La implementación del Programa Vecino Digital

La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
Ariel Raidán
La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
Nombre del autor: Ariel Raidán
Pertenencia institucional: Ciencia Política-UBA
Correo electrónico: [email protected]
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
Ariel Raidán
Resumen
Bajo el influjo de las Tics, crecientemente organismos públicos, agencias
gubernamentales y también gobiernos locales están trabajando intensamente para
aumentar su eficiencia y mostrar eficacia, mejorando sus servicios, haciéndolos más
ágiles, expeditos, accesibles y transparentes. Los gobiernos locales están más
presionados por una sociedad del conocimiento cada vez más exigente, por un
ciudadano que desea ser partícipe de las decisiones políticas, un ciudadano que hace
escrutinio público de sus autoridades y que exige mayor transparencia en los gastos del
las administraciones; que desea participar en el proceso de elaboración.
Esta necesidad de los gobiernos por agilizar, optimizar, flexibilizar y transparentar
su accionar gubernamental, ha motivado a utilizar en forma acelerada y sustancial las
tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), desarrollando aplicaciones
para trabajar de una manera óptima, integrando sistemas, utilizando herramientas de
gestión y generando modelos adecuados a las necesidades de cada gobierno, creando
plataformas compatibles que resuelven temas como la interoperabilidad, compatibilidad,
rapidez, acceso, seguridad, privacidad, entre otras.
La implementación de Vecino Digital en la Ciudad de Junín se inscribe en este
proceso de apertura del gobierno local a la ciudadanía para generar mejores y mayores
canales de participación y control de la acción gubernamental. El programa ha avanzado
notablemente en aspectos vinculados con la transparencia y con la reducción de la brecha
digital, sin embargo, cabe destacar que este proceso de implementación de la política
puede encontrar una serie de obstáculos que pueden hacer retroceder o incluso desviar el
sentido que el diseño ha establecido. Cuestiones vinculadas a la institucionalización del
programa, la formación de RRHH y la coordinación entre áreas gubernamentales
constituyen algunos elementos que merecen seguir su desempeño.
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La Implementación de la política pública
Pressman y Wildavsky, en un estudio que se ha convertido en un clásico,
(Implementation, 1973) analizaron la implantación de un programa que pretendía
generar empleo para minorías. Los resultados de ese estudio pusieron de manifiesto la
importancia de la fase de implantación para el éxito o el fracaso de las políticas. Estos
autores ofrecen una definición de implantación muy distinta a la de simple puesta en
marcha: la implantación es el proceso de interacción entre los objetivos y los resultados.
La implantación, en definitiva, es un proceso, no un momento y, además, un proceso
difícilmente distinguible de la decisión, puesto que en él se adoptan multitud de
decisiones.
Cuando Pressman y Wildavsky analizaron la situación del programa habían
transcurrido cuatro de los seis años previstos para darlo por concluido, se habían
gastado seis de los 23 millones de dólares disponibles y se habían generado unos 60
puestos de trabajo. Los resultados no podían ser más descorazonadores e
incomprensibles. ¿Cómo puede fracasar un programa que surge de una decisión que
contaba con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos
suficientes, y que perseguía objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta
no es sencilla, pero hay que buscarla en un hecho que estos autores consideraron
crucial: la complejidad de la acción conjunta.1
El análisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan
inicial no tenía en cuenta, el sinnúmero de actores, no previstos, que se fue
incorporando al proyecto durante su implantación y las múltiples adaptaciones que
sufrió el plan inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y con los
intereses de los distintos participantes. Este programa de creación de empleo para
minorías es un ejemplo de programa que plantea la importante dimensión de la gestión
intergubernamental. En este tipo de programas, en los que se rompe la unidad
organizativa entre provisión –formulación de la decisión y producción –implantación
del programa, las relaciones de jerarquía (dependencia) entre los distintos actores tienen
una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones de interdependencia. El
éxito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a
11 PRESSMAN, J.L y WILDAVSKY, A. (1984): Implementation, Berkeley: University of California
Press.
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acuerdos e intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar a
través de otros, logrando que determinados actores –que pueden estar muy o muy poco
interesados en el proyecto lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la implantación
no es un mundo perfecto de administradores que cumplen asépticamente las decisiones
de sus superiores, sino un campo de negociación política en la que actores con la misma
legitimidad –un ministro, un presidente regional y un alcalde establecen las condiciones
iniciales que permiten la implantación de la política y, conseguidas éstas, mantienen su
compromiso durante el desarrollo de la implantación.
Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapié en esta cuestión tratando de
determinar qué son y qué no son problemas de implantación. En realidad existen dos
casos de políticas fallidas: las políticas que no se implantan y las políticas que dan lugar
a una implantación; defectuosa. En el primer caso no podemos hablar de problemas de
implantación; si la política ni siquiera se inicia es que el proceso de formulación se
concluyó sin éxito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones iniciales que
permitían iniciar la implantación: el consenso sobre los objetivos del programa y el
acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de que la política se
implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer lugar, puede existir
un error en la teoría que sostiene el programa, es decir, un defecto de formulación. En
última instancia todas las políticas públicas no son más que una hipótesis de relación
causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados. La implantación es el
conjunto de acciones que hay que emprender para que esa relación causal ocurra. Buena
parte de las políticas que fracasan lo hacen porque esa relación causal, la teoría que
soporta la política, es una teoría incorrecta, es decir, haciendo x no es posible obtener y.
En el caso del programa de creación de empleo para minorías, la teoría interna del
programa era incorrecta. La teoría venía a decir lo siguiente: si se crean unas
condiciones de desarrollo determinadas, creando infraestructuras y empresas, mediante
subsidios al capital, se generarán automáticamente puestos de trabajo nuevos, que
favorecerán a las minorías. Esta teoría se había mostrado cierta en zonas del país muy
poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital generaban una fuerte demanda de
empleo por parte de las empresas. Sin embargo, aplicada a una ciudad con una
economía principalmente de servicios y de empresas con un alto nivel tecnológico, no
produjo los mismos efectos. En un entorno de estas características es muy probable que
los subsidios den lugar a la creación de empresas intensivas en tecnología, que
demandarán personal muy cualificado, penalizando, de este modo, las posibilidades de
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empleo de aquellos segmentos del mercado laboral con menores cualificaciones. En
otros términos, esta teoría podría haber generado efectos completamente contrarios a los
deseados.2
En segundo lugar, si la implantación se retrasa, o fracasa en sus objetivos, a
pesar de que se han conseguido las condiciones iniciales y la teoría causal es correcta,
podemos hablar de problemas de implantación estrictamente. Las dificultades de
implantación surgen por la complejidad de la acción conjunta y por la complejidad del
programa. Como se apuntó más arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa a
las capacidades e intereses de los participantes. La regla general es que cuanto más
elevado sea el número de actores en el proceso de la implantación, menores son las
posibilidades de conseguir una implantación que se ajuste al diseño inicial. La acción
conjunta implica retrasos –primer síntoma de que la implantación no funciona bien–
porque es necesario revisar y volver atrás continuamente para introducir modificaciones
en el programa, intercambiar información, convencer y motivar a los actores que
muestran una escasa disposición a participar en el proceso. La dificultad de gestionar
conjuntamente aumenta cuanto más complejo es un programa,
La complejidad de un programa se mide por el número de decisiones que es
necesario adoptar para que éste se mantenga en funcionamiento. Cuanto más elevado es
el número de actores y el número de decisiones, más difícil es controlar el proceso de
implantación. Pressman y Wildavsky hacen una distinción entre punto de decisión y
punto de veto. Un punto de decisión ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos los
actores implicados para que el programa continúe. Un punto de veto tiene lugar cuando
se necesita que un actor individual dé su consentimiento a una acción. Es decir, todos
los programas tienen varios puntos de decisión y, por cada uno de ellos, tantos puntos
potenciales de veto como actores participan en el proceso de implantación.
En conclusión, los autores mantienen que la implantación es un proceso que
debe tenerse en cuenta en la fase de formulación, determinando entonces cuál de los
posibles caminos diseños de implantación reduce, en mayor medida, los efectos
perversos de la gestión conjunta –retrasos, desviación del plan inicial, imposibilidad de
llegar a acuerdos y paralización del programa y presenta una menor complejidad,
22 PRESSMAN, J.L y WILDAVSKY, A. (1984): Implementation, Berkeley: University of California
Press.
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incrementando las posibilidades de que ocurra esa relación causal entre las condiciones
iniciales y los resultados esperados.3
A todos los efectos un programa público no es más que el resultado de la combinación
de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto, como la
sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa. Esos
elementos recursos financieros, recursos humanos, normas, decisiones y capacidades
administrativas están en manos de diferentes actores relativamente independientes entre
sí, con sus propios objetivos e intereses.
La definición de implantación como proceso de ensamblaje se la debemos a
Eugene Bardach (1980), quien resalta el carácter eminentemente político del proceso de
implantación de las políticas públicas. La implantación es una sucesión de movimientos
juegos entre actores, para decidir en qué condiciones entregarán los recursos –los
elementos que componen el programa que controlan. Desde este punto de vista la
decisión inicial el mandato legal no es más que el pistoletazo que marca el inicio del
juego; a partir de ese instante los jugadores –los actores participantes intentarán todo
tipo de estrategias para conseguir que la política a implantar maximice sus propios
intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros juegos
otros procesos de implantación.
Rota la unidad entre provisión y producción, situación típica de sistemas de
gobierno multinivel, los actores se especializan en el control de alguno de los recursos
clave y en el desarrollo de papeles específicos. Las organizaciones de la administración
central controlan y distribuyen gran parte de los recursos financieros, especializándose
en papeles de diseño, supervisión y evaluación de resultados. Las organizaciones de los
gobiernos subnacionales controlan la información y las redes de distribución de
servicios, especializándose en el papel de implantación. Ningún actor en solitario puede
intentar la aventura de la implantación, al no tener bajo su control la totalidad de los
elementos que hay que ensamblar.4
33 SABATIER, P. A. y MAZMANIAN, D. (1989): Implementation and Public Policy, Illinois: ScottForesman.
44 VAN METER, D, S. y VAN HORN, C. (1975): The Policy Implementation Process. A Conceptual
Framework, en Administration and Society, Vol. 1975.
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Los Principales Obstáculos que Enfrentan los Procesos de Implementación de
Políticas Públicas
La implementación es una fase de la política pública en donde se genera la
actuación de agentes ejecutores a partir de un marco normativo de intenciones
(objetivos/metas). Por esta razón, se considera que en dicho proceso se presentan
diferentes obstáculos que recaen en los distintos actores que intervienen (Decidores –
Ejecutores), y que algunos de estos obstáculos, hacen parte de las creencias de la
planeación tradicional en donde se diseñan las políticas públicas de arriba hacia abajo
(top – down).
Podríamos enumerar una serie de factores que pueden influir en el desarrollo de la
ejecución de la política pública:
1. Voluntad política de los Ejecutores: la implementación como escenario en el que
intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos.
2. Sensibilización de los actores: en los procesos de implementación suele suceder que
las agencias ejecutoras descuiden la comunicación y sobre todo la formación de los
agentes encargados de traducir los mandatos en acciones tangibles. Se parte de la
premisa en que los mandatos son claros y serán obedecidos.
3. Coordinación y articulación: otro aspecto en la construcción del proceso de
implementación es lograr una mayor y mejor vertebración entre las diferentes áreas para
no generar incoherencias, dobles esfuerzos, dilapidación de energías.
4. Flexibilidad de las Disposiciones: en cada contexto, la implementación se "adapta" a
la capacidad de respuesta de las instituciones y a los intereses de las mismas.
5. Institucionalización: la ejecución de los programas tiende a incorporar prácticas,
lógicas de actores, corrimientos de las propuestas iniciales, a todo esto es necesario
reforzar continuamente la institucionalización del programa.
Es por lo anterior que, se sugiere que cuando se trata de analizar la implementación de
políticas públicas, debe de observarse tanto el proceso como la estructura, es decir, lo
prescriptivo y lo efectivo (Meny y Thoenig, 1992).
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Hacia una definición del Gobierno Abierto
Hay un consenso generalizado respecto a que un Gobierno Abierto es una nueva
expresión de la forma que deben relacionarse gobernantes y gobernados donde la toma
decisiones están basadas en las necesidades y preferencias de los ciudadanos, que
facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios
que presta, y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente. El
ciudadano ha dejado de ser el sujeto paciente de las políticas públicas, su rol ya se
amplió hasta ser considerado protagonista activo del proceso de cambio. 5
Merece aquí marcarse la diferencia entre gobierno electrónico y gobierno
abierto, hablar de Gobierno Electrónico se refiere a la aplicación de las TIC y sus
herramientas a los procedimientos administrativos preexistentes. No se repiensa la
administración, sólo tecnificamos procesos. El Gobierno Electrónico no necesariamente
transforma la sociedad, hace más fácil la vida a los ciudadanos, que no es poco. Con
Gobierno Abierto se habla fundamentalmente de valores, de repensar administraciones y
gobiernos, sus procedimientos y sus dogmas.
Gobierno Abierto es colocar el resultado por delante del procedimiento,
abandonar las tautologías administrativas, propiciar la democracia deliberativa en todos
los puntos de las administraciones y abandonar el concepto de administrado por el de
ciudadano.
En resumen, los cambios a realizar por un gobierno para integrarse en la idea de
Gobierno Abierto son: Cambio cultural: Es imprescindible entender cuál es el objetivo
de la administración y de todos los que trabajan en ella, que es servir a los ciudadanos y
el ciudadano debe estar en el centro de la gestión. Conseguir esto en la Administración
Pública significa una revolución cultural en la forma de hacer las cosas y en las
actitudes de los trabajadores de lo público.
Por lo tanto el gobierno abierto remite al desafío de abordar una nueva relación
entre gobierno y ciudadanos a partir de una serie de cambios;
# Cambio en los procesos: Los procesos en la administración pública no han sido
diseñados para servir a los ciudadanos, no son cómodos para el ciudadano o no le
55 RAMÍREZ-ALUJAS, Á. (2010). Innovación en la Gestión Pública y Open Government: Una vieja
nueva idea. México: Revista Buen Gobierno No. 9.
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ayudan, y por lo tanto hay que re-ingeniarlos para conseguir que así sea, hay que
eliminarlos o cambiarlos.
# Cambio en la organización: Las organizaciones públicas están diseñadas bajo
modelos jerárquicos que nada tienen que ver con la eficiencia. Es imprescindible
reorganizar las administraciones, las plantillas y la definición de los puestos de trabajo
para poder actuar bajo un modelo en red, orientado a proyectos y a la consecución de
resultados.
# Cambio en las formas de relación: Del mostrador a la mesa redonda, del correo
certificado a la comunicación en línea, de la obligación a la presencia física a las
facilidades de relación, etc.
El concepto de Gobierno Abierto se sustenta en tres pilares básicos: la
Transparencia, la Colaboración y la Participación. Para delimitar el significado de cada
uno de estos aspectos, nos podemos basar en las definiciones que se encuentran en el
Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto que el Presidente de EEUU,
Barack Obama, promulgó el 21 de enero de 2009.6
Transparencia: Un Gobierno transparente fomenta y promueve la rendición de cuentas
de la Administración ante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está
realizando y sobre sus planes de actuación. El municipio (y cualquier otra
Administración) debería permitir el acceso a esta información pública de manera
sencilla y clara, permitiendo de esta manera que los ciudadanos puedan realizar un
control de la acción de gobierno, así como crear valor económico a partir de los datos
públicos ofrecidos libremente por la Administración.
Colaboración: Un Gobierno colaborativo implica y compromete a los ciudadanos y
demás agentes en el propio trabajo de la Administración. La colaboración supone la
cooperación no sólo con la ciudadanía, sino también con las empresas, las asociaciones
y demás agentes, y permite el trabajo conjunto dentro de la propia Administración entre
sus empleados y con otras Administraciones.
Participación: Un Gobierno participativo favorece el derecho de la ciudadanía a
participar activamente en la conformación de políticas públicas y anima a la
Administración a beneficiarse del conocimiento y experiencia de los ciudadanos. Por
tanto, impulsa acciones y orienta actuaciones que aumentan el protagonismo e
66 RAMÍREZ-ALUJAS, Á. (2010). Innovación en la Gestión Pública y Open Government: Una vieja
nueva idea. México: Revista Buen Gobierno No. 9.
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implicación de los ciudadanos en asuntos públicos y compromete con mayor intensidad
a las fuerzas políticas con sus conciudadanos.
La implementación del Vecino Digital en la Ciudad de Junín
Identificando las debilidades y desarrollando estrategias.
El actual intendente Mario Meoni asume la intendencia en el año 2003, luego de
20 años de gestión de Abel Miguel, quien se encontraba al frente del Municipio de Junín
desde la vuelta de la democracia. La nueva gestión municipal, conciente de la
importancia de la Tics en los procesos administrativos y frente a mayores demandas de
la ciudadanía toma la decisión de iniciar un proceso continuo y gradual de
incorporación de las tecnologías en el ámbito municipal. Esta estrategia no se resume al
mero hecho de reorganizar y hacer más eficiente la gestión administrativa sino también
abrir el gobierno a la participación y control ciudadano.
La estrategia de gobierno puede definirse en tres planos;
# Reducir la brecha digital; conciente de las dificultades de acceso a las nuevas
tecnologías, se vuelve imprescindible fomentar el acceso, como así también que los
ciudadanos puedan aprender a manejarse con estos nuevos dispositivos
# Formación de RRHH; la gestión administrativa requiere mayor conocimiento y
aprendizaje para poder acceder a estos recursos. La formación no debe circunscribirse a
la gestión de los recursos humanos de la administración municipal, debe extenderse al
conjunto de la comunidad.
# Transparentar la gestión; el proceso de apertura del gobierno hacia la comunidad debe
facilitar un intercambio fluido de información con la comunidad a partir de la difusión
de la gestión municipal, que sea clara, comprensible y abundante para que la comunidad
pueda controlar y demandar a sus gobernantes.
A partir de estas líneas estratégicas, el proceso de implementación se inicio con
la recolección de datos relevantes de la gestión municipal para que estuvieran
disponibles para los ciudadanos. Allí se colocó la información sobre presupuestos por
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programas, identificación de partidas presupuestarias y demás datos vinculados con el
manejo de los fondos públicos.
Paralelamente se desarrolló un software de base para gestionar en tiempo real la
información financiera. El objetivo era contar con información de la gestión de los
gastos y los recursos on line, disponibles para quien quisiera consultarlos, incluido el
gobierno de la provincia de Buenos Aires.
Mientras se tomaban estas iniciativas y se iban poniendo en práctica, el área a
cargo de esta tarea realizaba otros movimientos, que iban desde el desarrollo de un
nuevo sitio web institucional hasta la digitalización de la red de servicios públicos, para
agilizar la gestión de reclamos y trámites. Se desarrolló un sitio web que permite recibir
denunciar, consultar sobre la realización de trámites, el acceso al catastro municipal,
información sobre cultura, turismo, economía e interacción con los distintos
funcionarios de gobierno de Junín.
También se digitalizaron las redes de servicios públicos, como alumbrado, agua y
gas. Así, el vecino que detecta un problema en el alumbrado público puede hacer llegar
el reclamo a través de un e-mail. El problema tiene un tiempo de resolución del
problema de 24 horas. Otro aspecto ha sido el control de seguimiento de las tasas
municipales por manzana y por barrio. De esta manera, queda registrada la información
sobre los pagos que hace cada contribuyente según su zona, y el cumplimiento de los
mismos.- Se introdujeron mecanismos de control de la calidad de estos procesos que, a
su vez, quedan en manos de los ciudadanos.
Respecto a la capacitación de los recursos humanos en su operación se vio
enmarcada en una política de jerarquización de la función pública y fue la experiencia
de este tipo de herramientas que más funcionarios y agentes municipales involucro en
todo el universo provincial. De este modo, los funcionarios municipales, los organismos
de control y, fundamentalmente, los ciudadanos posen en tiempo real la información de
la gestión de recursos y gastos de su municipio con solo acceder al sitio web oficial,
socializando la información a la vez que transparentando los datos manejados por el
gobierno local.
Problemas de implementación del Programa Vecino Digital
Brecha digital
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Uno de los problemas que ha planteado el surgimiento de Internet es que las nuevas
tecnologías informáticas y de la comunicación están sólo al alcance de una parte de la
población que avanza vertiginosamente gracias a ellas, mientras el resto no puede
aprovecharlas al estar sumido en una especie de analfabetismo tecnológico. Se trata de
una brecha digital que separa a las personas según si acceden o no a Internet, presente
en cada sociedad y en la propia comunidad internacional. Esta brecha se refiere al
desfase o división entre individuos, hogares, áreas económicas y geográficas con
diferentes niveles socioeconómicos con relación tanto a sus oportunidades de acceso a
las tecnologías de la información y la comunicación, como al uso de Internet para una
amplia variedad de actividades.7
En lo que respecta al Gobierno Abierto esta brecha es un desafío para que los
ciudadanos no tienen o los medios (un computador personal con módem y una conexión
a Internet) o los conocimientos suficientes para acceder a estas nuevas formas de
comunicación, debiendo articularse fórmulas que los incluyan. No puede librarse la
profundización de nuestra democracia a medios que no llegan a una parte importante de
la población. Para acortar la relación entre el municipio y los vecinos como también
achicar la brecha digital existente al momento de asumir en 2003 la gestión Meoni, se
realizó un plan de trabajo que tuvo como primer iniciativa crear un vía de comunicación
directa con el ciudadano. Fue así como en el año 2006 se comenzó a trabajar en la
instalación de una delegación municipal en el Barrio Villa Belgrano y en Enero de 2007
quedó inaugurada la misma. Desde el municipio se entendió que la ciudad de Junín
había crecido mucho en los últimos años y especialmente el barrio señalado y sus
aledaños por lo que decidió dar respuesta a los reclamos de los vecinos sobre la
necesidad de tener una oficina de gestión cercana a sus hogares.
A partir del año 2007 se tomó la iniciativa de trabajar en la confección de políticas
públicas para fomentar el uso y acceso a las nuevas tecnologías de la comunicación y la
información. El primer gran paso fue la puesta en funcionamiento de una empresa estatal
municipal proveedora de internet domiciliaria a través de un anillo de fibra óptica propio.
De esta manera, se logró mejorar la conectividad en la ciudad y que las empresas
nacionales (Fibertel), multinacionales (Speedy) como así también las locales que proveen
Internet mejoraran sus servicios, tanto desde su infraestructura como de la calidad de sus
servicios (ancho de banda). El siguiente paso era generar un espacio para aquellos
77 RAMÍREZ-ALUJAS, Á. (2010). Idem.
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ciudadanos que no tenían las posibilidades materiales ni económicas de tener una pc y/o
conexión a Internet.
A partir del año 2009 se tomó la iniciativa de trabajar en la confección de
políticas públicas para fomentar el uso y acceso a las nuevas tecnologías de la
comunicación y la información. Fue así como se implementó el JAB con el objetivo de
disminuir la brecha digital y con el compromiso de no ser la única medida para paliar
este problema. En este sentido se continuó trabajando para instalar WI-FI gratis en los
espacios públicas de la ciudad, para enseñar computación en las “Casitas del Saber”,
(espacios que se encuentran en barrios vulnerables de nuestra ciudad y que trabajan en
pos de la inclusión a partir del juego y el acceso a las NTICS); para instalar un JAB en
el Polo Tecnocultural y para ofrecer desde la empresa Acerca un servicio de conexión a
Internet a bajo costo.
Paralelamente, comenzó a funcionar una línea telefónica, habilitada las 24 hs., a
donde el vecino puede realizar cualquier tipo de consultas, reclamos o sugerencias en
forma conjunta con el servicio “Junto al Vecino” de la página Web. La comunicación es
una herramienta indispensable en los tiempos que corren para estar más conectados
entre los actores de la sociedad y es por eso que el Gobierno Local incorpora este tipo
de sistema para estar al lado del vecino y atender su problema.
Más adelante se trabajó en el acondicionamiento de un edificio nuevo a donde se
trasladó el sector de atención al público junto a otros sectores. En Septiembre de 2009
se inauguró el nuevo edificio, esto mejoró las comodidades en la atención al vecino ya
que los mismos pueden realizar todos sus trámites y pagos en un lugar único y cuentan
con mayor confort. Por otro lado, también permitió mejorar las condiciones de trabajo
de los empleados y los circuitos administrativos.
En el año 2011 se realizó una actualización del servicio “Junto al Vecino” y se lo
sustituyó por la identidad “Vecino Digital”, el concepto es similar, lo novedoso es la
incorporación de nuevas opciones de consulta y trámites para los vecinos. Esto fue
acompañado por la modificación del aspecto de la página del servicio para poder ofrecer
mayor facilidad en el acceso a los ítems.8
Es de importancia destacar que esta política fue acompañada por otra que se
avocó a acortar la brecha digital de la ciudad y acercarles las nuevas tecnologías a los
ciudadanos que no tengan acceso a las mismas ya que a través de estas se puede hacer
88 La web recibe 20.000 visitas mensuales. Los links más visitados son: Empleo (un servicio que
brindamos en el que los vecinos pueden conocer toda la oferta de empleos de Junín), Agenda de
Actividades, el Home y Turismo.
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uso del servicio “Vecino Digital”. En esta dirección, el Gobierno Local implementó
numerosos servicios que permiten fortalecer la relación con el vecino y generan mayor
inclusión social.
Como primer medida se instaló un laboratorio informático denominado JAB
Centro, es un lugar donde los vecinos pueden hacer uso de computadoras de forma libre y
gratuita. Allí también se dictan cursos sobre computación para adultos y chicos y también
son gratuitos. A partir de esta experiencia se creó el JAB Móvil, un laboratorio
informático que recorre los diferentes barrios d ella ciudad y sus instituciones educativas.
El JAB es un espacio promovido desde el municipio para acortar la brecha digital y
promover la inclusión social a través de la capacitación y el acceso libre a las nuevas
tecnologías. Dado que no todos los hogares y escuelas de la ciudad de Junín cuentan con
computadoras o conexión a Internet es indispensable acercar este servicio a los vecinos.
Esta experiencia tiene como objetivo general mejorar la relación entre el Municipio y los
vecinos promoviendo la inclusión social a partir de la utilización de NTIC. También se
busca capacitar permanentemente a la comunidad sobre el uso de estas tecnologías y
acercarles las mismas de manera gratuita. En este sentido, luego de la puesta en marcha
en el 2008 del JAB, Centro de Nuevas Tecnologías ubicado en pleno centro de la ciudad;
en Enero de 2012 se dio comienzo a la implementación del JAB móvil, una casilla que
cuenta con nueve computadoras e Internet WI-FI.
Por otra parte, se instaló un sistema de Internet WI-FI en espacios públicos para que
cualquier persona pueda acceder al servicio con su computadora portátil. Desde Grupo
Junín, proveedor del servicio de gas, se trabajó para ofrecer un servicio de Internet y
telefonía (Acerca) a bajo costo que comenzó a funcionar para un sector de la ciudad y
luego fue extendiéndose. También ofrece Internet gratuita para los establecimientos
educativos.
Para ampliar el alcance del sitio Vecino Digital se trabajo permanentemente en
campañas de difusión y promoción del servicio como así también en la
actualización diaria de la información que se brinda y en la ampliación de los trámites y
consultas que el vecino puede realizar desde la página WEB.9
99 Los vecinos de la ciudad de Junín ya no deben concurrir obligatoriamente a las oficinas de gestión
municipal sino que desde la Web "Vecino Digital" pueden realizar todo tipo de consultas sobre los
servicios, impuestos y trámites; también pueden realizar sugerencias, consultas o reclamos. Al proveer de
esta herramienta, los ciudadanos ganan tiempo ya que hacen todo desde su casa. En cuanto a la cobertura,
este servicio llega a todos los vecinos del Partido de Junín y está permanentemente disponible en la
pagina web del municipio.
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Según datos estadísticos provenientes del CENSO 2010, en Junín hay un total de 84.112
habitantes mayores de tres años de los cuales 50.700 usan computadoras y 33.412 no
tienen acceso a las mismas. Si bien más de la mitad de la población puede hacer uso de
una PC, el 40% no puede. En este sentido, de los 30.315 hogares que hay en Junín un
47% no tiene computadora. Es decir que a pesar de ser un fenómeno en constante
crecimiento, las nuevas tecnologías, están lejos de estar al alcance de todos los
ciudadanos.
A la situación anterior se le agrega el hecho de que la mayor parte de los
establecimientos educativos no cuentan con insumos informáticos ni salas de
computación para enseñar a sus alumnos. Los datos estadísticos disponibles se extrajeron
de una encuesta realizada durante el año 2011 y hacen referencia al nivel primario. Según
los mismos, de 43 instituciones que están en funcionamiento en la ciudad de Junín solo
una cuenta con un laboratorio informático que funciona de manera correcta. Hay otras
escuelas, no muchas, que tienen conexión a Internet o WI-FI pero para uso exclusivo del
personal administrativo. Otras tienen salas de computación pero están en desuso ya sea
por falta de personal capacitado para enseñar o por tener equipamiento obsoleto.
En este caso como en muchos otros, los proyectos, programas o políticas públicas
no tienen un solo actor dentro del municipio. En el caso particular del JAB, interactúan
las Direcciones General de Tecnologías de la Información, de Educación y de Cultura.
Cada una de estas tres dependencias municipales realizan un trabajo interdirecciones y
multidisciplinario aportando relaciones con diferentes actores de la sociedad como
Escuelas, Sociedad de Fomento, Delegaciones Municipales en las localidades del
Distrito, clubes deportivos e instituciones intermedias. Y también aportan personal
técnico, administrativo, docente y capacitadores para llevar adelante la atención al
público en los momentos en que funcionan de manera libre y la capacitación para los
cursos y talleres que se dictan.
Experiencia del JAB
La ciudad de Junín no contaba con servicio de Internet gratuito ni cursos o talleres
de capacitación sobre las nuevas tecnologías antes de la implementación de la experiencia
del JAB. De esta manera, muchos vecinos quedaban excluidos de este nuevo fenómeno
como así también las escuelas que no contaban con salas de computación y sus
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respectivos insumos. El JAB móvil se implementó ante la imposibilidad económica de
muchos establecimientos educativos de transportarse hasta el Laboratorio del JAB.
El JAB es un espacio de capacitación y acceso a las tecnologías de la información,
funciona en una dependencia municipal donde cuentan con 10 computadoras, conexión a
Internet e Internet WI-FI. Los vecinos pueden acercarse a hacer uso de las instalaciones
durante la mañana y por la tarde de manera libre y gratuita. También se dictan cursos y
talleres gratuitos y las escuelas pueden solicitar un turno para concurrir con los alumnos.
Por su parte, el JAB móvil se hace presente en las escuelas, a pedidos de las mismas,
donde permanece toda la mañana. Este cuenta con 9 computadoras, conexión a Internet y
una pantalla 32' donde se muestran las explicaciones. Personal capacitado dicta una breve
charla a los alumnos y luego tienen cierto tiempo libre para usar las máquinas.
El Laboratorio Informático JAB cuenta con 10 computadoras y conexión a Internet.
Las mismas son utilizadas por alrededor de 20 chicos y adolescentes que diariamente se
acercan allí para realizar tareas escolares, trabajos universitarios o solo para recrearse.
También se dictan cuatro cursos (Inicial, Internet I e Internet II, Windows y Office) a los
que concurren 50 vecinos por taller y algunos otros que llevan sus portátiles y utilizan el
servicio de conexión WI-FI que brinda el lugar.
El Jab móvil desde su implementación ha estado en 23 espacios públicos de la
ciudad, logrando un promedio de visitas de 20 personas por día. Esta experiencia es una
innovación tecnológica en la gestión ya que nunca antes se había implementado un
laboratorio de tecnologías. Por lo tanto, hubo un tiempo de prueba donde los integrantes
del JAB fueron marcando cuestiones a resolver y desde el municipio se realizaron los
cambios necesarios para un excelente funcionamiento, como por ejemplo el hecho de que
las escuelas no puedan acercarse al JAB y sea necesaria la creación de un JAB móvil. La
modernización que se propone desde el Gobierno Local cambia permanentemente la
cultura de la organización.
Implementación del JAB
Al haber llegado a un acuerdo se comienza con la búsqueda y su posterior
acondicionamiento del espacio físico donde se instalaría el JAB, el inmueble era
indispensable que este ubicado en un área céntrica. Luego de gestionar la compra de
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
Ariel Raidán
insumos y muebles como la instalación de la conexión a Internet se lanzó públicamente y
se inició una importantísima campaña de difusión.
El 16 de Julio de 2009 abrió las puertas el primer centro de nuevas tecnologías
con acceso libre y gratuito para toda la comunidad y las instituciones educativas. En una
primera etapa el Jab ofrecía solo un espacio físico de inclusión social. Luego de unos
meses se comenzó con el dictado de talleres y cursos para adultos. El cronograma del
JAB cuenta con la creación de dos espacios de igual funcionamiento, uno en el Barrio
Villa Belgrano y otro en el Punto Tecnocultural.
La puesta en funcionamiento del JAB formaba parte de una serie de políticas e
iniciativas públicas en materia de inclusión social y digital. En este sentido, luego de su
implementación estaba programada la instalación de Internet gratuita en los espacios
públicos como en los establecimientos educativos que lo solicitaran y la instalación de
computadoras en las “Casitas del Saber”, iniciativas todas cumplidas.
La adquisición de las computadoras fue facilitada gracias al bajo costo de venta
por una empresa de Junín. Por otro lado, están los aspectos humanos, fue muy importante
la excelente relación entre los referentes de las áreas involucradas como también el hecho
de contar con profesionales idóneos.
El personal seleccionado para cumplir funciones tanto en el JAB centro como
posteriormente en el JAB móvil recibió la debida capacitación para desarrollar su tarea
desde el área “Informática” de la Municipalidad. A su vez, se buscaron profesionales
recibidos de carreras tecnológicas o profesorados, idóneos para la función a cumplir y
capacitados pedagógicamente para tratar con chicos en edad escolar. A los profesores que
dictan los cursos y talleres se los seleccionó en base a la experiencia en la especialización
que se buscaba enseñar y se los capacita permanentemente a través de cursos.
Coordinación intergubernamental e intersectorial
Un aspecto sumamente importante en el proceso de implementación de las
políticas es el reconocimiento de las áreas de ejecución, sus responsabilidades y sus
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
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capacidades. Este entramado administrativo interactúa con actores sociales, que tienen
comportamientos y posiciones y, sobre todo sus intereses.
La coordinación entre las diferentes áreas de gobierno es una faceta de la
implementación de las políticas que suele manifestarse como uno de los problemas más
sensibles. La coordinación requiere de la participación y la colaboración articulada para
generar valor publico de las acciones de gobierno. La complejidad del quehacer
administrativo y organizativo en el sector público plantea grandes interrogantes sobre la
suficiencia para soportar la incorporación concreta, y no cosmética, de los pilares que
soportan el Gobierno Abierto. A partir de esta construcción los implementadotes pueden
construir líneas de acción, intervenir sobre comportamientos y poder corregir
desviaciones o retrasos que puedan manifestar las políticas.10
Las áreas municipales intervinientes en la elaboración / implementación del
proyecto Vecino Digital son: Subsecretaría de Prensa y Comunicación y Dirección
General de Tecnologías de la Información y Desarrollo Web, esta última dependiente de
la Secretaría General.
Algunos aspectos destacables, que pueden mencinonarse, en la construcción de
un proceso de articulación entre áreas han sido la reforma en la gestión financiera
municipal adoptando las modernas metodologías de presupuestación por programas, tal
como lo dicta la normativa de la Provincia de Buenos Aires (RAFAM), de modo tal de
involucrar a todas las áreas del municipio y a aquellos a quienes se destinan los
productos y servicios municipales en la formulación y control presupuestarios.
El RAFAM introduce una modificación conceptual muy amplia en la planificación y
gestión municipal, basada en el desarrollo presupuestario descentralizado a nivel de las
unidades ejecutoras de las diferentes tareas que se cumplen en el ámbito municipal y sus
entes descentralizados.
Otra área sensible de trabajo consistió en utilizar en las elecciones comunales de
delegados municipales en los pueblos del partido, el sistema de voto electrónico. Este
trabajo, que había sido una propuesta de la campaña electoral contó con la asistencia y
participación del ministerio de gobierno de la provincia de buenos aires, lo que brindo
agilidad, transparencia y consolidación del sistema democrático de gobierno local. Por
primera vez los vecinos de las localidades del partido votaron para elegir a sus
delegados y lo hicieron utilizando el voto electrónico.
1010 Cortázar, Juan Carlos. La viabilidad de las prácticas de participación ciudadana en la gestión
municipal. El caso del presupuesto participativo de Villa El Salvador (Perú, 2000–2002). Instituto
Interamericano para el Desarrollo Social (INDES)Washington D.C, 2003
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
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Tal vez el indicador más destacado de articulación ha sido la sensibilización
sobre el programa hacia la comunidad. La experiencia es innovadora en el sentido que
ofrece un nuevo servicio a la comunidad. El mismo consiste en acercar la tecnología a
los vecinos que no tengan acceso a ella o que sí tengan pero no la sepan usar. Se trabaja
en el territorio, se recorren barrios e instituciones educativas. Esto con el fin de que los
ciudadanos manejen y conozcan las nuevas tecnología de la información y así contar
con una herramienta indispensable para su inserción en el mercado laboral, y poder
comunicarse, entre sus principales beneficios. El trabajo que se desarrolla es de carácter
interinstitucional, en el mismo intervienen diferentes actores de la sociedad civil como
la UNNOBA (Universidad del Noroeste de Buenos Aires), la Dirección General de
Escuelas, la ONG's “Cibersegura” y la Federación de Sociedades de Fomento.
En términos administrativos y recursos, la Municipalidad contaba con 130
computadoras, ubicadas principalmente en puestos de atención al vecino y en áreas
administrativas municipales. Administrativamente el Área de Desarrollo y Técnica tenía
diez empleados. De diez empleados hoy hay diecisiete empleados que trabajan en
Desarrollo y Técnica. Hoy se cuentan con 400 de máquinas. Sin embargo, no es en
hardware donde más ha crecido el Gobierno local de Junín sino en servicios
informáticos a los vecinos y a los mismos empleados municipales.
Merece destacarse que todos los programas ejecutados y los proyectos (con excepción
de plan Alerta 2.0) han sido pensados, diseñados y puestos en práctica por personal
municipal, sin la contratación de empresas privadas y/o consultoras.
En las áreas que se incorporaron con la nueva gestión (Comunicación Institucional, una
renovada dirección de Cultura, Juventud; entre otras) el uso de las Tics y la constante
innovación en el diseño de servicios al vecino, forma parte del trabajo diario que
llevamos a cabo.
Sin embargo, pueden observarse algunas descoordinaciones, por ejemplo el
aspecto vinculado a ítem transparencia no está relacionado con la WEB Vecino Digital,
es otro servicio que brinda el municipio donde el ciudadano puede observar con detalle
todo lo que tiene que ver con los fondos municipales. Este desarrollo fue realizado por
los técnicos del Departamento de Desarrollo Web y del Departamento de Diseño de la
Subsecretaría de Prensa y Comunicación. El objetivo buscado es que cada vecino de la
ciudad tenga conocimiento como se gastan los recursos municipales.
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
Ariel Raidán
Conclusiones
# Articular participación. La promoción de una mayor participación organizada de la
ciudadanía puede articularse con una mayor responsabilización por parte de las
organizaciones públicas. El programa ha tenido un limitado alcance en torno a
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La Implementación del Gobierno Abierto local en Junín. El caso de Vecino Digital.
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articulación entre los actores sociales y las áreas de gobierno. El programa se
desplegado y ejecutado de manera muy centralizada. La convocatoria a participar y
expresar nuevas propuestas sigue siendo una asignatura pendiente. La razón es que, en
primer lugar, tales prácticas reducen significativamente los problemas de coordinación
entre las iniciativas ligadas a ambos objetivos. En segundo lugar, que dichas prácticas
reducen la resistencia al cambio en las organizaciones públicas, pues hace de la
participación ciudadana un elemento que presiona directamente por una mayor
responsabilización de los funcionarios.
# Generar las condiciones necesarias para el aprendizaje organizacional. Si una
mayor participación ciudadana presiona de manera efectiva el desempeño de la
administración pública, probablemente creará incentivos para una gestión más
responsable, permeable y flexible. Se deben procurar las condiciones para que los
funcionarios cuenten con un margen de maniobra que les permita ensayar y
equivocarse, es decir, aprender a realizar sus labores de una manea diferente. Dar
insuficiente atención en los procesos de aprendizaje y cambio organizacional puede
limitar seriamente los esfuerzos de innovación, desincentivando a aquellos funcionarios
más audaces que corrieron el riesgo de modificar sus procesos de trabajo.
# Institucionalizar los cambios. Dar reconocimiento formal a las reglas de juego que
permiten la participación ciudadana es una práctica útil para evitar que en el futuro se
pierdan los avances logrados. Pero también es recomendable institucionalizar los cambios
que resultan de los procesos de aprendizaje organizacional al interior de la administración
pública. Siguiendo con la idea de articular la participación ciudadana con la mejor gestión
de las organizaciones públicas, es importante que los gerentes sociales procuren
institucionalizar aquellos dispositivos organizativos, ideas orientadoras y eventos
estructurados que han mostrado utilidad para hacer viables ambos procesos.
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