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COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 27.5.2013
COM(2013) 321 final
RESPUESTA DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
«¿HAN SIDO EFICACES LOS PROGRAMAS MARCO POLO PARA DESVIAR EL
TRÁFICO DE LAS CARRETERAS?»
ES
ES
RESPUESTA DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
«¿HAN SIDO EFICACES LOS PROGRAMAS MARCO POLO PARA DESVIAR EL
TRÁFICO DE LAS CARRETERAS?»
III. Los programas han impulsado una importante transferencia entre modos de transporte. Los
programas Marco Polo incentivan de forma limitada la transferencia del transporte por carretera a
sistemas intermodales, que son más complejos y difíciles de poner en práctica. El programa Marco
Polo I (MP I), ya finalizado, alcanzó un mínimo de 22 000 millones tkm y consumió el 41 % del
presupuesto; todavía no se dispone de los resultados finales del programa Marco Polo II (MP II),
pues todavía está aplicándose.
El principal objetivo cuantificable de MP I fue «transferir el incremento agregado anual previsto»
en el tráfico internacional de mercancías por carretera. Se espera que el MP II transfiera «una parte
sustancial» de este aumento.
Teniendo en cuenta el presupuesto total asignado a Marco Polo por la autoridad legislativa y el
tamaño del programa en relación con el sector del transporte de la UE (el MP I solo representó el
0,01 % y el MP II, alrededor del 0,05 % del presupuesto de la UE), la Comisión no espera un
cambio significativo del equilibrio entre modos a escala de la UE.
Marco Polo permite cuantificar los resultados del programa, expresados en términos de
transferencia entre modos de transporte. Gracias a la calculadora MP (nota 9 de las observaciones
del Tribunal de Cuentas), es posible estimar los beneficios medioambientales y el ahorro de costes
externos derivados del programa. Esta es una característica excepcional de Marco Polo.
IV. Los programas disponen de un mecanismo excepcional, ya que los desembolsos de financiación
están condicionados a los resultados. Esto liga estrechamente los créditos financieros a los objetivos
generales del programa, incluyendo una cuantificación de los logros de la transferencia entre
modos.
El programa tiene por objeto conseguir un equilibrio entre las exigencias del Reglamento
Financiero y las normas de financiación decididas por el Parlamento Europeo y el Consejo en los
reglamentos por los que se establecen los programas Marco Polo y las necesidades del entorno
empresarial. Las condiciones de admisión fueron concebidas para reflejar la característica del
programa de basarse en la obtención de resultados y para asegurar niveles adecuados de control
administrativo. Estas condiciones de entrada fueron revisadas y modificadas durante el ciclo de vida
de Marco Polo con el fin de facilitar el acceso al programa.
Los proyectos Marco Polo fueron particularmente sensibles a la crisis económica. Esta es una de las
razones que explican el número inferior al deseado de proyectos apoyados por el programa.
Desde 2010, la AECI presentó certificados de auditoría complementarios, lo que dio certidumbre
adicional a las mercancías transportadas por los proyectos de Marco Polo. Esta es una de las
medidas correctoras introducidas durante el ciclo de vida del programa.
La Comisión considera que los servicios de transporte financiados presentaban una sostenibilidad
satisfactoria. Las evaluaciones externas realizadas sobre los programas Marco Polo (Ecorys en 2007
y Europe Economics en 2011) muestran que, en general, la mayoría de los servicios (72 %, de
acuerdo con Europe Economics) continúan de alguna forma tras el fin del acuerdo de subvención
(adaptándose a los cambios en las condiciones de mercado).
Los beneficiarios confirmaron que la subvención de MP permitió que sus proyectos se iniciasen
más pronto e incrementasen su escala.
V. La Comisión desea señalar que:
2
1) Para MP I se realizó un análisis del mercado de referencia en el marco del proceso de consulta
pública y para MP II se llevó a cabo una evaluación previa en 2004.
2) Sobre la base de la información disponible, los programas fueron objeto de enmiendas y
modificaciones pertinentes y oportunas durante su ciclo de vida1.
3) En su momento se aplicaron acciones correctivas de acuerdo con las prácticas habituales y los
procedimientos existentes.
VI. La Comisión toma nota de la recomendación.
En cuanto a las «insuficiencias» identificadas en el informe, la Comisión recuerda su posición, que
ya expuso en las respuestas a los apartados 15, 16, 26, 27, 31 y 33.
La Comisión es consciente de que el programa Marco Polo sufrió una serie de deficiencias. Sin
embargo, también opina que los programas de MP ayudaron a la industria europea del transporte a
probar soluciones innovadoras y a desplazar una cantidad no despreciable de tráfico de las
congestionadas carreteras de la UE utilizando una pequeña fracción (del 0,01 % al 0,05 %) del
presupuesto de la UE.
Para el futuro, la Comisión considera conveniente prestar apoyo de la UE para servicios
innovadores de transporte de mercancías para lograr los objetivos de la política de transporte de la
UE (servicios intermodales integrados, reducción de la congestión, reducción del impacto
medioambiental, soluciones innovadoras, nuevos mercados y tecnologías) y para velar por los
intereses de los ciudadanos de la UE que se benefician de ellos.
No se ha propuesto ningún reglamento específico relativo a la financiación de Marco Polo III para
el período de programación 2014-2020. Ya en 2011 la Comisión incluyó un marco general para
apoyar los servicios de transporte de mercancías en las propuestas de directrices para la nueva Red
Transeuropea de Transporte (RTE-T) y el Mecanismo «Conectar Europa».
Todo futuro desarrollo de acciones detalladas en el área de los servicios de transporte de mercancías
bajo el marco general establecido en las orientaciones de la RTE-T se basará en una evaluación
previa específica que incluya análisis de mercado relevantes y tenga en cuenta la experiencia y las
mejores prácticas de los sistemas nacionales de apoyo. La recomendación del Tribunal se
considerará en este contexto.
Sin embargo, corresponde a las autoridades legislativas determinar finalmente el futuro marco de
este sistema en el contexto del MFP, el Mecanismo «Conectar Europa» y la RTE-T.
OBSERVACIONES
14. En cuanto a la «infraejecución significativa», la Comisión considera que el resultado de los
programas también debe ser considerado a la luz de los cambios en las situaciones de mercado y los
retos de la crisis económica. De acuerdo con las cifras que se presentan en el Cuadro 1, en Marco
Polo I (es decir, antes de la crisis económica) los objetivos fijados correspondían a una estimación
de la absorción por el mercado (transferencia comprometida entre modos de transporte) por parte
del sector. Por otro lado, para Marco Polo II, el importe de la transferencia comprometida también
corresponde a la parte sustancial del aumento esperado de 20 500 millones tkm. Además, de
acuerdo con el Cuadro 1, se puede observar que en el primer año de Marco Polo II la cantidad de
transferencia comprometida es superior a 20 500 millones tkm.
1
Reglamentos 1382/2003, 1692/2006 y 923/2009, así como determinados cambios introducidos ad hoc en el marco del
mandato legal establecido por dichos Reglamentos.
3
15. La Comisión considera un logro importante del programa MP I que se retiraran 22 100 millones
tkm de las carreteras europeas, particularmente en vista de un gasto del 41 % del presupuesto.
Dado que la mayoría de proyectos continúa tras el final del período de financiación, es probable que
se generen transferencias entre modos de transporte y evitación de tráfico adicionales (véase la
respuesta al apartado 31).
El programa también ofreció beneficios complementarios. Sobre la base de la calculadora Marco
Polo (véase la nota 9 de las observaciones del Tribunal), la transferencia entre modos de 22 100
millones tkm supuso hasta 434 millones EUR de beneficios medioambientales y ahorros de costes
externos. Al comparar esto con el presupuesto destinado a proyectos con un objetivo de
transferencia entre modos de transporte (32,6 millones EUR), la Comisión considera que cada euro
invertido ha generado hasta 13,3 EUR de beneficios medioambientales.
16. En cuanto a la «respuesta insuficiente» a las convocatorias anuales de propuestas de proyectos,
la Comisión llama la atención sobre los efectos adversos para las empresas de la crisis económica,
que comenzó en 2008. Por otra parte, las soluciones de transporte intermodal son más complejas
que el transporte de mercancías únicamente por carretera. El lanzamiento de un proyecto complejo
en un entorno económico radicalmente peor tiene riesgos adicionales. Esto se tradujo en una
absorción del programa menor de la prevista inicialmente, antes de la crisis. Al mismo tiempo, la
importancia de apoyar el transporte intermodal de mercancías no ha disminuido y los objetivos
políticos del programa Marco Polo siguen siendo válidos.
Respuesta común a los apartados 19 y 20:
La Comisión no espera un cambio en el reparto entre modos en la UE, dado el modesto tamaño del
programa MP:
•
MP I: 102 millones EUR, lo que supone alrededor del 0,01 % del presupuesto de la UE para
las perspectivas financieras 2000-2006;
•
MP II: 450 millones EUR, lo que supone alrededor del 0,05 % del presupuesto de la UE
para las perspectivas financieras 2007-2013.
El ámbito de aplicación adoptado por los colegisladores solo permitió, en el caso del MP I, cambiar
«el incremento agregado anual previsto en el tráfico internacional de mercancías por carretera» (que
en realidad fue muy superior a las cifras previstas) y, en el caso del programa MP II, a transferir
«una parte sustancial del incremento agregado anual previsto en el tráfico internacional de
mercancías por carretera».
Por tanto, la Comisión considera que los logros fueron significativos en lo que respecta a los
objetivos específicos del programa.
23. ESTAT no recopila datos sobre congestión en las carreteras y esta actividad no está incluida en
el programa anual de trabajo estadístico. En cuanto a los datos relativos a los accidentes de tráfico,
en 1993el Consejo decidió crear un banco de datos comunitario sobre accidentes de circulación
(CARE)2. El cuadro anual de accidentes elaborado por ESTAT es el más completo en la medida de
lo posible.
En cuanto a los datos facilitados por la calculadora de Marco Polo, la Comisión considera que la
calculadora era tan buena como las metodologías subyacentes y los datos disponibles y que se
2
Decisión 93/704/CE del Consejo, DO L 239 de 30.12.1993, pp. 63-65.
4
actualizó tan pronto como la Comisión decidió el enfoque metodológico para valorar los costes
externos3.
En cuanto al grado de influencia real del programa, la Comisión estima en 13 EUR los beneficios
medioambientales obtenidos por cada euro invertido. Además, también debe tenerse en cuenta que:
•
mientras que el transporte por carretera ha pasado gradualmente a ser más limpio, también
se constataron avances tecnológicos en otros modos. Por tanto, la diferencia entre los
resultados de los coeficientes viejos y nuevos, no solo en lo relativo a un mejor rendimiento
del transporte por carretera, sino también en cuanto a una metodología revisada, se recoge
en la calculadora después de 2008 (por ejemplo, precio del CO2, diferenciación en función
del tipo de buque, combustibles, nuevas tecnologías, ferrocarriles eléctricos y diésel, etc.)
•
Algunos coeficientes de costes no han sido incluidos en la calculadora debido a dificultades
técnicas con su valoración y aplicación en la práctica (por ejemplo, los costes de
oportunidad perdidos debido a la infraestructura vial).
Por último, a pesar de que la diferencia entre la carretera y los otros modos se ha reducido, en
general el transporte alternativo al realizado por carretera todavía es más respetuoso del medio
ambiente que el transporte por camión. De acuerdo con la calculadora, solo una de las categorías de
transporte alternativo al de carretera ofrece peores resultados que este.
Por tanto, la Comisión considera que la calculadora es un buen indicador de los beneficios
medioambientales del programa MP.
25. La crisis financiera y económica es uno de los principales factores que dificultan la absorción
del programa y que afectan a las condiciones para la puesta en marcha y la administración de los
proyectos Marco Polo, lo que conduce a una menor absorción de los créditos.
También se sabe que hay proyectos que, debido a la financiación de MP, generan ganancias o
alcanzan el punto de equilibrio antes de lo previsto en las solicitudes. Dado que los programas no
pueden pagar a los proyectos más que el déficit total experimentado a lo largo del período de
financiación (norma relativa a la ausencia de ánimo de lucro; véase también el apartado 5), en
algunos casos se han reducido o incluso retirado las subvenciones concedidas a este tipo de
proyectos. Dicha situación, aunque positiva, también contribuye a una menor utilización de los
fondos disponibles.
26.
(a) El tiempo necesario para que los solicitantes desarrollen ideas de proyectos está fuera del control
de la Comisión y no se debe tomar en cuenta al calcular el tiempo que se precisa para la concesión
de la subvención.
Dada la importancia del indicador relativo a dicho lapso, los procedimientos del programa se
simplificaron (modificando el Reglamento 923/2009), lo que permitió acortarlo (por ejemplo, 209
días en 2011).
En cuanto a los cambios en los proyectos, la flexibilidad para algunos significaría un trato desigual
para otros, especialmente los que optaron por no presentarse o no resultaron seleccionados. La
necesidad de garantizar la igualdad de trato y de evitar problemas de competencia indebidos son
algunos de los principios básicos de la gestión del programa.
3
Manual de 2008 para la estimación de los costes externos en el sector del transporte y Comunicación relativa al paquete de
medidas para un transporte más ecológico.
5
En cuanto al número de acuerdos que «no se iniciaron o finalizaron antes de tiempo»", Marco Polo
es un programa orientado al mercado, en el que las condiciones económicas y de mercado son
factores importantes para el éxito de los proyectos. Puesto que las soluciones de transporte
intermodal son más complejas que un sistema de transporte por carretera puro, el programa ha sido
particularmente sensible a la crisis económica. La crisis es una de las principales razones que
explican el número de proyectos fallidos.
(b) Las normas aplicables a acciones de efecto catalizador en el Reglamento 1382/2003 y el
Reglamento original 1692/2006, permitían el reembolso parcial directo de gastos efectuados en
infraestructuras auxiliares y equipo operativo (véanse, por ejemplo, los proyectos Excite y Ocra).
El Reglamento 923/2009 simplificó las normas para la financiación de todas las acciones sobre la
base de tres elementos: transferencia entre modos/evitación de tráfico (con excepción de acciones
comunes de aprendizaje), costes subvencionables y déficit acumulado a lo largo del período de
financiación.
Por tanto, si bien es principalmente el inversor quien asume el riesgo de las inversiones en
infraestructura, en el pasado un beneficiario podía obtener el reembolso parcial de los gastos
incurridos en la infraestructura de un proyecto de subvención sobre la base de los costes
subvencionables.
(c) El programa tiene por objetivo lograr el equilibrio adecuado entre, por un lado, las exigencias
del Reglamento Financiero y las normas de financiación decididas por el Parlamento Europeo y el
Consejo en los reglamentos que establecen los programas Marco Polo y, por otro, las necesidades
empresariales.
(d) Los costes relevantes relacionados con el desarrollo del proyecto son normalmente contraídos
por las empresas también cuando gestionan sus negocios sin apoyo público. Es una práctica normal
que se requiera un cierto nivel de inversión (por ejemplo, en organización y gestión) al iniciar un
nuevo proyecto.
27. Desde 2010, la AECI presentó certificados de auditoría complementarios, lo que aportó
certidumbre adicional a los proyectos Marco Polo relacionados con el transporte de mercancías. Sin
embargo, la Comisión es consciente de que estas nuevas normas introdujeron requisitos adicionales
para los beneficiarios, aumentando así la carga administrativa para ellos.
La Comisión informó en su informe anual de actividades de una tasa de error residual del 1,9 %
para el MP I y del 2,9 % para el MP II.
29. Dada la especificidad de los proyectos Marco Polo (acciones comerciales), la cuestión de la
sostenibilidad se aborda adecuadamente durante el proceso de evaluación de las propuestas (como
parte del análisis de credibilidad y viabilidad). De hecho, unas normas más estrictas (en particular
las que condicionan el pago de la subvención a la sostenibilidad de los proyectos) son poco realistas
desde el punto de vista de su aplicación y control y, sin duda, desanimarían a los solicitantes del
programa debido al aumento de riesgo del negocio en caso de que se modifiquen las condiciones del
mercado.
30. Este resultado ilustra claramente la complejidad del entorno empresarial en que se desenvuelven
los proyectos financiados por Marco Polo y la adecuación del enfoque adoptado con respecto a la
sostenibilidad.
También muestra lo que supone Marco Polo, es decir, dar incentivos limitados para la transferencia
desde unas soluciones de transporte por carretera fáciles, baratas y sin riesgo a soluciones de
sistemas intermodales más complejas y difíciles de aplicar.
6
31. Las evaluaciones externas realizadas de los programas Marco Polo (Ecorys 2007 y Europe
Economics 2011) muestran que, en general, la mayoría de los servicios (72 % según Europe
Economics) prosiguen de alguna forma una vez finalizado el acuerdo de subvención (adaptándose a
las cambiantes condiciones del mercado). Teniendo en cuenta el dinámico entorno empresarial, el
clima económico adverso desde 2008 y la complejidad de las soluciones intermodales en
comparación con el transporte exclusivamente por carretera, la Comisión considera esta cifra
satisfactoria.
Esto indica que la financiación a corto plazo ha propiciado un cambio a largo plazo, incluso en las
condiciones cambiantes del mercado actual. Como resultado, se espera que los programas generen
beneficios adicionales en términos de transferencia entre modos, evitación de tráfico y ahorro de
costes externos una vez expirada la vigencia del contrato.
33. La Comisión considera que el programa tiene un claro valor añadido para los proyectos
auditados ya que, a pesar del peso muerto indicado por un 42 % de los beneficiarios encuestados, la
financiación de la UE les permitió comenzar antes, aumentar la escala del servicio u obtener antes
un retorno de la inversión.
El fenómeno de peso muerto es difícil de cuantificar, ya que al mismo pueden contribuir muchos
factores que afecten a los resultados, por ejemplo, los relativos a la sostenibilidad (la cuestión de si
los proyectos habrían sido sostenibles sin subvención), el factor de multiplicación (los proyectos
mayores generan una mucho mayor transferencia entre modos), el aumento de la credibilidad y la
visibilidad de los beneficiarios (marca de proyecto de la UE), los beneficios resultantes de la
colaboración entre socios (transferencia de conocimientos técnicos, mejores prácticas), etc.
34. La Comisión señala que:
(i) El programa apoya la transferencia entre modos, es decir, no paga por mercancías ya
transportadas por vía marítima, ferroviaria o vías navegables interiores. Alienta al mercado para
cambiar los hábitos y transferir el transporte efectuado actualmente por carretera hacia modos
alternativos;
(ii) los incentivos limitados conducen a un fuerte efecto de «incentivación» en los proyectos de MP.
Sin embargo, estas cantidades son importantes para beneficiarios que habitualmente operan con un
pequeño margen de beneficio, ya que se espera que compitan por carga con un transporte por
carretera relativamente barato. En realidad, Marco Polo está previsto que cubra las pérdidas
iniciales y ayude a los beneficiarios a «sobrevivir» en el mercado en el período más difícil, el de
puesta en marcha.
37. El programa se dirige tanto a transitarios como a proveedores de logística, que se encargan de la
organización de la red de transporte en cadenas de suministro complejas, y propietarios de la carga
o de sus representantes, que forman parte de la demanda del mercado. Mientras que la primera
categoría representa el principal grupo objetivo de MP, hay una serie de proyectos de exitosos
presentados por cargadores (incluidas empresas de transporte por carretera) o fabricantes.
Los grupos objetivo de Marco Polo fueron, por ejemplo, analizados en el «Informe de evaluación
previa de MP II», de Ecorys, capítulo 2.2, relativo a la evaluación de las necesidades:
http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/doc/2004_marco_polo.pdf
38. El programa Marco Polo I se basó en los resultados del Programa de acciones piloto en materia
de transporte combinado, complementado con análisis y consultas con las principales asociaciones
europea de transporte.
El programa Marco Polo II fue respaldado por un estudio previo.
7
39. Antes del inicio de los programas, la Comisión había analizado los obstáculos que dificultan la
creación y desarrollo de servicios intermodales para todos los modos de transporte y tipos de
intervenciones específicas y propuso abordar estas deficiencias y problemas de los modos. La
Comisión se remite al documento de consulta que elaboró en 2001 y distribuyó a las partes
interesadas a efectos de consulta pública, así como al estudio previo para Marco Polo II, que incluía
un análisis del mercado de referencia pertinente, las lecciones aprendidas de MP I, una evaluación
de las necesidades y una consulta a las partes interesadas.
40. Estas cuestiones han sido siempre un importante motivo de preocupación para la Comisión, que
adoptó las siguientes medidas:
•
se introdujeron modificaciones en el diseño del programa Marco Polo II (incremento de la
intensidad de la financiación, modificando el Reglamento 923/2009) durante su ciclo de
vida a fin de que sea más atractivo y mayor impulso para que el sector proceda a transferir
de la carretera al transporte ferroviario, el marítimo de corta distancia y las vías navegables;
•
se propusieron soluciones específicas en el marco de los programas de trabajo anuales y
convocatorias de propuestas de MP para abordar el problema de la posible retransferencia
entre modos en el transporte ferroviario (por ejemplo, prioridades políticas e incentivos para
servicios de transporte ferroviario innovadores y tráfico mediante vagones individuales);
•
la Comisión ha definido y propuesto medidas a medio y largo plazo para abordar los nuevos
requisitos relativos a los límites máximos de azufre en el transporte marítimo, por ejemplo,
una serie de medidas para un transporte por vía marítima sostenible4.
41. Las cifras de transferencia entre modos previstas para los proyectos seleccionados en el marco
de las convocatorias de 2003 y 2004 fueron superiores a los objetivos de transferencia fijados para
MP I (12 000 millones tkm anualmente) con, respectivamente, 12 400 y 14 400 millones tkm. No
hay datos disponibles que hagan sospechar que las cifras reales de transferencia entre modos
habrían sido inferiores a las previstas.
El primer informe oficial que destacaba determinados problemas fue efectivamente la evaluación
externa de MP I realizada en 2007. No obstante, las conclusiones de la evaluación Ecorys fueron
más equilibradas y expresaron su relativamente buena eficacia y el efecto multiplicador del
programa: http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/doc/2007_marco_polo_1.pdf
42. La «modificación bien focalizada de la base jurídica» fue la opción elegida como consecuencia
de la evaluación previa. Esta opción abordó las principales recomendaciones del informe de
evaluacion Ecorys de 2007 y garantizó que cualquier propuesta de modificación del programa fuese
adoptada rápidamente para su aplicación lo más pronto posible. Una revisión completa del
programa con implicaciones políticas se descartó simplemente para evitar la adopción de
modificaciones demasiado tarde en la vida del programa (2007-2013).
Por último, el Reglamento 923/2009 entró en vigor solo desde la convocatoria de propuestas de
2010. Por lo tanto, es demasiado pronto para evaluar los efectos a largo plazo que suponen las
modificaciones.
43. La Comisión reconoce las ventajas potenciales de programas como Ecobonus, pero al mismo
tiempo es consciente de que podrían existir también desventajas (por ejemplo, carga administrativa
y costes, sostenibilidad, eficiencia, efectos sobre la competencia, etc.), en particular si tales
programas se ejecutan a escala de la UE, en todos sus Estados miembros. Los programas cuyo
4
Véase el documento «Reducción de emisiones contaminantes procedentes del transporte marítimo y medidas para un
transporte por vía marítima sostenible», SEC (2011) 1052 final.
8
ámbito es la UE tienen diferente naturaleza en el sentido de que deben justificarse por razones de
subsidiariedad. Deben hacer frente a problemas que no pueden ser abordados por los propios
Estados miembros y alcanzar objetivos que no es posible lograr a nivel nacional. Además, hay
importantes diferencias entre los Estados miembros en términos de localización geográfica, flujos
de mercancías, disponibilidad de infraestructura, métodos utilizados, etc.
Aunque no existía ninguna obligación jurídica de que la Comisión «llevase a cabo una evaluación
en profundidad de los regímenes nacionales de los Estados miembros ... que habría permitido
adquirir experiencia para una posible redefinición de los programas de MP», la Comisión, a fin de
garantizar la sinergia y evitar la duplicación entre diferentes instrumentos de financiación en la UE
y los Estados miembros, procedió a hacer un inventario de los sistemas nacionales de apoyo y
realizó un análisis pertinente (informe previo de evaluación sobre el MP II, capítulo 5, «Análisis del
valor añadido europeo»).
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
44. La Comisión considera que, dados sus muy ambiciosos objetivos, los programas pueden
considerarse menos eficaces de lo deseable, pero, no obstante, han logrado una importante
transferencia entre modos expresada en miles de millones de toneladas-kilómetro. Marco Polo
consiste en ofrecer unos pequeños incentivos para cambiar de soluciones de transporte por carretera
relativamente fáciles, baratas y sin riesgo a otros sistemas intermodales más complejos y difíciles de
aplicar.
(i) Marco Polo I logró un mínimo de 22 000 millones tkm, lo que representa el 46 % del objetivo5.
Marco Polo II está aún en curso, por lo que aún no se dispone de los resultados finales.
(ii) el principal objetivo cuantificable de los programas es «desplazar el incremento agregado anual
esperado (una parte sustancial del mismo durante MP II) del transporte internacional de mercancías
por carretera». Dado el presupuesto total del programa Marco Polo (el MP I representó
aproximadamente el 0,01 % y el MP II el 0,05 % del presupuesto de la UE) y el tamaño del
programa en comparación con el sector del transporte de la UE, la Comisión no espera ningún
cambio significativo del reparto entre modos de transporte a escala de la UE.
iii) Marco Polo permite cuantificar los resultados del programa, expresados en términos de
transferencia entre modos de transporte. Utilizando la calculadora MP (nota 9 de las observaciones
del Tribunal) es posible estimar los beneficios medioambientales y de ahorro de costes externos
derivados del programa. Se trata de una característica excepcional del programa Marco Polo.
45. El programa dispone de un mecanismo único, a escala de la UE, que supedita el desembolso de
la financiación a la obtención de resultados. Esto permite utilizar los créditos financieros de acuerdo
con los objetivos del programa.
Las condiciones para el entorno empresarial no son «disuasivas». El programa pretende encontrar el
justo equilibrio entre los requisitos del Reglamento Financiero y las normas de financiación
decididas por el Parlamento Europeo y el Consejo en los Reglamentos por los que se establecen los
programas Marco Polo y las necesidades de las empresas. Hasta el momento han recibido apoyo
más de 650 empresas y la crisis económica es una de las principales razones que explican que la
utilización del programa haya sido inferior a la deseada.
Marco Polo consiste en ofrecer pequeños incentivos para cambiar desde soluciones de transporte
por carretera relativamente fáciles, baratas y sin riesgo a sistemas intermodales más complejos y
difíciles de aplicar. Por tanto, los proyectos de Marco Polo son especialmente sensibles a la crisis
5
Para conseguirlo, se utilizó el 41 % del presupuesto.
9
económica. Esta es una de las razones que explican que el número de proyectos apoyados por el
programa sea inferior al deseado.
Por lo que se refiere a:
(i) – desde 2010, AECI introdujo certificados de auditoría complementarios que aportaron garantías
adicionales para las mercancías transportadas por los proyectos Marco Polo;
(ii) – la mayoría de ellos continúan después del período de financiación, generando una
transferencia adicional entre modos de transporte;
(iii) – la cuestión del peso muerto dentro del programa Marco Polo es difícil de cuantificar dado que
numerosos factores pueden afectar a los resultados. La Comisión considera que el programa tiene
claramente un valor añadido para los proyectos auditados, ya que a pesar del peso muerto indicado
por el 42 % de los encuestados beneficiarios, la financiación de la UE permitió empezar antes,
incrementar la escala para aumentar el alcance del servicio u obtener unos plazos más cortos de
recuperación de la inversión.
46. Para Marco Polo I, se realizó un análisis del mercado pertinente en el marco del proceso de
consulta pública y para Marco Polo II se efectuó una auténtica evaluación previa en 2004.
Basándose en la información obtenida, los programas han sido objeto de las enmiendas y
modificaciones pertinentes, en el momento oportuno, a lo largo de todo su ciclo de vida.
Las medidas correctoras se han aplicado oportunamente y de conformidad con las prácticas
normalizadas y los procedimientos existentes.
RECOMENDACIONES
(a) La Comisión toma nota de la recomendación.
Por lo que se refiere a las «deficiencias» identificadas en el presente informe, la Comisión recuerda
su posición, detallada en las respuestas a los apartados 15, 16, 26, 27, 31 y 33.
La Comisión es consciente de que el programa Marco Polo sufrió una serie de deficiencias. Sin
embargo, también opina que los programas de MP ayudaron a la industria europea del transporte a
probar soluciones innovadoras y a desplazar una cantidad no despreciable de tráfico de las
congestionadas carreteras de la UE utilizando una pequeña fracción (del 0,01 % al 0,05 %) del
presupuesto de la UE.
De cara al futuro, la Comisión considera conveniente prestar apoyo de la UE para servicios
innovadores de transporte de mercancías para lograr los objetivos de la política de transporte de la
UE (servicios intermodales integrados, reducción de la congestión, reducción del impacto
medioambiental, soluciones innovadoras, nuevos mercados y tecnologías) y para velar por los
intereses de los ciudadanos de la UE que se benefician de ellos.
No se ha propuesto ningún reglamento relativo a financiación específica ded Marco Polo III para el
período de programación 2014-2020. Ya en 2011 la Comisión incluyó un marco general para
apoyar los servicios de transporte de mercancías en las propuestas de directrices para la nueva Red
Transeuropea de Transporte (RTE-T) y el Mecanismo «Conectar Europa».
Todo futuro desarrollo de acciones detalladas en el área de los servicios de transporte de mercancías
bajo el marco general establecido en las orientaciones de la RTE-T se basará en una evaluación
previa.
Sin embargo, corresponde a las autoridades legislativas determinar definitivamente el futuro marco
de este sistema en el contexto del MFP, el Mecanismo «Conectar Europa» y la planificación de las
10
RTE-T. (b) La Comisión está de acuerdo en la necesidad de una evaluación de impacto previa,
teniendo debidamente en cuenta las mejores prácticas de los regímenes de ayuda nacionales.
Como se explica en el punto (a), este análisis solo puede llevarse a cabo una vez que el proceso
legislativo del MFP, el Mecanismo «Conectar Europa» y la planificación de la RTE-T hayan sido
completados. Este proceso establecerá el marco para el seguimiento de Marco Polo.
Dado que este análisis previo servirá de base para diseñar el instrumento de apoyo a los servicios de
transporte de mercancías, la Comisión considera que algunas de las siguientes recomendaciones son
prematuras en esta fase.
(i) Como se mencionó en apartados anteriores, el diseño del tipo de acciones del programa Marco
Polo con arrglo al nuevo programa RTE-T no se ha determinado todavía y resultará de los
parámetros del marco político reglamentario y de la evaluación previa. La Comisión está de acuerdo
en la necesidad de establecer objetivos realistas para el nuevo instrumento y de adoptar medidas
rápidas para solventar las insuficiencias en caso necesario. Sin embargo, el objetivo de la
continuación del programa Marco Polo no necesariamente seguirá siendo la transferencia entre
modos de transporte y sus objetivos no se establecerán necesariamente con respecto a los
volúmenes transferidos fuera de la carretera.
(ii) El mecanismo de financiación para el seguimiento del tipo de acciones del programa Marco
Polo resultará del marco político y se basará en análisis previos.
(iii) Dicha evaluación se llevará a cabo en el contexto de dicho análisis previo.
(iv) Las propuestas de directrices para las RTE-T y el Mecanismo «Conectar Europa» identifican
los estrangulamientos y la interoperatividad como algunos de los principales objetivos de la
intervención de la UE en el ámbito del transporte.
(v) La Comisión se compromete a garantizar que se disponga de datos adecuados para demostrar los
resultados obtenidos por las acciones financiadas.
(vi) Se realizarán esfuerzos para reducir aún más el tiempo necesario para los procedimientos de
selección de proyectos y contratación de conformidad con el Reglamento Financiero.
(vii) Hacer de la sostenibilidad de los proyectos durante al menos tres años tras la finalización una
condición necesaria es poco realista desde el punto de vista de la aplicación o del control en el
contexto del frágil entorno empresarial. Esto disuadiría a los solicitantes e incrementaría
sustancialmente el riesgo empresarial en caso de modificación de las condiciones de mercado.
(viii) Los riesgos relacionados con el fenómeno del peso muerto y las formas eficientes de
solucionar estos problemas se abordarán en el mencionado análisis previo.
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