Derecho Administrativo II
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Derecho Administrativo II Tema 11 TEMA 11 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 1.La clásica tripartición de la actividad de la Administración............................................. 1 2.Modalidades posibles de la acción administrativa......................................................... 3 2.1.Acción Administrativa de Garantía........................................................................ 3 2.2.Acción Administrativa de Prestación...................................................................... 4 2.3.Acción Administrativa de Estimulación.................................................................. 6 1.La clásica tripartición de la actividad de la Administración La doctrina clásica ha venido clasificando la actividad de la Administración, de conformidad con varios criterios: a) Por su régimen jurídico: actividad sometida al derecho privado y actividad sometida al derecho administrativo. b) Por su contenido: según la rama clásica de la actividad del Estado a que fuera dirigida. c) Por su forma: policía, fomento y servicio público. Tales formas de actividad se han venido dando desde la legalización de la actividad del Estado, si bien a cada modelo de Estado ha correspondido la primacía de alguna de ellas. POLICIA.- La definición de la doctrina clásica alemana es "Actividad del poder público que con vistas a la consecución y mantenimiento del orden público se ejercita limitando la libertad y derechos de los administrados y eventualmente, mediante el ejercicio de la coacción sobre los mismos". Así pues la policía es una actividad del poder público, fuertemente centralizada y cuya gestión es ejercida directamente por él, siendo excepcional y fuertemente regulado su ejercicio por otros, (guardias jurados). Se trata de una actividad dirigida a la consecución y mantenimiento del orden público, con dos formas, la policía preventiva y la policía coactiva, según se trate de evitar el desorden o de suprimirlo. La utilización de la coacción es la nota esencial al concepto, puede darse en otras formas de la actividad administrativa, pero sin coacción no existe la noción de actividad de policía. La actividad de policía se ejerce limitando la libertad y los derechos de los administrados, tales limitaciones son administrativas y por tanto no recaen sobre el derecho en sí, sino sobre su ejercicio. La actividad de policía sólo puede ejercitarse en los límites marcados por la Ley, los reglamentos de policía no pueden establecer limitaciones no previstas en la Ley que confiera la potestad. 1/6 Derecho Administrativo II Tema 11 Los medios de la policía, en cuanto a actos de la administración serían: 1. Las autorizaciones o actos administrativos en virtud de los cuales la administración consiente el ejercicio por el destinatario de un derecho propio preexistente a aquel. 2. Las órdenes y las prohibiciones, "declaraciones de voluntad emitidas en virtud de una potestad de mando, que determinan singularmente y de manera obligatoria la conducta de los ciudadanos". 3. Las sanciones administrativas, que serían aquellos medios represivos de la administración que se ponen en marcha porque las obligaciones impuestas no se han cumplido, tras la aprobación de la Constitución y la desaparición consecuente de la prisión administrativa, quedan, las multas o sanciones pecuniarias, y otras medidas sancionadoras, (por ejemplo la clausura de establecimientos, la publicitación del nombre de los infractores, etc.). FOMENTO: Para Jordana de Pozas es "La acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos", para García de Enterría es "La actividad jurídica de la Administración Pública que comporta el otorgamiento de auxilios directos o indirectos para servicios o actividades que complementen o suplan los atribuidos al ente público". La clasificación clásica de los medios de fomento los divide en honoríficos, económicos y jurídicos. Los primeros serían las distinciones y recompensas, en las cuales el contenido principal no es el económico, sino el reconocimiento público que comportan, su concesión suele ser discrecional y el beneficiario adquiere determinados derechos, (tratamientos especiales, uso de determinadas insignias, etc.). Los medios económicos, vienen determinados por la primacía de la subvención, si bien existen otros (premios, primas, exenciones fiscales, etc.). Las subvenciones pueden ser a fondo perdido o con participación administrativa, su concesión suele ser discrecional y no puede destinarse a fines diferentes de los establecidos para su concesión, la administración suele controlar el destino de las cantidades concedidas. Los medios jurídicos, son el establecimiento de determinados privilegios a favor de los particulares, o de dispensas frente a Leyes y reglamentaciones administrativas de carácter prohibitivo. SERVICIO PÚBLICO.- Para la escuela francesa, que fundamentó el derecho administrativo en la teoría del servicio público, éste es la totalidad de la actividad de la Administración, el Estado es fundamentalmente un prestador de servicios. 2/6 Derecho Administrativo II Tema 11 Dentro de un concepto mucho más restrictivo, sería "servicio prestado para satisfacer una necesidad general pública, de modo regular y continuo utilizando un procedimiento jurídico público, que somete las relaciones creadas a régimen especial". Tal servicio público puede ser gestionado bien directamente por la administración o indirectamente por los particulares, si bien la administración siempre será la titular del servicio, la clasificación de los modos de gestión es: A) Gestión directa por la Administración: • Gestión indiferenciada sin órgano especial. • Establecimiento o empresa propia, sin personalidad. • Servicio público personificado. • Sociedad privada mercantil. B) Gestión indirecta: • Concesión. • Arrendamiento. • Concierto. C) Gestión mixta: • Gestión interesada. • Sociedad de economía mixta. 2.Modalidades posibles de la acción administrativa 2.1.Acción Administrativa de Garantía Se parte aquí de postulados políticos en el sentido de que por esta vía se decide cuál es lo mejor para la convivencia, garantizando que ésta se desarrolle tal como ha sido configurada legalmente. El orden público será simplemente entonces un concepto general que permitirá la intervención de los poderes públicos, ordenando la convivencia con cierta discrecionalidad en casos no expresamente previstos por las Leyes. Las leyes no pueden regular todo, hasta los últimos extremos, previendo todas las situaciones. El apoyo en la cláusula de orden público, legitima a la Administración para intervenir en ciertas circunstancias de peligro para la vida comunitaria no tipificada, pero que precisan de la adopción de algunas medidas para proteger la seguridad de los ciudadanos. Por ejemplo, si se apagan las luces de una ciudad, la Administración, los agentes del orden, pueden adoptar medidas que, por supuesto, no vienen recogidas en ningún clausulado reglamentario, pero que a la vista de las situaciones contingentemente provocadas, determinarán las soluciones más adecuadas. Con esta actividad administrativa puede conectarse la que cada vez con más frecuencia, realiza la Administración contemporánea. Nos referimos a la llamada actividad arbitral que se 3/6 Derecho Administrativo II Tema 11 patentiza en los casos en que la Administración, no como parte sino como tercero, interviene en relaciones entre particulares, actuando precisamente en funciones arbitrales. 2.2.Acción Administrativa de Prestación Estas actuaciones son las que tienen por finalidad entregar a sus destinatarios bienes o facilitarles servicios. Sobre estas modalidades del obrar administrativo hay cierto confusionismo, basado en la insuficiente distinción entre el soporte de la actividad y los regímenes de las relaciones con los usuarios de los servicios; ambos pueden a su vez, revestir una modalidad privada o una modalidad pública. a) En Régimen Privado La Admón. ofrece al mercado una serie de bienes o presta unos determinados servicios que se aceptan y reciben intercambiándose las prestaciones correspondientes, de acuerdo con los postulados tradicionales de la oferta y de la demanda. El ordenamiento aplicable aquí, es el derecho mercantil, es decir, el derecho privado. b) El régimen público de prestación administrativa, supone siempre una cierta predeterminación reglamentaria del sistema de relaciones Administración–usuario. Podemos distinguir un régimen integral y un régimen parcial. Régimen Integral: Todo el sistema de relaciones está sometido al Derecho Administrativo, el usuario de los servicios, el destinatario de los bienes, no contrata con la Administración, sino simplemente solicita la admisión al servicio e incluso puede venir obligado a ello. Por ejemplo, el servicio de recogida de basuras o una red de alcantarillado, están obligados a utilizar este servicio aunque no quieran. De hecho, el servicio no podría funcionar eficazmente si un sector de la misma decidiese no utilizarlo. Pero las relaciones con el servicio pueden ser parcialmente obligatorias, como es el caso de la Seguridad Social. Las relaciones de los asegurados no son estrictamente obligatorias, en cuanto que aquéllos pueden o no libremente prestar servicios en una empresa; pero si están en tal condición, la relación es obligatoria. Régimen Parcial: Es aquel en el que la Administración únicamente fija para sus propios órganos, o para los particulares que presten por concesión o arrendamiento de la Administración el servicio, determinadas condiciones como son: ♦ La continuidad del servicio. El servicio no puede interrumpirse, ha de ser prestado ininterrumpidamente. ♦ Igualdad. Cualquiera tiene de derecho a la utilización del servicio y con un trato uniforme y homogéneo para todos los posibles usuarios. 4/6 Derecho Administrativo II ♦ Tema 11 Obligatoriedad de contratar. Si se solicita la contratación o prestación de los servicios, el que puede facilitarlos viene obligado a hacerlo y a contratar con el solicitante. ♦ Disponibilidad de las tarifas. La Admón. fija las condiciones económicas de la retribución del servicio, y por tanto, dispone tb. las tarifas que se deben aplicar. ♦ Disponibilidad técnica. La Admón. precisa también las condiciones técnicas y materiales a que debe estar sometido el servicio. ♦ Vigilancia Administrativa. La Admón. dispone de controles que garantizan que el servicio se preste de acuerdo con las condiciones estipuladas, y si aparecen desviaciones se puede recurrir para que se corrijan las actuaciones incorrectas. Una vez fijados estos condicionantes, la relación que se establece es de tipo contractual, aunque sea un contrato de los denominados de adhesión, contrato que puede venir regulado por el Derecho Privado y cuyas incidencias se llevan ante los tribunales de la Jurisdicción ordinaria. Este es el supuesto, de las compañías de abastecimiento de agua potable y las empresas eléctricas, empresas que prestan un auténtico servicio público, porque los condicionantes administrativos son tan intensos, que prácticamente las sitúa en el sector de la Administración. c) El soporte interno de la actividad La otra distinción que conviene realizar en cuanto a estas modalidades de acción administrativa, remite al soporte interno de la actividad, que es distinto o puede ser distinto del régimen establecido para las relaciones externas. Alude a la forma de organización de las prestaciones, la cual puede ser pública o privada. Un soporte público, cuando el sujeto que lo presta, la organización que lo tiene a su cargo es un complejo orgánico - público, pero desde este soporte público pueden a su vez prestarse servicios o suministrarse bienes en régimen público o privado. Seguridad Social, soporte público y régimen público. Editora Nacional, soporte público y régimen privado, dado que está organizada públicamente, pero sus relaciones con los compradores de libros son privadas. Pero el soporte puede ser también privado, en cuanto que el sujeto prestador, que puede ser la Administración, caso de las empresas nacionales o los particulares, caso de los concesionarios o arrendatarios con una organización privada, pueden prestar servicios y bienes de trascendencia económica. Esta prestación puede realizarse tanto en régimen público como 5/6 Derecho Administrativo II Tema 11 privado. Soporte privado con régimen público era la Telefónica. Soporte privado en régimen privado, es el caso de las empresas nacionales, como ENSIDESA. La Empresa Pública: La actividad de prestación, se realiza fundamentalmente a través de las empresas públicas, es una clara forma de intervención en la vida económica del país, por parte del Estado. Concepto. La empresa no es otra cosa que una organización de medios personales y reales, destinados a la producción o mediación de bienes o servicios. Esa organización será considerada como pública cuando se encuentre controlada por el Estado u otro ente público. El control que es el rasgo decisivo para calificar la publicidad de una empresa, puede articularse de muy diversas maneras. 2.3.Acción Administrativa de Estimulación Coincide sustancialmente con las técnicas clásicas del fomento. La Administración no acota aquí ámbitos de acción a los particulares, ni realiza por sí prestaciones y servicios, sino que les incita o estimula por las vías que correspondan en cada caso a que realicen sus actividades de la forma que previamente ha considerado más favorable para los intereses públicos. Esta acción puede consistir en la concesión de beneficios jurídicos, como los que vimos proceden en el caso de asignación a los particulares de los beneficios de la expropiación forzosa. La estimulación puede hacerse también por vía de asignación de beneficios fiscales, desgravaciones, exenciones, mejoras en el trato fiscal. De hecho, por vía subvencional se produjeron las primeras intervenciones administrativas en la economía; la subvención de los transportes colectivos, las subvenciones ferroviarias, permitieron a la Admón. imponer unos condicionantes rigurosos que luego desembocaron en la creación de auténticos servicios públicos. Una modalidad moderna de la acción estimulatoria, constituye la denominada acción concertada, que tiene un carácter mixto, subvencional y reglamentario. Las empresas son libres o no, de acogerse a la acción concertada, pero si se acogen, están obligadas a cumplir los compromisos reglamentariamente establecidos y las condiciones que se fijen para cada caso concreto, recibiendo a cambio determinados beneficios. Técnicas más recientes encajan en la noción, como las acciones que estimulan los productos limpios o no contaminantes, caso de la etiqueta ecológica. Con ella se pretende prevenir, reducir y en la medida de lo posible eliminar la contaminación en la fuente. 6/6
