21/03/14 - Informe Corporativa en Mexico

Realizado con la cooperación del Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos.
El contenido de esta publicación no refleja necesariamente las
opiniones o políticas de UNODC o de sus donantes, así como
tampoco implica que esté avalado por éstos.
Las denominaciones empleadas y la presentación del material en
esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión o
juicio por parte de UNODC sobre la condición jurídica de ningún
país, territorio, ciudad o zona citada o de sus autoridades, ni
respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.
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Informe sobre el análisis de los
Incentivos Legales para la Integridad
Corporativa en México
Documento elaborado en el marco del Proyecto
GLOX32 “Incentivos Legales para la Integridad
Corporativa y la Cooperación Intersectorial”
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Documento elaborado en el marco del Proyecto “Incentivos
Legales para la Integridad Corporativa y la Cooperación
Intersectorial”
Todos los Derechos reservados: ©2013.
La presentación, disposición y demás características de esta obra
son propiedad de UNODC, queda prohibida la reproducción o
transmisión total o parcial mediante cualquier sistema o método
electrónico o mecánico de recuperación y almacenamiento de
información, sin la autorización escrita de la editorial.
Primera edición: 2013
Impreso en México
5
6
RECONOCIMIENTOS
Esta publicación se hizo posible gracias al apoyo de nuestros socios estratégicos en la Secretaría
de Relaciones Exteriores.
La colaboración de la Secretaría de la Función Pública (SFP), de la Contraloría General del
Gobierno del Distrito Federal (CGGDF) y de la Secretaría de Administración del Estado de Puebla
(SAP)1 fue vital en el grupo de trabajo, debido a su amplio conocimiento sobre los incentivos
legales para el fomento de la integridad corporativa.
Reconocemos a la Procuraduría General de la República por su participación como observador
en el proyecto.
Se consultaron a organismos y asociaciones empresariales como son la Red del Pacto
Mundial en México y la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos
(CONCAMIN), así como a empresas afiliadas a la Cámara Mexicana de la Industria de la
Construcción (CMIC). A todos ellos nuestro agradecimiento por todas las aportaciones hechas
para el desarrollo del presente informe.
Por el presente conducto agradecemos a todas y cada una de las personas que participaron
en la preparación de esta publicación, para así demostrar que la sociedad público-privada en favor
de los esfuerzos contra la corrupción es necesaria y fructífera.
A partir del 1 de abril del 2013 esta Secretaría lleva el nombre de Secretaría de Finanzas y Administración; no obstante, para
efectos de este documento, por haber sido elaborado en el año de 2012, se hará referencia a la misma como Secretaría de
Administración.
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I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Concepto y supervisión técnica:
Oficina de Enlace y Partenariado de UNODC en México
Antonio Mazzitelli, Representante
Rubí Blancas, Oficial Nacional de Programas
Carlos Hernández, Coordinador de Proyecto
Lorena de la Barrera, Coordinadora de Proyecto
Roberto Murguía, Asistente de Proyecto
Andrea Hurtado, Intern
Anne Konrad, Intern
Alejandra Velázquez, Intern
UNODC, HQ, División de Corrupción y Delitos Económicos
Shannon Bullock, Oficial de Programas
Kyunghwa Kim, Intern
7
8
ÍNDICE
RECONOCIMIENTOS 06
SIGLAS Y ABREVIATURAS 10
RESUMEN EJECUTIVO 14
INTRODUCCIÓN 16
METODOLOGÍA 18
CAPÍTULO PRIMERO.- PANORAMA GENERAL EN MÉXICO 20
CAPÍTULO SEGUNDO.- INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA 26
2.1
LA INTEGRIDAD CORPORATIVA EN LA CONVENCIÓN DE LAS
NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN
2.2
DIAGNÓSTICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD
CORPORATIVA EN MÉXICO
2.3
MARCO JURÍDICO DE LOS INCENTIVOS PARA INTEGRIDAD
CORPORATIVA MEXICANA 26
28
31
2.3.1
MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL 2.3.2
EVALUACIÓN DEL MARCO JURÍDICO MEXICANO A LA LUZ DE
31
LA UNCAC
2.3.2.A
2.3.2.B
32
ARTÍCULO 26º: RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS
JURÍDICAS 32
ARTÍCULO 32º: PROTECCIÓN DE TESTIGOS, PERITOS Y
VÍCTIMAS
ARTÍCULO 33º: PROTECCIÓN DE LOS DENUNCIANTES 37
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
2.3.2.C
ENCARGADAS DE HACER CUMPLIR LA LEY
2.3.2.D
2.3.3
ACCIONES DEL SECTOR PÚBLICO PARA INCENTIVAR LA
INTEGRIDAD CORPORATIVA
2.3.4
39
ARTÍCULO 39º: COOPERACIÓN ENTRE LOS ORGANISMOS NACIONALES Y EL SECTOR PRIVADO ARTÍCULO 37º: COOPERACIÓN CON LAS AUTORIDADES 41
43
ACCIONES DEL SECTOR PRIVADO EN MATERIA DE INTEGRIDAD CORPORATIVA 47
PRINCIPALES HALLAZGOS Y ÁREAS DE OPORTUNIDAD
50
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 54
9
10
SIGLAS Y ABREVIATURAS
APF
Administración Pública Federal
BM
Banco Mundial
CCDF
Código Civil para el Distrito Federal
CCE
Consejo Coordinador Empresarial
CCF
Código Civil Federal
CCP
Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla
CDSP
Código de Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla
CEESP
Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, Asociación Civil
CGGDF
Contraloría General del Distrito Federal
CIDAC
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Asociación Civil
CMIC
Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción
CNBV
Comisión Nacional Bancaria y de Valores
CNSF
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
COLMEX
Colegio de México
CONCAMIN
Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos
CONMEXICO Consejo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo
CONSAR
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
CPPDF
Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal
CPDF
Código Penal para el Distrito Federal
CPEUM
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
CPF
Código Penal Federal
D.F.
Distrito Federal
DOF
Diario Oficial de la Federación
ENVE
Encuesta Nacional de Victimización de Empresas
FEM
Foro Económico Mundial
GCR
Global Competitiveness Report
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
IIC
Incentivos de Integridad Corporativa
IMCO
Instituto Mexicano para la Competitividad
INCBG
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno
INEGI
Instituto Nacional de Estadística y Geografía
IPC
Índice de Percepción de la Corrupción
KPMG
KPMG, Servicios de Auditoría, Impuestos y Asesoría en México
LFCDO
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada
LFPPIPP
Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal
LFRASP
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
LFRSP
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
LGOAAC
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito
LGSM
Ley de Sociedades Mercantiles
LIC
Ley de Instituciones de Crédito
LOPGR
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
LRSPEP
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla
MIPyMES
Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
MP
Ministerio Público
MPF
Ministerio Público Federal
MPL
Ministerio Público Local
NSIC
National Strategy Information Center
OCDE
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ONG
Organismo no Gubernamental
PGR
Procuraduría General de la República
PIB
Producto Interno Bruto
PND
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
SAP
Secretaría de Administración de Puebla
SAT
Sistema de Administración Tributaria
SE
Secretaría de Economía
SFP
Secretaría de la Función Pública
11
12
SIGL AS Y ABRE VI AT URAS
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TI
Transparencia Internacional
TM
Transparencia Mexicana
UNCAC
Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción
UNODC
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
13
14
RESUMEN EJECUTIVO
Desde el año 2011, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) puso
en marcha en México y la India el Proyecto Global denominado GLOX32 “Incentivos Legales para
la Integridad Corporativa y Cooperación Intersectorial”.
El Proyecto busca crear un sistema de incentivos legales a los esfuerzos de integridad de las
empresas, alentando a los negocios a reportar incidentes de corrupción tanto interna, como
aquella que se da con base en su relación con el sector público. Su objetivo particular, es fomentar
la aplicación de los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39º de la Convención de las Naciones Unidas
Contra la Corrupción (UNCAC) que tienen un impacto directo en la comunidad empresarial.
Para el caso de México, el proyecto se implementa a nivel Federal, en el Distrito Federal y el
Estado de Puebla.
En el marco de este Proyecto se ha desarrollado el presente Informe, el cual busca describir
el escenario en que se encuentra el establecimiento de incentivos legales para la integridad
corporativa, así como el uso de éstos por parte del sector privado. Por último, nos permite
conocer el nivel de comunicación que el sector privado y público establecen para el desarrollo de
políticas públicas para la prevención y sanción de la corrupción.
En este sentido, el informe nos permite ver que a nivel Federal, Distrito Federal y el Estado
de Puebla existe una serie de marcos legales penales, civiles y administrativos que buscan dar
cumplimiento a los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39º, de la UNCAC. Empero, aún es necesario
dirigir estos esfuerzos a aspectos establecidos en la UNCAC respecto de la prevención, denuncia,
investigación y sanción de la corrupción.
Al respecto se encontró que el sector privado se limita a sancionar internamente a quienes
intervengan en actos ilícitos, de corrupción o violen códigos de ética a través del uso de la figura
del despido, sin que vaya más allá de su propio sector, a fin de cuidar la imagen corporativa.
Con ello, pocas empresas han adoptado medios preventivos para erradicar la corrupción,
principalmente aquellas con la capacidad económica y de recursos humanos.
En general existe una escasa cooperación entre el sector público y el privado, a pesar de que
existe el marco legal para ello, no hay un mecanismo permanente de coordinación y comunicación
que favorezca al desarrollo de políticas públicas para la prevención, denuncia, investigación y
sanción de la corrupción. Ejemplo de ello son los programas de protección a testigos, mismos que
están dirigidos a aspectos de delincuencia organizada y sus diferentes modalidades, donde si bien
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
es cierto la corrupción representa un eje transversal, ésta no es la base sobre la cual este tipo de
programas se sustentan.
Por otra parte, la legislación consultada refleja que el sector público aplica más incentivos para
la integridad corporativa en cuanto a sancionar la corrupción que en la prevención de la misma.
Ello a pesar de que existe vigilancia antes y después de los procedimientos por parte de los
órganos de control y los ciudadanos.
Lo analizado en este informe se traducirá en una serie de capacitaciones y currícula que se
pondrán a la disposición de los participantes de este producto así como de los socios estratégicos
de este proyecto.
Es necesario fomentar la participación y cooperación entre aquellos que tienen conocimiento
de los actos ilícitos, para que ayuden en la procuración de justicia y evitar que los delitos queden
impunes, como parte del compromiso que todos tenemos en la sociedad en la que convivimos.
15
16
INTRODUCCIÓN
La corrupción es un fenómeno de consecuencias altamente negativas en todas las esferas
del quehacer humano. Afecta varios terrenos de la vida de un país, sin distinguir entre países
desarrollados y en desarrollo, e influye de forma inadecuada en una amplia gama de actividades
de los sectores público y privado.
En el terreno político erosiona la confianza de las personas, generando descrédito y apatía, lo
cual debilita la base de los sistemas democráticos. En el ámbito comercial, las prácticas corruptas
generan distorsiones en el mercado, ya que entre otros factores, fomentan la existencia de
monopolios, la imposición de precios controlados y frenan el libre mercado. Todo ello, entorpece
el desarrollo sostenible social y representa un serio obstáculo para mejorar la vida de los sectores
más pobres de la población.
El acto de corrupción no se limita únicamente a su relación con el sector público, pagando para
agilizar trámites administrativos burocráticos o para entorpecer la aplicación de la ley. También
subsiste en ámbitos exclusivamente privados, ya sea dentro de una empresa o entre ellas.
Por lo anterior y a fin de contrarrestar y combatir la corrupción, los Estados Miembro
aprobaron la creación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Este
instrumento jurídico constituye sin lugar a dudas un logro sin precedentes alcanzado por la
comunidad internacional en el afán de hacer frente a este particular fenómeno.
Dicho instrumento no solo refleja la firme voluntad de los Estados de mancomunar esfuerzos
con ese objetivo, sino que además desarrolla y consagra una serie de mecanismos y obligaciones
destinados a abordar el fenómeno desde una perspectiva integral y multidisciplinaria, que
comprenda tanto la prevención como el castigo de los actos de corrupción en todos los niveles
en que el problema se presenta, no sólo dentro del sector público sino también abordando
aspectos propios de la actividad privada. En este sentido, resulta el primer instrumento de carácter
global que logra establecer responsabilidades a los diferentes sectores de la sociedad: sector
público, privado y sociedad civil.
Con base en la UNCAC, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito,
en su misión de colaborar con México y promover la corresponsabilidad de la lucha contra
la corrupción, ha emprendido el proyecto denominado GLOX32, “Incentivos Legales para la
Integridad Corporativa y Cooperación Intersectorial”.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Este proyecto se desprende de las disposiciones de la UNCAC que tienen un impacto directo
en la comunidad empresarial, a saber, los artículos 26°, 32°, 33°, 37° y 39°, con el objetivo de
promover la puesta en práctica de dichos artículos, así como el Décimo Principio del Pacto
Mundial2 en la vida empresarial de México.
El proyecto GLOX32 busca crear o en su defecto fortalecer un sistema de incentivos legales a
los esfuerzos de integridad de las empresas del país, alentando a los negocios a reportar incidentes
de corrupción interna. El rasgo distintivo de la propuesta es, además de la participación del sector
público, una activa intervención directa del sector privado en todas las fases de su ejecución.
A fin de dar cumplimiento a lo anterior, el proyecto implementará tres grandes actividades:
•
•
•
Revisión de la legislación mexicana en materia de incentivos legales para la integridad corporativa.
Implementación de encuestas que permitan la generación de una línea base.
El desarrollo e implementación de una estrategia de capacitación, dirigida tanto al sector público como al sector privado.
Cabe señalar que este proyecto se lleva a cabo a nivel global en México y la India. Para la
implementación de las actividades en México, se ha tomado como referencia al Gobierno Federal
y dos pilotos a nivel de entidades federativas, el Estado de Puebla y el Distrito Federal.
Por todo lo anterior, el presente documento representa el producto de la primera actividad
del proyecto relacionado con la revisión de la legislación mexicana sobre los incentivos legales
para la integridad corporativa que proporcionan los gobiernos antes mencionados.
Este estudio buscó identificar las mejores prácticas, así como las áreas de oportunidad en
donde UNODC intervendrá para fortalecer la integridad en la actuación tanto del sector público
como del sector privado.
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas, en el Foro Económico Mundial de Davos (Suiza) de 1999, el
Secretario General propuso un Pacto Mundial entre las Naciones Unidas y el mundo de los negocios.
El Pacto Mundial pide a las empresas que hagan suyo, apoyen y lleven a la práctica un conjunto de valores fundamentales en
materia de Derechos Humanos, Estándares Laborales, Medio Ambiente y Lucha contra la Corrupción en apoyo a los objetivos
de la ONU, incluyendo los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
La fase operacional del Pacto se inauguró el 26 de julio de 2000 en la Sede de las Naciones Unidas, en Nueva York. El fin de
este Pacto es que todos los pueblos del mundo compartan los beneficios de la globalización e inyectar en el mercado mundial
los valores y prácticas fundamentales para resolver las necesidades socioeconómicas.
El Secretario General ha pedido a las empresas del sector privado que hagan suyos los diez principios del Pacto y los apliquen
en su actividad. Pide también a los dirigentes de organizaciones laborales y de la sociedad civil que participen en el Pacto y lo
utilicen como foro de diálogo sobre diversas cuestiones polémicas ligadas a la globalización y el desarrollo. La primera reunión,
a la que asistieron dirigentes de los tres sectores, se celebró en el año 2000 y hoy en día cuenta con más de 12,000 firmantes
en más de 150 países.
2
17
18
METODOLOGÍA
A fin de conocer un panorama general sobre la situación actual de la aplicación de incentivos
legales a nivel Federal, así como el Estado de Puebla y el Distrito Federal, se elaboró el presente
documento, el cual presenta una revisión de la legislación existente para regularlos y las conclusiones
de mesas de trabajo que se llevaron a cabo con el sector público y el privado.
Bajo la referencia de ambos ejercicios, se analizó el cumplimiento por parte de los tres
órdenes de gobierno de los artículos 26° (Responsabilidad de las Personas Jurídicas), 32° y 33°
(Protección de testigos, peritos y víctimas, y protección a denunciantes), 37° (Cooperación con
las Autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley) y 39° (Cooperación entre los Organismos
Nacionales y el Sector Privado) de la UNCAC. Todo ello con el objetivo de identificar en la
materia, las fortalezas y debilidades que serán las áreas de oportunidad y acción para el trabajo
de la UNODC en los próximos años.
Asimismo, se tomaron como referencia los indicadores de las encuestas nacionales e
internacionales al respecto y se confrontaron con los estudios de casos que se obtuvieron tanto
del sector público como del sector privado, con la finalidad de documentar la aplicación del marco
legal mexicano.
Para mejor entendimiento, este reporte se encuentra dividido de la siguiente manera: a) definir
el tema de los Incentivos para la Integridad Corporativa (IIC) y su importancia en la prevención,
combate y sanción de la corrupción; b) identificar qué hacen las empresas para prevenir, combatir
y sancionar los actos de corrupción; c) hallar los incentivos del marco legal mexicano, respecto de
la UNCAC, que conduzcan a establecer qué es la integridad corporativa; d) localizar los nexos
de comunicación y denuncia entre el sector privado y el sector público con objeto de prevenir,
combatir y sancionar la corrupción; e) diagnosticar los esquemas de denuncia del sector público
que incentiven la integridad corporativa; f) encontrar cuáles son las mejores prácticas de IIC; y g)
definir las áreas de oportunidad en relación con los IIC.
La finalidad de este trabajo es establecer un diagnóstico que ayude a identificar en dónde
deberían estar los nexos de comunicación entre el sector público y el privado que permitan
mejorar el marco normativo gubernamental bajo la perspectiva de la UNCAC y las evaluaciones
que se hagan al respecto. Esto con la intención de prevenir, combatir y sancionar los actos de
corrupción.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Esta evaluación se elaboró a partir de la consulta directa e indirecta de diversos estudios,
investigaciones, entrevistas y la doctrina que se ha generado al respecto, tanto por el propio
gobierno como por las instituciones privadas y los organismos y asociaciones de carácter no
gubernamental. Los datos internacionales que se manejan en el estudio, pertenecen a organismos
como el Banco Mundial (BM), Foro Económico Mundial (FEM), Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), Transparencia Internacional (TI) y Transparencia Mexicana
(TM).
Los del sector público corresponden al Plan Nacional de Desarrollo (PND), al Sexto Informe
de Gobierno, presentado por el Gobierno Federal en 2012, a la SFP y al Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI).
Las investigaciones del sector privado, asociaciones no gubernamentales e instituciones
educativas que sustentan este documento forman parte del Consejo Coordinador Empresarial
(CCE) a través de su Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, Asociación Civil (CEESP);
Instituto Mexicano para la Competitividad, Asociación Civil (IMCO); Centro de Investigaciones
para el Desarrollo, Asociación Civil (CIDAC); KPMG en México (KPMG) y el Colegio de México
(COLMEX).
Además del Pacto Mundial, contamos con el apoyo de las siguientes empresas y organizaciones
que participan en esta red: COMPITE, SustentaRSE, Novartis Corporativo, Alkimia Marketing
Group, Notaría 134, Transportistas Unidos Mexicanos (TUM), Financiera Mexicana para el
Desarrollo Social y Satélites Mexicanos.
Finalmente, se establecieron mesas de trabajo con diferentes empresas participantes de la
Red del Pacto Mundial en México, así como con empresas que forman parte de la CMIC, con
quienes se sostuvo un diálogo incluyente a fin de conocer las acciones emprendidas por éstas en
la prevención, combate y sanción de la corrupción al interior y en su relación con las autoridades
correspondientes para su denuncia y sanción.
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20
CAPÍTULO PRIMERO
PANORAMA GENERAL EN MÉXICO
El Estado mexicano se ha caracterizado por promover una administración pública ética, eficaz,
transparente y responsable que combata y sancione los actos de corrupción, arbitrariedad e
impunidad; que garantice que los actos de los funcionarios públicos estén sujetos a la legalidad y
que sancione a quienes no lo hagan.
A la fecha de elaboración de este documento, el Plan Nacional de Desarrollo (PND)3 en
vigor precisa que la impunidad y la corrupción han sido obstáculo para el desarrollo de México
a lo largo de su historia. Afirma, además, que hay una desconfianza ciudadana respecto de las
instituciones de gobierno y la actuación de las autoridades. Por esta razón, el Gobierno Federal
estima que el país requiere un marco legal adecuado a la realidad nacional, que genere confianza
ciudadana tanto en su gobierno como en las leyes que lo rigen, así como fomentar la transparencia
que permita generar certidumbre ciudadana.
El indicador que toma el Ejecutivo Federal en el PND para confirmar sus aseveraciones es el
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2006 de Transparencia Internacional, que mide las
percepciones sobre el grado de corrupción. En él se documenta que México estaba ubicado en
el lugar 70 de 163 países y que fue calificado con una puntuación de 3.3 en una escala del 0 al
10 en cuestiones de transparencia de gobierno y corrupción durante ese mismo año, donde 0
significa que se percibe a un país como sumamente corrupto, y 10 implica que el país es percibido
como muy transparente.
En 2010, el IPC de TI calificó a México con 3.1 y lo ubicó en la posición 98 de 178 países
evaluados. Un año después, el mismo estudio reveló que México sigue siendo considerado como
un país con un alto índice de corrupción, ya que se posiciona en el lugar 100 de 183 países
evaluados y es calificado con una puntuación de 3 en la misma escala.
Por otro lado, según el reporte del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG)
del año 2010 que elaboró Transparencia Mexicana, México registra 10.3 casos de corrupción
El PND es un documento que elabora el Presidente de la República al comienzo de su encargo con la finalidad de fijar los
objetivos, metas, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país. Para efectos de este estudio se consultó
el PND del periodo 2007-2012 en virtud de la fecha de elaboración.
En el caso del PND 2013-2018, el combate a la corrupción se establece como parte de los objetivos de la APF. El Plan establece
Metas Nacionales con estrategias que se implementan a través de líneas de acción específicas. Todas ellas están sujetas a la
estrategia transversal Gobierno Cercano y Moderno, que busca garantizar el acceso a la información y a la protección de los datos
personales, fomentando la rendición de cuentas.
3
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
por cada 100 ocasiones en que se realizó un trámite o servicio seleccionado. Esto significó un
incremento de sólo tres décimas de punto en relación con su nivel de 2007. Sin embargo, es el
resultado más alto desde 2003, cuando fue de 8.5 puntos. Esto significa que el número de veces
que se pagó un soborno por cada 100 veces que se realizó un trámite ha incrementado de
manera importante, lo cual implica que la prevención de la corrupción necesita ser fortalecida.
Ahora bien, desde la perspectiva del sector privado, el CEESP4 calculó el costo de la corrupción
en México en un billón 529 mil 300 millones de pesos, cifra que corresponde aproximadamente
al 10% del Producto Interno Bruto (PIB) nacional.
Por su parte, estudios realizados por KPMG México en 2008 indicaron que el 44% de las
empresas mexicanas realizaron algún pago extraoficial a servidores públicos para agilizar sus
trámites. Asimismo, documentaron que el 5% de los ingresos anuales de las empresas fue
destinado al pago de sobornos.
De acuerdo con The Global Competitiveness Report (GCR) 2012-2013 del FEM, estas
situaciones se han ido modificando y corrigiendo respecto del año 2011 con una tendencia
positiva. A pesar de estas fortalezas, México aún enfrenta persistentes problemas estructurales
que tendrán que ser dirigidos con el fin de seguir mejorando la competitividad de la economía. De
acuerdo con los datos presentados en el GCR 2012-2013, subsiste un marco jurídico insuficiente
e ineficaz para combatir la corrupción, un mal funcionamiento de las instituciones públicas, poca
confianza de la comunidad empresarial en los políticos y falta de eficacia en la competencia. Así,
bajo la perspectiva del estudio, el sector empresarial indica que de los 16 factores5 más comunes
que impiden hacer negocios en México, la corrupción se encuentra en primer lugar, mientras que
la burocracia ineficiente se ubica en el tercer sitio.
Las siguientes tablas y gráficas muestran la comparación de México en seis factores que
propician la corrupción en las instituciones gubernamentales del país, el posicionamiento respecto
de otros países en 2012 y 2011, así como las calificaciones del reporte en una escala del 1 a 7,
donde 1 refleja que siempre se presenta la situación y 7 que nunca se ha dado.
CEESP, Análsis Económico Ejecutivo (México: 2012).
El Global Competitiveness Report del Foro Económico Mundial evalúa la percepción de los empresarios de cada país con
respecto a los factores que obstaculizan los negocios, pidiéndoles jerarquizar en orden de importancia 16 variables: corrupción,
crimen y robo, burocracia gubernamental ineficiente, acceso al financiamiento, regulaciones laborales restrictivas, regulaciones
fiscales, infraestructura insuficiente, fuerza laboral poco calificada, tasas de impuestos, insuficiente capacidad de innovación, ética
laboral deficiente entre los trabajadores nacionales, inestabilidad en las políticas, inflación, gobierno inestable (golpes de Estado),
regulaciones sobre el uso de moneda extranjera y deficiente salud pública.
4
5
21
CAPÍ T UL O PRI M E RO
COMPARACIÓN
DE
FACTORES
DE
CORRUPCIÓN
EN
INSTITUCIONES
GUBERNAMENTALES
GCR 2012-2013
GCR 2011-2012
Posición
de 144
Calificación
Posición
de 142
Calificación
de 1 a 7
Desvios de fondos públicos a empesas
88
2.9
100
2.2
Pagos irregulares y sobornos
81
3.7
91
3.6
Despilfarro del gasto público
67
3.3
75
3
Carga de regularización gubernamental
97
3
102
2.9
100
3.3
101
3.1
Transparencia en políticas de gobierno
64
4.4
70
4.2
Total en mejora institucional
92
3.6
103
3.4
Eficiencia del marco legal para
resolver disputas
de 1 a 7
Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)
COMPARACIÓN DEL GCR PARA MÉXICO EN SEIS INDICADORES CLAVE EN 2012-2013 Y
2011-2012
140
120
Cantidad total de países
22
100
100
88
97
91
81
102
100 101
75
80
67
64
70
60
40
20
0
Desvíos de Pagos irregulares
fondos públicos y sobornos
a empresas
Despilfarro del
gasto público
GCR 2012-2013
Carga de
regulación
gubernamental
Eficiencia del
marco legal
para resolver
disputas
Transparencia
en políticas de
gobierno
GCR 2011-2012
Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
La gráfica que se muestra a continuación compara las calificaciones que obtuvo México en
2012 respecto de 2011 en los factores que inciden en la corrupción institucional del sector
público. Los resultados apuntan a una evolución positiva, pero aún hay trabajo por hacer.
COMPARACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE MÉXICO EN CUANTO A LA CORRUPCIÓN
INSTITUCIONAL DEL SECTOR PÚBLICO
Puntuación 1-7 (1=bajo, 7= alto nivel de corrupción)
7
6
5
4.4
3.7
4
3
3.6
3.3
2.9
3
3
3.3
2.9
4.2
3.1
2.2
2
1
0
Desvíos de
fondos públicos
a empresas
Pagos
irregulares y
sobornos
Despilfarro del
gasto público
GCR 2012-2013
Carga de
regulación
gubernamental
Eficiencia del
marco legal
para resolver
disputas
Transparencia
en políticas de
gobierno
GCR 2011-2012
Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)
Ahora bien, en el siguiente gráfico se observa cómo las calificaciones de México en torno a
los factores que inciden en la corrupción institucional se ubican dentro del rango de tres puntos.
Es decir, la existencia de una tendencia hacia la corrupción institucional.
COMPARACIÓN DE LA CLASIFICACIÓN DE MÉXICO EN GCR 2011-12 Y 2012-13 DEL
RANGO DE TRES PUNTOS
Desvíos de fondos
públicos a empresas
Transparencia en
políticas de gobierno
7
6
5
4
3
2
1
Pagos irregulares y
sobornos
GCR 2012-2013
GCR 2011-2012
0
Eficiencia del marco
legal para resolver
disputas
Despilfarro del
gasto público
Carga de regulación
gubernamental
Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)
23
CAPÍ T UL O PRI M E RO
Por último, las dos siguientes gráficas muestran la posición y la evaluación global que el país
ha obtenido en la prevención de la corrupción institucional gubernamental. En la gráfica de la
izquierda se observa que en la evaluación global de 2012, de los 17 factores que afectan a
las instituciones gubernamentales México ha mejorado considerablemente respecto de 2011 al
ganar 11 lugares y ubicándose en la posición 92 de 144 países, mientras que en 2011 se hallaba en
la posición 103 de 142 países. En la evaluación global también hubo mejora, ganando dos décimas
en relación con el año anterior. La calificación fue de 3.6, mientras que en 2011 fue de 3.4.
Cantidad total de países
140
120
100
100
80
67
60
40
20
0
Total en mejora institucional
GCR 2012-2013
GCR 2011
Puntuación 1-7 (1=bajo, 7= alto nivel
de corrupción)
MEJORA GENERAL EN LA CLASIFICACIÓN DE MÉXICO EN GCR 2011-12 Y 2012-13
Cantidad total de países
24
7
6.5
6
5.5
5
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
3.3
2.2
Total en mejora institucional
GCR 2012-2013
GCR 2011
Fuente: The Global Competitiveness Report (GCR) 2011-2012 y 2012-2013, del Foro Económico Mundial (FEM)
No obstante lo anterior, el FEM reconoce que México subió cinco puestos respecto del GCR
de 2011 en su calificación global de competitividad. En 2012, el país se posicionó en el lugar 53 de
144 países evaluados con una calificación de 4.4, donde 0 es poco y 7 es muy corrupto. En 2011
se encontraba en la posición 58 de 142 países y obtuvo una calificación de 4.3.
De esta manera, las gráficas referidas confirman el panorama general de la corrupción en
México, lo cual permitirá identificar las áreas de oportunidad que el país tiene en torno al tema
de las contrataciones públicas.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
25
26
CAPÍTULO SEGUNDO
INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD CORPORATIVA
2.1
LA INTEGRIDAD CORPORATIVA EN LA CONVENCIÓN DE
NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción no define el concepto de
integridad corporativa. Sin embargo, para efectos del documento, resulta indispensable explicarlo.
Por integridad corporativa se entiende el grado en que las corporaciones empresariales se
adhieren a códigos de ética y leyes establecidas para prevenir, combatir y sancionar la corrupción.
Este último supuesto incluye la cooperación con autoridades para denunciar e investigar conductas
ilícitas relacionadas con este fenómeno.
En este sentido, la UNCAC dispone de un conjunto de sanciones vinculadas a actos de
corrupción:
Artículos
Delitos que contempla
15°, 16° y 21°
Soborno activo y pasivo
14° y 23°
Lavado de dinero
17° y 22°
Malversación de fondos por el sector
público y privado
18°
Tráfico de influencias
19°
Abuso de funciones
20°
Enriquecimiento ilícito
24°
Encubrimiento
25°
Obstrucción de la justicia
En relación al tema de integridad corporativa, la UNCAC da pauta a que exista una cooperación
entre el sector privado y las autoridades que hacen cumplir la ley con fines de investigación y de
prueba, para sancionar y recuperar los productos que se hayan obtenido por la comisión de actos
corruptos, en particular en los delitos antes descritos.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Para tal efecto, el Estado deberá establecer una serie de mecanismos que permitan tal
propósito, entendiendo éstos como incentivos legales que promuevan la integridad en y entre las
empresas, así como su relación con el sector público. En particular la UNCAC señala los siguientes:
a) Beneficiar al denunciante, en el supuesto de que éste haya participado en la comisión del
delito, con el otorgamiento de una posible mitigación de la pena, con la única finalidad de
seguir fomentando la denuncia contra la corrupción.
b) Garantizar la protección jurídica de quien denuncie un acto corrupto, otorgándole
inmunidad judicial para robustecer la investigación del delito. Lógica que se expresa
también en la protección de denunciantes, testigos, peritos, auditores, etcétera, y que
además podrá hacerse extensiva a sus familiares, con la intención de salvaguardar la
integridad física y moral de quienes denuncien y cooperen en una investigación.
c) Instrumentar mecanismos de denuncia anónima.
El sector financiero, por su parte, merece especial atención en el rubro de integridad
corporativa, dada la naturaleza de sus actividades. Los delitos que tienen que ver con el lavado
de dinero, derivado de actividades de delincuencia organizada y con el denominado terrorismo
financiero internacional, ameritan definiciones normativas y protocolos específicos para prevenirlos
y combatirlos.
Por otra parte, la cooperación del sector privado con el público se traducirá en la adopción de
códigos de ética en su interior, con la intención de implementar las mejores prácticas y conductas
que ayuden a prevenir y fomentar la denuncia de actos de corrupción para sancionar a quienes
participen en ellos.
Como puede notarse, para generar incentivos en materia de integridad corporativa se requiere
de una sólida cooperación entre los sectores público y privado, sin que necesariamente se vea a
uno u otro como sujetos activos y pasivos de este mal social, puesto que como se identificará más
adelante, la corrupción puede darse, incluso, al interior de un solo sector.
En este contexto, este capítulo evidenciará qué han hecho ambos sectores en el tema de
incentivos para la integridad corporativa y cuál es el escenario de México en el tema, para
identificar posteriormente las áreas de oportunidad a partir de las conclusiones que se generen.
27
CAPÍ T UL O SE GUNDO
2.2
DIAGNÓSTICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD
CORPORATIVA EN MÉXICO
Además de los datos que se expresaron anteriormente en el capítulo “Panorama general en
México6” , el país presenta un escenario muy sensible en el apartado de integridad corporativa, de
acuerdo con las siguientes estadísticas:
Partiendo de los estudios realizados por KPMG México7 en 2008, se indicó que el 44% de
las empresas mexicanas había realizado algún pago extraoficial a servidores públicos. Asimismo,
documentaron que el 5% de los ingresos anuales de las empresas fueron destinados al pago de
sobornos.
Los indicadores no son los mejores en cuanto al combate y prevención de la corrupción. Pese
a que 6 de cada 10 empresas reconocieron que la corrupción es negativa para su competitividad
y que afecta sus proyecciones de inversión, 4 de cada 10 han participado en actos de corrupción.
Por otra parte, el mismo sector empresarial mencionó que el orden de gobierno donde más
pagos extraoficiales han realizado es el municipal.
Ahora bien, para el 2010, la encuesta de fraude en México levantada por KPMG indicó que
aunque el sector empresarial está de acuerdo con que ha destinado fondos para hacer pagos
indebidos, sólo 3 de cada 10 empresas implementaron sistemas preventivos de corrupción.
La misma encuesta reporta que aunque 5 de cada 10 empresas contaba con un sistema de
denuncia anónima para combatir y sancionar la corrupción y los fraudes generados al interior de
las mismas, sólo 2 de las 5 reconocieron que este tipo de mecanismos son eficaces, pese a que la
mitad de sus actos ilícitos se hubieran descubierto a través de estos sistemas de denuncia.
PRINCIPALES HALLAZGOS ENCONTRADOS
Porcentaje de las empresas encuestadas
28
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
60%
50%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
0
Empresas que
Empresas
Empresas que
reconocieron la reconocieron implementaron
corrupción
haber
sistemas
como negativa participado en preventivos de
para su
actos de
corrupción
competitividad
corrupción
Empresas que Empresas que
contaban con reconocieron la
un sistema de
eficacia del
denuncia
sistema de
anónoma
denuncia
anónima
Fuente: KPMG, Encuesta de Fraude, 2010.
Supra p. 20.
KPMG en México brinda servicios de Auditoría, Impuestos y Asesoría, basados en un conocimiento de cada sector de industria,
para ayudar a las compañías a administrar los riesgos.
6
7
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Es de destacar que aquellas empresas que no contaban con sistemas preventivos de corrupción,
demoraron más de un año en identificar las conductas ilícitas.
La encuesta en comento documenta el impacto presupuestal del fraude en perjuicio de las
empresas, como consecuencia, entre otros factores, de no contar con un sistema de integridad
corporativa. Así, en 2008 KPMG reporta los siguientes datos:
• Los principales factores que contribuyeron a que se cometieran fraudes fueron fallas en
la supervisión del personal, falta de controles internos y una deficiente estructura ética.
• El nivel de incidencia de fraudes en México sigue siendo de los más altos a nivel de
América Latina, donde el 75% de las empresas encuestadas reportó haber sido víctima
de cuando menos un fraude en los últimos 12 meses.
• En comparación con el 2008, el fraude interno, es decir, el cometido por empleados, se
incrementó significativamente al pasar del 60% al 77%.
• El fraude más frecuente sigue siendo la malversación de activos, con 43% de incidencia.
• El fraude en estados financieros representó solo el 10% de los fraudes reportados;
sin embargo, este tipo de fraude provocó el 70% del daño económico sufrido por las
empresas afectadas por algún tipo de quebranto.
• Mientras que para el 2008 el daño económico anual estimado de fraudes para el sector
privado en México fue de 900 millones de dólares americanos, para el 2010 la cifra
aumentó a 1,400 millones.
• A pesar de que sólo el 55% de las empresas cuenta con algún mecanismo de denuncia
anónima, casi la mitad de los fraudes fueron detectados por medio de una denuncia.
Paradójicamente, sólo un 17% de las empresas visualiza este tipo de mecanismos como
una herramienta de detección de fraudes.
• El 52% de las empresas percibe un mayor riesgo de padecer un fraude en los próximos
12 meses, dato que contrasta con el 13% reportado en 2008. El estudio se refiere a
fraudes cometidos por empleados de las empresas, pero no se mencionan los actos de
corrupción consentidos, instruidos o realizados por el personal directivo de las empresas,
sus socios o accionistas.
Por otra parte, el GCR 2012-2013 del FEM, como estudio más reciente en el tema de
integridad corporativa, revela que el comportamiento ético de las empresas mexicanas en 2012
se sitúa en el lugar 76 de 144 países con una calificación de 3.8 en una escala de 1 a 7, donde 1
refleja el peor comportamiento y 7 el mejor.
29
30
CAPÍ T UL O SE GUNDO
Los datos anteriores, muestran un ligero avance en comparación con el año 2011. El GCR
2011-2012 evaluó el comportamiento ético empresarial mexicano con una calificación de 3.7 y
lo ubicó en la posición 88 de 142 países.
En este contexto, llama la atención que los resultados preliminares de las valoraciones
levantadas para efectos de este trabajo indicaron que las empresas prefieren dejar a salvo su
imagen pública antes que denunciar los ilícitos cometidos dentro y desde sus corporativos.
Como consecuencia de ello, los esquemas de colaboración entre autoridades y empresas son
por demás endebles, lo cual impide una cooperación adecuada entre las partes para prevenir,
combatir y sancionar actos de corrupción.
En este escenario, el sector privado se limita a sancionar internamente a quienes intervengan
en actos de corrupción a través del uso de la figura del despido, sin que vaya más allá de su
propio sector, por lo tanto, existe una falta de denuncia. Adicionalmente, la carencia de medidas
de prevención puede deberse a que los propios directivos intervienen en actos de corrupción.
Ésta obedece, en medida por demás importante, a la falta de confianza en las instituciones de
procuración y administración de justicia, tal como lo advierte la Encuesta Nacional de Victimización
a Empresas8 (ENVE) del año 2012. De acuerdo con la ENVE, las policías, así como las procuradurías
o ministerios públicos y jueces, son las autoridades que perciben como más corruptas, así como
aquellas con deficiencias en la efectividad de sus funciones.
No obstante lo anterior, las pocas empresas que han adoptado medios preventivos para
erradicar la corrupción, lo han hecho de forma robusta. En este sentido, utilizan códigos de
ética que no sólo han logrado implementar al interior de sus empresas, sino hacia otros actores
económicos con los que mantienen relación comercial, es decir, no negocian con quien no esté
comprometido con sus lineamientos de conducta. En caso de aquellos que vayan en contra de
sus códigos, son reportados al interior de la misma para apercibirlos o, en los casos en que así
amerite, romper con la relación comercial que les vincula. Sin embargo, como ya se precisó, las
conductas que violan los códigos de ética y pueden constituir ilícitos, por regla, no se denuncian
y por consecuencia no son sancionados por el derecho público.
El Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia (SNIGSPIJ), coordinado por
el INEGI, genera la Encuesta Nacional de Victimización de Empresas (ENVE) 2012 como un producto que ofrece información
complementaria a la recabada por la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) que,
a diferencia de esta última cuya unidad de análisis son los hogares y las personas integrantes de los hogares, tiene como objeto
de estudio las unidades económicas del sector privado del país.
8
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
2.3
MARCO JURÍDICO DE LOS INCENTIVOS PARA LA INTEGRIDAD
CORPORATIVA MEXICANA
2.3.1
Marco jurídico internacional
Como se comentó en un principio, la UNCAC no dispone de un capítulo específico sobre
el tema de incentivos para la integridad corporativa. Sin embargo, dicha Convención junto con el
principio 10 del Pacto Mundial de las Naciones Unidas, contempla, en añadidura a los delitos que
sancionan actos de corrupción, una serie de artículos que hacen corresponsables a dos sectores
importantes para combatir este tipo de corrupción: el público y el privado. Previniendo que las
empresas deben trabajar en contra de la corrupción en todas sus formas, incluidas la extorsión y
el soborno (artículos 26°, 32°, 33º, 37° y 39°).
• El artículo 26° tiene que ver con la responsabilidad de las personas jurídicas, que en
México se denominan personas morales.
• El artículo 32° regula la protección de testigos, peritos y víctimas, en conjunto con el
artículo 33º que establece la protección a denunciantes.
• El artículo 37°, por su parte, contempla la cooperación del sector privado con las
autoridades encargadas de hacer cumplir la ley.
• Finalmente, el artículo 39° versa sobre la cooperación entre los organismos nacionales y
el sector privado.
En este sentido, se dará pie al análisis de cada uno de estos artículos para determinar si el
sistema jurídico mexicano incentiva al sector privado en la prevención, combate y sanción de la
corrupción.
La generación de confianza en la integridad del aparato público es quizá una de las áreas con
mayor oportunidad en la materia. Para colmarla, se hace indispensable un proceso de vinculación
interinstitucional más eficiente y eficaz, que permita aprovechar con mejores resultados las
herramientas consagradas en la legislación para incentivar la integridad corporativa, al tiempo
que se desarrollen mecanismos conjuntos para la prevención, combate y sanción a la corrupción.
31
32
CAPÍ T UL O SE GUNDO
2.3.2
Evaluación del marco jurídico mexicano a la luz de la UNCAC
2.3.2.A Artículo 26°: Responsabilidad de las personas jurídicas
Con el propósito de prevenir la corrupción, la UNCAC, en su artículo 26º, invita a los Estados
parte a establecer sanciones de tipo penal, civil o administrativo en sus respectivos ordenamientos
jurídicos, con el fin de sancionar a las personas jurídicas9 que participen en los delitos contemplados
por este instrumento internacional.
Por lo que toca a las sanciones civiles, las legislaciones tanto de la Federación, como del Distrito
Federal y del Estado de Puebla en la materia establecen la obligación de resarcir los daños y perjuicios
causados que se deriven de la comisión de actos ilícitos.
El Código Civil Federal (CCF), el Código Civil para el Distrito Federal (CCDF), así como el
Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla (CCP) hacen referencia a la reparación
del daño causado cuando se hayan cometido actos ilícitos. Ésta puede cumplirse por medio del
restablecimiento de la situación afectada, pero si es imposible hacerlo podrá efectuarse mediante el
pago de daños y perjuicios.
El CCF, el CCDF y el CCP establecen que las personas jurídicas o morales serán responsables
de los daños y perjuicios causados por sus representantes legales en el ejercicio de sus funciones,
debido a que en México la Ley General de Sociedades Mercantiles (LGSM) establece que tanto
las sociedades mercantiles inscritas en el Registro Público de Comercio10 como las no inscritas,
cuentan con personalidad jurídica. La diferencia radica en que las registradas tienen una personalidad
distinta a la de sus socios, mientras que en las no inscritas existe la obligación a los representantes
o mandatarios de responder por el cumplimiento de los actos jurídicos celebrados. Es por ello
que responderán de forma subsidiaria, solidaria e ilimitadamente, sin perjuicio de la responsabilidad
penal en que hubieren incurrido. Además, la LGSM dispone que los administradores serán quienes
representen a la sociedad mercantil.
Ahora bien, las legislaciones penales analizadas -Código Penal Federal (CPF), Código Penal del
Distrito Federal (CPDF) y Código de Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla
(CDSP)- no imputan responsabilidad penal a las sociedades, sino a sus miembros o representantes
que cometan delitos para su beneficio y con medios proporcionados por ellos.
Cuando la UNCAC hace referencia a personas jurídicas, deben entenderse como personas morales. Se hace esta precisión, ya
que para efectos de este trabajo las personas morales que se tomarán en cuenta serán las sociedades mercantiles mexicanas.
10
El Registro Público de Comercio tiene por objeto dar publicidad a los actos mercantiles, así como a los que se relacionan con
los comerciantes y que conforme a la legislación lo requieran para surtir efectos contra terceros.
9
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Estos códigos sólo establecen medidas de seguridad a las sociedades, según se muestra en la
siguiente tabla:
Legislación
Penal
CPF
CPDF
CDSP
Medidas de seguridad
•Suspensión de la agrupación
•Disolución
El juez las decretará cuando lo estime necesario para la seguridad pública.
•Suspensión
•Disolución
•Prohibición de realizar determinadas operaciones
•Remoción
•Intervención de personas morales
Las medidas serán impuestas por un juez, quien respetará las reglas del
debido proceso.
•Suspensión
•Disolución
•Intervención
•Remoción de administrador
•Prohibición de realizar determinados negocios u operaciones a una o más
personas jurídicas.
Por otro lado, y tomando como referencia los delitos que contempla la UNCAC para sancionar
actos de corrupción, se dará paso a su evaluación respecto de las normas penales de la Federación,
del Distrito Federal y del Estado de Puebla, con la finalidad de determinar si los ordenamientos
jurídicos en comento sancionan los actos de corrupción previstos en la Convención.
33
34
CAPÍ T UL O SE GUNDO
ACTOS DE CORRUPCIÓN CONTEMPLADOS EN LA UNCAC SANCIONADOS EN LA
LEGISLACIÓN (FEDERACIÓN, D.F. Y PUEBLA)
UNCAC
Delitos
CPF
CPDF
Delitos
Artículos
Cohecho
14° y
23°
Operaciones
con recursos de
procedencia ilícita
17° y
22°
Peculado (como
delito cometido
por servidores
públicos; para el
sector privado no
hay disposición
que lo regule)
CDSP
Delitos
Artículos
Delitos
Artículos
222°
Cohecho (delitos
contra el servidor
público cometidos
por particulares)
278°
Cohecho
426°
400° Bis
Operaciones
con recursos de
procedencia ilícita
250°
Operaciones
con recursos
de procedencia
ilícita
435°
223°
Peculado (delito
cometido por
servidores públicos)
y Administración
fraudulenta (delito
cometido por el
sector privado)
18°
Tráfico de
influencias
221°,
fracción II
Tráfico de
influencias (delito
cometido por
servidores públicos)
y Delitos contra el
servidor público
cometidos por
particulares
271° y
277°
Tráfico de
influencias(sólo
sanciones
para el sector
público)
19°
Ejercicio abusivo
de funciones
(delito cometido
por servidores
públicos)
220°,
fracción I
Delitos cometidos
por servidores
públicos y Uso ilegal
de atribuciones y
facultades
267° y
268°
No hay
disposición
Enriquecimiento
ilícito
20°
Enriquecimiento
ilícito (delito
cometido por
servidores
públicos)
224°
Enriquecimiento
ilícito (delito
cometido por
servidores públicos)
275°
Enriquecimiento
ilícito (delito
cometido por
servidores
públicos)
432°
Encubrimiento
24°
Encubrimiento
400°
Encubrimiento por
favorecimiento
320°,
fracción
III
Encubrimiento
209°,
fracción
II
25°
Desobediencia
resistencia de
particulares, así
como amenazas
(delitos contra la
autoridad)
180° y
282°,
fracción
II, tercer
párrafo
Desobediencia y
resistencia de los
particulares
282°
Desobediencia
y resistencia de
particulares
201°
Artículos
Soborno activo y 15°, 16°
y 21°
pasivo
Blanqueo de
dinero
Malversación
de fondos por el
sector público y
privados
Tráfico de
influencias
Abuso de
funciones
Obstrucción de
la justicia
Peculado (delito
cometido por
273°,
servidores
fracción I
públicos) y
y 234°
Fraude (delito
cometido por el
sector privado)
428°,
fracción
I y 403°,
fracción
XVII
435°
No hay
disposición
De la tabla anterior puede concluirse que los códigos penales analizados sancionan los actos
de corrupción que contempla la UNCAC, sin que importe cuál sea la denominación que cada
orden de gobierno dé al respecto.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Las sanciones por estos actos consisten, sobre todo, en pena privativa de libertad y multa,
las cuales serán aplicables a quienes incurran en los delitos señalados por la UNCAC y serán
independientes de las sanciones administrativas y civiles.
Es por esta situación que los mismos ordenamientos jurídico-penales señalan la obligación
del Ministerio Público de solicitar oficiosamente la condena a la reparación del daño de carácter
civil, la cual será considerada como pena pública. Esta deberá pagarla el delincuente y, en su
caso, las sociedades o agrupaciones por los delitos de sus socios, gerentes o directores en los
mismos términos que, conforme a las leyes, sean responsables por las demás obligaciones que los
segundos contraigan.
Cabe evidenciar que pese a la coerción que pudieran ejercer los códigos penales para
sancionar los actos que propician la corrupción, ésta no implica que los delitos se castiguen.
Una conclusión falaz podría ser que si los distintos ordenamientos jurídicos mexicanos en
materia penal regulan los delitos que contempla la UNCAC, entonces el Gobierno Federal, del
Distrito Federal o del Estado de Puebla incentivan al sector público para que no los cometa o
bien denuncie a quienes participen en actos corruptos. Sin embargo, como se ha podido ver
previamente, esto no es así.
En el terreno público, muchas veces los servidores públicos sólo son inhabilitados o suspendidos
de su cargo, o bien, se les aplican las multas administrativas correspondientes por la comisión de
actos corruptos. Pocas son las instituciones que denuncian a los servidores públicos que estuvieron
implicados en actos de corrupción para que se les aplique la sanción penal o civil correspondiente.
No obstante, en el caso del Gobierno Federal, la SFP ha instrumentado el programa Usuario
Simulado, que es un mecanismo de fiscalización aplicable, entre otros rubros, al proceso de
contrataciones públicas. Tiene por objetivo la detención en flagrancia de los servidores públicos
que hayan cometido actos corruptos durante el ejercicio de sus funciones.
Este programa se lleva a cabo por medio de operativos que inician previa denuncia presentada
ante los organismos de control interno de la SFP o ante el área de atención ciudadana de la
misma. Busca fomentar la cultura de la denuncia, así como aplicar la ley de manera contundente
sobre los servidores públicos.
Los operativos se realizan por medio de algunos servidores públicos de la Dirección General
de Atención Ciudadana que simulan ser ciudadanos, pero que realizan las investigaciones para
verificar si hay o no conductas ilícitas para que cuando resulten ser ciertas las infracciones o
delitos puedan poner a disposición de las autoridades competentes a los servidores públicos
implicados.
35
36
CAPÍ T UL O SE GUNDO
En este sentido, es importante referirse también a un tipo de sanción más, para el caso de que
los delitos estudiados hayan sido cometidos por servidores públicos: las sanciones administrativas.
Éstas, como ya se precisó, son independientes de las penales y civiles a las que hubiera lugar.
Las normas mexicanas que describen las sanciones de carácter administrativo son la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), cuyo ámbito
de aplicación pertenece a la Federación; la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos (LFRSP), cuya aplicación le corresponde al Distrito Federal; y la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos del Estado de Puebla (LRSPEP).
Las sanciones que prevén se describen en la siguiente tabla de Sanciones Administrativas:
SANCIONES ADMINISTRATIVAS A NIVEL FEDERAL, EN EL D.F. Y EN EL ESTADO DE
PUEBLA
LFRASP
LFRSP
LRSPEP
•Amonestación privada o
pública
•Suspensión del empleo,
cargo o comisión por un
período no menor de tres días
ni mayor a un año
•Destitución del puesto
•Sanción económica
•Inhabilitación temporal para
desempeñar empleos, cargos
o comisiones en el servicio
público.
•Apercibimiento privado o
público
•Amonestación privada o
pública
•Suspensión
•Destitución del puesto
•Sanción económica
•Inhabilitación temporal
para desempeñar
empleos, cargos o
comisiones en el servicio
público.
•Amonestación privada o
pública
•Suspensión hasta por seis
meses
•Destitución del empleo, cargo o
comisión
•Sanción económica
•Inhabilitación temporal hasta
por doce años para desempeñar
empleos, cargos o comisiones
en el servicio público.
En el Gobierno Federal, la SFP es quien tiene la facultad de aplicar sanciones administrativas
a aquellos servidores públicos que en el desempeño de su empleo, cargo o comisión incumplen
con las obligaciones establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
De enero a julio de 201211, se registró un total de 5,670 sanciones administrativas impuestas a
4,589 servidores públicos, lo que significó una variación de 10.5% y de 6.7%, respectivamente, en
relación con el mismo periodo de 2011.
Presidencia de México. Sexto Informe de Gobierno Eje 1, Estado de Derecho y Seguridad: confianza en las instituciones
públicas (México: Gobierno Federal, 2012) p. 52.
11
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
De acuerdo al tipo de sanción, se registraron 1,905 amonestaciones -33.6%, 1,763 suspensiones
-31.1%, 1,200 inhabilitaciones -21.2%, 312 destituciones -5.5% y 490 sanciones económicas -8.6%.
Estas últimas tuvieron un monto acumulado de 2,233.7 millones de pesos.
Respecto a 2011 se observaron incrementos significativos en el número de inhabilitaciones y
destituciones -53.1% y 33.9%, respectivamente, así como decrementos en el número de sanciones
económicas y amonestaciones: -12.7% y -4%, respectivamente.
En el caso del Distrito Federal es la Contraloría General la dependencia que conoce y resuelve
sobre faltas a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la cual en 2011 y
2012 sancionó administrativamente a 2,481 servidores públicos de la Administración Pública del
Distrito Federal.
Adicionalmente a las destituciones, inhabilitaciones y multas por sanción administrativa, la
Contraloría reporta a la PGR los actos de corrupción constitutivos de delitos al descubrirlos en
flagrancia o al realizar auditorías en el cambio de administración para deslindar la responsabilidad
penal.
2.3.2.BArtículo 32°: Protección de testigos, peritos y víctimas; y Artículo 33°: Protección de los denunciantes
Los artículos 32° y 33° de la UNCAC precisan que los países firmantes deberán establecer
medidas para protección de testigos, peritos, victimas y denunciantes, así como de sus familiares,
ante posibles actos de intimidación o represalia durante los procesos penales con motivo de la
comisión de los delitos descritos en el apartado anterior.
En este rubro, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece
varias disposiciones relativas a la protección de víctimas y testigos en materia penal, sin embargo,
estas disposiciones se refieren, sobre todo, a los casos de delincuencia organizada12, mas no al
tema de actos de corrupción.
Dado lo anterior, es importante explicar cuando estamos ante una situación de protección
a víctimas y testigos. Cuando se trata de los delitos de delincuencia organizada, el Ministerio
Público (MP), en la etapa de Averiguación Previa, puede solicitar al juez el arraigo del probable
responsable, con el fin de proteger a las personas que pudieran estar en riesgo. También puede
solicitar al juez, al momento de que se ejerza la acción penal, la prisión preventiva del imputado
para efecto de proteger a la víctima, a los testigos o a la comunidad.
Organización de hecho conformada por tres o más personas para cometer delitos de forma permanente o reiterada en
los términos de la ley de la materia. Los delitos a los que refiere la Constitución, se encuentran regulados en las leyes contra
la delincuencia organizada. Tanto la ley federal como la del D.F. incluyen delitos como el de operaciones con recursos de
procedencia ilícita. Además, la ley del D.F. considera al delito de encubrimiento. Los dos delitos mencionados se encuentran
contemplados en la UNCAC, por tal motivo son importantes para el análisis de este apartado.
12
37
38
CAPÍ T UL O SE GUNDO
Si bien el inculpado tiene el derecho a la información sobre quién y de qué se le acusa, y a que
el procedimiento penal cumpla con el principio de publicidad, la CPEUM prevé que la víctima u
ofendido tiene derecho al resguardo de su identidad y otros datos personales cuando se trate de
delitos de violación, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada y, cuando el juzgador
lo considere necesario, la protección de estas personas.
El Ministerio Público, de acuerdo con la misma Constitución, debe garantizar la protección de
víctimas, ofendidos, testigos y en general todos los sujetos que intervengan en el proceso. En esta
disposición se incluye a los peritos y a las personas que por razón de parentesco con el testigo o
la víctima pudieran estar en riesgo.
El Código Federal de Procedimientos Penales establece, a su vez, que el juez, oficiosamente o
a petición del MP, podrá ordenar protección policial a testigos, víctimas u ofendidos en los casos
en los que se pueda poner en peligro su vida o integridad corporal, cuando la declaración de
estas personas sea determinante en el desarrollo del proceso y cuando se trate de delitos de
delincuencia organizada.
En el caso del Distrito Federal, el Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal
(CPPDF) refiere que la protección de los testigos se dará cuando se mantenga la confidencialidad
de su domicilio y número telefónico, en caso de delitos graves y en aquellos cometidos en contra
de menores de edad. El juez otorgará, de forma oficiosa o a petición de parte, medidas de
protección, cautelares y precautorias de seguridad y auxilio a las víctimas.
Adicional a los mecanismos generales de protección que pone a disposición de las víctimas
o testigos el Poder Ejecutivo del Distrito Federal, es importante señalar que cuenta con tres
mecanismos para la denuncia de actos de corrupción específicamente:
1. El primero es el Acuerdo A/007/2011, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 21 de abril de 2011 y emitido por el Procurador General de Justicia del Distrito Federal,
donde se prevé la protección de testigos, protección de denunciantes y de peritos.
2. El segundo es la Línea Honestel, que está a cargo de la Contraloría General del Distrito
Federal. En esta línea pueden denunciarse, de forma anónima o identificada, los actos de
corrupción cometidos por los servidores públicos del Gobierno del Distrito Federal.
3. La última es la denuncia vía internet, a través de la liga: http://www.contraloria.df.gob.mx/
wb/cg/denuncia_electronica_honestel.
Respecto del régimen del Estado de Puebla, el Código de Procedimientos en materia de
Defensa Social para el Estado Libre y Soberano de Puebla regula la medida de arraigo del
imputado para la protección de personas. Establece que el MP, la Policía Ministerial y los cuerpos
municipales o estatales de seguridad pública tomarán medidas para proteger a las víctimas y
testigos inmediatamente después de conocer la comisión de un probable delito que se persiga
de oficio.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Por todo lo descrito anteriormente, se concluye que los códigos de procedimientos de la
Federación, del Distrito Federal y del Estado de Puebla no desarrollan algún procedimiento para
la protección de testigos, peritos, víctimas y denunciantes por las causas señaladas por la UNCAC,
sin embargo, sí lo hacen en actos que tienen que ver con delincuencia organizada.
Ahora bien, en virtud de lo anterior, el 8 de junio de 2012 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación (DOF) la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el
Procedimiento Penal (LFPPIPP).
El objeto de la LFPPIPP es establecer medidas y procedimientos que garanticen la protección y
atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación
de riesgo o peligro por su participación o como resultado del mismo.
Las personas a las que protege la ley pueden ser las víctimas u ofendidos, testigos, testigos
colaboradores, peritos, policías, MP, jueces, miembros del Poder Judicial, quienes hayan colaborado
eficazmente en la investigación o en el proceso y otras personas cuya relación sea por parentesco
o cercana a todas las anteriores.
Esta ley refiere que las personas reguladas por la misma se incorporarán al Programa Federal
de Protección a Personas, el cual estará a cargo del Centro Federal de Protección a Personas.
En él se establece un procedimiento para el ingreso de las personas al programa, medidas de
seguridad, obligaciones que deberán cumplir y la terminación del otorgamiento de las medidas.
En este contexto puede concluirse que la Federación, el Distrito Federal y el Estado de
Puebla no cuentan con una legislación que garantice los supuestos que precisa el artículo 32°
de la UNCAC. Aunque la Federación dio un paso adelante respecto del tema en comento al
promulgar y publicar la LFPPIPP, su eficacia aún no puede evaluarse, ya que su aplicación es muy
reciente.
2.3.2.C Artículo 37°: Cooperación con las autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley
El artículo 37° de la UNCAC dispone que cada Estado parte adoptará medidas apropiadas
para alentar a las personas que participen o hayan participado en la comisión de delitos tipificados
en la Convención, para que proporcionen a las autoridades competentes información útil con fines
investigativos y probatorios, y presten ayuda efectiva y concreta que pueda contribuir a privar a
los delincuentes del producto del delito de corrupción, así como a recuperar ese producto.
Para ello, los Estados considerarán la posibilidad de prever, en casos apropiados, la mitigación
de la pena de toda persona acusada que preste cooperación sustancial en la investigación o el
enjuiciamiento de los delitos tipificados en la Convención. También se considera la concesión
de inmunidad judicial a toda persona que preste cooperación sustancial en la investigación o el
enjuiciamiento de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención.
39
40
CAPÍ T UL O SE GUNDO
Respecto de este artículo de la UNCAC, puede concluirse que ninguna disposición penal,
administrativa o civil mexicana regula los supuestos que precisa la normatividad internacional
en comento. Sin embargo existen disposiciones en marcos legales principalmente de carácter
penal, que regulan aspectos de protección de testigos o víctimas, pero enfocados al tema de
delincuencia organizada.
En el caso de delincuencia organizada, la CPEUM dispone que la Ley Federal Contra
la Delincuencia Organizada (LFCDO), otorgará beneficios para el inculpado, procesado o
sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos. Así, por
ejemplo, quien aporte información o pruebas que ayuden a consignar y posteriormente sentenciar
a otros miembros implicados en la comisión de delitos durante la investigación o procedimiento
penal, será acreedor a la reducción de la pena.
La LFCDO y la Ley contra la Delincuencia Organizada para el Distrito Federal otorgan
beneficios a los miembros de la delincuencia organizada que ayuden en la investigación o
procedimientos penales, según se muestra en la tabla siguiente:
MITIGACIÓN COMO SE INDICA EN LAS LEYES FEDERALES Y DEL DISTRITO FEDERAL
Etapa del procedimiento
penal
Requisito para la obtención de
algún beneficio
Beneficio
Cuando aún no existe
averiguación previa
Aportar elementos de prueba
o que se deriven de la
averiguación previa iniciada por
su colaboración.
Los elementos aportados
no serán tomados en su
contra
Averiguación previa
Aportar indicios para la
consignación de otros miembros
de la delincuencia organizada.
Reducción de penas
Instrucción
Aportar pruebas ciertas y
suficientes para sentenciar
a otros miembros de la
delincuencia organizada con
funciones de administración,
dirección o supervisión.
Reducción de penas
Después de la Sentencia
Aportar pruebas ciertas,
suficientemente valoradas por
el juez, para sentenciar a otros
miembros de la delincuencia
organizada con funciones de
administración, dirección o
supervisión.
Remisión parcial de la pena
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
No obstante, como ya se indicó en un capítulo anterior, estas leyes no contemplan, de manera
particular, actos ilícitos que tengan que ver con la prevención y sanción de la corrupción, según lo
dispone la UNCAC.
2.3.2.D Artículo 39°: Cooperación entre los organismos nacionales y el sector privado
La CPEUM prevé que los responsables de investigar los delitos, son el MP y las policías.
El MP es un órgano representativo de la sociedad que se encarga de la investigación de
delitos. Se auxilia por medio de la policía y peritos para cumplir con su principal función: ejercer
la acción penal en contra de los probables responsables de delitos. Existe un Ministerio Público
Federal (MPF) y varios Ministerios Públicos Locales (MPL), con base en el número de Entidades
Federativas que integran la Federación Mexicana.Todos los MP -federales o locales- son presididos
por un procurador de justicia, según la demarcación territorial que corresponda. La Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República (LOPGR) dispone que el MPF tenga como facultad
recibir denuncias y querellas y empezar la investigación sobre la comisión de los delitos de que
se trate, a fin de comprobar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del imputado, para
posteriormente ejercer acción penal en su contra.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 39° de la UNCAC, en la investigación de los
delitos tipificados por ésta debe haber cooperación entre el MP y el sector público, privado y
social, incluyendo las entidades financieras.
La LOPGR establece como facultad de la Procuraduría General de la República convocar y
realizar reuniones con las autoridades fiscales federales, para que formulen sugerencias respecto
de sus actividades y para advertir o prevenir la comisión de cualquier acto ilegal. A estas reuniones
pueden asistir grupos legalmente constituidos: cámaras empresariales y sus confederaciones, que
funjan como contribuyentes fiscales.
Un ejemplo que puede ser aplicado a lo que establece el artículo 39° de la UNCAC es en el
caso de la LFCDO, la cual indica que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) podrá
colaborar con el MPF en la investigación sobre delitos en los que haya dado uso de recursos de
procedencia ilícita. En estos casos el MPF pedirá información o documentación a la institución que
corresponda.
En cuanto a la información relativa al sistema bancario y financiero, el MPF la pedirá a la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro (CONSAR) y la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF). Respecto de la
documentación de naturaleza fiscal, ésta deberá ser solicitada a través de la SHCP.
El artículo 155° de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) dispone a las instituciones
reguladas por ella la obligación de establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar
41
42
CAPÍ T UL O SE GUNDO
actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de
cualquier especie para la comisión de delitos, como el uso de recursos de procedencia ilícita o el
lavado de dinero.
A su vez, la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito (LGOAAC)
vincula a las sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas de los centros cambiarios y
de los transmisores de dinero a establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar
actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación
de cualquier especie para la comisión de los delitos de terrorismo, terrorismo internacional y
operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Con el objeto de establecer las medidas y procedimientos mínimos que están obligadas a
observar para prevenir y detectar los actos, omisiones u operaciones que pudieran favorecer,
prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos en
comento, la SHCP emitió dos resoluciones por las cuales expidió disposiciones de carácter
general: la primera es aplicable a ambos tipos de Sociedades Financieras de Objeto Múltiple; la
segunda sólo a Sociedades Financieras de Objeto Limitado.
Para cumplir con el objeto mencionado, ambas resoluciones contienen las siguientes
obligaciones:
•Elaborar y observar una política de identificación del cliente.
•Elaborar y observar una política de conocimiento del cliente y del usuario.
•Remitir cada mes un reporte a la SHCP por cada transferencia internacional de fondos
que, en lo individual, haya recibido o enviado cualquiera de sus clientes o usuarios.
•Emitir un reporte a la SHCP por todas las operaciones relevantes que sus clientes o
usuarios hayan realizado.
•Remitir un reporte a la SHCP por cada operación inusual que detecte una entidad.
•Remitir el reporte correspondiente a la SHCP por cada operación interna preocupante
que detecte una entidad.
•Contar con un órgano colegiado que se denomine como Comité de Comunicación y
Control.
•Desarrollar programas de capacitación y difusión dirigidos especialmente a los miembros
del comité, al oficial de cumplimiento, a los directivos, así como a funcionarios, empleados y
apoderados que laboren en áreas de atención al público o de administración de recursos.
•Contar con sistemas automatizados.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Por último, cabe mencionar que en los casos de Sociedades Financieras de Objeto Múltiple, los
reportes se realizarán por medio del supervisor, que serán la CNBV -para sociedades financieras
de objeto múltiple reguladas- y el Sistema de Administración Tributaria (SAT) -cuando se trate de
sociedades financieras de objeto múltiple no reguladas. En el caso de Sociedades Financieras de
Objeto Limitado será por conducto de la CNBV.
Como puede notarse, una vez más, aunque existen órganos públicos para denunciar actos de
corrupción, no existe una sólida cooperación entre éstos y el sector privado.
De lo analizado anteriormente puede deducirse que en la elaboración de disposiciones
normativas existe una participación de ambos sectores, incluso del sector financiero. Las autoridades
que regulan este sector, aplicaron recientemente disposiciones para que las sociedades financieras
comuniquen periódicamente actos irregulares en su interior.
Sin embargo, a pesar de estos avances, aún no se han encontrado los canales necesarios para
lograr que el sector privado o financiero denuncie los actos de corrupción que se generan dentro
de su organización o los que algún servidor público cometa.
2.3.3
Acciones del sector público para incentivar la integridad corporativa
En los capítulos anteriores ha quedado evidenciado que los incentivos legales en materia de
prevención, sanción y combate a la corrupción son insuficientes.
De acuerdo con la SFP, una estrategia de combate a la corrupción sólo es integral cuando
contempla acciones para fortalecer la integridad y una cultura de apego a la legalidad, que encajen
en las medidas de prevención de la corrupción.
Estas acciones, según la Secretaría, involucran el desarrollo de mecanismos de autorregulación
en las personas físicas y morales y son indispensables para lograr una transformación cultural en
la que no sólo los individuos se conduzcan con respeto al Estado de Derecho, sino que también
sancionen socialmente la ilegalidad y demanden integridad y respeto a las reglas por parte de todos
los miembros de una comunidad.
Por ello, la Secretaría de la Función Pública ha desarrollado en esta materia las siguientes
acciones13, tanto al interior del mismo sector como hacia el sector privado:
Secretaría de Función Pública, “Integridad y Legalidad” (17 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en:
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad.html
13
43
44
CAPÍ T UL O SE GUNDO
Acciones al interior del sector público:
•
Emisión de lineamientos de integridad y ética, como mecanismo para prevenir
la corrupción. El 6 de marzo de 2012 se publicaron en el DOF los Lineamientos
generales para el establecimiento de acciones permanentes que aseguren la
integridad y el comportamiento ético de los servidores públicos en el desempeño
de sus empleos, cargos o comisiones. Estos lineamientos tienen por objeto que las
instituciones creen un comité de ética, elaboren o actualicen el código de conducta
en congruencia con el código de ética de la Administración Pública Federal
(APF), elaboren e instrumenten un programa anual de trabajo para promover
el cumplimiento del código de conducta y evalúen anualmente los resultados
obtenidos por el comité de ética respecto al cumplimiento del código de conducta
en la dependencia o entidad15.
•
Diseño e implementación de un curso de cultura de la legalidad para servidores
públicos en la SFP. En septiembre de 2009 se firmó un convenio de colaboración
entre el National Strategy Information Center (NSIC), una ONG internacional
experta en esta materia, y la SFP con la finalidad de desarrollar e implementar
un curso de cultura de legalidad en la APF. Como resultado de esta capacitación,
actualmente existen 10 servidores públicos acreditados que imparten el curso a
los servidores públicos de la Secretaría. A la fecha de elaboración del documento
461 servidores públicos han sido capacitados.
•
La Estrategia de Usuario Simulado.16 Involucra a los actores sociales con las
instituciones públicas para que a través de la denuncia ciudadana se posibilite la
acción de control del Estado sobre aquellos servidores públicos que observan
conductas ilícitas. La efectividad de la estrategia se materializa a través de la
detección de casos de corrupción y la integración de procedimientos que persiguen
el castigo penal y administrativo conforme a derecho.
Entre enero y junio de 201217, se efectuaron 14 operativos de Usuario Simulado
con el apoyo de la Procuraduría General de la República (PGR), en los que se
detuvo en flagrancia a 16 servidores públicos que incurrieron en actos de cohecho,
extorsión, robo o fraude.
Secretaría de Función Pública, “Integridad y Legalidad” (17 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://
www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad.html
15
Secretaría de Función Pública, “Integridad y Ética de la APF” (07 octubre 2012 [citdo el 19 de octubre de 2012]) disponible en:
http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad/lineamientos-de-integridad-y-etica-en-la-apf.html
16
Presidencia de México. Sexto Informe de Gobierno Eje 1 Estado de Derecho y Seguridad: confianza en las instituciones
públicas (México: Gobierno Federal, 2012), p. 52.
14
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
De septiembre de 2011 a junio de 2012, la SFP en coordinación con la PGR realizó
25 operativos de Usuario Simulado, iniciándose por estos hechos procedimientos
administrativos y penales en contra de 31 servidores públicos y un particular,
que pretendían obtener un beneficio económico de su participación en actos de
extorsión, cohecho, abuso de autoridad, robo y fraude.
Acciones del sector público hacia el sector privado:
•
Eventos que promueven la estrategia anticorrupción y la importancia de
corresponsabilidad. Con la finalidad de promover la adopción de mecanismos
de autorregulación en las empresas, representantes de la Secretaría, a través de
la Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, participaron
en 11 eventos dirigidos a la iniciativa privada. Dieron a conocer la estrategia
anticorrupción de la Secretaría y sensibilizaron al sector privado sobre la importancia
de la corresponsabilidad. Se contó con la participación de 1,500 representantes del
sector.
• Adicionalmente, la SFP organizó nueve eventos que permitieran la vinculación
con el sector privado y dar a conocer la estrategia anticorrupción. Estos eventos
contaron, en promedio, con la participación de 170 presidentes y altos directivos
de las cámaras, asociaciones de profesionistas y organismos empresariales más
representativos de México.
• El 9 de diciembre de 2010, como se realiza anualmente, se organizó el Día
Internacional Anticorrupción con el tema Alianza entre el Sector Público y el
Sector Empresarial: Una Estrategia Compartida para Mejorar la Competitividad
y la Inversión. En este evento se propició un espacio para la reflexión y la
sensibilización sobre el impacto de la corrupción en el ambiente de negocios, la
corresponsabilidad en el combate a la corrupción y los retos y perspectivas en
esta materia. Se contó con la participación de 200 empresarios y representantes
de cámaras y organismos empresariales.
La SFP firmó un convenio de colaboración con la Cámara Internacional de
Comercio, capítulo México. Este instrumento tiene el objetivo de fomentar el
desarrollo e implementación de diversas medidas específicas para combatir el
fenómeno de la corrupción en el ámbito público y privado, conforme al marco
jurídico aplicable a las dependencias y entidades de la APF, así como a la PGR y de
acuerdo con las mejores prácticas internacionales.
• En mayo de 2011, la SFP; la Barra Mexicana del Colegio de Abogados; el Pacto
Mundial de la ONU en México; la Cámara de Comercio Internacional, Capítulo
45
46
CAPÍ T UL O SE GUNDO
México; el Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica y la
Asociación Nacional de Abogados de Empresa llevaron a cabo el primer Taller
de Integridad Empresarial. Tuvo dos objetivos: sensibilizar sobre los instrumentos
internacionales que tienen efecto en las empresas que operan en México y
promover la ética empresarial a través de la difusión de herramientas para prevenir
la corrupción y el fraude. El taller capacitó a 70 representantes de empresas en la
instrumentación de programas de integridad. Los sectores más activos en el tema
fueron el farmacéutico, alimenticio, de consultoría, de autotransporte y energético.
De acuerdo con datos de la SFP, los resultados que se obtuvieron al 20 de septiembre
respecto a las acciones implementadas para combatir la corrupción al interior de la APF fueron:
que el 76.6% de las instituciones federales de gobierno han cumplido con la implementación de
los lineamientos en sus actividades más básicas. Esto se traduce en que 203 instituciones de 265
han instalado, al menos, un comité de ética y elaboración o bien han actualizado sus códigos de
conducta.
Por otra parte, el sector público, a través de la SFP17, señala que la corrupción propicia una
competencia desleal entre las empresas, ya que en lugar de que éstas enfoquen su atención en
crear procesos que hagan más competitiva a la empresa, la enfocan en prácticas corruptas.
La misma Secretaría afirma que la participación de las empresas en el combate a la corrupción
es indispensable, dada la corresponsabilidad que existe en este fenómeno.
Por tales motivos, la SFP pone a disposición del sector público una serie de herramientas
legales y materiales diversos para apoyar el proceso de diseño e instrumentación de un Programa
de Integridad en una empresa:
•
Ley Federal Anticorrupción en las Contrataciones Públicas
•
Índices y diagnósticos de la corrupción en el sector privado
•
Herramientas internacionales anticorrupción para las empresas
•
Herramientas nacionales anticorrupción para las empresas
Por otro lado, la SFP precisa que si bien las empresas deben adoptar códigos de conducta,
estos tienen que ser transparentes y públicos hacia la sociedad. Refiere que en la creación y
adopción de códigos tiene que existir una relación con las autoridades que se preocupe de la
verificación de los procesos que sancionan actos ilícitos al interior de la empresa.
Secretaría de Función Pública, “Sector Privado” (20 agosto 2012 [citado el 19 de octubre de 2012]) disponible en: http://
www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/integridad-y-legalidad/sector-privado.html
17
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
2.3.4
Acciones del sector privado en materia de integridad corporativa
De acuerdo con las mejores prácticas recomendadas por el Sistema de Naciones Unidas y
debido a que no todas las empresas son iguales, los programas de integridad deberán ser “hechos
a la medida” de cada empresa. Según el organismo, deben contar con el apoyo y compromiso
total de la cabeza de la empresa, presidente, consejo directivo, etcétera. Y las empresas, además,
deben establecer y adherirse a su código de conducta.
El código debe contener, por escrito, las guías éticas y legales que los empleados deben acatar.
Asimismo, las empresas deben establecer una estructura de cumplimiento que supervise y asegure
que todos los empleados acatan el código de conducta.
Para asegurar el éxito de estos programas, la empresa debe cerciorarse de que sus empleados
reciban una capacitación legal y ética constante y adecuada.
Pese a todos estos supuestos que la OCDE recomienda, poco menos del 50% de las empresas
mexicanas han adoptado códigos de conducta y ética que les ayuden a prevenir la corrupción y
el fraude dentro de su organización.
En función de las entrevistas y encuentros que se tuvieron con el sector privado, pudieron
hallarse muchos casos de éxito respecto de la implementación de estos códigos, así como sus
ventajas y las áreas de oportunidad que se detectaron en su operación:
• Se confirmó que los códigos deben adoptarse en todos los niveles organizacionales de
la empresa, puesto que su elaboración parte del principio de la honestidad.
• Se formaron comités de responsabilidad social.
• Existe una actualización continua de códigos de ética.
• Se reformaron, con ellos, los estatutos sociales.
• Se crearon, además, códigos de conducta con proveedores y distribuidores.
• Adecuaron el principio cero tolerancia contra actos contrarios a los códigos de
conducta y ética.
• Adoptaron códigos y procedimientos para allegarse de gente confiable.
• Hay una capacitación permanente respecto del tema para los integrantes de la
organización empresarial. Incluso se crean centros de capacitación al respecto.
• Las empresas generaron la obligación de adoptar y signar los códigos no sólo a sus
propios miembros, sino a las personas o empresas con quienes tengan una relación
comercial.
47
48
CAPÍ T UL O SE GUNDO
• Se crearon órganos de gobierno, vigilancia u honor, que conozcan de las violaciones
a los códigos a través de la denuncia para sancionar a quienes los contravengan. Las
sanciones van desde la amonestación e inhabilitación hasta la expulsión de la empresa,
sin que importe el cargo.
• Las resoluciones al respecto pueden impugnarse ante la institución gubernamental
que corresponda, por ejemplo, la Secretaría de Economía (SE).
Sin embargo, pese a estos logros, existe un área de oportunidad muy importante en cuanto a
la sanción de los actos ilícitos al interior de la empresa, sobre todo los que tengan que ver con la
corrupción: la falta de cooperación con el sector público para denunciar.
Si bien se notó que las empresas adoptaron y crearon órganos de vigilancia u honor para
sancionar a quien actúe de forma contraria a los principios adoptados en los códigos de ética,
estas sanciones sólo se quedan al interior de las mismas empresas. No existe relación alguna con
las autoridades de procuración de justicia para que persigan y sancionen, en su caso, los delitos
que probablemente cometa el personal de la empresa al violar los códigos de ética. Es decir,
las empresas no denuncian. Las resoluciones que adopta el sector privado en este sentido, no
traspasan al ámbito público.
Cabe señalar que muchas de las veces quienes detectan actos ilícitos no son las empresas
mismas sino auditores ajenos o externos a la organización empresarial. En esta situación se ha
visto que tampoco los auditores denuncian los actos contrarios a la legalidad, ya que anteponen
la confidencialidad de sus auditorías o bien no lo hacen porque probablemente no serían
contratados de nueva cuenta por las empresas que incurrieron en responsabilidad.
El sector público advierte que esta situación se debe a diversos factores, entre los que destacan:
• Miedo a que las relaciones contractuales que pudieran tener con el sector público se
vean afectadas, disminuidas o terminadas.
• El hecho de que se haga una denuncia implica que los actos ilícitos queden evidenciados
públicamente, lo cual puede afectar seriamente la imagen social empresarial o bien
impactar sus ingresos.
• Falta de credibilidad en las instituciones que imparten justicia.
Ahora bien, el tema de integridad corporativa también ha llegado a las micro, pequeñas y
medianas empresas (MIPyMES), y no sólo a los grandes consorcios empresariales.
Las MIPyMES han dejado ver que sí pueden adoptar códigos de ética al interior de las mismas,
pese al gran costo que pudiera generar esta adecuación. Reconocen que las ventajas de adoptar
un código de ética, conducta y responsabilidad, son más grandes que la no adopción de estos.
I N FO R M E D E P R O Y E C T O
Por lo que toca a la confederación y a las cámaras empresariales, han acogido modelos de
códigos de conducta que implementan en la regulación interna de ellas y hacia con sus agremiados,
puesto que han buscado homogeneizar los procesos y códigos de conducta. Incluso, fomentan
la adopción de estos códigos en las empresas o MIPyMES que no lo han hecho, con la finalidad
de estimular el principio de honestidad y hacerles ver que el tema de ética y responsabilidad
social no tiene que asimilarse como un gasto, sino como una inversión que traerá beneficios
que no necesariamente sean económicos. Crean también lemas, frases, logos y programas de
sensibilización que invitan a sus agremiados a adoptar una buena ética empresarial.
Algunas cámaras dejaron ver que para que una nueva empresa forme parte del gremio tiene
que signar y comprometerse con los códigos previamente establecidos. De lo contrario, no
serán parte de la cámara del sector que corresponda. No obstante, esto puede ocasionar dos
situaciones con las empresas rechazadas: que adopten códigos de conducta para ser aceptadas o
que no las acepten por falta de recursos económicos o falta de compromiso. Debe fomentarse,
entonces, la integridad corporativa.
Así también, la confederación y las cámaras han firmado convenios de colaboración con
instituciones educativas para crear una carrera que se denomine Responsabilidad Social.
Como parte del fomento de la ética y la responsabilidad empresarial, la Confederación de
Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) entrega el “Premio de
Ética y Valores en la Industria”, basado en una evaluación integral entre las empresas afiliadas a
cámaras y asociaciones de sus códigos de ética, el establecimiento constante de programas de
capacitación legal y ética, formación de comités de responsabilidad social, creación de órganos de
gobierno, vigilancia u honor.
49
50
PRINCIPALES HALLAZGOS Y
ÁREAS DE OPORTUNIDAD
•
La UNCAC, aunque no define el concepto de integridad corporativa, dispone un conjunto
de delitos que sancionan conductas vinculadas con actos de corrupción y da pie a que
exista una cooperación entre el sector público y privado en la prevención, combate y
sanción de aquellos actos, a través de los incentivos legales que el estado genere y los
mecanismos internos que adopte cada sector.
•
Pese a que 6 de cada 10 empresas reconocieron que la corrupción es negativa para su
competitividad y que afecta sus proyecciones de inversión, 4 de cada 10 han participado
en actos de esta índole y sólo 3 de cada 10 empresas implementaron sistemas preventivos.
•
Los principales factores que contribuyeron a que se cometieran los fraudes fueron fallas
en la supervisión del personal, falta de controles internos y una deficiente estructura ética.
•
El comportamiento ético de las empresas mexicanas en 2012 se sitúa en el lugar 76 de
144 países, con una calificación de 3.8 en una escala de 1 a 7, donde 1 refleja el peor
comportamiento y 7 el mejor.
•
Las empresas prefieren dejar a salvo su imagen pública antes que denunciar los ilícitos
cometidos dentro y desde sus corporativos.
•
Existe una falta de denuncia por parte del sector privado, éste se limita a sancionar
internamente a quienes intervengan en actos ilícitos, de corrupción o violen códigos de
ética a través del uso de la figura del despido, sin que vaya más allá de su propio sector.
•
Pocas empresas han adoptado medios preventivos para erradicar la corrupción.
Principalmente son aquellas con la capacidad económica y los recursos humanos suficientes
para establecer mecanismos internos de prevención. En este sentido, la mayoría de las
MIPyMES se ven en desventaja.
•
La cooperación entre el sector público y privado se da por excepción, no obstante, tanto
la Federación como el Distrito Federal y el Estado de Puebla establecen sanciones de tipo
penal, civil y administrativo con el fin de sancionar a las personas que participen en los
delitos contemplados por la UNCAC: soborno, lavado de dinero, malversación de fondos,
tráfico de influencias, etcétera.
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•
La coerción penal o legal para sancionar los actos que propician la corrupción, no implica
que los delitos resulten castigados en todas las ocasiones.
•
Subsiste la falta de denuncia por parte del sector privado para aplicar las sanciones
correspondientes: pena privativa de libertad, multa o reparación del daño.
•
Hay una escasa denuncia de servidores públicos que estuvieron implicados en actos de
corrupción para que se les aplique la sanción penal o civil correspondiente. En ocasiones,
la falta de denuncia de las empresas ocurre porque algunas están en contubernio o en
algún momento han sido beneficiadas. Por otra parte, los tipos penales son similares
a las faltas administrativas, por lo que podría haber sanciones duplicadas por la misma
conducta, aunque se trata de responsabilidades de distinta naturaleza.
•
La Federación, el Distrito Federal y el Estado de Puebla no cuentan con una legislación
que garantice los supuestos que precisa el artículo 32° de la UNCAC -protección de
testigos, peritos y víctimas. No obstante, aunque la Federación dio un paso adelante
respecto del tema en comento al promulgar y publicar la Ley Federal para la Protección a
Personas que intervienen en el Procedimiento Penal, su eficacia aún no puede evaluarse,
ya que su aplicación es muy reciente.
•
Las leyes evaluadas no alientan a las personas que participan o hayan participado en la
comisión de delitos tipificados en la Convención a que proporcionen a las autoridades
competentes información útil con fines investigativos y probatorios, y a que les presten
ayuda efectiva y concreta que pueda contribuir a privar a los delincuentes del producto
del delito, así como a recuperar ese producto. Sólo se otorgan beneficios en materia de
delincuencia organizada.
•
En la elaboración de disposiciones normativas, existe una participación de ambos sectores,
incluso del sector financiero, no obstante aún es necesario establecer un puente de
comunicación más fortalecido y permanente entre ambos sectores.
•
Las autoridades que regulan al sector financiero aplicaron recientemente disposiciones
para que las sociedades financieras comuniquen periódicamente actos irregulares en su
interior.
•
Aún no se han encontrado los canales necesarios para lograr que el sector privado o
financiero denuncie los actos de corrupción que se generan dentro de su organización o
los que algún servidor público cometa.
•
El gobierno incentiva en la ejecución, no en la prevención. Aunque existe vigilancia antes y
después de los procedimientos por parte de los órganos de control y los ciudadanos, en
su mayoría los actos de corrupción se negocian al margen de los procedimientos y son
difíciles de detectar.
•
El gobierno tampoco denuncia en todos los casos a los servidores públicos que hayan
sido partícipes de actos de corrupción. Sin embargo, los órganos internos de control en
51
52
PR INCI PAL E S HAL L AZ GOS Y ÁRE AS D E O P O R T U N I D A D
todos los órdenes de gobierno sí denuncian ilícitos de índole penal, adicionalmente a la
sanción administrativa, la cual puede ser destitución, aplicación de multas y/o inhabilitación.
•
El sector público ha aplicado más incentivos para la integridad corporativa en cuanto a
sancionar la corrupción que en la prevención de la misma.
•
El sector público, sin embargo, ha creado y diseñado códigos de ética que regulan la
conducta de los servidores públicos en su interior, ha elaborado cursos de capacitación
y eventos que promueven la estrategia anticorrupción. Además, reconoce que la
participación de las empresas en el combate a la corrupción es indispensable dada la
corresponsabilidad que existe en este fenómeno.
•
El sector privado, como forma de cooperación con el sector público, ha elaborado
programas de integridad en su interior. Se adhiere a códigos de ética, establece programas
de capacitación legal y ética constante, forma comités de responsabilidad social, crea
órganos de gobierno, vigilancia u honor, que conozcan de las violaciones a los códigos de
conducta y ética, etcétera.
•
El tema de integridad corporativa también ha llegado a las MIPyMES aunque, como
se establece previamente, su poca capacidad económica y de infraestructura limita
significativamente sus esfuerzos en el tema.
•
Es necesario fomentar la participación y cooperación entre aquellos que tienen
conocimiento de los actos ilícitos, para que ayuden en la procuración de justicia y evitar
que los delitos queden impunes.
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