La problemática urbana de la Ciudad de México

La problemática
urbana
----j
~-
•
-~
de la Ciudad de
éxico
MIGUEL ÁNGEL
VITE PÉREZ*
E
1 objetivo de este ensayo es reflexionar acerca de la problemática urbana de la Ciudad de México, en particular
sobre la falta de vivienda para atender la demanda no solvente,
lo cual se vincula con el bienestar social, ya que aquélla es
parte de las condiciones materiales que reclama la población
para acceder a un mejor nivel de vida. El otro tema vinculado
es el de la planeación urbana, es decir, la reconfiguración
del espacio mediante el establecimiento de prohibiciones
para la construcción de viviendas en las áreas clasificadas
como de reserva o conservación ecológica y también con la
instrumentación de medidas orientadas a revalorizar el centro
histórico de la Ciudad de México para transformarlo en una
zona de recreo y turismo. Esto es lo que ha caracterizado la
nueva planeación urbana: la revalorización del área histórica
de la capital mexicana. Estas reflexiones no intentan evaluar
las medidas del gobierno local en los ámbitos señalados sino
tan solo señalar algunos cambios realizados por un gobierno
electo, comprometido con los pobres, en la gestión pública
para cumplir los objetivos de desarrollo social. Ello sucede
en una situación caracterizada por la pobreza y la precariedad que han provocado la urgencia de medidas de gobierno
para dar solución a los rezagos por medio de la promoción
de respuestas, más que por la creación de éstas, desde las
instituciones gubernamentales.
* Doctor en sociología por la Universidad de Alicante, España
<[email protected]>.
788
COMERCIO EXTERIOR, VOL. 55, NÚM. 9, SEPTIEMBRE DE 2005
•
LA VIVIENDA
P
ara la atención a los bolsones de pobreza el jefe de gobierno
del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador,
estableció los siguientes programas: 1) apoyo a personas
con discapacidad en situaciones de abandono y pobreza,
que consiste en otorgarles una beca de 600 pesos mensuales,
así como servicio gratuito de transporte administrado por
el gobierno de la Ciudad de México (metro, trolebús y tren
ligero); 2) becas por igual monto para niños en situaciones
de vulnerabilidad debido a que pertenecen a hogares donde
las mujeres son jefas de hogar (madres solteras); la ayuda
tiene como finalidad prevenir la deserción escolar otorgando
desayunos escolares en las escuelas públicas de las colonias
populares; 3) microcréditos para el autoempleo y la capacitación de adultos desempleados de 40 a 55 años de edad, y
4) créditos para el mejoramiento de la vivienda y en menor
medida para su edificación, pero sólo en lote de propiedad
familiar. 1 Esto último es resultado del bando número 2, en
vigor desde diciembre de 2000, 2 en el que López Obrador
estableció una prohibición para la edificación de vivienda
en 12 de las 16 delegaciones políticas, de manera que sólo
está permitido levantar viviendas en las cuatro delegaciones
centrales (Benito Juárez, Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y
Venustiano Carranza), en las que paradójicamente el precio
1. Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe de Gobierno del Distrito
Federal, mimeo., México, 2001, pp. 120-123.
2. El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las bases político-administrativas de organización de
los municipios y en su fracción 11 señala que los ayuntamientos, con la
participación de las legislaturas de los estados, están facultados para
expedir decretos y demás disposiciones administrativas, de observancia
general. Sin embargo, para el caso de la Ciudad de México, los órganos
político-administrativos llamados delegaciones todavía no funcionan
como municipios, a pesar de que en 2000 se eligieron por tres años a
sus respectivos delegados. Asimismo, el jefe de gobierno no sólo tiene
una responsabilidad compartida con el ejecutivo federal respecto a los
nombramientos del procurador de justicia del Distrito Federal y del secretario de seguridad pública, sino que se enfrenta a varias limitaciones para
ejercer su puesto. Por ejemplo, la Cámara de Diputados decide el tope de
endeudamiento público del gobierno capitalino, mientras que el Senado
tiene la atribución de destituir al jefe de gobierno de su cargo. Pero, en
realidad, lo que ha limitado la consolidación del gobierno representativo
en la capital del país es lo siguiente: la Cámara de Diputados tiene la
atribución de aprobar el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y, en
materia electoral, en las elecciones locales sólo podrán participar partidos políticos con registro nacional, y la Asamblea Legislativa se integra
según los principios de mayoría relativa y representación proporcional.
Sin embargo, con la llamada cláusula de gobernabilidad se puede dar
el caso de asignar 51% de los asientos de la Asamblea a un partido que
sólo haya obtenido 30% de la votación total. l. Marván, La cuestión
del gobierno representativo en el Distrito Federal mexicano, memoria
del seminario taller Reforma Política en el Distrito Federal, Cámara de
Diputados, LV III Legislatura, Comisión del Distrito Federal-Coordinación
de Humanidades, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad,
México, 2001, pp. 98 y 99.
del metro cuadrado de suelo es caro para los sectores de bajos
ingresos. 3
Mediante ese decreto también se pretendía introducir la
racionalidad al desarrollo urbano de la Ciudad de México
para la planeación de nuevas áreas residenciales, de acuerdo
con los lineamientos de protección de las zonas de reserva
ecológica. 4 Se trataba de evitar el crecimiento desordenado
en las delegaciones del sur y oriente de la gran urbe, donde
se localiza la mayor parte de esas áreas, como se muestra en
el mapa l. Por tanto, las acciones del gobierno en materia
de vivienda sólo incluían el mejoramiento o la construcción de ésta siempre y cuando existiera terreno regularizado
o lote familiar en alguna de las 12 delegaciones. Mientras,
en las cuatro demarcaciones centrales -cuya característica principal es su despoblamiento, ya que en los últimos
34 años salieron 1.2 millones de habitantes-, se pretendía
construir viviendas para los estratos de bajos ingresos, con
las limitaciones señaladas del alto precio en razón de su infraestructura urbana.
Sin embargo, esas tareas fueron insuficientes pues sólo
tenían el propósito de remozar o, en su caso, concluir las viviendas deterioradas o semiconstruidas. Si se considera que
éstas representaban la mitad de un total de 2.1 millones de
casas habitación en 2000, se puede concluir que en ese año
se incrementó el déficit acumulado de nuevas viviendas, calculado en más de 200 000 unidades. 5
Con todo, el llamado crecimiento desordenado de la Ciudad de México ha seguido la lógica de las empresas inmobiliarias y los fraccionadores clandestinos, resultado de la
mayor demanda no solvente en busca de un lugar donde edificar su vivienda. 6 En su momento y en términos políticos
ella fue redituable para el partido oficial; es grave que también muestre la ausencia de una política de vivienda para las
clases bajas de la metrópoli,?
3. Por ejemplo, el precio del metro cuadrado en la colonia del Valle, ubicada
en la delegación Benito Juárez, es de 7 000 pesos, monto inaccesible para
la población de bajos ingresos. D. Ortiz, S Pantoja y M.L. Vivas, "Parálisis
en materia de vivienda", Proceso, núm. 1283, México, 2001, pp. 1-7.
4. El4 de octubre de 2002 el jefe de gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel
López Obrador, ordenó el desalojo de un asentamiento irregular situado en
una zona de conservación ecológica de la delegación Xochimilco, conocida
como Amalacachico, donde 800 familias invadieron un terreno de siete hectáreas. López Obrador también anunció que las áreas de reserva ecológica
invadidas por las mansiones de los ricos serían desalojadas, para lo cual formó
una comisión integrada por varias instancias oficiales encargada de revisar los
expedientes respectivos. T. Sager, "The Rationality lssue in Land-planning",
Journal ofManagement History, vol. 5, núm. 2, 1999, pp. 87-107, y E. Baltazar,
"Se demolerán inmuebles en los que se detecten irregularidades: Encinas",
La Jornada, México, 9 de octubre de 2002, p. 38.
5. S. Ortiz, S. Pantoja y M.L. Vivas, op. cit., p. 6.
6. J. Legorreta, Efectos ambientales de la expansión de la Ciudad de México,
1970-7993, Centro de Ecología y Desarrollo, México, 1994, p. 61.
7. Carlota Botey, titular de la Dirección General de Regularización Territorial de
la Ciudad de México, dijo que el suelo habitacional en el Distrito Federal se ha
789
DISTRITO FEDERAL: SUELO DE CONSERVACIÓN ECOLÓGICA, 2001
(HECTÁREAS Y MILLONES DE HABITANTES)
-
Conservación ecológica
Cambios:
Superficie total del Distrito Federal
Uso urbano
Conservación
Superficie con vocación forestal
Bosques
Matorrales y pastizales
Deforestación anual promedio
Población total
En suelo de conservación ecológica
En poblados rurales
Con actividades rurales
Con derechos agrarios
148 342
59 900 = 41%
88 442 =59%
49 689
38 252
11 437
240
8.6
2.2
04
0.2
0.017
Fuente: Primer Informe de Gobierno del Distrito Federal, Anexo Estadístico, mimeo.,
México, 2001.
agotado y los asentamientos irregulares ubicados en zonas de conservación
ecológica no se regularizarían, pero aclara que el suelo urbano que sobra
es poco y la oferta inmobiliaria es inaccesible para las mayorías, ya que en
las delegaciones del sur, como Xochimilco y Tláhuac, el metro cuadrado
cuesta 500 pesos. B. Ramírez, "Prácticamente agotado el suelo habitacional
del DF ", La Jornada, México, 9 de septiembre de 2002, p. 40, y A. Varley,
"Ci ientelism or Technocracy? The Politics of Urban Land Regularization ",
en N. Harvey (ed.). Mexico Dilemmas ofTransition, The lnstitute of Latin
American Studies, Universityof London y British Academic Press, Londres,
1993, p. 249.
790
LA PROBLEMÁTICA URBANA DE LA CIUDAD DE MEXICO
En el cuadro 1 se observa que en 1998la delegación Xochimilco, ubicada en el sur de la Ciudad de México, 8 concentraba el mayor número de asentamientos irregulares (169), con
84 200 personas en 623.3 hectáreas. Del total de tales asentamientos, 109 se encuentran en áreas destinadas al rescate y
la preservación ecológicas y 60 en la zona de la montaña, con
un tiempo de consolidación que va de dos a 15 años y que alojan a 20 000 familias en Santiago Tepalcat!alpan, San Mateo
Xalpa, SanAndrésAhuayucan y Santa Cecilia Tepetlapa. 9
Por su parte Tlalpan, 10 con 133 asentamientos irregulares de 7 566 familias, muestra un importante crecimiento
de habitantes por hectárea propiciado por la urbanización
acelerada de la zona montañosa del Ajusco, considerada suelo
de preservación ecológica y donde se ubica la mayor parte de
los asentamientos ilegales. 11 (Vease el cuadro 2.)
En Cuajimalpa de Morelos hay 50 asentamientos irregulares, donde habitan 16 877 personas dispersas en 600.6 hectáreas.1 2Aquéllos en su mayoría se han establecido en suelo
de conservación ecológica, caracterizado por sus superficies
minadas, con pendientes, de desagüe natural, proclives a sufrir deslizamientos del terreno; 18 asentamientos se encuentran en zonas de alto riesgo por ser áreas de escurrimiento
natural y de paso de líneas de alta tensión. 13
De 1980 a 2000 en la delegación Tláhuac el número de
habitantes por hectárea se incrementó de 15 a 35.4 personas como resultado de una intensa corriente migratoria. 14
8. Colinda al norte con la delegación Coyoacán, al noreste con las delegaciones
de lztapa lapayTiáhuac, al sureste con Milpa Alta, y al poniente con Tlalpan .
Es la tercera demarcación en extensión.
9. M. Vidrio y G. Avila, " Delega ción Xochimilco", en G. Garza (coo rd .), La
Ciudad de México en el fin del segundo milenio, Gobierno del Distrito
Federal-El Colegio de México, México, 2000.
1O. Tlalpan se ubica al sur de la ciudad de México. Colinda al norte con las
delegaciones Coyoacán y Alvaro Obregón, al sur con el estado de Morelos, al este, con las delegaciones Xochimilco y Milpa Alta, al oeste con la
delegación Magdalena Contreras y el Estado de México.
11. La zona del Ajusco se localiza en el surponiente del Distrito Federal y es una
porción de la cordillera neovolcánica que forma el límite sur de la cuenca de
México. Dicha región es pedregosa, el agua de lluvia se filtra y forma mantos
subterráneos que brotan como manantiales. Parte de ella se ha reservado como
parque nacional por sus recursos forestales como las coníferas y los árboles
de maderas blandas. M. Schteingart, "Expansión urbana, conflictos sociales
y deterioro ambiental en la Ciudad de México. El caso del Ajusco", Estudios
Demográficos y Urbanos, vol. 2, núm. 3, México, 1987, pp. 449-477.
12 . Limita al norte con la delegación Miguel Hidalgo y el municipio de Huixquilucan del Estado de México, al sur con los municipios de Jalatlalco y
Ocoyoacac, al oriente y su ro riente con la delegación Alvaro Obregón, y al
poniente con los municipios de Huixquilucan, Lerma y Ocoyoacac. Tiene
tres cauces semi permanentes : el río El Borracho, los arroyos Santo Desierto
y Tacubaya, y el agua que se filtra en la zona poniente alimenta los acuíferos
de la Ciudad de México, pero en su zona sur se encuentra el parque nacional
Desierto de los Leones.
13. E. Preciat y S Contreras, "Delegación Cuajimalpa de Morelos", en G. Garza
(coo rd. ), op. cit., pp. 569-570 .
14. Se ubica en el extremo sureste de la Ciudad de México y colinda al norte
con lztapalapa, al este con la delegación Xochimilco, al sur con Milpa Alta,
•
•
C
U
A
D
R
O
1
CIUDAD DE MÉXICO: ASENTAMIENTOS IRREGULARES POR DELEGACIÓN, 1998
Asentamientos
irregulares
Xochimilco
Tlalpan
Cuajimalpa de Morelos
Tláhuac
Azcapotzalco
Alvaro Obregón
Gustavo A. Madero
lztapalapa
Cuauhtémoc
Magdalena Contreras
Coyoacán
Milpa Alta
Total
169
133
50
30
29
23
20
18
16
14
9
7
518
Hectáreas
623.3
487.7
600.6
156.7
837.0
56.0
2325.0
221.2
506.8
5 814.3
Familias
20
7
4
2
000
566
009
277
870
3 465
3 090
13 451
400
3 324
232
2 107
60 791
Personas
84 200
31 862
16 877
9 586
3 662
14 587
13 008
56 528
1 684
13 994
976
8 870
255 834
Fuente: elaboración propia con base en Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe de Gobierno del
Distrito Federal. Anexo estadístico, mimeo., México, 2001.
anterior ha significado la instrumentación
de medidas restrictivas para controlar la expansión de los asentamientos irregulares en
dichas zonas ecológicas. 17
Por otro lado, la disminución de habitantes
por hectárea en delegaciones como Azcapotzalco, Gustavo A. Madero e lztacalco también
se puede interpretar como un indicador del
límite de su crecimiento, que se ha transformado en un factor que favorece la expulsión
de población y que alimenta a los nuevos asentamientos populares irregulares, sobre todo
de jóvenes que forman un hogar y requieren
con urgencia una vivienda. 18 Este crecimiento por expansión periférica se ha expresado
como una ocupación, no libre de conflictos,
de municipios del Estado de México, consolidando a la Ciudad de México como una
zona metropolitana. 19
CUADRO
(Véase el cuadro 2). Tiene cerca de 30 asentamientos irregulares en el sur y en el extremo nororiente, a las faldas de
la sierra de Santa Catarina, llamados San Juan Ixtayopan y
La Conchita, donde habitan alrededor de 2 277 familias en
2 075 viviendas levantadas en 157 hectáreas; 344 casas se
encuentran en suelo de conservación ecológica y carecen de
servicios urbanos básicos. 15
En el cuadro 2 se observa que en las cuatro delegaciones
centrales (Cuauhtémoc, Benito J uárez, Miguel Hidalgo y Venustiano Carranza) ha disminuido el número de habitantes
por hectárea como resultado del cambio en el uso de suelo,
que dejó de ser habitacional para transformarse en comercial. Esto ha provocado una expulsión de población hacia las
delegaciones de la periferia y de los municipios conurbados,
así como una subutilización y deterioro paulatino de su infraestructura urbana. 16 Por su parte, las delegaciones donde se localiza la mayor parte de los asentamientos ilegales se
caracterizan por un crecimiento importante de habitantes
por hectárea, pero ahora la tendencia es la ocupación de los
suelos de conservación ecológica. Con la introducción en
la agenda gubernamental del tema del medio ambiente, lo
2
DISTRITO FEDERAL: DENSIDAD DE POBLACIÓN DE LAS DELEGACIONES,
1980-2000 (HABITANTES POR HECTÁREA)
Superficie
Alva ro Obregón
Azcapotzalco
Benito Juárez
Coyoacán
Cuajimalpa de Morelos
Cuauhtémoc
Gustavo A. Madero
lztacalco
lztapalapa
Magdalena Contreras
Miguel Hidalgo
Milpa Alta
Tláhuac
Tlal pan
Venustia no Carranza
Xochim ilco
Distrito Federal
(hectáreas)
7 720
3 330
2 663
5 389
8 095
3 244
8 662
2 290
11 506
7 536
4 640
28 375
8 534
30 499
3 342
12 517
148 342
Años
1980
149
416
214
100
41
226
73
243
46
64
108
7
15
5
25
4
54
1990
83
143
153
119
15
184
146
196
130
26
88
2
23
16
155
22
55
2000
89
132
135
126
19
159
142
179
154
29
76
35
19
138
29
58
fuente: Andrés Manuel López Obrador, Primer Informe de Gobierno del Distrito Federal.
Anexo estadístico, mi meo., México, 2001.
17.
J.L. Lezama, Aire dividido, crítica a la política del aire en el Valle de México,
los municipios del Estado de México limítrofes son La Paz al norte, y al este
Chalco, lxtapaluca y Va lle de Chalco Solidaridad.
1979-1996, El Colegio de México, 2000 .
18. M.S. Cruz, Propiedad, poblamiento y periferia rural en la zona metropolitana
15. V. lbarra, "Delegación Tláhuac", en G. Garza (coord .), op. cit.
16 . C. Garrocho, " El centro de la zona metropolitana de la Ciudad de México:
de la Ciudad de México, Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Red
C. Garrocho y J. Sobrino (coo rds. ) , Sistemas
metropolitanos, nuevos enfoques y prospectiva, Secretaría de Desarrollo
¿auge o decadencia'"· en
Social-El Colegio Mexiquense, México, 1995.
Nacional de Investigación Urbana, México, 2001.
C. Sánchez (coords.), ¿Todos propietarios? Vivienda de al·
quiler y sectores populares en la Ciudad de México, Centro de la Vivienda
19. R. Coulomb y
y Estudios Urbanos, México, 1991.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2005
791
Cabe considerar que sólo cinco delegaciones conservan
las áreas agrícolas de la gran urbe: Milpa Alta, con 12 295
hectáreas ; Tlalpan con 2 992, Xochimilco con 2 308 , Tláhuac con 5 102 y la Magdalena Contreras con 220, untotal de 22 917 hectáreas, monto que representa 15.44 % del
total de la superficie del Distrito Federal. 20
Con todo , la importancia de esas zonas rurales radica
en el mantenimiento de los quehaceres agrícolas , frente a la
multiplicidad de empleos y los ingresos cambiantes que se
tienen que desarrollar para la sobrevivencia famil iar, debido
a la precariedad y estacionalidad del empleo urbano.
Vivir en el pueblo y tener asegurado el consumo básico
puede ser una manera eficaz de sobrellevar las crisis y la esracionalidad laboral en otros sectores de la economía. C omo
se sabe, los ciclos de empleo y desempleo resultan cada día
menos predecibles, pero más intermitentes y frecuentes . Así
las cosas, parecería que en ciertos ámbitos periurbanos , que
todavía habría que conocer y analizar con cuidado, se podría
estar dando un proceso novedoso de persistencia o reinversión de la agricultura, es decir, de reforzamiento de espacios
y quehaceres agrícolas. 21
Esto implicaría la existencia de una dinámica local particular de las actividades económicas, la cual asume diversas formas en lo relacionado con el mercado laboral ante la
20. l. Pisanty, " Ecosistema y áreas verdes urbanas", en G. Garza (coord .), op.
cit.
2 1. P. Arias, " Hacia el espacio rural urbano; una revisión de la relación entre
el cam po y la ciuda d en la antropología social mexicana", Estudios Demográ ficos y Urbanos, vol. 17, núm. 2, México, 2002, pp. 363 -380.
792
LA
PROBLEMÁTICA URBANA DE LA CIUDAD DE MtXICO
retirada del papel regulador del Estado, configurando el territorio de la Ciudad de México en una desigualdad en el
acceso a los equipamientos y servicios.22 Al mismo tiempo,
también como resultado de la pérdida de la centralidad y el
aumento de las áreas periféricas de la Ciudad de México, ha
creado la fragmentación que se ha convertido en un obstáculo para la construcción de identidades no segregadas. 23
Además, el predominio de los asentamientos irregulares ha
sido una causa impulsora de la llamada periferización de la
Ciudad de México, la cual en situaciones de deterioro económico contribuye a la generalización de la violencia y la
delincuencia, en las que sus habitantes adoptan estrategias de
protección caracterizadas por la segregación física, los enclaves fortificados. Lo anterior reproduce una acción social no
coordinada y, en consecuencia, se abandonan los espacios
públicos para crear otros más exclusivos y privados. 24
22 . Las plazas come rcia les son prop iedad de compañías o corporaciones,
pero "su uso es colect ivo. Al ser privados, los administradores contro lan
el espacio de una manera más rígida que si pertenecieran al Estado[ ... ] El
visitante del centro comercial no puede comporta rse como si estuviera en la
calle, debe aceptar una serie de normas y el código de comportamiento del
establecimiento, como si estuviera de visita en el espacio de alguien más,
no como si caminara por su ciudad". L. López Levi, " Los centros comerciales
como espacios multifunciona les", Argumentos, núm. 27, 1997, pp. 91-120,
y N. García Canclini, Imaginarios Urbanos, Editorial Universitaria de Buenos
Aires, 1997.
23. E. Nivón, "De periferia y suburbios, territorios y relaciones culturales
en los márgenes de la ciudad", en N. García Candini (coord .), Cultura y
comunicación en la Ciudad de México. Primera parte, Modernidad y multiculturalidad: la Ciudad de México a fin de siglo, UAM-Grijalbo, México,
1998, pp. 205-233.
24. M. Davis, ¿Quién mató a Los Angeles?, Pesebre, México, 1994.
•
Por su parte, los citadinos necesitan del consumo como
un momento importante en su reproducción social, es decir,
como una parte de su ciclo económico y cultural. Las restricciones al mismo han sido impuestas por el modelo neoliberal
y por la distribución territorial desigual de la infraestructura
y el equipamiento que lo posibilitan; en ese sentido, los individuos pertenecientes a los estratos sociales de bajos ingresos
tienen limitaciones para participar de los diversos repertorios
culturales, de elegir entre múltiples posibilidades para ser individuo y, por tanto, no pueden ser lo suficientemente distintos por no tener acceso a los bienes que se han constituido en
opciones para el desarrollo de la individualidad. 25
De este modo, la política económica neoliberal se transformó en una política que tiene la finalidad de elaborar indicadores que muestren un equilibrio en la balanza de pagos,
las importaciones y las exportaciones, sin revitalizar la capacidad adquisitiva, el consumo, y la lógica se impone debido a que si el consumo se encuentra mermado, el equilibrio
macroeconómico resulta de una baja en las importaciones
porque la gente compra menos, lo cual afecta la capacidad de
circulación y distribución de los bienes básicos para la subsistencia, el acceso a la educación, los niveles de salud, etcétera.
Esta situación acaba por debilitar el tejido social y, en consecuencia, el voto electoral no ha podido revertir la tendencia
sino que la ha reforzado porque los gobiernos mantienen la
idea de que cada uno se ocupe de sí mismo. 26
25. N. García Canclini, (coord ), op. cit., p. 57-59.
26. /bid, pp. 62 y 63.
LA PROMOCIÓN DEL BIENESTAR SOCIAL
E
1 régimen de Andrés Manuel López Obrador no ha podido convertir los programas de asistencia social en una
política social universal institucionalizada. 27 Mientras, la
Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal establecía
que se compartieran responsabilidades entre el gobierno
capitalino y la sociedad para impulsar el desarrollo social
por medio de programas y proyectos. Para tal efecto se configuró un órgano de consulta, de opinión y de vinculación
entre gobierno y sociedad, el llamado Consejo de Desarrollo
Social, integrado por el jefe de gobierno, el titular de la Secretaría de Desarrollo Social, un funcionario público de la
misma quien fungiría como secretario técnico, incluyendo
también a los titulares de la Secretaría de Desarrollo Urbano
y Vivienda, de Desarrollo Económico, de Salud, de Obras
y Servicios Públicos, de la Subsecretaría de Trabajo, de
la Procuraduría Social y del Sistema para el Desarrollo
Integral de la Familia del Distrito Federal, tres diputados
designados por la Asamblea Legislativa, pertenecientes
a las comisiones relacionadas con el desarrollo social, y
tres representantes de las organizaciones civiles, sociales
y de las instituciones de asis tencia privada, instituciones
27. López Obrador justifica de la siguiente manera su asistencia li smo: "Al
diablo con el truco de la derecha de calificar de populistas los programas
de apoyo social. Nosotros vamos a seguir gobernando para los pobres.
i Arriba los de abajo! [El presupuesto del gobierno de la ciudad] no se va
a utilizar jamás para subsidiar a los empresarios y a los banqueros, se va a
utilizar para mejorar las condiciones de vida de la mayoría de los habitantes
del Distrito Federal ". R. Llanos, " Defiende López Obrador sus programas
sociales", La Jornada, México, 3 de septiembre de 2002.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2005
793
académicas y grup os empresariales; dich a estr uctura se
reproduce en escala de los gobiernos delegacionales. 28
Sin embargo, este órgano de coordinación instirucional,
al tener la función legitimadora de los programas de asistencia social, no se puede considerar como un medio para la
recuperación del carácter universal de la pol ítica social, lo
que se ha confundido con la elaboración de programas y proyectos sociales dirigidos a grupos específicos que comparten
una situación de vulnerabilidad 29 y, por tal motivo, sus lazos
con la sociedad se encuentran debilitados. Con todo, a estas
acciones se les ha identificado más con la promoción de los
derechos sociales de los habitantes de la metrópoli. 30
La promoción de los derechos sociales mediante programas asistencialistas ha significado el establecimiento de un
modelo de desarrollo social residual, 31 es decir, el acceso a la
asistencia depende de la demostración de la necesidad, dar
pruebas de carencia de medios, con beneficios pequeños.
Sin embargo, el universo de los potenciales beneficiarios
está definido desde el gobierno por medio de las siguientes
categorías: discapacitados, adultos mayores, madres solteras, desempleados, infantes pobres, lo que hace referencia a
una desigualdad por categorías, vinculada con una estructura
social que la reproduce y que no ha sido modifi cada por las
políticas gubernamentales de asistencia social. 32
Por otro lado, los programas de asistencia social residual
se han identificado con el compromiso personal de López
Obrador para cumplir con su objetivo de parar el empobrecimiento de ciertas capas sociales, pero son subsidios de
duración limitada, debido a que se encuentran restringidos
a su periodo de gobierno; de esta manera, su capacidad de
desvalorización es reducida. 33
Pero esos programas asistencialistas permiten al gobierno citadino mantener cierto poder distributivo para gestionar apoyos políticos en un momento en que la competencia
partidista demanda el voto. Tal vez sea una nueva forma de
articular la democracia política representativa con la desigualdad social; sin embargo, no alcanza a configurar un
28. Ley de Desarrollo Social pa ra el Distri to Federa l, Gaceta Oficial del Distrito
Federal, núm. 86, México, 23 de mayo de 2000, pp. 4- 6.
29. López Obrado r ha promovido sus apoyos sociales mediante la organización de actos masivos. Por ejemplo, en julio de 2002 entregó a 2 500
desempleados pertenecientes a las 16 delegaciones 1 800 pesos para
que continuaran su labor de búsqueda de empleo, lo que es insuficiente
pa ra cub rir a las 90 000 personas desempleadas en la Ciudad de México
registrada en junio de 2002. J.A. López, "Unos 100 000 menores trabajan
en la capital", Milenio Diario, 26 de julio de 2002.
30. Gaceta Oficial del Distrito Federal, op. cit., p. 2.
31. G. Espin-Andersen, Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, 2000, p. 53.
32. Ch. Ti lly, La desigualdad persis ten te, Manantial, Buenos Ai res, 2000, pp.
246 ·257.
33. G. Espin-Andersen, op. cit., p. 71.
794
LA PROBLEMÁTICA URBANA DE LA CIUDAD DE MtXICO
equilibrio como el derivado de la administración estatal del
bienestar colectivo cuando existía crecimiento económico
que impulsaba la expansión de la relación asalariada. 34 Además, como se ha reducido la capacidad de desvalorización
del Estado, 35 la lógica de la ganancia ha conformado un espacio urbano dual, es decir, uno privilegiado por su infraes tructura y equipamiento, lo que garantiza los beneficios
privados, mientras otro sufre un deterioro permanente. 36
Esto termina por favorecer también la desarticulación social que se intenta detener, al menos en la Ciudad de México, mediante los programas de asistencia social y apoyada
en mecanismos de intermediación, como los comités vecinales, para relacionar de manera directa al gobierno con los
sectores sociales vulnerables y de ese modo poder controlar
los intereses partid istas .37 Sin embargo, como los comités
vecinales no han podido constituir un espacio cívico de cooperación y solidaridad,38 su funcionamiento depende de
34. !bid., p. 243. Ante un panorama de pobreza, caída del salario real, reducción del empleo formal con seguridad social, resulta imposible plantear
soluciones urbanísticas porque el modelo económico neoliberal ha hecho
inviable la economfa nacional: "La inversión de la Federación en el [Distr ito Federa l] se ha desplomado estrepitosamente al bajar de 37.5% que
alcanzó de 1989 a 1994 a 21.6% de 1995 a 1998 [ ... ]por lo que no puede
haber grandes proyectos (metro, tren suburbano, carreteras, dotación y
t ratamiento de agua) y además aumentó el gasto en seguridad pública del
[Distrito Federal]: de 15.3% del presupuesto en 1989·1994 a 22.2% en
1995-1999 en detriment o de la infraestructu ra urbana que bajó de 19.1 a
15. 1 por ciento" G. Garza, "Gobierno metropolitano y cambio de modelo
económico", Comunal, México, 15 de mayo de 2000, p. 8.
35. Esto tiene que ver con la diferencia entre la racionalidad pública y la privada
en la administración de algún bien o servicio. La administración privada busca
maximizar el beneficio por medio del uso racional de los recursos en el
mercado. En cambio, para la racionalidad pública, las políticas se deciden
en relación con la demanda y tienen como objetivo principal ampliar la
cobertura. Además, produce en los costos medios, en otras palabras,
se asegu ra sólo la recuperación de la inversión, lo que no sucede con la
inversión privada que se orienta por la ganancia. G. Ordóñez y T Alegría,
"Los servicios públicos en la encrucijada", Ciudades, vol. 3, núm. 11, 1991,
pp. 2-8, y L. Kowarick, "Expoliación urbana, luchas sociales y ciudadanía:
retazos de nuestra historia reciente", Estudios Sociológicos, vol. 14, núm.
42, 1996, pp. 729-743.
36 . G. Garza, "Global Economy, Metropolitan Dynamics and Urban Policies
in Mexico", Cities, vol. 16, núm. 3,1999, pp. 149-169.
37. Ante el surgimiento del pluralismo político, frente a la consolidación de un
patrón de desarrollo desigual, la mayor competencia partidista ha obligado
a la instrumentación de unpopulismoselectivo, de parte de López Obrador,
para intentar mantener el compromiso partidista con los pobres, lo que puede
beneficiar la continuidad de la administración de la Ciudad de México de parte
de su partido. E. Jiménez, "A New Form of Government Control Over Colonos
in Mexico City", en A. Gilbert (ed.), Housing and Land in Urban Mexico,
Monograph Series, núm. 31, Center for u.s.-Mexican Studies-University of
California, San Diego, 1989, yW Cornelius y A. Craig, TheMexican Political
System in Transition, Monograph Series, núm. 35, Center for u.s.-Mexican
Studies University of California, San Diego, 1991, p. 119.
38. Por ejemplo, la construcción de un segundo piso vial en el periférico y el
viaducto, ubicado en la delegación Benito Juárez, se sometió, por parte
del jefe de gobierno, a un plebiscito; pero los comités vecinales no fueron
convocados para dar a conocer entre los vecinos los beneficios de la obra;
en consecuencia, según Pilar Hernández, vicepresidenta de la Academia
Mexicana de Profesionales en Derecho Electoral, los comités vecinales no
•
•
los programas de asistencia social de López Obrador; por
tanto, las relaciones verticales de dependencia no declinan
sino que tienden a fortalecerse. 39
De esta manera, la autonomía de la participación vecinal
disminuye y se instala un sustituto de los derechos sociales
por medio de una distribución de pequeños beneficios, lo
que en términos políticos favorece al clientelismo, tan útil
en el momento en que los derechos políticos adquieren importancia debido a la celebración de elecciones o de plebiscitos, necesarios para legitimar al líder o gobernante. 40 Esto
se acompaña de una debilidad institucional que no puede
garantizar los derechos ciudadanos, lo que favorece el surgimiento de formas particulares de dominación apartadas
de las prácticas sociales, desprendidas de un orden constitucional que, a su vez, debe encontrar su respaldo en políticas
públicas distributivas alejadas de los programas de asistencia
social temporales y emergentes, sin capacidad para incidir
en la solución a los problemas estructurales de la pobreza. 41
Lo anterior impide el goce de los derechos que otorga la democracia liberal. 42
En el cuadro 3, por ejemplo, se puede observar la incidencia de la pobreza en la Ciudad de México, de acuerdo
con el método de medición integrada de la pobreza (MMIP)
que incluye la medición de ésta con base en las necesidades
básicas insatisfechas (NBI) y la pobreza por ingresos o línea
han sido la célula ciudadana ni la vinculación de los ciudadanos con el jefe
de gobierno en la gestión pública. R. Olayo, "No fueron convocados comités
vecinales; al margen de la consulta vial", La Jornada, 3 de septiembre de
2002, p. 38.
39. M. Sobrado, "Organizational Empowe rment versus Clientelism", Latin
American Perspectives, vol. 29, núm . 5, 2002, pp. 7-19.
40 . En su segundo informe de gobierno, y como muestra de confianza en su
desempeño como gobernante de la Ciudad de México, López Obrador
convocó para el 8 de diciembre de 2000 a un plebiscito para que los capitalinos lo ratificaran o no como jefe de gobierno. Esta votación se haría
mediante la línea telefónica. Cabe mencionar que la figura del plebiscito
la ha utilizado para saber si los citadinos aprobaban un incremento de
precio en lo servicios de transporte administrado s por el gobierno del
Distrito Federal, así como la próxima consulta para saber si se acepta o no
la construcción de una obra vial. C. Escobar, "Ciientelism and Citizenship.
The Limits of Democratic Reform in Sucre, Colombia", Latin American
Perspectives, vol. 29, núm. 5, 2002, pp. 20-47, y E. Baltazar, M. Servín y A.
Bolaños, "Corrupción, principal causa de la desigualdad : López Obrador ",
La Jornada , 18 de septiembre de 2002, p. 34.
41. En la lectura de su segundo informe, López Obrador dijo que la desigualdad
social y económica es resultado de la deshonestidad de los gobernantes, y
defendió sus programas de asistencia social, a pesar de ser calificado como
populista y paterna lista . E. Baltazar, M. Servín y A. Bolaños, op. cit.
42 . Se crea entonces una democracia iliberal que consiste en la existencia
de un sistema de partidos que permite la celebración de elecciones; sin
embargo, la debilidad institucional vinculada a una escasa vigencia de los
derechos ciudadanos favorece el autoritarismo de líderes y gobiernos que
buscan encontrar un consenso mediante acciones pragmáticas y alejadas,
por ejemplo, del orden legal. F. Zakaria, "The Rise of !Iliberal Democracy ",
ForeignAffairs, vo l. 76, núm . 6, 1997, pp. 22-43.
3
CUADRO
CIUDAD DE MÉXICO: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA POR ESTRATOS,
1984·2000 (PORCENTAJES)
Años
Estratos
Método de medición
integrada de la pobreza
1984
1989
1992
2000
20.0
33.8
53.8
46.2
100.0
33.1
29.5
62.6
37.4
100.0
33 .5
28.7
62.2
37.8
100.0
38.3
26.6
64.9
35 .1
100.0
22.9
36.2
59.1
40.9
100.0
22 .5
33.8
56.3
43 .7
100.0
25.6
30.3
55.9
44.1
100.0
23 .6
31.1
54 .6
45.4
100.0
16.8
15.1
31.9
68.1
100.0
30.3
18.6
48.9
51.1
100.0
29 .7
18.3
48.0
52.0
100.0
36.6
13.3
49.9
50.1
100.0
(MMIP)
Pobres extremos
Pobres moderados
Suma de pobres
Suma de no pobres
Total
Necesidades básicas
insatisfechas (NBI)
Pobres extremos
Pobres moderados
Suma de pobres
Suma de no pobres
Total
Pobreza por ingresos-linea
de pobreza (LP)
Pobres extremos
Pobres moderados
Suma de pobres
Suma de no pobres
Total
Fuente: A. Damián, "La pobreza urbana", en G. Garza (coord .), La Ciudad de México en
el fin del segundo milenio, México, Gobierno del Distrito Federal-El Colegio de México,
2000, p. 298 ., y J. Boltvinik, "Pobreza en la Ciudad de México", La Jornada, México, 25
de enero de 2002, p. 3.
de pobreza (LP). Este flagelo aumentó de 53.8% en 1984 a
64.9% en 2000, pero en ese lapso, periodo que cubre lapolítica de estabilización y ajuste, la pobreza se incrementó
11.1 o/o, aunque se puede observar un aumento en la pobreza
extrema: en 1984 era de 20% y en 2000 ascendió a 38.3%,
un incremento de 18.3 por ciento.
Empero, la pobreza se ha incrementado en la metrópoli
mexicana debido a un aumento en el número de pobres extremos. En 2000, el total de pobres fue cercano a 65%, es
decir, más de la mitad de la población capitalina. En el caso
de la pobreza por las condiciones de vida (evaluada con el
método de NBI), el porcentaje de pobres sigue representando la mitad de la población pero ha sufrido una lenta disminución de 4.1 %, ya que mientras en 1984 fue de 59.1 o/o, en
2000 fue de 55%; mientras, la pobreza por ingresos (LP) ha
aumentado ante la pérdida del poder adquisitivo del salario, ya que pasó de 32 o/o en 1984 al50o/o en 2000. Esto último es también resultado de un crecimiento acelerado de la
pobreza extrema, toda vez que en ese periodo aumentó de
17 a 37 por ciento.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2005
795
En consecuencia, resulta necesario atender el problema de
la pobreza tanto extrema como de la moderada. N o obstante la
incidencia sobre la misma de parte de los programas gubernamentales de asistencia social mantiene la precariedad y contribuye a la debilidad de los derechos sociales. Pero se trata
de una vía de formalización, de una parte del universo de
los que sobreviven en condiciones precarias, desempeñando
actividades económicas informales en que las regulaciones
derivadas del orden legal no existen o son muy débiles. 43
Así, los programas de promoción y de ayuda social no han
podido limitar la tendencia a generalizar la mercantilización
de las protecciones estatales, 44 sobre todo porque se siguen
reproduciendo condiciones de vida inestables, caracterizadas
por los salarios precarios, el desempleo y el subempleo. 45
LA REDEFINICIÓN DE LA PLANEACIÓN URBANA
P
or otro lado, también se buscó que la planeación urbana
tuviera una incidencia directa en el bienestar de los capitalinos. En ese sentido, el gobierno cardenista (1997-2000)
fomentó acciones en pequeña escala, una tendencia que
continuó López Obrador mediante la definición de áreas
prioritarias con programas parciales, 46 entre los que se destaca
ahora el del centro histórico, 47
43. C. Olmedo y M. Murray, "The Formalization of lnformai/Precarious Labour
in Contemporary Argentina", lnternational Sociology, vol. 17, núm. 3, 2002,
pp. 421-443.
44. R. Lo Vuolo, A. Barbeito, L. Pautassi y C. Rodríguez, La pobreza ... de la
política contra la pobreza, Niño y Dávila Editores-Centro lnterdisciplinario
para el Estudio de Políticas Públicas, Buenos Aires, 1999, p. 303.
45. C. Olmedo y M. Murray, op. cit., p. 431.
46. De diciembre de 1997 a julio de 2000 se aprobaron 15 programas parciales, de los cuales ocho se localizan en la capital, cuatro en la delegación
Cuauhtémoc (en las colonias Santa María la Ribera, Hipódromo Condesa,
centro histórico y centro Alameda), uno en la delegación Miguel Hidalgo
(en la zona de Tacubaya), uno en la Venustiano Carranza (La Merced) y dos
en la Benito Juárez (San Simón Ticumac e lnsurgentes-Mixcoac).
47. El programa de rescate del centro histórico de la Ciudad de México busca la
rea lización de acciones integrales, es decir, una planificación integral que
relacione la regeneración urbana y habitacional con el desarrollo económico
y social, lo que según el exdirector del Fideicomiso del Centro Histórico,
René Coulomb, se hace necesario porque los poderes federal y local, en
su actuar administrativo, no tienen unidad, lo que dificulta la gestión de
los más elementales aspectos de orden urbano y de la convivencia social,
como seguridad pública, recolección de basura, mantenimiento de espacios
públicos. Es necesario, por otro lado, señalar que el presidente Vicente Fox
apoyó el programa, pero el centro histórico equivale a 1% del área urbana
del Distrito Federal, con 9.7 kilómetros cuadrados, donde se ubican más
de 1 500 edificios catalogados, 9 000 predios y 63 plazas, una parte de
ellos abandonados, subutilizados y en condiciones ruinosas, además de que
cerca de 20 000 personas se dedican al comercio en la vía pública, pero el
uso de los edificios se divide entre habitacional y para bodegas. R. Monge y
S. Pantoja, "El proyecto centro histórico por dentro", Proceso, núm. 1294,
2001' pp. 1-6.
796
LA PROBLEMÁTICA URBANA DE LA CIUDAD DE MtXICO
donde se ha llegado a definiciones más finas sobre usos del
suelo y estrategias de desarrollo en sus 433 hectáreas, además
de una mejor coordinación con las 73 000 personas residentes[ ... ) La ventaja de este tipo de planeación es que recurre
a una participación más intensa de la población y propone,
•
simultáneamente, acciones concretas para realizar. 48
Esta medida se ha acompañado más de la participación
del sector privado que de las organizaciones sociales, sobre
todo porque en el espacio del centro histórico predominan
las actividades comerciales y de servicios favorables a la realización de cuantiosas inversiones en edificios corporativos,
canalizando recursos en la recuperación, revalorización y preservación del patrimonio arquitectónico de esa zona. 49
Sin embargo, a los programas parciales se agregó la planeación participativa como una manera de conducir la gestión del desarrollo urbano, un proceso de interacción de la
sociedad y el gobierno, para establecer acciones dirigidas a
la atención de problemáticas específicas de la ciudad.5° Sin
embargo, al final se retornó a una planeación normativa, la
regulación desde el gobierno, pero sin una estrategia general,
ya que el nuevo Programa General de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal (200 1) le confirió a los programas parciales
la función de búsqueda de mejoramiento de las áreas urbanas
que presentan mayores carencias, para rescatar y conservar
los sitios e inmuebles patrimoniales, mejorando también el
equipamiento y la infraestructura básica, y reivindicando al
Estado como promotor socialmente responsable, mediante
el desempeño de su papel como redistribuidor a favor de los
sectores sociales débiles. El nuevo programa se asemeja a la
planeación empleada por el Estado benefactor que se pronuncia por los pobres por medio de representaciones sociales
48. D. Hiernaux, "Historia de la planeación de la Ciudad de México", en G.
Garza (coord.), op. cit., p. 710.
49. El14 de agosto de 2001 López Obrador instaló el Consejo Consultivo para
el Rescate del Centro Histórico de la Ciudad de México, integrado por 125
personalidades, entre las que destaca el dueño de Teléfonos de México,
Carlos Slim. Este hecho significa que el sector privado tendrá una participación directa en el rescate de los inmuebles históricos y patrimoniales, así
como en la creación de nuevos espacios comerciales, mediante la entrega
de estímulos y subsidios fiscales y la simplificación administrativa: " La
participación de la administración capitalina se enfocará en la creación de
una ventani lla única donde se recibirán los trámites de los ámbitos federal
y local relacionados con los inmuebles establecidos en las 628 manzanas
del área, y el otorgamiento de descuentos de entre 25 y 100 por ciento
en el pago del impuesto sobre nómina, predial, adquisición de inmuebles y
derecho de inscripción en el Registro Público de la Propiedad". L. Gómez, "Hoy,
la instalación del Consejo Consultivo del Centro Histórico", La Jornada,
México, 14 de agosto de 2001.
50. "Se pretendía que los programas parciales devinieran en instrumentos
de gobierno que señalaran dónde iniciar las grandes obras y proyectos de
inversión y dónde y a qué plazos atender las necesidades de mayor apremio".
A. Mercado, "Programas parciales de desarrollo urbano", Ciudades, núm.
53, 2002, pp. 44 y 45.
•
•
construidas desde el propio Estado de las que (por supuesto)
espera gratitud y lealtad política. 51
Pero el origen de los programas parciales de desarrollo
urbano 52 se encuentra en la figura de las zonas especiales de
desarrollo controlado (Zedec) , 53 establecida en el decenio de los ochenta. 54 Como un instrumento de planeación
urbana buscaba ajustar los precios del suelo para su valorización y mejor utilización, de parte del sector privado, evitando también los procesos prematuros de deterioro. 55 En
otras palabras, establecer nuevas zonas de desarrollo inmobiliario, así como la realización de acciones de recuperación
de las zonas centrales. 56 Detrás de esto, existía la intención de
crear ambientes de negocio para la empresa privada, al liberar
la normatividad de la ciudad a favor de las fuerzas del mercado, es decir, transformar las medidas administrativas y
fiscales en un estímulo para la inversión privadaY El crecimiento económico y las expectativas internacionales de
imagen y negocios, estimularon la demanda inmobiliaria
51. /bid., p.47.
52. La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (1999) transformó las
zonas especiales de desarrollo controlado (Zedec) en programas parciales
y, de esta manera, su normatividad dejó de ser un asunto de los vecinos
para convertirse en un aspecto que compete a las autoridades.
53 . En 1994 se habían aprobado 22 Zedec, la mayoría localizada en áreas urbanas de altos ingresos(cinco aprobadas en la delegación Miguel Hidalgo,
seis en Tlalpan, tres en la delegación Álvaro Obregón, una en Benito Juárez,
una en Coyoacán, tres en lztapalapa, una en Tláhuac, y dos en Cuajimalpa
de Morelos), donde las asociaciones vecinales negociaban con la autoridad
los usos del suelo predio por predio, lo que quiere decir que la discusión
se restringía a una colonia, renunciándose a considerar la dinámica de
espacios urbanos más amplios. Al final de la negociación se establecía el
compromiso de no modificar durante 15 años los usos del suelo. A. Azuela,
"Pluralismo jurídico y cambio institucional. La regulación de los usos del
suelo en la Ciudad de México", en L. Álvarez, Participación y democracia
en la Ciudad de México, La Jornada-Centro de Investigaciones lnterdisciplinarias en Ciencias y Humanidades Universidad Nacional Autónoma de
México(UNAM), 1998, p. 165.
54. En este caso, la participación social fue reducida a unas pocas áreas, es
decir, sólo a las afectadas por las Zedec y adquirió un carácter contractual
particular sin sustento en las leyes generales./bid., pp. 172 y 173.
55. En 1995, lasZedec se transformaron en programas parciales de desarrollo
urbano y su cambio de figura no modificó sus objetivos originales, ya
que fueron incorporados como espacios de excepción en los programas
delegacionales "es decir, como áreas cuya normatividad no está regulada
por los programas delegacionales sino por la que tienen desde su origen
como Zedec". A. Mercado, op. cit., p. 43.
56. J Gamboa, Ciudad de México, una visión, Fondo de Cultura Económica,
México, 1994, p. 131.
57. "En 1995 el negocio de los bienes raíces era vender, pero ante la imposibilidad de acrecentar su negocio, por la escasez de inversionistas interesados,
gracias a la crisis económica y a que las estrategias corporativas de inversión de empresas internacionales es utilizar la mayor parte de su dinero
en producir, pues ahora rentan mas no descartan al posible comprador.
Los inversio nistas extranjeros, como el canadiense Paul Reichmann [ ... ]
construye [en la actualidad] en asociación con ICA [grupo de constructoras
mexicanas] el edificio más alto de América Latina, Torre Reforma [ubicada
en la avenida Reforma, la que forma parte del área central de la Ciudad de
México]". E. Guzmán, "Incremento en demanda de oficinas inteligentes",
El Financiero, México, 23 de marzo de 1998, p. 40.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2005
797
como resultado de la apertura comercial con el exterior mediante el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN); de esa manera, se promovió a la Ciudad de México como centro urbano. 58
Así, las Zedec constituyeron un mecanismo regulador del
conflicto causado entre vecinos e inversionistas, los promotores inmobiliarios, en colonias presionadas para cambiar
el uso del suelo de residencial a comercial. 59 Esta medida en
realidad respondió al síndrome NI MBY (not in my back-yard)
muy característico de las ciudades estadounidenses, donde
los vecinos están de acuerdo en que se realice una obra, necesaria para el desarrollo de la ciudad, pero siempre y cuando
no se haga en su vecindario. Por esta vía, en consecuencia,
se reproduce un orden urbano fragmentado que responde
a los intereses y las lógicas diversas como las de los sectores
sociales de ingresos medios y altos y del capital inmobiliario
y financiero-comercial. 60
En consecuencia, las áreas de la Ciudad de México que
sufren la presión para el cambio de uso del suelo no sólo son
espacios con un contenido simbólico e histórico importante, sino que el aspecto cultural se articula con la necesidad
de hacer prevalecer el valor de cambio (un espacio articulado por medio de los negocios privados), para sustituir el
uso residencial por el del sector comercial y de los servicios,
vinculados a los imperativos de la transnacionalización creciente de la economía mexicana. 61
58. " En los noventa sin duda lo más novedoso del desarrollo urbano en el mundo
fueron cuatro medidas generalmente asociadas entre sí: el mercadeo de la
ciudad (ma rketing thecity), la regeneración urbana (u rban regeneration ),
los desarrollos inmobiliarios emblemáticos (flagship developments) y los
proyectos catalizadores (urban catalysts)". A. Mercado, op. cit, p. 49.
59. M. Bassols y S. Arzaluz, "Avatares de la planeación urbana en el DF",
Ciudades, núm. 53, 2002, p. 35.
60. En términos sociopolíticos, en México existen las siguientes lógicas de acción: la popular-nacional, apoyada en el pacto social corporativo, la lógica
clasista-homogenizante, más acorde con los intereses particulares y con
pretensiones de convertirse en generales para organizar la dinámica social,
pero su mayor obstáculo es la polarización y desarticulación de la sociedad
mexicana, la modernizante-consumista, propia de los sectores sociales
mejor integrados al desarrollo (el individualismo posesivo y el pluralismo), la
lógica com un itaria-defensiva (la democracia como identidad restringida),
la supuesta opción ante la pobreza creciente y la retirada del Estado del
ámbito del bienestar social. S. Zermeñoy A. Cuevas (coords.) , Movimientos
sociales en México, UNAM, México, 1990, pp. 16 y 17, y F. Díaz, M.L. Lourés,
C. Rodríguez y V. Devalle, Ciudad, territorio y exclusión social, mi meo., xv
Congreso Mundial de Sociología, Australia, 2002.
61. " En el contexto de la internacionalización, la ciudad de México cuenta
con ventajas incomparables, fruto de décadas de concentración de los
recursos educativos, culturales y económicos, además de un gran legado
histórico en patrimonio urbanístico y arquitectónico de alcances superiores a las demás ciudades del país. La transformación de los usos de este
patrimonio-a lo que debe agregarse una política cultural agresiva de los
sectores empresariales- ha provisto a la Ciudad de México de elementos
internacionalizadores que pocas ciudades contemplan [ ... ] Empero, no
debe olvidarse la otra cara de la moneda, que es la fuerte tendencia al
dualismo reflejado en su periferia paupérrima y en la exacerbada riqueza
798
LA PROBLEMÁTICA URBANA DE LA CIUDAD DE MtXICO
Resulta entonces imposible superar los problemas derivados de la segregación de la gran urbe, mediante la reconquista
de su parte central, y por medio de programas de regeneración
urbana para hacerla funcional a las necesidades del sector
financiero y de la industria de la recreación, sin lazos con la
enorme periferia, localizada en los municipios conurbados
del Estado de México, donde se reproduce la informalidad. 62
Dicho de otra manera, se trata de erradicarla del centro ya
que su destino es más para usos de alta productividad, como
los centros financieros, las actividades turísticas y culturales,
dominadas por la lógica de los negocios privados. 63
De esta manera, la pérdida de la hegemonía económica
y política de la Ciudad de México es resultado de la disminución de la capacidad del Estado mexicano para regular e
intervenir en los procesos socioeconómicos, lo que ha significado en el plano regional la manifestación de las fuerzas
regionales, tras dejar de lado su sumisión al poder central en
los procesos económicos, sociales y políticos de tipo local. 64
También ha favorecido la relocalización de la industria en la
periferia conformada por los municipios conurbados; asimismo, con los dos procesos importantes de la política económica, la apertura de los mercados internos para impulsar las
exportaciones, junto con la invitación a la inversión extranjera directa, han logrado reforzar el papel de la gran metrópoli
como un centro urbano de gestión administrativa.
El "Distrito Federal concentró 64.89% del total de las
empresas con inversión extranjera directa (IED) creadas entre
1989 y 1994, así como 91.38% del capital social. Es seguido
por [el estado del norte de México llamado] N u evo León con
3.72% y, más atrás aún, Baja California. La concentración
es evidente, así como la total falta de oportunidades de la
mayor parte de los estados de la república frente al proceso
de algunas zonas, donde se conjugan servicios de todo tipo, actividades
terciarias o cuaternarias y condiciones de vida sin igual ". /bid., y D. Hiernau x,
"Giobalización e internacionalización de las grandes ciudades. El caso de
la Ciudad de México", Quivera, 1998, pp. 13-24.
62. R.A. Beauregard y A. Haila, "The Unavoi dable Continuities of the City",
en P. Marcuse y R. Van Kempen (eds.), Globalizing Cities. A New Spatial
Order?, Blackwe ll Publishers, Reino Unido, 2000, p. 23.
63. Para la sobrevivencia en la periferia se ha logrado articular el negocio y el
trabajo por cuenta propia en el mismo lugar de residencia, aunque se vive
en condiciones materiales sumamente precarias por el déficit de servicios
urbanos básicos. D. Hiernaux, "¿ Hacia la ciudad neoliberal? Algunas hipótesis sobre el futuro de la Ciudad de México", en F. Tomas y D. Hiernaux
(coords.), Cambios económicos y periferia de las grandes ciudades. El
caso de la Ciudad de México, Instituto Francés de América Latina-UAM
Xochimilco, México, 1994, p. 41, y A. Lindón, De/a trama de la cotidianidad
a los modos de vida urbanos. El Valle de Chalco, El Colegio de México-El
Colegio Mexiquense, 1999, pp. 116 y 117.
64 . D. Hiernaux, " Restructuración económica y cambios territoriales en México. Un balance 1982-1995", en C. De Mattos, D. Hiernaux y D. Restrepo,
(comps.), Globalización y territorio, impactos y perspectivas, Pontificia
Universidad Católica de Chile-Instituto de Estudios Urbanos-FCE, Chile,
1998, p. 102.
•
•
de invitación al capital extranjero. La concentración de las
sedes sociales de las empresas con capital foráneo se acompaña de la reticulación creciente de los mecanismos de gestión.
Por ello, las inversiones fijas ubicadas en algunos estados son
controladas por sedes en la capital de la República". 65
La primacía de la Ciudad de México ya no se debe al empleo industrial o a la concentración de población, sino a su
transformación en sede de las grandes empresas comerciales
y financieras; por tanto, se trata de una recentralización con
desconcentración.66 Es decir, ante su desindustrialización,
junto con el desplazamiento de población hacia su periferia,
las actividades de servicios articulan el territorio de acuerdo
con las necesidades de intermediación de los flujos financieros, de seguros y de consultoría, lo mismo que las empresas
inmobiliarias y mercantiles especializadas, para redefinir
dónde y cómo se llevan a cabo los negocios, así como los patrones de compra de los consumidores y sus posibilidades
de obtener apoyo financiero. 67
Los mercados de capital [local] se están fortaleciendo
para permitir a los productores aprovechar los mercados de
capital internacionales. La privatización de empresas públicas, las coinversiones con extranjeros y las empresas exportadoras se constituyen en clientes favorecidos por créditos
relativamente baratos poniendo en desventaja aún más a las
pequeñas compañías nacionales que abastecían a los mercados locales. 68
En consecuencia, de la decreciente participación estatal
en la industrialización de México, teniendo como base la
ciudad capital, se pasó a un Estado promotor de la inversión
privada cuyas prioridades se localizan más en el mercado
internacional que en la demanda del mercado interno, 69 lo
que ha sido asumido, hasta cierto punto, por la administración del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en la
Ciudad de México.7°
65. /bid, pp. 111 y 112.
66. En 1994, de las 500 empresas más grandes de México, 232 se ubicaban en
la ciudad capital, 32 en los municipios conurbados, mientras en el estado
de Nuevo León había 71 empresas y en Jalisco, 37. /bid., p. 113.
67. "Actualmente casi toda la creación neta de puestos de trabajo se da en el
sector servicios, pero, a pesar de su boyante crecimiento, no se puede dar
por sentada su capacidad para absorber grandes masas de trabajadores
industriales en paro. Muchos, como los servicios empresariales y sanitarios, requieren una intensa cualificación, mientras que los servicios más
rutinarios y que necesitan más mano de obra (como la asistencia social, la
hostelería o los servicios personales en general) suelen exigir un mínimo de
calificación socia l o cultural". G. Esping-Andersen, op. cit., pp. 138 y 139,
y E. Soja, Postmetropolis. Critica/ Studies of Cities and Regions, Blackwell
Publishers, 2000, p. 114.
68. D. Barkin, "Ganadores y perdedores en el crecimiento urbano latinoamericano", en C. De Mallos, D. Hiernaux y D. Restrepo, op. cit., p. 447.
69. /bid.
70. En la Ley de Planeación del Desarrollo Económico del Distrito Federal (2000)
se define, en su artículo 2, la planeación como un medio para impulsar el
Existe, pues, la lógica de distribuir las cargas sociales y de
liberar al gobierno de sus responsabilidades/ 1 mediante la
participación social, como una manera de atender algunos
rezagos, pero también acompañada, a pesar de mantener los
principios de igualdad y solidaridad, de la aplicación de programas de atención social diferenciada, sobre todo porque
prevalece su carácter selectivo y restrictivo. 72
Además, la participación vecinal ha sido definida desde
una perspectiva geográfica, cuya base es la división territorial, usada para establecer las unidades espaciales para la formación de los comités vecinales, de acuerdo con los criterios
electorales del Instituto Electoral del Distrito Federal. 73 De
este modo, los comités vecinales han sido definidos oficialmente como el espacio organizativo de los habitantes de la
Ciudad de México/4 mientras, los programas sociales son
promovidos por el gobierno de López Obrador, y su operación ha quedado bajo su control, así como la definición de sus
beneficiarios. 75 Esto significa que el PRD, al tener un mayor
desarrollo integral, mediante el fomento del desarrollo social y económico
(fracción 111), para alcanzar objetivos relacionados con la satisfacción de
las necesidades básicas de la población, con la ayuda de la participación
vecinal. Pero en realidad se trata de una programación de acciones de
gobierno, ajustadas a los recursos económicos y humanos, que se busca
que tengan una in cidencia socioeconómica.
71. A. García, Análisis de la sociedad del bienestar, Lucina, España, 1993.
72. M. Schteingart y E. Duhau, Políticas sociales, gobernabilidad y pobreza,
cuatro casos de colonias populares en fa zona metropolitana de la Ciudad
de México, mimeo., El Colegio de México, 1998, pp. 62 y 63.
73. El énfasis otorgado a la democracia representativa, mediada por el voto,
donde el sistema de partidos tiene un papel preponderant e, ha mostrado
sus limitaciones para evitar la desestructuración social, en otras palabras,
para fortalecer la capacidad organizativa de la sociedad mexicana, pero al
mismo tiempo, ha mostrado la aceptación de las reglas del juego electoral de
parte de las élites políticas, aunque sus comportamientos no se alejen
mucho del autoritarismo y de la discrecionalidad. M. Merino Huerta, La
democracia pendiente. Ensayos sobre la deuda política de México, FCE,
1993 (Colección Popular, núm. 448).
74. En este caso hay que considera r que los comités vecinales, en ciertas colonias o barrios, pueden llegar a articular la acción de las organizaciones
sociales preexistentes, pero con la condición de transformarse en gestores
de la ayuda de las autoridades, o sea, en sus intermediarios más que el ser
canales de las demandas de sus representados, lo que pone en evidencia
la capacidad de respuesta de las mismas autoridades, que en un entorno
económico neoliberal, se limitan más a la promoción y la corresponsabi lidad .
J. Sobrino y C. Garrocho, Pobreza, política social y participación ciudadana,
El Colegio Mexiquense-Sedesol, 1995, p. 288.
75. La directora del Centro de Atención al indígena Migrante (Catim) en la
Ciudad de México, Luz Margarita Malo, opi nó con respecto a la política
social de López Obrador, lo siguiente: Ha aplicado una política que "busca
derechos compensatorios para la población altamente vulnerable, como
la de la tercera edad, discapacitados e indígenas[ ... ] en términos generales
en dichos programas hay una buena dosis de asistencialismo puro, en el
sentido de que generan ayudas, apoyos e incentivos económicos que no
tienen garantizado un esquema de seguimiento ni de operación que permita
que su impacto no sólo sea económico, sino cualitativo en el seno de las
familias que se trata de beneficiar, y de esa forma nosotros pensamos que
los apoyos económicos, sin seguimientos, se diluyen". B. Ramírez, "Ciientelar, la política social del gobierno del Distrito Federal", La Jornada, 5 de
julio de 2001, y M. Schteingart y E. Duhau, op. cit, pp. 194 y 195.
COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2005
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acceso a los recursos del poder político, reproduce la lógica
de subordinación de las organizaciones sociales a los imperativos establecidos por la necesidad de obtener votos para
garantizar su permanencia en los puestos de elección popular
y, en consecuencia, el sentido de los programas asistencialistas se encuentra también en la coyuntura electoral.
Por tanto, se ha establecido la compensación para determinados grupos sociales que todavía no se ha institucionalizado para convertirse en un derecho social que evite que
su vigencia esté dictada por el periodo de gobierno responsable de su ejecución. López Obrador intenta, al menos en su
apoyo monetario para los adultos mayores, convertirlo en ley
para establecer una pensión universal debido a que en la nueva
Asamblea Legislativa (2003-2006), el PRD tiene la mayoría
de las diputaciones locales, con ello se daría un paso importante en su institucionalización que ya no estaría sujeta a la
duración del periodo sexenal de gobierno. 76
REFLEXIÓN FINAL
L
a expansión física de la Ciudad de México ha sido impulsada por la multiplicación de asentamientos precarios y
habitados por un universo variado de población que no tiene
acceso a los mecanismos formales para la compra de una
vivienda. De esa manera, su aparición en las áreas de reserva
ecológica no debe resultar extraña: expresa la ausencia de una
política pública para atender sus necesidades de vivienda en
propiedad privada. Asimismo, una medida de gobierno coercitiva sin una opción real para los demandantes de vivienda
con bajos ingresos corre el peligro de convertir en criminales
a los grupos sociales que ocupan de manera ilegal un suelo
para edificar sus viviendas precarias. A su vez, una movilización social fomentada desde el gobierno, en un entorno
de precariedad material, sólo puede tener efectos limitados
cuando no se acompaña de una política de vivienda que, por
ejemplo, abra otras posibilidades mediante la construcción
de vivienda en renta. Mientras, se ha optado por reafirmar el
carácter de recreo y turismo, mediante el llamado consumo
cultural, del centro histórico de la Ciudad de México, lo cual
beneficia a los negocios y a la población solvente que desee
vivir en él. Aunque la variedad de medidas de gobierno para
promover el bienestar social es insuficiente frente al número
de pobres, sus limitaciones son también resultado de su focalización aunque con las ayudas a las personas de la tercera
76. M. Durán, "Prepara Andrés Manuel López Obrador pensión; promete
enviar iniciativa de ley a la Nueva Asamblea Legislativa del Distrito Federal",
Reforma, 11 de agosto de 2003, p. 3.
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LA PRO BLEM ÁTI CA URBANA DE LA CIUDAD DE MtXICO
edad se ha alcanzado legalmente su universalidad (Ley de los
Derechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal, 1999). Se necesita entonces recuperar la universalidad
de los programas sociales mediante las instituciones y no sólo
por medio de la mercantilización para que los compromisos
del gobierno local con relación al bienestar colectivo sean
una realidad. Asimismo, mantener controlados los presupuestos públicos para manejar los déficit es importante; sin
embargo, se ha transformado en el pretexto principal para
no gastar o realizar inversión social. Es decir, los objetivos de
desarrollo social han quedado subordinados a los imperativos
del dogma económico de buscar el equilibrio fiscal y de ver
como un signo negativo el endeudamiento gubernamental.
El gobierno de López Obrador ha intentado romper con el
dogma pero aplicando un programa de austeridad que ha
afectado los ingresos de los empleados y, en menor medida,
de los altos funcionarios y aplicando también medidas
coercitivas contra la corrupción practicadas en las oficinas
del gobierno local pero sin que la corrupción de cuello blanco
se extirpe del todo en la administración pública. ~