apuntes 18 - Instituto Electoral del Estado de México

agenda política electoral
No-reelección legislativa:
La responsabilidad política invertida
Juan Carlos Muciño González*
Las caracterizaciones del autoritarismo mexicano y su inclusión en algunas
tipologías generalmente no explican las razones que propiciaron y han mantenido
de manera estable y perfeccionada —con relación a otros regímenes autoritarios—
el régimen político mexicano. Sin embargo, ayudan a identificar e interpretar en
él algunos componentes ideológicos básicos como el nacionalismo, principios de
democracia liberal heredados de los liberales mexicanos del siglo XIX, el deseo
de mayor justicia social y desenvolvimiento económico. Componentes que se
mantuvieron en constante tensión y conflicto para dar forma a una política
populista, paternalista, clientelista y poco democrática, denominada por algunos
autores como una “democracia esotérica” (Johnson, 1984).
Ese esoterismo fue percibido también por otros autores a partir de la institución
de la no-reelección consecutiva. México es un caso atípico en el mundo de
la política, además de Costa Rica, donde se prohíbe la reelección de manera
consecutiva o inmediata1. Durante una visita a México, Giovanni Sartori llamó
a esa prohibición de “extravagancia mexicana”.
Ni sufragio efectivo ni reelección: una aproximación introductoria
Desde 1823 hasta 1911 la sucesión presidencial se resolvía por la fuerza y no
por la elección, que era mero simulacro supuestamente legitimador de previos
actos de fuerza, o de la influencia del presidente saliente en pro de la elección
de alguno de sus incondicionales o, incluso, de su propia reelección.
*
1.
Maestro en Ciencia Política por el Instituto Universitario de Pesquisas de Río de Janeiro (IUPERJ), Universidad Cándido
Mendes. Rio de Janeiro, Brasil.
Artículo 107 de la Constitución de Costa Rica. Hasta 1996, la Constitución de Ecuador también prohibía la “reelección
sucesiva” (artículo 57), pero una reforma eliminó la restricción en ese año.
17
Desde el Supremo Poder Ejecutivo creado por el Congreso a la caída de Iturbide
(1823) hasta Madero (elegido en 1911), México tuvo 17 gobiernos. De estos diecisiete
gobiernos constitucionales, sólo cuatro, o tal vez cinco finalizaron al término de
su período constitucional; los restantes fueron interrumpidos por derrocamiento,
renuncia, licencia o muerte del gobernante respectivo (Emmerich, 1985).
Los regímenes electorales del siglo XIX impedían, en grado variable, la expresión
auténtica de la voluntad popular, la que en todo caso era entendida como la
voluntad de la gente de razón; indios, desocupados, gente sin “empleo honesto”,
no tenían lugar en el sistema político de la época. Pero hemos observado que,
aun así, limitada de hecho y de derecho la capacidad de ser elector, las elecciones
no significaban un mecanismo de selección de gobernantes a disposición de los
ciudadanos. El sufragio indirecto, el sufragio restringido, la elección de presidente
sin sufragio popular eran constantes de los regímenes electorales del siglo XIX,
que servían sólo para mediatizar la voluntad popular y no, como tal vez se pensó,
para evitar exacerbar las pasiones políticas.
Si todo México era consciente de lo farsesco de este tipo de procesos electorales ¿quién
podría creer que la autoridad presidencial fuera legítima porque hubiera ganado
ante unas elecciones? Nadie, obviamente, y de ahí los continuos derrocamientos
de presidentes de todo cariz, electos o no. Probablemente los autores de estas farsas
electorales creyeran que con ellas estaban sentando las bases de un orden legítimo
que perduraría en el futuro, y que previamente era inexistente.
Podemos concluir, que hasta la elección de Madero, México no conoció
elecciones libres y significativas, que implicaran cambios pacíficos de equipos
y programas de gobierno. La lucha por el poder político se dirime en uno de
los terrenos de la lucha de clases: el de la hegemonía y la dominación, y no en
la “elección”; faltando una hegemonía que garantice un mínimo consenso, la
“elección” pierde todo sentido real y no puede esperarse que su resultado sea
respetado por los sectores en pugna.
Desde una perspectiva electoral, el sistema político mexicano contemporáneo
ha sido caracterizado como multipartidista pero no competitivo, debido al
predominio casi absoluto de un partido oficial y a la consiguiente debilidad
de los partidos de oposición. El proceso electoral en sí mismo es un fenómeno
muy amplio que abarca tanto la formación y acción de grupos y partidos, la
selección de candidatos y las campañas, como las elecciones mismas; además,
tiene lugar tanto en el nivel municipal como en el estatal y federal. Sin embargo,
toda la complejidad y significado del fenómeno se concentra en la instancia
que reviste la mayor significación, o sea, la elección presidencial.
18
Fenómenos tales como la abstención, la manipulación de los votos, el fraude y
en general la ausencia de una tradición democrática propician que los resultados
cuantitativos de las elecciones reflejen mal los fenómenos cualitativos y
substanciales de la vida política mexicana. El fraude electoral fue una constante
del período, pues de lo contrario no es posible explicarse, entre otras cosas,
votaciones estatales en donde el candidato oficial recibió el 100% de los votos.
Las supermayorías del PRI posibilitaron un enorme poder presidencial que
se tradujo en una impresionante, y muchas veces, perversa capacidad del
Ejecutivo para reformar la Constitución e adaptarla según su propio proyecto de
gobierno. En segundo lugar, la operación total de la mecánica política sugerida
por Weldon (1997), principalmente la disciplina del partido gobernante, estuvo
impregnada por el carácter no-democrático, no competitivo de las elecciones
mexicanas en el periodo posrevolucionario.
Por otra parte, la composición del Congreso, en particular de la Cámara de
Diputados, favoreció al partido del Presidente por casi seis décadas. Hasta las
elecciones legislativas de 1988, los partidos de oposición nunca sumaron más
de 30% de las curules en la Cámara (Casar, 2002). La Tabla 1.1 muestra la
evolución de la cámara baja de 1946 hasta 1997.
De 1946 hasta 1963, las curules de la oposición en la Cámara de Diputados se
mantuvieron en la media de 4.7%. Entre este último año y la reforma de 19771978 la oposición ocupó 17% de las diputaciones. Desde 1979 y hasta 1987, la
presencia de la oposición alcanzó una media de 26.3%. Con eso, no sólo el PRI
mantuvo la mayoría absoluta hasta 1988 (cuando la oposición ganó 48% de
las curules), sino que controló, por lo menos, dos tercios del cuerpo legislativo,
asegurando el control sobre alteraciones a la Constitución (Casar, 2002).
Tabla 1.1. Representación en la Cámara de Diputados
(número y porcentaje de curules por partido, 1946-1997)
1946 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997
PRI
141 142 151 153 153 172 175 177 178 189 195 296 299 289 260 320 300 239
%
95.9 96.6 93.8 94.4 94.4 96.6 83.3 83.5 83.6 81.8 82.3
Oposición
6
35
35
35
42
74 74.8 72.3
52
64
60 47.8
6
5
10
9
9
42 104 101 111 240 180 200 261
%
4.1
3.4
6.2
5.6
5.6
TOTAL
147 147 161 162 162 178 210 212 213 231 237 400 400 400 500 500 500 500
3.4 16.7 16.5 16.4 18.2 17.7
26 25.3 27.8
48
36
40 52.2
Fuente: CASAR, María Amparo. (2002).
19
El siguiente gráfico muestra claramente una transición, principalmente a
partir de 1988 cuando el PRI cruzó el umbral de 72% de votos obtenidos en la
elección anterior y que no volvería a recibir.
Gráfico 1.1. Representación en la Cámara de Diputados
(porcentaje de curules por partido, 1946-1997)
Fuente: Elaboración propia, con base en Casar (2002).
En otras palabras, no sólo dejó de ganar el 66% de las votaciones para
garantizar la mayoría calificada en la Cámara como tampoco conservó la
mayoría absoluta (50%+1). Desde 1988 ningún partido cuenta con la mayoría
calificada y a partir de 1997 ningún partido cuenta con la mayoría absoluta. Tal
escenario político ha sido producto de la creciente competitividad electoral de
las últimas elecciones y de la presencia del sistema electoral mixto.
Por lo tanto, nadie en México, como dice Lujambio, podría afirmar seriamente
que todas las elecciones ganadas por el PRI desde su nacimiento se deben a la
práctica del abuso y fraudes electorales. Simplemente, el carácter no-competitivo
del sistema partidista facilitó la delegación del poder del PRI al presidente. Fue
así que el poder metaconstitucional del jefe del Ejecutivo quedó fuertemente
asociado al carácter no-democrático del régimen político mexicano.
Como en Costa Rica, México no tiene reelección presidencial ni reelección
consecutiva para otros cargos como los del Congreso. Sin embargo, las
consecuencias de eso son muy diferentes en tales países, porque los presidentes
en México fueron por mucho tiempo los líderes incuestionables del único
partido (PRI) que tenía la posibilidad real de ganar las elecciones presidenciales,
otorgándoles una enorme fuente de poder para manipular resultados electorales.
Por otro lado, las carreras políticas en México no dependían de la representación
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del electorado, sino del apoyo obtenido por parte del presidente. Por tanto, el
modo mediante el cual el PRI delegaba poder al Presidente y la consecuente
disciplina parlamentaria de sus fracciones en el Legislativo ante las iniciativas
enviadas por el Ejecutivo, se explican, en buena medida, por la expectativa,
garantizada de permanencia en el poder.
Así, el presidente funcionó como el punto central del sistema político y principal
promotor de las carreras políticas en México. “La Presidencia es la piedra de toque
de la estructura gubernamental y política de la República Mexicana [...] el centro
donde se toman las decisiones en el sistema político mexicano” (Gabbert, 1992).
“La institución presidencial es la columna central del régimen [...] el punto
de convergencia, el árbitro de los conflictos entre grupos sociales y políticos
[...]” (Crespo, 1996). Cosío Villegas (1972) dice que las dos instituciones más
importantes del sistema político mexicano son la institución presidencial y el
partido oficial. Según Córdova (1993) el presidente es el “árbitro supremo” a
quien los principales actores de la política en la política mexicana se someten
para obtener legitimidad y resolver sus diferencias.
Las raíces de una extravagancia
Uno de los principios jurídico-políticos de mayor relieve en el sistema político
mexicano se encuentra en la no reelección del presidente de la República.
Ese principio es una de las bases que han configurado nuestro actual sistema
político y una de las causas más importantes de la estabilidad de que ha gozado
por más de cinco décadas.
La constitución de Apatzingán, en su artículo 135, señaló que ninguno de los tres
miembros que integraban el supremo gobierno podía ser reelecto sino hasta que
hubiera transcurrido un trienio después de su administración. La constitución
federal de 1824 siguió las mismas líneas del decreto de Apatzingán, ya que el
artículo 77 indicó que el presidente no podía ser reelecto en ese cargo sino hasta
el cuarto año después de haber terminado sus funciones (Carpizo, 1985).
La constitución centralista de 1836 permitía la reelección indefinida del
presidente. En el proyecto de mayoría de la Comisión, así como en el tercer
proyecto de constitución del año de 1842, se permitía la reelección indefinida
del presidente. En cambio, el proyecto de la minoría de la Comisión, en su
artículo 57, regresaba al sistema de Apatzingán de 1824, ya que quien hubiera
ocupado la Presidencia por más de un año no podía ser reelegido sino hasta
después de un cuatrienio. En las bases de la organización política de 1843 se
permitió la reelección indefinida del presidente (Carpizo, 1985).
21
En el acta de reformas de 1847 se regresó al sistema previsto en la constitución de
1824. El Plan de Tuxtepec de 1876 fue el manifiesto de Díaz en contra de Lerdo,
y el principio más importante del plan era el postulado de la no-reelección del
presidente. Cuando Díaz llegó a la Presidencia, a fin de cumplir con la promesa
de Tuxtepec se reformó la Constitución el 5 de mayo de 1878, asentándose que
el presidente no podría ser electo para el período inmediato, es decir, después sí.
Esta reforma introdujo en la constitución de 1857 el sistema que había asentado
tanto la constitución de Apatzingán como la de 1824 (Carpizo, 1985).
El 21 de octubre de 1887 se volvió a reformar el artículo 78 para permitir que
el presidente pudiera ser reelecto para el período inmediato, prohibiéndose la
reelección para un tercer período si antes no hubiesen transcurrido cuatro años.
De nueva cuenta, el 20 de diciembre de 1890 se modificó el artículo 78 para
regresar a la disposición original de la constitución de 1857: la admisión para
la reelección podía ser indefinida (Nacif, 1997).
En el programa del partido liberal, de 1906, se manifestaba que se debía
suprimir la reelección del presidente y de los gobernadores de los estados y que
estos funcionarios sólo podrían ser elegidos nuevamente hasta después de dos
períodos de los que se desempeñaron. En el Plan de San Luis Potosí, expedido por
Don Francisco I. Madero el 5 de octubre de 1910, se declaraba como ley suprema
de México el principio de no-reelección del presidente, del vicepresidente, de los
gobernadores de los estados y de los presidentes municipales.
En 1916, Venustiano Carranza redactó un decreto que prohibía la reelección
presidencial y establecía el nuevo período presidencial de cuatro años. El Constituyente
de 1916-1917 aprobó, con cambios muy menores, el dictamen del artículo 83 que
contenía el principio de no reelección que le presentó la Comisión de Constitución.
En 1924, el General Obregón designó a Calles como su sucesor en la Presidencia con
el deseo de sustituirlo después de su período de cuatro años. En octubre de 1925, el
Partido Agrarista propuso la modificación constitucional que permitiría la reelección
de Obregón, aunque no obtuvo resultado positivo debido a la posición del partido
laborista; pero en enero de 1926 el Congreso aprobó la reforma, y el 22 de enero de 1927
se publicó en el Diario Oficial. El segundo párrafo del artículo 83 quedó redactado en la
forma siguiente: “No podrá ser electo para el período inmediato. Pasando éste, podrá
desempeñar nuevamente el cargo de presidente, sólo por un período más. Terminando
el segundo período de ejercicio, quedará definitivamente incapacitado para ser electo y
desempeñar el cargo de presidente en cualquier tiempo” (Carpizo, 1985).
El 24 de enero de 1928 se volvió a reformar de nueva cuenta el artículo 83,
cuyo primer párrafo asentó que “el presidente entrará a ejercer su encargo el
primero de diciembre, durará en él seis años y nunca podrá ser reelecto para el
período inmediato”: como se deduce el texto, un presidente podría ser reelecto
en varias ocasiones, siempre y cuando no fuera para el período inmediato.
22
La muerte de Obregón hizo posible que el 29 de abril de 1933 apareciera
publicado en el Diario Oficial una nueva reforma al artículo 83, que es la que
subsiste hasta nuestros días: “El presidente entrará a ejercer su encargo el primero
de diciembre y durará en el seis años. El ciudadano que haya desempeñado el
cargo de presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de
interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá
volver a desempeñar ese puesto” (Carpizo, 1985).
El principio de no-reelección no admite simulaciones, como sería que el presidente
escogiera a su sucesor fuera su esposa, un hijo o una persona con características
similares. La operatividad del principio de no-reelección exige que cuando éste
sea real y pleno no permite ningún falseamiento; si éste se diera, más allá del
sentido gramatical de la ley fundamental, se estará violentando el significado real
o político del principio de no reelección en el sistema mexicano.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que el principio de no-reelección en la
constitución mexicana de 1917 se establece en la forma siguiente: a) El presidente
de la República y los gobernadores electos por el pueblo jamás pueden volver a
ocupar ese cargo; b) Los gobernadores interinos, provisionales o con cualquier
denominación, no pueden ser gobernadores para el período inmediato, pero
después sí; c) Los senadores y diputados federales no pueden ser reelectos para el
período inmediato pero después sí; d) Los diputados a las legislaturas locales no
pueden ser reelectos para el período inmediato, pero después sí; e) Los presidentes
municipales, regidores, síndicos de los ayuntamientos electos por el pueblo no
pueden ser reelectos para el período inmediato, pero después sí; y si desempeñan
esos cargos por designación de alguna autoridad, entonces no pueden ser electos
para el período inmediato; f) Los senadores y los diputados federales y locales
suplentes pueden ser electos para el período inmediato siempre que no hubieren
estado en ejercicio, pero los propietarios no pueden ser electos para el período
inmediato con el carácter de suplentes (Carpizo, 1985).
El aspecto anterior no fue cuestionado hasta 1964, cuando la diputación del Partido
Popular Socialista presentó el proyecto para adicionar el artículo 54 constitucional
con una nueva fracción que señalara que los diputados podían ser reelectos.
En México, todo lo relacionado con el principio de no-reelección, por las
razones históricas expuestas, aunque no se refieran al Presidente de la República,
adquiere aspectos políticos muy delicados y se convierte en objeto de ásperas
discusiones. El principio de no-reelección es en nuestro país, no sólo una
norma jurídica y de postulado político, sino algo más: una de las tres columnas
sobre las cuales se asienta el actual sistema jurídico-político de México.
23
La institución de la no-reelección legislativa
Como ya se ha dicho, la institución de la no-reelección consecutiva o
inmediata en México, se refiere a la prohibición establecida en el artículo 59
constitucional para que los legisladores se reelijan para periodos consecutivos,
a pesar de que puedan hacerlo después de un periodo intermedio.
Artículo 59. Los senadores y diputados al Congreso de la Unión no
podrán ser reelectos para el periodo inmediato.
Los senadores y diputados suplentes podrán ser electos para el período
inmediato en el carácter de propietarios, siempre que no hubiesen estado
en ejercicio; pero los senadores y diputados propietarios no podrán ser
reelectos para el periodo inmediato en su carácter de suplentes.
La cláusula de no-reelección consecutiva fue establecida el 29 de abril de 19332 como
resultado de una propuesta del Partido Nacional Revolucionario (PNR), antecedente
del PRI. La reforma buscaba prohibir la reelección en dos sentidos: en términos
absolutos para Presidente de la República y gobernadores de los estados; y solamente
de forma consecutiva para senadores, diputados federales, estatales y alcaldes
(Ugalde, 2000). Uno de los principales argumentos expuestos por los simpatizantes
de la reforma anti-reelección fue que evitaría el continuismo y la formación de grupos
políticos dominantes dentro del Congreso, gobiernos y legislativos locales. De ese
modo, para sus promotores, la cláusula de no-reelección intensificaría una sana
circulación de elites en la vida política nacional. No obstante, detrás de esas razones,
la motivación más importante era consolidar el poder del PNR en el ámbito nacional
y en diversas regiones del país, reduciendo la influencia y poder de los congresos y
gobiernos locales, así como de los ayuntamientos (Arnaut, 1996).
Esta reforma institucional tendría efectos duraderos y considerables sobre la
lógica y la naturaleza de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en México.
En el corto plazo, hizo que los presidentes participaran directamente en la
conformación de las listas de los candidatos para el Congreso, generando con
eso lealtades que colocaron al Ejecutivo como actor central de la promoción
de carreras políticas. En el medio plazo, la no-reelección contribuyó en
la concentración de poder en el ámbito nacional y, a pesar de no haber
disminuido la fuerza de los caciques locales gradualmente muchos de ellos
usaron su influencia y dinero para apoyar al partido oficial en perjuicio de los
partidos y congresos locales o estatales. Por tanto, las reformas constitucionales
2.
La reelección consecutiva fue una práctica común en México durante la mayor parte del siglo XIX y hasta 1933. Antes de eso,
México tuvo una experiencia que prohibía la reelección consecutiva entre 1814 y 1824. Sin embargo, las constituciones de 1824,
1843, 1847 y 1917 eliminaron esa prohibición, haciendo posible la reelección consecutiva sin límites (Béjar, 1995). Resulta
importante apuntar que en 1964 hubo un intento por reinstalar la reelección consecutiva en México. (Para conocer más sobre
esa reforma, consultar: CHRISTLIEB, Adolfo. (1965), Crónicas de la no-reelección, México, Ediciones de Acción Nacional).
24
de 1933 permitieron al PNR montar un sistema nacional de rotación de cargos
para que los líderes partidistas pudiesen premiar y castigar la lealtad de los
diputados (Nacif, 1997b).
Los políticos, dentro de sus cargos y fuera de ellos, se volvieron completamente vulnerables y dependientes del mecanismo más fuerte y eficaz
de promoción política: el partido de la revolución (Nacif, 1997b).
En suma, después de 70 años de existencia, la institución de la no-reelección
consecutiva en México no sólo afectó el funcionamiento de los congresos
estatales, sino también la capacidad de vigilancia y el papel de contrapeso del
Congreso federal ante el Ejecutivo. Sobre todo porque impacta sobre el perfil
de los diputados obstruyendo la experiencia legislativa, desincentivando la
especialización política en el interior de la cámara y cancelando la posibilidad
de reclutar políticos con calidad profesional (Ugalde, 2000).
Por lo tanto, la interrupción existente entre un periodo y otro desincentiva al
legislador para intentar ser reelecto, inmediatamente después de haber quedado
fuera del cargo durante una legislatura. De hecho, para completar tres cargos en
la Cámara, un diputado debe invertir 15 años, de los cuales seis queda fuera.
Consecuencia de eso es la escasa experiencia en las carreras legislativas de los
diputados mexicanos en la Cámara.
Tabla 1.2. Experiencia en el cargo de los diputados mexicanos en función
(porcentaje de legisladores)
No. de periodos
1982-1985
1985-1988
1988-1991
1982-1991
Sin experiencia
86.5
81.0
78.9
81.9
Uno
9.4
16.0
19.5
15.2
Dos o más
4.2
3.0
1.6
2.9
Fuente: NACIF, Benito. (2002:259).
Como se observa en la Tabla 1.2, en media, ocho de cada 10 diputados en México
no tienen experiencia previa en el cargo. A cada tres años, la Cámara tiene
que reinventarse a sí misma. 500 diputados que dejan sus cargos emprenden
la búsqueda de nuevos cargos políticos, mientras que simultáneamente 500
novatos asumen el control de la Cámara3.
3.
Dos características peculiares del Legislativo mexicano son la selección de senadores y diputados “alternos” y la prohibición
de la reelección. De acuerdo con William P. Tucker, el concepto de legislador “alterno” es originalmente español y puede ser
encontrado en todas las constituciones políticas desde 1824. Para cada senador y diputado, por tanto, un alterno es electo. Un
parlamentar sustituye a otro por alguna razón (muerte, problemas de salud o renuncia para candidatarse para otro cargo), consecuentemente un alterno es libre para procurar, al final de su mandato, otro cargo y, ocasionalmente, se encuentran senadores
alternos siendo electos para tres años más en una diputación o seis en un gobierno estatal (Camp, 1995).
25
A pesar de la reelección estar permitida después de un periodo intermedio, la
mayoría de los diputados que asumen sus cargos en el inicio de cada legislatura,
lo hacen por la primera vez. En el periodo 1970-1997, sólo 17.5% de los nuevos
legisladores tenía experiencia previa en la Cámara (Ver Cuadro 1.1). En otras
palabras, de los 3,881 diputados que pasaron por la cámara durante ese periodo,
sólo 593 habían sido diputados al menos una vez. El resto, arriba de 80%, no
estaba familiarizado con los asuntos de la Cámara (Ugalde, 2000)4.
Cuadro 1.1. Porcentaje de diputados reelectosa en México
(1970-1997)
Legislatura
%
1970-1993
12,7
1973-1976
14,7
1976-1979
16,2
1979-1982
17,8
1982-1985
13,9
1985-1988
22,0
1988-1991
21,6
1991-1994
16,9
1994-1997
18,0
Media
17,5
Fuente: Ugalde (2000:112)
a Al menos con un periodo intermedio, como exigido por la Constitución.
De modo que, al bloquearse la posibilidad de realizar carreras legislativas, en
el largo plazo, la no-reelección aliena a los políticos ambiciosos y competentes
que no perciben a la Cámara como vehículo atractivo para iniciar o consolidar
una carrera política. De ese modo, los diputados tienen que buscar alternativas
fuera de la Cámara al llegar el fin de su periodo, haciendo que esa “obligación”
de dejar el cargo limite la “ambición estática” y fomente la “ambición
progresiva” de los parlamentares. Es así que la Cámara se convierte en una
“estación temporal” en las carreras de los políticos mexicanos y nunca en un
fin profesional. En la opinión de Jack Gabbert,
4.
Una situación similar ocurre en Costa Rica (otro país con no-reelección consecutiva). Durante el periodo de 1949-1996, apenas
13% de los miembros de la Asamblea fueron reelectos, al menos una vez. El restante 87%, apenas legisló durante un periodo
(Mainwaring & Shugart, 1997:207).
26
[...] el Congreso sirve como escalón para ascender en las carreras de
los políticos [...] y como sinecura para recompensar la fidelidad al
partido (Gabbert, 1992).
La teoría de la ambición política anticipa que políticos orientados a las políticas
no se comportarán de forma muy diferente a la de los políticos “buscadores” de
cargos (office-seeking). Esta teoría argumenta que, a lo largo de sus carreras, los
políticos que no prestan suficiente importancia a sus metas serán apartados de
la política (Schlesinger, 1996).
Schlesinger identifica tres tipos de ambición en la carrera política, de las cuales
cada una tiene una conexión electoral única: ambición progresiva, la finalidad
de obtener cargos políticos cada vez más altos; ambición estática, el objetivo
de mantener los cargos por el mayor tiempo posible durante la carrera política;
y ambición discreta, cuyo objetivo es retornar a la vida privada después de un
servicio limitado (Schlesinger, 1996).
Políticos que mantienen ambiciones discretas, difícilmente tienen una
motivación electoral clara en sus comportamientos porque no se importan
con la conservación de sus cargos. En contraste, políticos con ambiciones
progresivas o estáticas, están vinculados con sus electores a través de su deseo
de ganar futuras elecciones. No obstante, la anticipación de la competencia
puede crear importantes diferencias entre aquellos que mantienen ambiciones
progresivas y aquellos cuyas ambiciones son estáticas (Maestas, 2003).
El concepto de ambición estática está más vinculado con los argumentos típicos
utilizados en la explicación del comportamiento legislativo, donde la meta
principal del legislador es la reelección en el cargo. Por tanto, el caso mexicano
se caracteriza por el tipo de ambición progresiva de los parlamentares, en donde
la institución de la no-reelección consecutiva es una importante restricción
para las estrategias de los políticos por mantener y procurar más cargos en sus
carreras. De ese modo, la ambición progresiva de los diputados legisladores
mexicanos se ve reflejada en la atractiva posibilidad de construir carreras
políticas a través de la diversificación de su participación en la competencia
electoral para otros cargos como el Senado o gobiernos estatales.
En una encuesta de opinión en la cual se preguntó a los diputados de la LVII
Legislatura (1997-2000) acerca de sus ambiciones futuras, se fortalece el argumento de
que las curules del Senado, gobiernos estatales y los cargos en el partido constituyen
los caminos más buscados por los diputados para avanzar en sus carreras políticas. La
primera meta son los cargos de elección (Senado y gobiernos estatales), mencionada
por 30% de los diputados. La segunda meta son las organizaciones sociales
(básicamente sindicatos, ONG´s y organizaciones campesinas), mencionadas por
15% de los diputados, 8% mencionaron el partido y sólo 7% mencionó el gobierno
federal como su próxima meta de avance político (Ugalde, 2000).
27
Cuadro 1.2. Próxima meta de los diputadosa.
LVII Legislatura (1997-2000)
Meta
%
Cargo de elección popular
30
Organizaciones sociales
15
Sector privado
13
Academia e investigación
11
Gobiernos estatales
10
Estructura del partido
8
Gobierno Federal
7
Otros
4
Fuente: Entrevista de “Reforma”, N=164. En Ugalde (2000:121)
a
Pregunta: ¿Una vez que termine su periodo como diputado, a qué cargo aspira?
Post scriptum
La no-reelección consecutiva en México tiene, por tanto, un efecto de dispersión
sobre las metas en las carreras políticas de los legisladores, que aún pueden ser
caracterizados como buscadores de oportunidades y promociones externas para otros
cargos de elección popular. Mientras que sus objetivos dentro del cargo pueden variar
sustancialmente, ya en la arena electoral sus estrategias pueden ser muy parecidas.
Los diputados dependen también de la reputación de su partido para ganar
cargos y avanzar en sus carreras políticas. Consecuentemente, los diputados
mexicanos no tienen incentivos electorales para ir en contra de la línea
partidista. Legisladores no-cooperativos van a encarar fuertes sanciones en
términos de oportunidades para sus carreras políticas (Nacif, 2002).
Por lo tanto, la existencia de la no-reelección consecutiva en México, diluye
la conexión electoral que debería existir entre representantes y representados,
“invirtiendo” la dirección de la responsabilidad política de los legisladores
mexicanos (Ugalde, 2000).
Esto quiere decir que los legisladores son políticamente responsables ante sus
líderes y no ante sus electores. Paralelamente a ese proceso de desvinculación
política, ocurre otro en sentido inverso que estimula y aumenta la
responsabilidad de los legisladores, pero ante el Ejecutivo y sus partidos
(Casar, 1999; Nacif, 1997b). Esa vinculación es resultante de las atribuciones
de promoción política del Ejecutivo para recompensar a los diputados con
candidaturas y cargos en la administración pública.
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