiones, etc.
La verdadera naturaleza de los gastos públicos no es, en opinión de
DUVERGER, demasiado importante, ni son éstos un problema de orden financiero, año
fundamentalmente administrativo-político. Para los hacendistas clásicos, la ubicación de
un determinado gasto —ya fuera para la educación, la agricultura, etc.— no implicaba
un planteamiento de tipo financiero; más bien era una cuestión de elección política
entre las diversas actividades del Estado. En la doctrina más ortodoxa de la Hacienda
Clásica, la verdadera importancia de los gastos públicos estaba en su monto global, y
no en su composición. Esto, como lo afirma el citado autor, es muy justificable, ya que
la concepción clásica de la Hacienda Pública era la más fiel defensora del equilibrio
presupuestario. Esta concepción condenaba cualquier exceso en los gastos que
implicara un desequilibrio del presupuesto gubernamental.
La Hacienda Pública Moderna tiene un punto de vista diferente acerca de las
erogaciones que realiza el Estado: para ésta, es más importante la composición de los
gastos, que su suma global. Sostiene, que los gastos públicos son un instrumento —
mas no el único— que el Estado emplea para actuar financieramente. En realidad, los
hacendistas modernos no menosprecian la importancia del monto de los gastos, pero
podríamos afirmar que una de sus preocupaciones principales es estudiar el contenido
de las erogaciones públicas y que, en consecuencia, se inclinan por el aspecto
cualitativo de dichas erogaciones, en contraposición a su aspecto cuantitativo en la
Hacienda Clásica.
El Estado aplica los gastos a innumerables fines y destinatarios. Paga
determinada cantidad a una empresa extranjera por la compra de tecnología para una
industria estatal. Derrama ciertas cantidades entre un número indeterminado de
damnificados. Cumple con una obligación administrativa al liquidar una obra pública que
corrió a cargo de particulares. Mensualmente le entrega cierta cantidad de dinero a un
pensionado. Todos estos pagos son extracciones de la gran caja de la tesorería
nacional que contiene fondos provenientes de los créditos internos o empréstitos
internacionales, de la emisión de moneda, de la recaudación de impuestos, etc. Cada
cantidad que el Estado gaste forzosamente deberá provenir de un ingreso.
Toda erogación del Estado es un gasto de carácter público, pero existen
diferentes clases de erogaciones según se trate, por ejemplo, de un gasto para la
agricultura, para el pago de una deuda o una pensión, para cubrir los servicios públicos,
para la compra de armas, para retribuir a los funcionarios y empleados al servicio del
Estado, etc. Claramente el pago de la deuda exterior no es lo mismo que el
otorgamiento de subsidios que se hace a particulares con el fin de fomentar la
producción o productividad de cierta rama de la industria. Lo primero representa el
cumplimiento de un compromiso de deuda pública, mientras que lo último constituye un
incentivo y un mecanismo de control del Estado para intervenir en la vida económica.
Tampoco es igual una erogación para satisfacer necesidades de tipo social, como, por
ejemplo, la construcción de hospitales, que una inversión en empresas estratégicas,
básicas o necesarias para el desarrollo del país. La primera erogación puede tener
como fin simplemente ayudar a proteger y a restablecer la salud de ciertas personas
marginadas. En el segundo caso se trata fundamentalmente de fortalecer la
independencia económica y de crear la infraestructura necesaria para el desarrollo a
largo plazo de un país. De esta forma, podemos ver que aun cuando el monto global de
los gastos es una cuestión de suma importancia, también lo es, en un momento
determinado, la propia composición de las erogaciones. De hecho, los aspectos
cuantitativos y cualitativos del gasto son temas capitales de la Hacienda Pública
Moderna.
Los hacendistas clásicos sostenían que los gastos públicos eran un con-sumo,
mientras que los hacendistas modernos sostienen que son una simple transferencia de
riqueza. En el primer caso, el gasto era un elemento destructor; en el segundo, es un
cambio en la posesión de la riqueza.
En la Hacienda Clásica el ideal tácito era el Estado “avaro”. Para ésta, los gastos
públicos eran males necesarios, teniendo el poder público la obligación de gastar
estrictamente lo indispensable. Asimismo, consideraba que las funciones estatales
debían circunscribirse casi exclusivamente a prestar servicios públicos, y vigilar por la
seguridad exterior y el orden público interior.
Los clásicos alegaban que los gastos públicos eran un consumo de los bienes
que estaban a disposición de la colectividad y que, a mayor consumo público, menor
cantidad de bienes disponibles para los particulares. Esto traía como consecuencia un
aumento en la pobreza de la población.
La adopción de las tesis financieras de la Hacienda Clásica por algunos sectores
de la sociedad y del gobierno les ha llevado a afirmar que los gastos públicos van a un
“pozo sin fondo”, así como que el Estado es un ente insaciable de dinero, que malgasta
los recursos de la nación y la conduce a la ruina económica y social. Claro está que los
gobernantes de un Estado pueden tener poca o mucha sensatez para aplicar el gasto,
pero sentimos que es muy infundada la opinión de que el gasto público es una pérdida
de riqueza y un empobrecimiento de la colectividad. Un gasto público mal canalizado
puede causar serios problemas en la economía, sobre todo si los recursos expendidos
salen de la corriente económica del país. Sin embargo, los pagos que se hacen a
países extranjeros son, generalmente, por la adquisición de algún bien, servicio o
tecnología, que seguramente ha redituado un mejoramiento al país comprador. No hay
tal “pozo sin fondo”; a lo más, hay políticas de gasto adecuadas o no adecuadas, más o
menos eficaces, pero en ningún caso se trata de un gasto irremediablemente perdido.
En la Hacienda Clásica, a cada categoría de gastos correspondía una de
ingresos. Los gastos a cargo del Estado eran de dos tipos: ordinarios y extra-ordinarios.
Los primeros se destinaban a cubrir los servicios normales del Estado, mientras que los
segundos constituían la excepción, se aplicaban para satisfacer las necesidades de
emergencia, surgidas de guerras, problemas económicos imprevistos, la construcción
de obras de infraestructura, etc. y además, podían cubrirse con empréstitos.
Los hacendistas modernos dejaron atrás la clasificación de gastos ordinarios y
extraordinarios, sustituyéndola por la de “gastos de funcionamiento” y “gastos de
capital”. Los gastos de funcionamiento se destinan a los servicios públicos y al
mantenimiento normal del Estado. Estas erogaciones no constituyen una transferencia
del capital del sector público al privado, ni una capitalización ara el Estado; se emplean
para el pago de personal, mantenimiento de equipo, alquileres de bienes muebles e
inmuebles, adquisición de insumos necesarios, etc. En cambio, los “gastos de capital” sí
constituyen auténticas transferencias de capital de un sector a otro que afectan la
riqueza de la nación; se destinan a la compra de equipo, inversiones físicas y
financieras, etc. En términos generales, este tipo de gastos corresponde a la
clasificación de los “gastos extraordinarios” para la Hacienda Clásica, pero no son
erogaciones anormales, extraordinarias o excepcionales. Son gastos normales, y tan
necesarios, que se han convertido en ordinarios, dado el papel actual que el Estado
juega en la sociedad.
Entre ambas clasificaciones —clásica y moderna— de los gastos, hay no sólo
una diferenciación de nombres, sino una distinción material de fondo. Por ejemplo, los
“gastos extraordinarios” se clasificaban en grandes rubros: gastos para la
reconstrucción después de una guerra, para grandes obras, etc. En cambio, los “gastos
de funcionamiento y de capital” no se clasifican en grandes rubros; su clasificación es
detallada, de modo que en ocasiones lo que en un momento era un gasto de
funcionamiento pasa a ser un gasto de capital. Este detalle y precisión de los gastos
permite ubicar el objetivo y destino de cada erogación dentro de las grandes políticas
del gasto público.
La pugna entre la concepción clásica y la moderna de los gastos públicos, como
señala DUVERGER, tiene en gran parte un carácter político. Los defensores de la
concepción clásica son conscientes de que los gastos públicos no son aniquiladores y
destructivos; saben que se trata de una redistribución pública de recursos. Sus
oposición al gasto público no es tanto porque estén convencidos de que los particulares
sean superiores al Estado para manejar la riqueza; más bien podría ser que la exacción
de rentas privadas, para su posterior redistribución, los lesiona en sus intereses
económicos. Esto no si significa, añade DUVERGER, que necesariamente los partidos
de derecha inclinen por la concepción clásica, y los de izquierda por la concepción moderna, de los gastos públicos. En ocasiones, los partidos de izquierda han defendido la
concepción clásica, y los partidos de derecha, la concepción moderna.
Diferencias entre el gasto privado y el gasto público
Importa mucho distinguir entre gasto público y gasto privado. La definición
clásica de los gastos públicos es de carácter esencialmente jurídico: el gasto público lo
es tal por ser una erogación nacida de la voluntad estatal o por emanar de un órgano o
institución de carácter estrictamente público. A la vez, la Hacienda Clásica ha
considerado que los gastos privados son aquellos que provienen de los particulares o
de las colectividades de particulares, como son las sociedades, las asociaciones, etc.
Esto significa que el carácter de público o privado depende del sujeto que eroga: Es
público cuando el sujeto es el Estado o cualquiera de sus órganos o instituciones; y es
privado cuando el sujeto es un particular o una asociación de particular
Viendo así las cosas, no es difícil distinguir si un gasto es de tipo público o de
tipo privado. Sin embargo, a partir del siglo XX, y principalmente después de las dos
guerras mundiales, la diferencia entre uno y otro gasto es mucho más complicada
debido a la creciente intervención del Estado en la vida económica de una nación. El
abandono del patrón rígido del Estado liberal ante el surgimiento de un Estado más
dinámico y rector de la vida social y económica de un país vino a propiciar la creación
de numerosas empresas por la vía de constitución de sociedades en forma originaria y,
otras veces, por la vía de la nacionalización. Empresas estatales como las de
construcción de ferrocarriles, de generación, conducción y venta de energía eléctrica,
de petróleo y petroquímica, entre muchas, alteraron radicalmente la concepción del
gasto público. Aunque estas empresas están generalmente organizadas según los
modelos de organización de corte privado, esto no significa que sus erogaciones sean
consideradas gasto privado, inclusive ni cuando sus bienes y servicios sean muy
similares a los producidos por una empresa privada. Con el nacimiento y proliferación
de este tipo de organismos se hace más difícil precisar la diferencia de naturaleza entre
la erogación pública y la privada. Distinguir entre un gasto público y un gasto privado no
resulta tan obvio cuando se trata de organismos públicos de composición mixta: Por
ejemplo, de una empresa pública con acciones del Estado y con acciones de
particulares.
Ya hemos anotado que la Hacienda Clásica definió el gasto público desde una
perspectiva estrictamente jurídica, atendiendo principalmente a que las erogaciones del
Estado, o de cualquiera de sus instituciones u organismos, provenían de entes con
personalidad jurídica que corresponden a personas morales de Derecho público. La
Hacienda Moderna se ha separado de las concepciones poco flexibles de la Hacienda
Clásica y, al definir el gasto público, la en consideración diversos elementos extrajurídicos que. de acuerdo con vida moderna, son de una importancia mayor. Los
elementos sociales y económicos del gasto público son tan fundamentales que ahora
es necesario definirlo desde un punto de vista socioeconómico, sin excluir, por
supuesto, el siempre indispensable elemento jurídico. Es así como los gastos públicos
se contemplan ahora multidisciplinariamente, haciéndose especial hincapié en la
importancia de la inversión estatal, a través de las políticas de gasto, en los procesos
económicos.
Para la definición del gasto público no se tiene como elemento de partida su
concepción jurídica sino, fundamentalmente, su concepción sociológica, económica y
política. Para esta definición es muy necesario saber que el Estado goza de una única
personalidad jurídica que se puede manifestar de diversas formas, y que los actos de
autoridad deben de emanar de normas abstractas y generales que los permitan. El
principio de legalidad de todo acto estatal, si bien es importante, no es determinante en
la nueva dimensión del gasto.
Algunos tratadistas franceses piensan que los gastos públicos son sólo aquellos
que el Estado realiza cuando ejerce su poder de mando, razón por la cual las
erogaciones de las empresas estatales no se consideran gasto público, siguiendo este
criterio, serán gastos públicos inclusive los que realicen algunos particulares o
asociaciones de particulares si el Estado les ha encomendado algunas funciones de
carácter público. Este punto de vista, aunque es muy respetado, no se adecua a la
teoría y práctica hacendaria mexicanas.
En nuestro país son gastos públicos todas las erogaciones que efectúe el Estado
a través de cualquiera de sus órganos, sin importar la índole del poder o la naturaleza
orgánica de dichos entes públicos. Hay una identidad entre “gasto público” y “gasto del
sector público”. Estas erogaciones son las comprendidas en el Presupuesto de Egresos
de la Federación y las que resulte consignadas en el documento de la cuenta pública a
cargo del Ejecutivo federal, la cual debe ser revisada y aprobada, en su caso, por la
Cámara Diputados.
Por otra parte, los mecanismos de los gastos públicos son distintos a los
mecanismos de los gastos privados. Por lo general, cuando un particular gasta, recibe
directamente algo a cambio. Esto no siempre pasa con el Estado. En los casos de los
subsidios a la exportación o de los pagos de seguridad social —por mencionar sólo
dos—, el Estado no recibe un bien material o un servicio del subvencionado ni del
beneficiario de la seguridad social. Podría alegarse que el Estado recibe,
indirectamente, el siguiente beneficio de un subsidio a la exportación: el exportador, al
ver aumentada su capacidad de exportar, estará en mejores posibilidades de dar
empleo a cierto número de trabajadores, lo que a su vez causará un aumento en los
ingresos del Estado debido al cobro de impuestos por productos del trabajo.
De cualquier forma, es evidente que el gasto privado responde a un interés
particular, mientras que las erogaciones estatales se guían por el interés público.
Gastos públicos útiles desde una perspectiva económica
No debemos perder de vista la importante distinción entre los gastos públicos
útiles y los no útiles desde una perspectiva económica. Las obras de infraestructura —
las instalaciones eléctricas, caminos, presas, escuelas, etc.—tienen mucha mayor
utilidad económica que si los recursos financieros utilizados fueran devueltos a los
particulares y ellos les dieran otro destino, como podría ser un mayor consumo de
artículos o simples depósitos bancarios. Definitivamente los particulares no tienen
suficientes recursos ni la organización necesaria para emprender proyectos en obras de
infraestructura.
Entre las erogaciones del Estado que pueden catalogarse como no útiles
económicamente están los gastos militares y de seguridad social, mas nadie puede
negar su importancia para la colectividad. Los gastos de seguridad social ocupan un
lugar principal en la escala de prioridades de una nación. Nos encontramos, en este
caso, ante un interés público de igual o mayor dimensión que el interés de la
productividad económica.
Clasificación presupuestaria del gasto en la hacienda moderna
La Hacienda Pública ha venido distinguiendo dos formas de clasificación del
gasto: la administrativa, conforme a la organización estructural que las leyes y
reglamentos establecen para los órganos estatales; y la económica, de acuerdo con las
actividades económicas y con el papel que juegan los gastos públicos en los procesos
de la economía nacional. La clasificación administrativa, que en un principio se
estructuró en base a criterios estrictamente orgánicos, ha venido evolucionando hacia
una concepción más funcional y menos organicista.
La Hacienda Pública Moderna ha contribuido a la elaboración del presupuesto
mediante una clasificación “funcional” de los gastos, basada en los costos de las
distintas funciones del Estado. Con esta clasificación se pretende precisar el papel que
desempeña el Estado dentro de la totalidad de las actividades públicas y privadas. Este
sistema hace posible distinguir las funciones del Estado en el ámbito social, agrícola,
industrial, militar, etc.