164-M-99 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA

164-M-99
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas del día treinta de mayo del año dos mil tres.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado Juan
Pablo Ernesto Córdova Hinds, de cuarenta años de edad al inicio de este proceso, abogado,
de este domicilio, en carácter de Apoderado General Judicial de Rafael Arturo Meza Hill
conocido por Arturo Meza Hill, mayor de edad, industrial, y de este domicilio, e impugna
de ilegal la denegación presunta de la solicitud de no cobrar el servicio de agua, que fue
presentada al Presidente de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados,
demandando a su vez a la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, por
los cobros efectuados.
Han intervenido en el proceso la parte actora en la forma dicha, el ingeniero Carlos
Augusto Perla en su carácter de Presidente y Representante Legal de Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el licenciado Felipe de Jesús Andrade Velasco,
en su calidad de Apoderado General Judicial de la Administración Nacional de Acueductos
y Alcantarillados como autoridades demandadas y la licenciada Merlín Judy Dinarte de
Pérez, abogada, de este domicilio, en representación del señor Fiscal General de la
República.
LEIDOS LOS AUTOS; Y,
CONSIDERANDO.
I.- En la demanda presentada el licenciado Juan Pablo Ernesto Córdova Hinds en nombre
de su representado expone: ""I- COBROS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE
CUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ANDA).
1- Que mi poderdante es propietario de un inmueble de naturaleza agropecuaria
denominado Corral Blanco, Sitio del Niño, situada en kilómetro veintiséis y medio
Carretera a Santa Ana, jurisdicción de San Juan Opico, Departamento de La Libertad, lo
cual compruebo con fotocopias de dicha Escritura.
2- Que dicha Institución le ha estado cobrando en forma mensual por servicio de agua a
pesar de no suministrarle ningún tipo de servicio. Las cuentas en referencia son las
siguientes:
N°. 02- 102031- 0611- 6 Por ¢ 3921.81
N°. 02- 102031- 0591- 3 Por ¢ 3921.81
N°. 02- 102031- 0603- 5 Por ¢ 3921.81
En la actualidad los saldos de tales cuentas son los siguientes:
N°. 02- 102031- 0611- 6 Por ¢ 24,511.31
N°. 02- 102031- 0591- 3 Por ¢ 24,511.31
N°. 02- 102031- 0603- 5 Por ¢ 24,511.31
II-PETICION ACLARATORIA A DICHA INSTITUCIÓN(ANDA).
Ante la incertidumbre del cobro efectuado por la precitada Institución, mi poderdante
presentó escrito con fecha veinticinco de junio de este año, aclaratorio a ANDA que tal
cobro era ilegal por no estar contemplado en ninguna Tarifa, por tratarse de un inmueble de
naturaleza agropecuaria y además por no prestar dicha entidad ningún servicio al inmueble
de mi poderdante, motivos que justifican que dejara de cobrarse esas sumas.
III- SILENCIO ANTE LA PETICIÓN.
Que transcurrió el plazo que ordena la ley (60 días) para que ANDA contestara o resolviera
la petición, pero no lo hizo. El plazo de ley venció el veintiuno de septiembre de este año.
IV- INTERPOSICIÓN DE LA ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIA (sic).
1- Que conforme el Art. 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hay
denegación presunta de una petición cuando la autoridad o funcionario no haga saber su
decisión al interesado en el plazo de SESENTA DIAS CONTADOS DESDE LA FECHA
DE LA PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD;
2- Que el término para contestar la petición presentada, o sea, los sesenta días a que se
refiere el Art. 3 de la Ley citada, ya venció el día veintiuno de septiembre de este año, sin
que el Presidente de ANDA haya emitido resolución alguna. Por tanto, conforme la
disposición citada, hay una DENEGACIÓN PRESUNTA EN LA PETICIÓN, O SEA, SE
PRESUME QUE LA PETICIÓN FUE DECLARADA SIN LUGAR Y POR TANTO SE
CONFIRMA LOS COBROS A QUE SE HA HECHO REFERECIA.
3- Que el Art. 12 de la misma ley, estipula que la demanda contencioso administrativa debe
interponerse dentro de los sesenta días subsiguientes a la de la fecha en que entiende
desestimada la petición, o sea, dentro de los sesenta días siguientes a la fecha en que se
PRESUME DENEGADA LA PETICIÓN, QUE ERA EL CESE DE LOS COBROS
EXPRESADOS.
V- ARGUMENTOS.
1- ILEGALIDAD POR COBROS NO PREVISTOS EN LAS TARIFAS.
Según las Tarifas de ANDA el agua extraída de pozos para fines agropecuarios, no causa
ningún cobro, ya que ni ANDA gasta en la infraestructura necesaria para obtener el agua, ni
tampoco está contemplado tal cobro en ninguna de las tarifas.
A- Tarifa contenida en D.E. N° 37, publicado en el D.O. 10 de enero de 1990.
En el Art. 2.2.9 Se contempla el cobro por explotación privada del agua. "Toda persona
natural o jurídica que explote recursos hídricos con fines URBANÍSTICOS,
INDUSTRIALES, COMERCIALES O SIMILARES, pagará a la ANDA veinticinco
centavos (¢ 0.25) por metro cúbico de agua explotada".
No se contempló el fin agrícola ni agropecuario como es el caso de la referida propiedad.
B- Tarifa contenida en D.E. 82 publicado en el D.O. del 30 de octubre de 1992.
Art.2.2.8. "Toda persona natural o jurídica que explote recursos hídricos con fines
URBANÍSTICOS, INDUSTRIALES, COMERCIALES, RECREATIVOS,
INCLUYENDO QUINTAS Y CASAS DE RECREO EN PLAYAS, LAGOS, ETC., O
SIMILARES, pagará a la ANDA cuarenta centavos (¢ 0.45) (sic) por metro cúbico de agua
explotada".
Como se deduce de la lectura, no se mencionó tampoco en forma expresa los fines
AGRÍCOLAS. La razón es bien clara: la agricultura en general estaría siendo castigada por
cobros de un bien de uso público y en el que ANDA no participa en nada por su obtención.
Los cobros que le han efectuado a mi mandante han tenido por base tales tarifas, que como
se comprenden, no regulaban el sistema privado de agua para fines puramente agrícolas.
Por consiguiente, no existe fundamento legal ni tarifario para amparar tales cobros.
Inclusive en la misma Institución se tenía por norma tal aceptación, sin embargo, ha
causado extrañeza esas notas de cobros por uso de agua para fines agrícolas.
C- Tarifa contenida en D.E. Número 65 el (sic) Órgano Ejecutivo, publicado en el D.O. de
fecha 6 de diciembre de 1994 (Arts. 1,2.5 y 4.6) En dicha tarifa no aparece ningún cobro
específico para el agua con fines agropecuarios; se refiere nada más a fines residenciales,
construcción, industria y comercio (Art.2.2) "LOS SERVICIOS NO RESIDENCIALES,
INCLUYENDO LA INDUSTRIA, EL COMERCIO Y LAS INSTITUCIONES
PUBLICAS Y PRIVADAS, PAGARN (sic) UNA TARIFA POR M3 (sic) IGUAL A LA
TARIFA BASE MULTIPLICADA POR UN COEFICIENTE K".
Luego el Art. 2.5 se refiere a explotaciones privadas, es decir, a las que explotan el recurso
agua para su posterior reventa, no se refiere a quienes utilizan el agua para sus propios fines
e incluso los agropecuarios. Por consiguiente, este precepto tampoco es aplicable ya que en
ningún caso mi mandante revende el agua ni la procesa para su posterior comercialización.
Mi poderdante extrae agua para utilizarla en las actividades agropecuarias de la finca,
situación no contemplada en tal Tarifa.
De lo anterior se concluye que los cobros que el ANDA ha estado efectuando a mi
mandante, carecen de base jurídica porque no están expresamente contemplados en las
Tarifas relacionadas.
2- ILEGALIDAD POR EXCESO DE ATRIBUCIONES DEL ANDA.
La Ley del ANDA dice en el Art. 3: "Son facultades y atribuciones de la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados:
"p) Someter a la aprobación del Poder Ejecutivo en el Ramo de Economía, tarifas
razonables por el uso de las facilidades de la Institución, o por los servicios de aguas
portables, alcantarillado u otros artículos o servicios vendidos, prestados o suministrados
por ella y cobrar de acuerdo a las mismas, las que se aplicarán en el porcentaje y la forma
que la Junta de gobierno determine.
Dichas tarifas deberán ser determinadas, a la vez que con un criterio de empresa
autofinanciable, con un criterio de servicio público social, y deberán ser suficientes para
cubrir y proveer con un margen de seguridad:
1- Los gastos hechos por la Institución en la operación, mantenimiento, administración,
mejoras, desarrollo y expansión de sus instalaciones o propiedades; y,
2- El pago de capital, intereses y demás cargos sobre sus bonos y demás obligaciones, a fin
de mantenerse en capacidad de cumplir con los términos de los convenios celebrados con
sus acreedores.
Ninguna autoridad podrá gravar adicionalmente los servicios ni la sobras necesarias para
obtenerlos cuando éstos se encuentren bajo la jurisdicción de ANDA".
En otras palabras, la Ley de ANDA la faculta para proponer sus tarifas de servicios o
bienes que preste, venda o suministre, tarifas que deberán ser aprobadas por el Órgano
Ejecutivo.
En base a dicha norma y a que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda y que los
funcionarios sólo tienen las atribuciones que la ley les da (Art. 8 y 86 Constitución), se
puede concluir que el ANDA NO TIENE FACULTAD ALGUNA PARA COBRAR POR
SERVICIOS QUE NO PROPORCIONA.
Reitero el Art. 3, letra p de su Ley Constitutiva: "Le corresponde someter a la aprobación
del Poder Ejecutivo en el Ramo de Economía, TARIFAS RAZONABLES POR EL USO
DE LAS FACILIDADES DE LA INSTITUCION, O POR LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLES, ALCANTARILLADO U OTROS ARTICULOS O SERVICIOS
VENDIDOS, PRESTADOS O SUMINISTRADOS POR ELLA Y COBRAR DE
ACUERDO A LAS MISMAS".
ANDA tal como ha quedado expuesto puede cobrar sus TARIFAS, por los servicios que
ANDA PRESTE, SUMINISTRE O VENDA, O PUEDE COBRAR POR EL USO DE LAS
FACILIDADES DE LA INSTITUCIÓN. Pero en ninguna parte de la Ley de ANDA ni de
otra disposición legal, se le ha facultado para cobrar por algo que NO PRESTA, por
servicios que NO PROPORCIONA.
Un Decreto Ejecutivo no puede ir más allá que lo establecido por la ley misma, dado que
los Reglamentos (Decretos Ejecutivos) por Constitución facilitan y aseguran la aplicación
de la ley (Art. 168 # 14 Cn), no la pueden ampliar. Por consiguiente, se deduce que ANDA
no puede cobrar por un uso agropecuario del agua, ya que sólo puede cobra (sic) en virtud
de sus tarifas cuando preste el servicio, lo cual no hace debido ya que mi mandante utiliza
agua de la misma heredad en cuya extracción no interviene ANDA; y además porque en las
mismas Tarifas aprobadas y las anteriores, en ningún caso se contempla el cobro por uso
agropecuario del agua.
3-VIOLACION AL DERECHO DE PROPIEDAD.
Que la actuación del ANDA afecta el derecho de propiedad de mi mandante porque se le
obliga a despojarse de bienes suyos a cambio de nada, lo cual es precisamente lo prohibido
por la Constitución.
Conforme nuestra Carta Magna, se garantiza y reconoce el derecho de propiedad privada.
Dice el Art. 102 Cn:
"SE GARANTIZA LA LIBERTAD ECONOMICA EN LO QUE NO SE OPONGA AL
INTERES SOCIAL. EL ESTADO FOMENTARA Y PROTEGERA LA INICIATIVA
PRIVADA DENTRO DE LAS CONDICIONES NECESARIAS PARA ACRECENTAR
LA RIQUEZA NACIONAL Y PARA ASEGURAR LOS BENEFICIOS DE ESTA AL
MAYOR NUMERO DE HABITANTES DEL PAIS".
Y el 103: "SE RECONOCE Y GARANTIZA EL DERECHO A LA PROPIEDAD
PRIVADA EN FUNCION SOCIAL".
De igual manera tal derecho se consagra en los Arts. 2 y 11 de la Carta Fundamental. (...)
Por consiguiente, al establecer ANDA un cobro carente de TITULO LEGAL como
servicio, puesto que no está facultada por su propia Ley, más que para cobrar por LOS
SERVICIOS QUE PRESTE O PROPORCIONE, carece de justificación legal para hacerlo
porque cobra por SERVICIOS QUE NO PRETA, y además cuando en las Tarifas no
aparece expresamente que deba cobrar por el uso de aguas con fines agropecuarios, está
afectando el derecho de propiedad, el patrimonio a quienes les cobra y pagan tal cargo.
Asimismo, al establecer ANDA un cobro que reviste todas las características de un
TRIBUTO, DE UN IMPUESTO, sin contar con una LEY FORMAL que la autorice,
también está violando el derecho de propiedad de las personas a quienes cobra, puesto que
carece de título para hacerlo por no existir ley que lo permita y porque aun cuando existiera
tal ley, ANDA no puede cobrar impuestos que se destinen para ella misma. Y al cobrar
ANDA un cargo por servicios que no presta, haciendo uso y abuso de un Decreto Ejecutivo
que excede de la misma ley y que contraviene la Constitución en diversas disposiciones,
ANDA afecta el derecho de propiedad de mi mandante. Sin existir ley alguna, les exige un
cobro; sin exigir ley alguna, les establece cargas y obligaciones, y por lo mismo, SIN
EXISTIR NORMA LEGAL FORMAL, les priva de patrimonio, de recursos, les afecta su
derecho de propiedad.
En consecuencia, el proceder de ANDA en virtud del referido Decreto Ejecutivo N° 65 es
atentatorio del derecho de propiedad porque mediante un simple Decreto Ejecutivo, norma
terciaria, se afecta y priva del derecho de propiedad.
4- VIOLACIÓN DE LA RESERVA DE LEY.
Con excepción del reglamento de la Asamblea Legislativa, los Reglamentos son normas
jurídicas emanadas del Órgano o Poder Ejecutivo los cuales tienen por objeto implementar
la aplicación de leyes o normas secundarias. García Oviedo los define como mandamientos
Generales y abstractos emanados del Poder Ejecutivo (Derecho Administrativo, Tomo I,
pág 216). Las leyes sientan los principios y límites, y el Reglamento desenvuelve los
detalles sin exceder los principios y límites establecidos por la ley; en otras palabras,
completar detalles que le faltan a la ley por su generalidad.
De acuerdo a nuestra Constitución, al Art. 168 # 14, corresponde al Presidente de la
República: "Decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la
aplicación de las leyes cuya ejecución le corresponde".
En otras palabras para que sea válido un Decreto Ejecutivo, se requiere que exista
previamente una ley la cual sirva de base o fundamento al mismo. Además tal Decreto
Ejecutivo, por principios constitucionales, sólo puede facilitar y asegurar la aplicación de la
ley, no puede aumentar su contenido ni restringirlo, casos en los que infringiría las
disposiciones del Art. 168, 8 y 86 de la misma Constitución.
Reitero el contenido del Art. 86, inciso final de nuestra Constitución: "Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les
da la ley". Y el Art. 8 que dice: "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni a
privarse de lo que ella no prohíbe".
De estas disposiciones se acepta el Principio de legalidad, el de reserva de ley, que en
términos simples significa que las facultades y atribuciones de los funcionarios les devienen
por la ley, ésta les delimita el ámbito de sus atribuciones, de su competencia. Por
consiguiente, un Decreto Ejecutivo no puede ni aumentar facultades ni atribuciones, si la
ley no las contempla. De igual manera, por vía de un Reglamento o Decreto Ejecutivo no es
posible estar estableciendo obligaciones que no están definidas con precisión en la ley,
puesto que todos estamos obligados a obedecer las disposiciones emanadas de una ley, que
no contravenga garantías ni derechos constitucionales, y nadie puede obligar a otra persona
en virtud de simples reglamentos o de normas arbitrarias. Esta es una de las características
del Estado de Derecho.
Retomando al jurista español Eduardo García de Enterría (Curso de Derecho
Administrativo, tomo I, pág 242): "Si la propiedad y la libertad constituyen las verdaderas
materias reservadas a la ley, resulta entonces que toda norma imperativa impuesta a un
súbdito, en cuanto implica una restricción de su libertad, debe ser objeto de una ley y no
entra en las posibilidades del Reglamento por sí solo".
Esta Sala previno al actor estableciera claramente la letra b) del artículo 10 de la L.J.C.A.,
la cual fue evacuada en los términos siguientes: "LAS AUTORIDADES DEMANDADAS
SON LAS SIGUIENTES: 1) La Institución denominada ADMINISTRACIÓN
NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, ANDA, por efectuar cobros
ilegales a mi mandante. Tal como expuse en la demanda, mi poderdante es propietario de
un inmueble de naturaleza agropecuaria denominado (...) tal inmueble utiliza agua, la cual
no es proveída por ANDA. Sin embargo, esta institución le cobra por servicio de agua que
no presta. (...) Es por tal motivo que se demanda a ANDA como Institución con
personalidad legal, ya que ella es quien efectúa los cobros ilegales a mi mandante. 2) El
Presidente del ANDA por no haber contestado ni resuelto la petición que mi mandante
hiciera POR ESCRITO sobre la ilegalidad de los cobros que ANDA le efectuaba. Dicha
petición la formuló por escrito el día veinticinco de junio de mil novecientos noventa y
nueve, especificando en el escrito que el cobro de ANDA era ilegal por (...) sin obtener
ninguna respuesta de parte del Presidente de dicha entidad…".
II.- La demanda fue admitida, se tuvo por parte al licenciado Juan Pablo Ernesto Córdova
Hinds, en su calidad de Apoderado General Judicial del señor Rafael Arturo Meza Hill; se
pidió informe a la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados y al
Presidente de la Junta de Gobierno de dicha Institución, sobre la denegación presunta que
se atribuía; y se suspendió provisionalmente la ejecución de los actos dictados por la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, en el sentido de no realizar los
cobros respectivos. En vista que solo la ANDA respondió el informe solicitado, se mando a
oír en la siguiente audiencia al Presidente del ANDA para los efectos del Art. 45 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; se solicitó a las autoridades demandadas un
nuevo informe en que señalaran las justificaciones de la legalidad del acto que se les imputa
y además se ordenó notificar al señor Fiscal General de la República la existencia de este
proceso.
El ingeniero Carlos Augusto Perla, en su calidad de Presidente y Representante legal, al
contestar los informes justificativos señalados expresó: "mi representada efectivamente ha
realizado cobros al señor RAFAEL ARTURO MEZA HILL, y para ello se ha basado en la
Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, creada con base al
Decreto número 341 del Directorio Cívico Militar del veintiocho de enero de mil
novecientos sesenta y uno publicado en el Diario Oficial diecisiete del tomo noventa de la
misma fecha; y en los Decretos Legislativos que regulan las tarifas del agua a los cuales me
refiero más adelante en el presente escrito.
En primer lugar: me fundamento en que mi representada, en base a la Ley de ANDA, hasta
el momento es la única Institución que se le ha concedido la EXPLOTACIÓN Y
ADMINISTRACIÓN, del recurso Agua a nivel nacional, pues este fue el objeto estricto de
la Ley para el cual fue creada la Institución que represento, así lo establecen los artículos 1
y 2 de la referida Ley, si esto nunca hubiese sido regulado creo que en este momento
nuestro país estuviese viviendo un caos con el recurso hídrico. Así mismo, en su artículo 70
la Ley es clara en decir que "ANDA, gozará de preferencia, para el uso o aprovechamiento
de cualquier cuerpo de aguas u otros bienes de propiedad nacional o privada....",esto
significa que mi representada tiene el único DERECHO PREFERENTE para el uso y
goce del agua con el fin de abastecer a la sociedad salvadoreña, de uno de los elementos
primordiales de la vida, así como por el mismo fin y para que no exista un abuso de los
particulares en aprovecharse del agua, la Ley en su artículo 78 establece "ANDA no
prestará gratis ningún servicio...", es clara la Ley en no dar servicio gratuito y para ello se
tiene que implementar otro tipo de instrumento legal para crear las tarifas de cobro a través
de los decretos que a continuación se mencionan.
Mi representada para hacerle dichos cobros se ha basado también en el Decreto Legislativo
SESENTA Y CINCO, publicado en el Diario Oficial número doscientos veintiséis del
Tomo trescientos veinticinco de fecha seis de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro, en dicho decreto se establece en el artículo 2.5 las tarifas por explotación privada y
literalmente dice "Toda explotación privada deberá ser registrada con la ANDA y
deberá reportar mensualmente su producción. A esta producción se le aplicará una tarifa
por M3 (sic) igual al componente de la tarifa base para la protección de las fuentes de agua
del sistema. El ANDA deberá mantener un inventario actualizado de las explotaciones
privadas y su producción". El artículo 4.6 del mismo decreto en su parte final establece". El
artículo 4.6 del mismo decreto en su parte final establece "las explotaciones privadas
pagarán una tarifa de ¢0.55 por M3 (sic) de agua producida".
Es el caso honorable Sala de lo contencioso (sic) que el señor Hill(sic), argumenta que
existe ilegalidad en los cobro (sic) efectuados por mi representada, solamente porque dice
que su explotación es con fines agrícolas y que ella no se encuentra expresamente
establecida en el decreto 65 en su artículo 2.2 la cual regula las tarifas por servicios no
residenciales y esta dice "...Los servicios no residenciales, incluyendo la industria, el
comercio, y las instituciones públicas y privadas...", ante esta situación debemos
comprender que a la Ley jamás deberá interpretarse a lo literal de las palabras, pues el
legislador no puede ser tan explícito por lo tanto todo reglamento, Ley, decretos, etc.
deberán interpretarse en el sentido más amplio de las palabras y cuando el artículo dice
"Los servicios no residenciales..." es amplio en especificar que son servicios fuera de las
zonas urbanas es decir de la ciudad, no importando con que fines y sigue diciendo
"incluyendo": es decir que a la vez integran dentro de ese servicio no residencial la
industria el comercio y las Instituciones públicas y privadas ¿porque? (sic), porque este tipo
de casos están dentro de la zona urbana pero por su magnitud del uso hídrico se consideran
como no residenciales por lo tanto, no debe ser especifico en decir también el ámbito
agrícola, si se sabe por lógica que lo agrícola no es residencial por ser un ámbito de campo
no urbanístico, si mencionamos urbanístico es porque "residencia", en el sentido correcto
de la palabra es la morada de una familia, por lo tanto si algo es no residencial se entiende
que es en donde muchas familias aun no viven y en la actualidad esta es una zona no
urbanizada. Así mismo el señor Hill (sic) no toma en cuenta que el decreto expresamente
dice TODA EXPLOTACIÓN PRIVADA, y es más el (sic) está argumentando que el
artículo 2.5 se refiere a explotaciones privadas que se dedican a la venta de agua, lo cual no
es cierto ya que la Institución cuando publicó el referido decreto fue con el fin de mantener
control de toda explotación del recurso hídrico en el país.
De lo anterior se concluye que los cobros que mi representada esta haciendo al señor HILL
(sic), están basados en los decretos que regulan las tarifas de agua, en consecuencia, mi
representada tiene todas las facultades legales para realizarle dichos cobros al señor MEZA
HILL. Ya que a pesar de que es un servicio que no presta pero si es un recurso el cual
administra a nivel nacional y sobre el cual la institución que represento debe tener control
sobre el mismo".
Posteriormente se tuvo por rendido el informe solicitado a las autoridades demandadas, y
por agregada la credencial presentada por la licenciada Merlín Judy Dinarte de Pérez, a
quien se dio intervención en este proceso en representación del señor Fiscal General de la
República y por justificadas las razones por las cuales el Presidente del ANDA no rindió el
primer informe.
III.-El juicio se abrió a prueba por el término de ley, en el que el licenciado Córdova Hinds
presentó escrito ratificando los conceptos vertidos en la demanda. Posteriormente, de
conformidad con el artículo 28 L.J.C.A., se corrieron los traslados respectivos, en los que al
rendirlo la parte actora repitió los argumentos vertidos en la demanda.
Por su parte, el licenciado Felipe de Jesús Andrade Velasco, en su calidad de Apoderado
General Judicial del ANDA, contestó extemporáneamente el traslado manifestando: ..."en
la contestación del segundo informe mi representado expuso que realmente se había
cobrado tarifas al (sic) por uso de agua de pozo al señor Rafael Meza Hill basándonos tanto
en la Ley de ANDA como en los decretos legislativo (sic) sesenta y cinco, de fecha seis de
diciembre de mil novecientos veinticuatro en sus artículos 2.2, 2.5 y 4.6 los cuales se
expusieron en dicho escrito, sin embargo retroalimentando dicho escrito el artículo 2.2 del
decreto (sic) ya referido, el cual dice: "...los servicios no residenciales, incluyendo la
industria, el comercio y las instituciones públicas y privadas...", si bien es cierto no dice
literalmente la palabra "agrícola", no significa que no se tome en cuenta ya que por regla
general debemos de interpretar la ley en su sentido más amplio y no a lo literal de las
palabras, y el hecho que el señor Hill (sic) extraiga agua por sus propios medios para fines
agropecuarios tal como lo menciona su apoderado, no es este el hecho por el cual se le
cobra la tarifa sino por la EXPLOTACIÓN del agua en sí que la única que tiene esa
facultad es mi representada y porque el (sic) tiene que pagar dicha explotación no porque
ANDA le preste un servicio con maquinaria o accesorios que mi representada haya
instalado, así mismo no importa que el agua que el extraiga no sea para venderlo (sic) ni
para lucrarse pues la misma ANDA es una institución de servicio publicos (sic) esto
significa que no tiene ningún fin de lucro, la raíz de la tarifa y el espíritu de la ley es que
exista una institución que regule el recurso hídrico y que no haya persona alguna que a su
libre albedrío explote agua, no importando que se (sic) para consumo propio…".
En vista que el Presidente del ANDA no contestó el traslado conferido se le mandó a oír en
la siguiente audiencia para los efectos del artículo 45 L.J.C.A. a quien se impuso multa por
no haber justificado su omisión.
Finalmente, la Representación Fiscal presentó su alegato en los términos siguientes: ..."que
los cobros pretendidos por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
ANDA, sin cobros que carecen de fundamento legal, ya que dicha Institución no esta (sic)
facultada por su propia Ley, más que para cobrar por los servicios que preste o proporcione,
no obstante que la referida Ley en su Art. 1 y 2, establece que la explotación y
administración del recurso agua, corresponde a la entidad demandada, no existe en el
decreto ejecutivo número 65, una tarifa que grave la explotación de agua para fines
agropecuarios.
Por otra parte el Art. 3 de la mencionada Ley, en la cual se establece las facultades y
atribuciones de la entidad demandada, la cual regula la facultad pare de (sic) someter al
Poder Ejecutivo, en el ramo de Economía, tarifas razonables por el uso de las facilidades de
la Institución o por servicios de agua potable, alcantarillados y otros artículos o servicios
vendidos, prestado suministrados (sic) por ella; así mismo las tarifas a determinarse
deberán cubrir, los gastos hechos por la Institución en las actividades de operación
mantenimiento administración mejoras desarollos (sic), es decir que la entidad demandada
va a establecer tarifas en virtud de la práctica de las actividades antes referidas, cuales son
que preste venda o suministre (sic).
En consecuencia ANDA esta facultado (sic) por la Ley, unicamente (sic) para cobrar tarifas
por los servicios que ella preste suministre o venda, pero no puede ya que la Ley no lo
faculta ni el reglamento para cobrar un servicio que no presta o proporcione.
Consecuencia, cualquier actividad pendiente de hacerlo sería ilegal y violatorio del Art. 86
Inciso 3° de la Constitución que establece que los funcionarios del gobierno (sic), son
delegados del pueblo y no tienen mas (sic) facultades que los que expresamente les da la
Ley.
En cuanto al acto de denegación presunta de la petición presentada por la parte actora a la
Institución demandada, la cual manifiesta que no le fué (sic) resuelta; soy de la opinión que
es Legal, ya que no consta en los folios que conforman el presente Juicio que dicha petición
fué (sic) favorable o desfavorable, por consigueinte (sic), soy de la opinión de que los actos
impugnados son ilegales…".
FUNDAMENTO DE DERECHO.
IV. El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia, y tal como lo prescribe el Art. 32
de la LJCA, ésta recaerá sobre los puntos que han sido controvertidos.
A. Antecedentes.
La Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados hizo requerimiento de pago a
Arturo Meza Hill, por la utilización de agua en riegos de plantaciones en el inmueble sito
en el lugar conocido por Corral Blanco Sitio del Niño, Lourdes Colón, Departamento de La
Libertad, de su propiedad, amparándose en las cuentas números 2389406, 2389414 y
2389422 grupo 68, por consumo de agua, bajo la tarifa 01-01, por la cantidad de
veinticuatro mil quinientos once colones treinta y un centavos (¢24,511.31), cada uno.
El día veinticinco de junio de mil novecientos noventa y nueve el señor Meza Hill presentó
escrito al Presidente de ANDA, exponiendo su inconformidad con dichos cobros y
solicitando se suspendieran, ya que la precitada institución no tiene la potestad de hacerlos
en virtud de no existir una ley que le habilite a ello, ya que él utiliza el recurso hídrico con
fines agrícolas; además agrega que ANDA no le ha prestado ningún servicio, pues él se ha
costeado todos los insumos para proveérselos. El funcionario de ANDA mostró una actitud
silente ante la referida petición configurándose así la denegación presunta de la misma.
Siendo este acto y el de cobro los actos discutidos en el presente proceso.
B. Normativa aplicable y Alcances.
En el informe justificativo las autoridades demandadas fundamentan los cobros en base a la
potestad conferida en la letra p) del artículo 3 de la Ley del ANDA, el cual a su letra reza:
"Art. 3.- SON FACULTADES Y ATRIBUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS:(...).
p) SOMETER A LA APROBACIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN EL RAMO DE
ECONOMÍA, TARIFAS RAZONABLES POR EL USO DE LAS FACILIDADES DE LA
INSTITUCIÓN, O POR LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO U
OTROS ARTÍCULOS O SERVICIOS VENDIDOS, PRESTADOS O SUMINISTRADOS
POR ELLA Y COBRAR DE ACUERDO A LAS MISMAS, LAS QUE SE APLICARÁN EN
EL PORCENTAJE Y EN LA FORMA QUE LA JUNTA DE GOBIERNO DETERMINE.
DICHAS TARIFAS DEBERÁN SER DETERMINADAS, A LA VEZ QUE CON UN
CRITERIO DE EMPRESA AUTOFINANCIABLE, CON UN CRITERIO DE SERVICIO
PÚBLICO SOCIAL; Y DEBERÁN SER SUFICIENTES PARA CUBRIR Y PROVEER CON
UN MARGEN DE SEGURIDAD:
1.- LOS GASTOS HECHOS POR LA INSTITUCIÓN EN LA OPERACIÓN,
MANTENIMIENTO, ADMINISTRACIÓN, MEJORAS, DESARROLLO Y EXPANSIÓN DE
SUS INSTALACIONES Y PROPIEDADES; Y
2.- EL PAGO DE CAPITAL, INTERESES Y DEMÁS CARGOS SOBRE SUS BONOS Y
DEMÁS OBLIGACIONES, A FIN DE MANTENERSE EN CAPACIDAD DE CUMPLIR
CON LOS TÉRMINOS DE LOS CONVENIOS CELEBRADOS CON SUS ACREEDORES.
NINGUNA AUTORIDAD PODRÁ GRAVAR ADICIONALMENTE LOS SERVICIOS
NI LAS OBRAS NECESARIAS PARA OBTENERLOS CUANDO ÉSTOS SE
ENCUENTREN BAJO LA JURISDICCIÓN DE ANDA."
De lo expuesto se aprecia que dicha ley requiere necesariamente de un acto de aplicación
posterior por parte de la autoridad para producir sus consecuencias jurídicas, vale decir, que
se trata de una norma heteroaplicativa. Ha sido mediante el Decreto Ejecutivo número 65,
publicado en el Diario Oficial doscientos veintiséis, Tomo 325 del seis de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, que se desarrolla la facultad antedicha bajo el epígrafe:
"TARIFAS POR LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS QUE
PRESTA LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y
ALCANTARILLADOS", tarifas en base a las que se ha hecho el cobro al peticionario,
destacando específicamente el artículo siguiente:
"2.5 Tarifas por explotación privada. Toda explotación privada deberá ser registrada con
la ANDA y deberá reportar mensualmente su producción. A esta producción se le
aplicará una tarifa por m3 igual al componente de la tarifa base para la protección de las
fuentes de agua del sistema (T5). La ANDA deberá mantener un inventario actualizado
de las explotaciones privadas y su producción."
Cuantificándose el cobro por metraje cúbico de agua consumido por el administrado en
virtud del artículo siguiente:
"4.6 Explotaciones privadas. Debido al inminente efecto adverso de continuar la
explotación desordenada del acuífero, la ANDA, dentro de los seis meses a partir de la
vigencia de este Decreto, iniciará un inventario de explotaciones privadas y diseñará un
programa de manejo y regulación de la producción privada de fuentes subterráneas. Las
explotaciones privadas pagarán una tarifa provisional de ¢0.55 por m3 de agua
producida." (el destacado no es propio del texto).
C. Análisis de la legalidad de dichas normas.
La Administración Pública, se encuentra regida por el principio de legalidad, y en base a
éste los funcionarios sólo pueden hacer lo que las leyes expresamente les faculten; en ese
sentido, cada institución es regulada orgánicamente por una ley que habilita su actuación;
así, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, está regida por su propia
ley, en la cual como se ha relacionado en el artículo tres desarrolla sus facultades y
atribuciones.
En ese orden de ideas la Ley faculta a ANDA para que cobre por el servicio y facilidades
para proveer del recurso hídrico de acuerdo a las tarifas que le ha aprobado el Poder
Ejecutivo, cuyos importes deben cuantificarse respecto de los presupuestos establecidos en
la ley, pues la ley de ANDA tiene por objeto, entre otros, cobrar como contraprestación por
las facilidades o servicios que presta la institución para dotar del recurso hídrico a la
población, de manera tal que el acto que desarrolla la aplicación de la ley debe ser acorde y
dentro de los límites que aquella le ha concedido, no pudiendo excederse de las
atribuciones encomendadas.
Razón por la cual es menester determinar si la tarifa en lo que se refiere a los rubros
contemplados en los artículos 2.5 y 4.6, es congruente con el alcance que la ley contiene:
Retomando la letra p) del artículo citado de la Ley, que dice: "…Someter a la aprobación
del poder ejecutivo en el ramo de economía, tarifas razonables por el uso de las facilidades
de la institución, o por los servicios de agua potable, alcantarillado u otros artículos o
servicios vendidos, prestados u suministrados por ella:.." y teniendo presente la situación
particular del señor Meza Hill, que se contrae a la construcción de un pozo en su propiedad,
para captar el recurso hídrico del subsuelo, extrayéndolo y haciendo riego en sus
plantaciones por medio de tuberías y bomba que él mismo se ha provisto, se concluye que
el actor no ha hecho uso de las facilidades que otorga ANDA, y tampoco ha recibido un
servicio de agua potable de la Institución, mucho menos se le han vendido o suministrado
artículos por la referida Administración.
Aunado a lo anterior está el hecho de que el Ingeniero Carlos Augusto Perla, en su calidad
de Presidente y Representante Legal de ANDA en su informe justificativo, a folios 37
frente, argumenta que ANDA cobra al actor no porque le presta un servicio sino por que "el
agua es un recurso que administra".
Con ello, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ha reconocido que
no presta servicios al demandado, sino que cobra por que "administra"el recurso hídrico. Es
claro que la ley que cita como fundamento del cobro, como se ha dicho, ha otorgado la
potestad de que se cobre por medio de un acto de aplicación posterior, por los servicios o
facilidades que preste la Institución, de manera tal, que si ANDA no presta servicio o
facilidad alguna, como ha quedado evidenciado del dicho de su Presidente y Representante
Legal, no existe habilitación para cobrar, por otro rubro que no sea dichos servicios o
facilidades.
Como el peticionario aduce que el cobro administrativo que se le hace no está señalado en
la ley de la materia, y que un decreto del Órgano Ejecutivo no puede ir más allá de lo
dispuesto por la ley, es claro que su inconformidad con el requerimiento que impugna,
recae en última instancia en la ilegalidad de las normas que le dieron origen, lo que obliga
a hacer un análisis de ellas.
Según dispone el Art. 3 literal c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
también procede la acción contenciosa: "Contra actos que se pronuncien en aplicación de
disposiciones de carácter general de la Administración Pública, fundada en que tales
disposiciones adolecen de ilegalidad".
La pretensión que se ha planteado por el señor Meza Hill, a través de su representante
judicial, encaja plenamente en dicha disposición, por lo cual es competencia de este
Tribunal examinar el acto de cobro, a través del análisis de legalidad de las disposiciones
reglamentarias que le dieron origen.
Es evidente que el patrimonio de las personas resulta afectado en caso que la
Administración Pública le cobre alguna cantidad de dinero como pago y que esta afectación
recae directamente sobre el derecho de propiedad. Sin embargo, los derechos reconocidos
por la Constitución a los ciudadanos pueden ser objeto de regulación o limitación tal como
lo dejó establecido la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en sentencia de
inconstitucionalidad pronunciada a las diez horas del día veintiséis de julio de mil
novecientos noventa y nueve, en un análisis de los alcances del artículo 246 de la
Constitución. En dicha sentencia se estableció la diferencia entre regulación y limitación de
derechos, señalando por una parte que la regulación normativa "comprende entre otros
aspectos, el establecimiento de la titularidad, las manifestaciones y alcances de los
derechos, así como las condiciones para su ejercicio y garantías. Desde esta perspectiva,
puede afirmarse que un derecho constitucional puede ser regulado directamente por la
misma Constitución o por las normas infraconstitucionales provenientes de aquellos entes
públicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello". Mientras que la
limitación o restricción de un derecho "supone en principio una regulación, por la cual se
establecen ciertos impedimentos para el ejercicio de ese derecho...".
En ese contexto estableció que el inciso primero del Art. 246 de la Constitución ha de
interpretarse en el sentido que "únicamente se podrán limitar derechos fundamentales
establecer impedimentos o restricciones de derechos que comprende titularidad,
condiciones de ejercicio, manifestaciones y alcances del derecho, así como sus garantías,
puede hacerse por cualquier norma de carácter general, impersonal y abstracta...",
argumentando que "se justifica que las limitaciones o restricciones a los derechos -es decir,
aquellos aspectos de la regulación normativa que implican obstaculización o reducción de
las posibilidades de ejercicio- sean encomendadas al órgano (sic) Legislativo, pues tal se
encuentra regido por un estatuto que comprende ciertos principios orientadores e
informadores, tales el democrático, el pluralista, el de contradicción y libre debate y la
seguridad jurídica; principios que legitiman la creación normativa por la Asamblea
Legislativa y que, a través del procedimiento legislativo se busca garantizar...".
De lo anterior se concluye que las regulaciones que limiten -estableciendo impedimentos o
restricciones- el ejercicio de los derechos fundamentales requieren inexcusablemente de
cobertura de una ley formal, y con tales antecedentes, se concluye que el Decreto Ejecutivo
en análisis, excedió las atribuciones que le concedió la ley, pues establece cobros que no
tienen una contraprestación por servicio como lo prescribe la ley.
Cuando según la ley, el ANDA interviene facilitando o proveyendo a los particulares los
insumos, tubería, equipo de bombeo, etc. y dando servicio de potabilización del agua, como
contraprestación cobra por los servicios y facilidades que ha otorgado, según se ha dejado
establecido con anterioridad pero; a contrario sensu, si la ANDA no provee facilidades y
servicios la ley no la habilita a cobrar, y por ello es ilegal que la demandada cobre por actos
que la ley no ha previsto.
Lo anterior se evidencia con la actitud de los personeros de ANDA que incurrieron en una
notoria inconsistencia al tratar de determinar en base a qué disposición legal realizó el
cobro adversado al demandante, pues el Presidente y Representante legal, basa el cobro en
el Art. 2.2, a folio 35 a 37; el apoderado general judicial del ANDA, dice que es en base al
2.5, a folio 65 a 66, y finalmente el mismo apoderado dijo que lo era en base al 2.2.
Establecida la ilegalidad del refutado cobro, debe aclararse que la declaratoria de ilegalidad
que se realice se contrae al cobro realizado por ANDA al señor Meza Hill, sin perjuicio de
las facultades legales que poseen las instituciones del Estado de controlar y preservar el
recurso hídrico. De manera ilustrativa, este Tribunal es del criterio que el "manejo" y
control del recurso hídrico que alega ANDA, no puede per se amparar cobros no
respaldados por norma con rango de ley.
Sin embargo, no puede obviarse la importancia de la existencia de una regulación que,
como se ha apuntado, sea un instrumento para controlar las explotaciones privadas del
recurso hídrico, pero esto no puede implicar que ha de sacrificarse la tutela de los
derechos fundamentales con la utilización de medios o mecanismos constitucionalmente
desacertados. En estos casos, es evidente la necesidad de cambios en la regulación
normativa del tema ya que como señala el Tratadista Eduardo García de Enterría: "Si la
Administración pretende iniciar una actuación concreta y no cuenta con potestades
previamente atribuidas para ello por la legalidad existente, habrá de comenzar por
proponer una modificación de esa legalidad, de forma que de la misma resulte la
habilitación que hasta ese momento faltaba".
En vista que la disputa ha versado respecto de la interpretación de una norma, no puede
imponerse a los funcionarios demandados las costas procesales.
POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, disposiciones legales citadas y en los
artículos 421, 427 Pr.C. y 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo, a nombre de la República, esta Sala FALLA: a) Que es ilegal el acto
denegatorio presunto del Presidente de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, de la solicitud presentada el veinticinco de junio de mil novecientos
noventa y nueve; b) Que es ilegal el cobro efectuado por la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados a Arturo Meza Hill, por consumo de agua en el inmueble sito
Corral Blanco, Sitio del Niño, Colón, Departamento de La Libertad de su propiedad
amparándose en las cuentas números 2389406, 2389414 y 2389422 grupo 68, por consumo
de "1000", bajo la tarifa 01-01, por la cantidad de VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS
ONCE COLONES TREINTA Y UN CENTAVOS (¢24,511.31), cada uno, en
consecuencia no puede hacerse efectivo los cobros antedichos; c) En el acto de la
notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la
representación fiscal; y, d) No hay especial condenación en costas. NOTIFÍQUESE. M.
ALF. BERNAL SILVA---J. N. R. RUIZ---RENE FORTIN MAGAÑA---M. CLARA--PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN--E. A. URQUILLA D.---RUBRICADAS.