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QUE REFORMA EL ARTÍCULO 42 DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS
RELACIONADOS CON LAS MISMAS, A CARGO DEL DIPUTADO RAFAEL HERNÁNDEZ SORIANO,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
Planteamiento del problema
El fenómeno de la corrupción representa un cáncer para cualquier sociedad. Disminuye el crecimiento económico,
genera pobreza y desigualdad, se nutre de la impunidad al tiempo que la promueve, y en no pocos casos, es un
precursor del crimen organizado y la violencia. Para enfrentarla, es necesario partir del reconocimiento de que lejos
de constituir un asunto cultural, la corrupción se enmarca dentro de la estructura de incentivos promovida por el
diseño institucional prevaleciente en un país.
En este contexto, en el caso de nuestro país, abordar el problema de la corrupción, implica no sólo hacerlo desde la
perspectiva de la percepción –tan extendida entre la población–, sino también desde la óptica de la racionalidad
política y económica, pues cada peso que se “invierte” en ella, tanto por parte de ciudadanos como de funcionarios
públicos, representa un peso que dejó de destinarse a rubros que mejoran su calidad de vida en el corto y largo
plazos, tales como la educación y la salud y la recreación –en el caso de los primeros–; y la construcción de
infraestructura, la implementación de diversos programas sociales y la inversión en ciencia y tecnología, entre
otros –en el caso de los segundos–. Así, según con cifras del Banco Mundial, dadas a conocer a finales del año
pasado, la corrupción en México equivale al 9 por ciento del producto interno bruto, PIB1, mientras que, de
acuerdo a medios internacionales, la imagen de México como un país altamente corrupto se ha agudizado durante
los últimos años2.
No obstante, a pesar de que la corrupción atraviesa clases sociales, sectores económicos, sector público y privado,
particularmente corrosiva resulta la auspiciada desde el sector público, pues es en este espacio, en el que el
funcionario que ejerce los recursos provenientes del erario, obteniendo paralelamente alguna ventaja o beneficio
personal, origina ineficiencia en el destino del gasto o en su operación. Un caso muy evidente por las distorsiones
que genera en el proceso de la toma de decisiones y por su impacto social, es el de la obra pública. Está
documentado que en México y en el mundo, la construcción es el sector en el que se presentan la mayor incidencia
de actos de corrupción3.
Derivado de lo anterior, la presente iniciativa, en el marco de la discusión y creación del Sistema Nacional
Anticorrupción, plantea una reforma a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, dirigida
a acotar las excepciones al procedimiento de Licitación Pública, con la finalidad de evitar el manejo discrecional de
los recursos públicos y, mediante ello, desincentivar las prácticas de corrupción.
Argumentación
La inversión pública en infraestructura –sobre todo si ésta cumple con los criterios de calidad y pertinencia– es
fundamental para el crecimiento de una economía. Contar con carreteras, puertos, vías ferroviarias, aeropuertos,
presas y canales de irrigación, por mencionar sólo algunos ejemplos, es indispensable para elevar la competitividad
y productividad de las empresas, lo que se refleja en la ampliación de mercados, la disminución de costos de
producción y, por ende, en la generación de empleos y en la reducción de precios. Así mismo, la construcción de
hospitales, escuelas, centros culturales y recreativos, entre otros, permiten elevar la calidad de vida de las y los
ciudadanos. Aunado a lo anterior, en la construcción y mantenimiento de infraestructura, se generan importantes
fuentes de empleo temporales, las cuales se suman a las que son resultado propio de la dinamización de las
economías locales.
No obstante, si dicha inversión carece de eficacia en su asignación, construcción y mantenimiento como resultado
de prácticas corruptas, tales beneficios se diluyen o desaparecen, pues al limitar la libre competencia vis á vis la
expectativa de recibir un beneficio o ganancia personal o de grupo, se crean ineficiencias derivadas,
principalmente, de: (i) la imposibilidad de contar con la mejor oferta en lo que al precio, calidad, financiamiento y
otros rubros de las obras se refiere; (ii) los incentivos a emplear insumos de mala calidad, así como a establecer
sobreprecios; y (iii) las demoras artificiales en los procesos de construcción, lo que genera pérdidas no sólo
económicas, sino sociales.
Al respecto, de los 34 países que integran la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, OCDE,
México ocupa la última posición, según el Índice de Percepción de la Corrupción 2014, elaborado por
Transparencia Internacional. En el ranking general, nuestro país se ubicó en el lugar 103 de 175, junto con Bolivia,
Moldavia y Níger. En la comparación de México con los integrantes del G20, nuestro país se sitúa en la posición
16, solamente por delante de Argentina, Indonesia y Rusia4. Por su parte, el Índice de Estado de Derecho, del
World Justice Project 2014, ubica a México en la lista de los veinte países con servidores públicos más corruptos5.
Esto es, existe una amplia brecha entre México y las principales economías con las que comercia y compite, lo que
no hace sino reflejar la urgencia de implementar reformas, políticas y mecanismos que coadyuven a avanzar en la
erradicación de este flagelo.
En este contexto, la presente propuesta de ley tiene por objeto contribuir a la eliminación de este flagelo en lo que a
obra pública se refiere, a través de acotar las excepciones a la licitación pública consideradas en la Ley de Obras
Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, así como de fortalecer los pesos y contrapesos establecidos en
ella.
De acuerdo al artículo 134 de la Carta Magna, de la cual dicha ley es reglamentaria en materia de contrataciones de
obras públicas, así como de los servicios relacionados con las mismas, señala a la letra:
Los recursos económicos de que dispongan la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los
órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
...
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier
naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones
públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre
cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes”. (Negritas añadidas.)
Esto es, de acuerdo con el citado artículo, la licitación pública es el mecanismo a través del cual se debe realizar la
contratación de obra por parte de la Federación, los estados y los municipios, por lo que si bien es cierto, que es
necesario considerar algunas excepciones, también lo es que éstas deben ser las menos y, en su caso, contar con
supuestos claros y definidos y encontrarse, salvo casos específicos, enmarcadas en un sistema de pesos y
contrapesos.
Lo anterior, que pareciera evidente, no se encuentra recogido en la referida ley en la materia, pues diversas de las
disposiciones que regulan o pretenden regular las excepciones al procedimiento de licitación, resultan proclives a
incentivar conductas o prácticas de corrupción, derivado de: (i) la ambigüedad del supuesto considerado o (ii) las
exenciones a la obligación de contar con dictámenes previos de excepción por parte de los Comités de Obras
Públicas, sin argumento razonable alguno.
En este sentido, se propone la eliminación de la fracción V, así como modificaciones a la fracción VII, ambas del
artículo 42, las cuales establecen las siguientes excepciones al proceso de licitación:
V. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible ejecutar los trabajos mediante el procedimiento de
licitación pública en el tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate, en este supuesto deberán
limitarse a lo estrictamente necesario para afrontarla;
VII. Se haya declarado desierta una licitación pública, siempre que se mantengan los requisitos establecidos en la
convocatoria a la licitación cuyo incumplimiento haya sido considerado como causa de desechamiento porque
afecta directamente la solvencia de las proposiciones;...
En lo que respecta a la fracción V, la propuesta obedece a que en las fracciones II y III, se enmarcan los supuestos
que pudieran encuadrar en dicha fracción, a saber:
II. Peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el
ambiente de alguna zona o región del país como consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor;
III. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes, debidamente
justificados;
Es decir, la eventualidad que justificaría invocar la fracción V, necesariamente está relacionada con el orden social,
la economía, los servicios públicos, la salubridad o el medio ambiente, y cualquier peligro o alteración a estos,
derivados de caso fortuito o fuerza mayor, están considerados en la fracción II. Por otro lado, si no se tratara de
alguna emergencia contemplada en la citada fracción, aquellas circunstancias que ameritarían no sujetarse a
procedimiento de licitación pública, tendrían que generar pérdidas o costos adicionales importantes, supuesto
contenido en la fracción III.
De este modo, mantener la ambigua e inacotada fracción V, implica continuar incentivando este flagelo, pues
provoca, como la experiencia lo dicta, que servidores públicos lleven a cabo conductas de negligencia dolosa, en la
que dejan pasar el tiempo para encuadrar la situación en dicha excepción y aplicar otro procedimiento, de este
modo, de manera discrecional6.
Al respecto, y para fines ilustrativos, cabe destacar, como ejemplo, el modus operandi del procedimiento de
invitación a cuando menos tres personas, en el marco de la referida conducta de negligencia dolosa. En este caso,
los servidores públicos encargados de llevarlo a cabo, al tener la facultad de elegir a los contratistas a los que
extenderán las invitaciones correspondientes, acuerdan prácticas de colusión, consistentes en informarles los
montos que tienen asignados para la obra que se concursa, permitiéndoles ponerse de acuerdo para elaborar dos
propuestas elevando los costos, y una más que reúne las especificaciones solicitadas, incluyendo el costo más bajo
y el famoso “diezmo”, la cual será la favorecida.
En cuanto a la fracción VII, no es razonable aplicar la excepción ante la declaración de una licitación desierta, por
una ocasión, toda vez que constituye un fuerte incentivo para que el servidor público manipule el proceso, declare
desierta la licitación y pueda incurrir en conductas como la señalada en el párrafo anterior. En este marco, un
nuevo proceso de licitación permitiría aumentar la probabilidad de que las proposiciones presentadas reúnan todos
los requisitos solicitados en la convocatoria y, de este modo, que la licitación pública siga su curso, respetando así
el procedimiento central establecido por el artículo 134 constitucional.
Finalmente, la iniciativa propone modificaciones al último párrafo del citado artículo, con el fin de fortalecer el
sistema de pesos y contrapesos, elemento central en todo ordenamiento democrático. Dicho párrafo establece que:
Tratándose de las fracciones II, IV, V, VI, VII y XIV de este artículo, no será necesario contar con el dictamen
previo de excepción a la licitación pública del Comité de Obras Públicas, por lo que en estos casos, el área
responsable de la contratación en la dependencia o entidad respectiva deberá informar al propio Comité, una vez
que se concluya el procedimiento de contratación correspondiente; lo anterior, sin perjuicio de que el área
responsable de las contrataciones pueda someter previamente a dictamen del Comité los citados casos de excepción
a la licitación pública.
En efecto, con la finalidad de asegurar la mayor objetividad y eficacia en las decisiones de los servidores públicos,
como regla general, la aplicación de toda excepción debería estar supervisada por el Comité de Obras Públicas,
salvo casos concretos y absolutamente justificables, lo que no sucede en la redacción actual del párrafo en
comento, pues exenta a casi la mitad de los casos de excepción de la necesidad de contar con el dictamen
correspondiente del Comité de Obras Públicas. Lo anterior, no resulta razonable ni proporcional, pues la
elaboración del dictamen ni su periodo de emisión (para aquéllos casos de urgencia) interfieren con la pertinencia o
aplicación oportuna de la mayor parte de los casos de excepción (fracciones II, V, VII y XIV actuales). Por el
contrario, eximirlos de ese control contradice el espíritu del artículo 134 constitucional, pues lejos de propiciar un
uso eficiente y transparente de los recursos, se promueve la discrecionalidad, la cual es, siempre, una de las
antesalas de la corrupción.
Fundamento legal
El suscrito, licenciado Rafael Hernández Soriano, diputado de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la
Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en el
artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6,
numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del
pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
Artículo Primero: Se deroga la fracción V, se modifica la fracción VII y el párrafo último, todos del artículo 42,
de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas, para quedar como sigue:
Artículo 42. ...
I. a IV. ...
V. Derogada
VI. ...
VII. Se haya declarado desierta dos veces consecutivas una licitación pública, siempre que se mantengan los
requisitos establecidos en la convocatoria a la licitación cuyo incumplimiento haya sido considerado como causa
de desechamiento porque afecta directamente la solvencia de las proposiciones;
VIII. a XIV. ...
Tratándose de las fracciones IV y VI de este artículo, no será necesario contar con el dictamen previo de
excepción a la licitación pública del Comité de Obras Públicas, por lo que en estos casos, el área responsable de
la contratación en la dependencia o entidad respectiva deberá informar al propio Comité, una vez que se
concluya el procedimiento de contratación correspondiente; lo anterior, sin perjuicio de que el área responsable
de las contrataciones pueda someter previamente a dictamen del Comité los citados casos de excepción a la
licitación pública.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Notas
1 Meana Sergio. “Corrupción representa 9 por ciento del PIB: Banco Mundial”. El Financiero, 5 de noviembre de
2015.
http://www.elfinanciero.com.mx/economia/corrupcion-repre senta-del-pib-banco-mundial.html
2 Gómez Durán Telma, “Corrupción: La pandemia que acaba al país”, Newsweek en español. 1 de noviembre de
2015. http://nwnoticias.com/#!/noticias/corrupcion-la-pandemia-acaba-al-pais
3
Jaime,
Edna.
¿Una
ley
pro-corrupción? Excélsior, 25
http://www.excelsior.com.mx/opinion/edna-jaime/2015/07/25/1036588
de
julio
de
2015.
4 Corona Jessica, “México, el país más corrupto de la OCDE”, diario Mileno, 4 de diciembre de 2014.
http://www.milenio.com/politica/mexico_y_corrupcion-corrupcion_en_mexico-mexico_un_pais_corruptotransparencia_0_421158060.html
5 Gómez Durán Telma, “Corrupción: La pandemia que acaba al país”, Newsweek en español. 1 de noviembre de
2015. http://nwnoticias.com/#!/noticias/corrupcion-la-pandemia-acaba-al-pais
6 De acuerdo con el artículo 41 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, tales
procedimientos son: invitación a cuando menos tres personas y adjudicación directa.
Fuentes:
González Llaca, Edmundo, Corrupción patología colectiva, (en línea), primera edición, México, Instituto Nacional
de
Administración
Pública,
2005,
Disponible
en
internet
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=1680.
Convención
de
las
Naciones
Unidas
contra
la
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publicati ons/Convention/04-56163_S.pdf
corrupción
Corona Jessica, “México, el país más corrupto de la OCDE”. Diario Mileno, 4 de diciembre de 2014.
http://www.milenio.com/politica/mexico_y_corrupcion-corrupcion_en_mexico-mexico_un_pais_corruptotransparencia_0_421158060.html
Meana Sergio. “Corrupción representa 9% del PIB: Banco Mundial”. El Financiero, 05 de noviembre de 2015.
http://www.elfinanciero.com.mx/economia/corrupcion-repre senta-del-pib-banco-mundial.html
Jaime Edna. “¿Una ley pro-corrupción?”. Excélsior, 25 Julio 2015. http://www.excelsior.com.mx/opinion/ednajaime/2015/07/25/1036588
Gómez Durán, Thelma. “Corrupción: la pandemia acaba al país”. Newsweek en español (en línea). 1 noviembre de
2015.
Consulta:
16
de
enero
de
2016.
http://nwnoticias.com/#!/noticias/corrupcion-la-pandemia-acaba-al-pais
Transparencia
http://www.tm.org.mx/mexico-estancado-en-la-corrupcion/
mexicana
Real
http://dle.rae.es/?id=B0dY4l3
Española
Academia
Transparencia
Internacional
http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupcion_2014_el_crecimiento_tra
nsparente
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 9 de febrero de 2016.
Diputado Rafael Hernández Soriano (rúbrica)