Foro Nacional sobre gestión ambiental en municipios metropolitanos

DIRECTORIO
Q.F.B. Martha Garciarivas Palmeros
Secretaria de Ecología del Gobierno del
Estado de México
Ing. Gabriel Quadri de la Torre
Presidente del Instituto Nacional de Ecología
Lic. Daniel Acosta Cázares
Vocal Ejecutivo del Centro Nacional de
Desarrollo Municipal
Lic. Enrique Jacob Rocha
Presidente Municipal de Naucalpan de
Juárez, Estado de México
La edición de la memoria del Foro Nacional Sobre Gestión Ambiental en Municipios
Metropolitanos, estuvo a cargo de la Dirección General de Concertación y Participación
Ciudadana de la Secretaría de Ecología, del Gobierno del Estado de México.
INDICE
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
CONFERENCIAS MAGISTRALES
Los retos de la gestión ambiental en municipios metropolitanos.
Gabriel Quadri de la Torre
El papel del municipio ante una perspectiva intergubernamental
Mauricio merino Huerta
Bases para la planeación de programas ambientales en municipios metropolitanos
Enrique Provencio Durazo
Estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental en municipios
metropolitanos.
Isidro Muñoz Rivera
CONFERENCIAS EN MESAS RENDODAS
MARCO JURIDICA – NORMATIVA
LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Marco de referencia jurídico – normativo de la gestión ambiental municipal.
Ma Esther Balcázar Márquez
Problemas de interpretación, aplicaciones y vacíos de la legislación ambiental municipal.
Adolfo Mejía Ponce de León .
Problemática de la gestión ambiental en municipios metropolitanos.
Julián de la Garza Castro.
Estrategias para el fortalecimiento de la legislación ambiental en municipios
metropolitanos
María del Carmen Carmona Lara
Estrategias para el fortalecimiento de la legislación ambiental en municipios metropolitanos
Juan Manuel Tovar Estrada
INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Definición de instrumentos de la política ambiental para municipios metropolitanos.
Alejandro Espriú Manrique de Lara
Definición de instrumentos de la política ambiental para municipios metropolitanos.
Nilda González Anaya
El municipio metropolitano y los instrumentos de política ambiental
Manuel Servín Massieu
Principios a considerar por los municipios metropolitanos en el desarrollo y aplicación de
instrumentos de política ambiental.
Leonardo Martínez Flores
Estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental en los municipios
metropolitanos.
Rodolfo Garza Gutiérrez
Estrategias para el fortalecimiento de los instrumentos de política ambiental en municipios
metropolitanos.
Guillermo Caballero Herrera
3. MECANISMOS DE FIANCIAMIENTO APLICABLE
A LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Mecanismo de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipal.
Enrique Torres Rivera.
Mecanismo de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipal
Juan Carlos Belausteguigoitia y Lilian Saade Hazin.
Problemas y limitaciones para el financiamiento de la gestión ambiental en municipios
metropolitanos.
Guillermo Gonzáles Martínez
Problemas y limitaciones para el financiamiento de la gestión ambiental en municipios
metropolitanos
Tebaldo Mureddu Gilabert
Estrategias de financiamiento para la gestión ambiental
José Aguilar Castañeda
Estrategias para el financiamiento de la gestión ambiental en los municipios metropolitanos
Francisco J. Núñez Sánchez
4. ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DE LA POLÍTICA
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Gestión de los residuos municipales. Objetivos, acciones y beneficios.
Gustavo Rosiles Castro
Acciones municipales de gestión ambiental en la escala metropolitana
Boris Graizbord Ed.
Problemas para la vinculación de la gestión ambiental municipal con otros programas
sectoriales y regionales
Rodolfo Lacy Tamayo
Estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en las políticas sectoriales y
regionales de desarrollo.
José R Castelazo de los Angeles
Estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en las políticas sectoriales y
regionales de desarrollo.
Rafael de la Torre García
5. DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
Y FOMENTO DE LA CORRESPONSABILIDAD SOCIAL
EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Criterios y principios para la descentralización de la gestión ambiental hacia el municipio y
las comunidades
Reyna Gil Hernández
Alcances, limitaciones y condiciones para la descentralización de la gestión
ambiental
Raúl Tornel
Alcances, limitaciones y condiciones para la descentralización de la gestión ambiental a
municipios metropolitanos
Alberto Velasco Pérez
Importancia de la educación y capacitación para la gestión ambiental municipal: Algunos
elementos estratégicos.
Edgar González Gaudiano y Octavio Santamaría Gallegos
Estrategias para la descentralización de la gestión ambiental hacia municipios
metropolitanos .
Julio García Coll.
CONCLUSIONES DE LOS TALLERES
Taller A:
Marco jurídico- normativo de la gestión ambiental municipal
Coordinador Adulfo Jiménez Peña
Taller B:
Instrumentos en la política ambiental en municipios metropolitanos
Coordinador Hugo Rodríguez Uribe.
Taller C:
Mecanismos de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipal
Coordinadora Rayo Angulo Sánchez.
Taller D:
Enfoque sectorial y regional de la política ambiental en municipios
metropolitanos
Coordinadora : Martha Niño Suslowska
Taller E:
Descentralización de la gestión ambiental y fomento de la corresponsabilidad social.
Coordinador: Sergio Reyes
PRESENTACIÓN
El presente documento constituye un esfuerzo del Comité Organizador del "Foro Nacional
sobre Gestión Ambiental en Municipios Metropolitanos", integrado por la Secretaría de
Gobernación, a través del Centro Nacional de Desarrollo Municipal(CEDEMUN); el
Gobierno del Estado de México, a través de la Secretaría de Ecología; el Instituto Nacional
de Ecología perteneciente a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP) y el H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, Estado de México.
La primera parte de las memorias incluye las conferencias magistrales que expusieron altos
funcionarios y académicos de reconocido prestigio en el sector ambiental.
La segunda parte contiene las conferencias presentadas por funcionarios de los tres órdenes
de gobierno, académicos, representantes de la sociedad civil y de instituciones privadas, en
mesas redondas. La dinámica del foro, durante el primer día, tuvo como propósito
establecer un marco de referencia de la gestión ambiental a nivel municipal; durante el
segundo, se analizó la problemática a la que se enfrenta la gestión ambiental en municipios
metropolitanos y en el tercero, se plantearon algunas pautas para la definición de estrategias
de fortalecimiento de la gestión ambiental municipal.
Con la finalidad de presentar la información de manera coherente, se agruparon las
conferencias en capítulos temáticos, en lugar de publicarlas en la misma secuencia en la
que fueron expuestas.
La tercera y última parte de las memorias constituye la recopilación de las conclusiones
generadas por los representantes de cada municipio en seis talleres de trabajo, desarrollados
por las tardes los cuatro días de sesiones.
Los temas abordados en tomo a los municipios metropolitanos, tanto en las mesas redondas
como en los talleres fueron: marco jurídico normativo de la gestión ambiental;
instrumentos de la política ambiental; mecanismo de financiamiento aplicable a la gestión
ambiental; enfoque sectorial y regional de la política ambiental; y descentralización de la
gestión ambiental y fomento de la corresponsabilidad social.
INTRODUCCIÓN
El municipio constituye la célula básica de la organización política en México, erigiéndose
como el orden de gobierno más cercano a la comunidad, y por lo tanto al que corresponde
la atención de los problemas inmediatos. Desafortunadamente, la gestión ambiental
municipal no ha logrado consolidarse, debido a la escasez de recursos financieros, técnicos
y operativos, al incipiente desarrollo de sus estructuras administrativas y a las limitaciones
del marco jurídico.
Las diferencias culturales, geopolíticas e históricas entre los municipios han generado
profundas desigualdades en su desarrollo económico, político e institucional. A pesar de
tales diferencias, la mayor parte de los municipios continúan siendo rurales, mientras que
una pequeña proporción ha mostrado un acelerado proceso de urbanización carente de
planeación y ordenamiento, con los consecuentes problemas ambientales que ello
representa.
Este proceso de urbanización que han mostrado sobre todo las ciudades cercanas a los
grandes polos de desarrollo económico, aunado a la concentración de las poblaciones en las
grandes ciudades, debido principalmente a la migración proveniente de zonas rurales, ha
derivado en el fenómeno que algunos expertos han dado en llamar metropolización. Este se
refiere principalmente al proceso de conurbación entre ciudades núcleo y poblaciones
aledañas, cuyas jurisdicciones corresponden a los municipios de entidades vecinas, como
en el caso de las Ciudades de México, Monterrey, Guadalajara y Puebla que han tenido que
crecer hasta unirse con algunos de sus municipios colindantes.
Esta conurbación envuelve a los municipios en una dinámica compleja y, al mismo tiempo,
en una situación desventajosa, ya que estos deben enfrentar los problemas ambientales
característicos de las grandes ciudades, pero con las limitaciones legales, técnicas,
financieras y políticas propias de los ayuntamientos.
Para superar estas limitaciones es necesario diseñar una estrategia para el fortalecimiento de
la capacidad de gestión ambiental a nivel municipal, lo cual implica hacer "una revisión del
marco jurídico para redefinir las competencias en materia ambiental entre los tres órdenes
de gobierno; la formulación de reglamentos ambientales municipales, en aquellos casos en
los que se carezca de ellos; el diseño de programas municipales de protección ambiental; la
creación de mecanismos que garanticen la canalización de recursos financieros hacia las
áreas operativas de la gestión ambiental municipal y hacia proyectos ambientales locales; y
el fomento de la corresponsabilidad social en la gestión ambiental a través de la
participación y cooperación de instituciones académicas, sociales y privadas.
El rezago que presentan actualmente los municipios para enfrentar la problemática
ambiental, se debe en parte al centralismo que durante siglos se ha practicado en México. Si
esta centralización ha representado serios obstáculos para el desarrollo estatal, la situación
ha sido más crítica para los municipios y se vuelve más crítica aún ante las perspectivas de
la globalización y de la economía de mercado a nivel mundial. Ante tal panorama, resulta
urgente el fortalecimiento de los municipios no sólo en materia ambiental sino en todos los
ámbitos de la administración pública.
Por otra parte, de acuerdo con urbanistas expertos que se reunieron en la Convención
Internacional Hábitat II que se celebró el pasado mes de mayo en Estambul, las tendencias
para el próximo siglo indican que la mitad de la población mundial se concentrará en
grandes ciudades, cuyos principales problemas radicarán en la excesiva contaminación, en
deficiencias del transporte público y en la escasez de agua potable.
Pero ¿cómo deberán enfrentar los municipios la problemática que se vislumbra para el siglo
XXI, si durante varios siglos se han mantenido a la zaga? El salto que tendrán que dar es
muy grande y sólo podrán enfrentar los retos que se avecinan si logran consolidar sus
capacidades de gestión ambiental. Tales retos no se circunscriben únicamente a los
municipios metropolitanos sino que deberán consolidarse también las estructuras estatales y
federales; por tal motivo, resulta un imperativo de primer orden conjugar esfuerzos no sólo
de los tres órdenes de gobierno, sino de todos los sectores involucrados.
De cara al siglo XXI, los municipios metropolitanos pueden y deben colocarse a la
vanguardia para lograr un verdadero desarrollo social, el cual supone educación, salud,
vivienda, medio ambiente y alimentación, áreas aceptadas convencionalmente a nivel
mundial para definirlo.
Es por ello que la actual administración ha asumido el reto de proteger los recursos
naturales y detener las tendencias del deterioro del medio ambiente, incorporando en el
Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 estrategias
de política ambiental para el desarrollo sustentable. Asimismo, se establece el desarrollo de
acciones encaminadas al fortalecimiento del nuevo federalismo en la búsqueda de nuevos y
más amplios esquemas de participación ciudadana y coordinación intergubernamental,
promoviendo al mismo tiempo, el fortalecimiento de las capacidades de gestión ambiental
de las entidades federativas y sus municipios.
Como un primer paso en el camino hacia el fortalecimiento de la gestión ambiental
municipal, se llevó a cabo este "Foro Nacional sobre Gestión Ambiental en Municipios
Metropolitanos" que cristalizó los esfuerzos del comité organizador por conjuntar la
participación de los tres órdenes de gobierno, la sociedad civil, instituciones de educación
superior y el sector privado.
LOS RETOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
(VERSIÓN ESTENOGRÁFICA)
Gabriel Quadri de la Torre*
Quiero agradecer a la Universidad del Valle de México su hospitalidad y el interés de sus
autoridades; al municipio de Naucalpan por su iniciativa de participar como organizador y
convocante de este evento lo cual es reflejo de su gran dinamismo compromiso con la
política ambiental a nivel municipal; al gobierno del Estado de México, por su apoyo, su
interés y el compromiso que ha demostrado ya en muchas ocasiones, especialmente hace
pocas semanas con la presentación del Programa Estatal de Medio Ambiente, que si no me
equivoco es el único estado de la República Mexicana que cuenta con un programa de
medio ambiente, lo cual no es sólo anecdótico, sino que es un elemento que nos ayuda a
aquilatar el compromiso del Estado de México en favor de la política ambiental.
La conjunción de un gobierno estatal, un gobierno municipal, una institución académica y
el gobierno federal en la organización de este foro, es un ejemplo de la voluntad de
cooperación y participación que debe existir entre los distintos órdenes de gobierno y las
instituciones académicas en lo que respecta a la política ambiental y en particular en lo que
se refiere a la gestión ambiental en los municipios.
Los municipios, como todos sabemos, célula fundamental del orden republicano, seno
fundamental de nuestras instituciones públicas, es el orden de gobierno más cercano a la
comunidad, más comprometido y también más apto para resolver los problemas y las
demandas de los pobladores locales, debido a que son quienes cuentan con el conocimiento
de los problemas que se generan en sus propias jurisdicciones.
En México, es difícil establecer estrategias uniformes para el desarrollo de la gestión
ambiental municipal, debido a que existe una gran heterogeneidad en las posibilidades
reales de los municipios para enfrentar los retos ambientales. Los más de 2500 municipios
que hay en el país presentan disparidades realmente extremas; por una parte, existen
municipios totalmente metropolitanos con varios millones de habitantes. con grandes
capacidades de gestión, presupuestación y organización; y por otra, más del 75% de los
municipios son prácticamente rurales, con menos de 15000 habitantes, que difícilmente
pueden asumir los retos que plantea la gestión ambiental, sobre todo en lo que se refiere a la
conservación de la biodiversidad.
La heterogeneidad se refiere no sólo a las capacidades de gestión ambiental, sino también a
diferencias económicas, sociales, institucionales y políticas a lo largo del territorio
nacional, mismas que deberán tomarse en cuenta para desarrollar estrategias de
fortalecimiento diferenciales, y en algunos casos específicas, de acuerdo con las
condiciones particulares de cada uno de nuestros ayuntamientos. Es pues, fundamental
*
Presidente del Instituto Nacional de Ecología
recoger esa diversidad y esa pluralidad, que también representan la expresión de la gran
diversidad y pluralidad cultural de nuestro país.
El fortalecimiento de la gestión ambiental municipal es esencial para avanzar en el proceso
de descentralización de la vida nacional. La descentralización de la gestión ambiental es
una de las estrategias fundamentales que están planteadas en el Programa Nacional de
Medio Ambiente, presentado recientemente por el señor Presidente de la República, para
responder al imperativo histórico de fortalecer el federalismo en México y de darle
verdadera autonomía y vida al municipio libre en nuestro país.
La descentralización es un proceso que deberá guiar nuestra política para la aplicación de
instrumentos de gestión ambiental a nivel local. La implementación de esta política de
descentralización plantea un reto que tiene muchas dimensiones, por lo que se requiere
tomar en consideración una serie de criterios y principios básicos. Seria irresponsable
descentralizar todo irreflexivamente sin tomar en cuenta las capacitaciones reales y la
enorme especificidad y diversidad que se mencionó anteriormente. Por eso es fundamental
llevar a cabo la descentralización en forma gradual y flexible, en función de las
capacidades, las condiciones de desarrollo, los tiempos y los ritmos que rigen el propio
desarrollo institucional en los municipios tomando en cuanta a los actores locales.
La descentralización es necesaria para mantener la eficiencia de la aplicación de los
instrumentos de política y de la oferta de servicios públicos en relación con la política
ambiental. Ya no puede mantenerse todo centralizado, independientemente de razones
políticas e históricas, sino también por razones de simple eficiencia en la aplicación de
instrumentos.
La Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y de Pesca, a través del Instituto
Nacional de Ecología, ha desarrollado un ambicioso programa de fortalecimiento de la
gestión ambiental municipal financiado con recursos del Banco Mundial.
Desgraciadamente este programa sólo se aplica a los municipios de la frontera norte, pero
esperamos que pronto pueda hacerse extensivo a otros municipios importantes de nuestro
país. Este programa se basa en tres estrategias fundamentales: la primera es la capacitación
y consiste en el desarrollo de las capacidades humanas para la creación de cuadros técnicos
adecuados, la segunda se refiere al equipamiento básico y la tercera a la realización de
estudios estratégicos básicos que permitan definir prioridades y establecer los alcances y las
necesidades de la política ambiental municipal.
El fortalecimiento de las capacidades municipales en el marco de la descentralización no es
ni debe de ser solamente, una relación entre gobiernos, una relación de transferencia
intergubernamental de facultades, de personal o de presupuesto, sino que debe tejerse con
los actores de la sociedad local, para crear esa red de intereses, de instituciones que hacen
mucho más densa la posibilidad de avanzar en una política ambiental hacia el desarrollo
sustentable. En otras palabras, la descentralización tiene que darse también junto con el
sector privado, los mercados, las instituciones académicas y las organizaciones sociales.
Todos los sectores tienen que generar entre sí y con los gobiernos local, estatal y federal, el
objetivo que permita soportar las nuevas instituciones de gestión ambiental para el
desarrollo sustentable.
La participación del sector privado nos abre muchísimas oportunidades, nuevos horizontes,
nuevos mecanismos, nuevos instrumentos y nuevas posibilidades de autofinanciamiento
para la gestión ambiental, ya que como todos sabemos uno de los cuellos de botella es
precisamente la restricción de recursos. Buscando pues esas alianzas entre los tres órdenes
de gobierno con el sector privado, las instituciones académicas, los organismos no
gubernamentales estamos seguros que podemos salvar esos obstáculos financieros que
resultan a veces agobiantes.
En el caso de los municipios metropolitanos, la solución de los problemas ambientales se
vuelve mucho más compleja, ya que deben resolver problemas ambientales característicos
de las grandes ciudades pero con las limitaciones financieras, técnicas y jurídicas que los
caracterizan. La solución de tales problemas requiere nuevas formas de participación
corresponsable de todos los actores involucrados, pero evitando que las administraciones
municipales pierdan su autonomía. Sin embargo, no existen fórmulas ni recetas que puedan
seguirse, por lo que es necesario una enorme creatividad y una enorme sensibilidad
política por parte de los municipios metropolitanos de nuestro país.
Hay problemas muy álgidos que debemos resolver en el corto plazo, problemas que colocan
a los municipios metropolitanos frente al reto de crear instituciones capaces de hacerle
frente a los problemas regionales. Por ejemplo, el, manejo de residuos peligrosos requiere
no sólo infraestructura, sino también la creación de sistemas de regulación regional de
manera concurrente con el estado, la federación e incluso con empresas privadas y
organizaciones sociales.
Es muy importante y al mismo tiempo deseable que los municipios metropolitanos
fomenten la cultura ambiental y la corresponsabilidad social, ya que es muy común que
todos cerremos los ojos a problemas ambientales terribles de descargas de residuos
peligrosos en ríos, en cañadas, en el drenaje de los municipios, en el mar; pero eso sí,
levantamos la voz airada y cínicamente cuando trata de generarse una iniciativa de manejo
adecuado, bien regulado y productivo de los residuos peligrosos.
Tenemos que superar esas limitaciones y aquí el papel de los municipios en el contexto
metropolitano resulta fundamental. Lo mismo se puede decir para el manejo de residuos
sólidos urbanos, para el tratamiento de aguas residuales y para toda la infraestructura
ambiental metropolitana, que debe enfocarse en una óptica distinta, ya que se trata de un
problema de recursos comunes. En la práctica, la administración de recursos ambientales
comunes es muy compleja, pero tenemos que llevarla a cabo en forma corresponsable si es
que aspiramos algún día a un medio ambiente sano y a un desarrollo metropolitano
sustentable.
Para terminar, me gustaría comentar que existen muchos instrumentos derivados de la
legislación que corresponden a los municipios para desarrollar sus propias políticas
ambientales. Por ejemplo, el artículo 115 constitucional reserva a los municipios la
regulación de los usos del suelo; la ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección al
Ambiente establece como competencia municipal el ordenamiento ecológico local, y la
formulación de la política y de los criterios ecológicos particulares en las jurisdicciones
locales, entre otros. Por otra parte, existen instrumentos de aplicación federal que pueden
desarrollarse en los municipios bajo sus propias modalidades, su propia dinámica y en su
propio tiempo.
Es por esto que es muy importante funcionar, integrar y trabajar conjuntamente con quienes
están a cargo de la política urbana, no podemos pensar separadamente de los municipios la
parte urbana de la parte ambiental. Y esto también plantea retos muy difíciles, muy
complejos, de cooperación, de coordinación y de iniciativas conjuntas.
Es necesario abrir espacios para la participación de la sociedad que le permitan expresar sus
preferencias y su interés en favor del medio ambiente. Este es un problema pero también es
un reto, es un enorme desafío y un horizonte que nos permitirá avanzar en este proyecto de
federalismo, en ese proyecto democrático que todos acariciamos y compartimos. Todos
podemos aportar nuestro grano de arena respecto de la política ambiental, esta concurrencia
federación, estados, municipios, sector privado, sector social e instituciones académicas,
como ya se está dando, seguramente va a contribuir a hacer realidad esa aspiración
histórica de fortalecimiento municipal, federalismo y desarrollo sustentable para todos.
EL PAPEL DEL MUNICIPIO DESDE UNA PERSPECTIVA
INTERGUBERNAMENTAL
Mauricio Merino Huerta*
INTRODUCCIÓN
El hecho de que los municipios mexicanos sean las instituciones de gobierno más antiguas
con que ha contado la nación para organizar la vida política desde antes de la Revolución
de Independencia, no ha sido suficiente para que ahonden los estudios sobre el papel que
los municipios desempeñan en la conformación y transformación de nuestro Estado
Nacional. Responder al porqué de este estudio ofrece la oportunidad de exponer aquí
algunas tesis sobre el federalismo y sobre los gobiernos locales.
En primer término, aunque existe bibliografía sobre el municipio y sobre el federalismo
mexicanos, un buen número de los ensayos de interpretación han mirado al municipio
desde el centro del país o como una entidad de menor jerarquía: como si no fuera un
gobierno, sino un organismo auxiliar. Por un lado, se habla de los municipios con
grandilocuencia como los ladrillos del edificio constitucional, pero, por el otro. se les
considera menores. De modo que todavía no ha sido posible ofrecer una perspectiva que los
considere como lo que realmente son: espacios de gobierno de las diversas comunidades
políticas que componen la nación, instancias de autoridad responsables de atender las
demandas que corresponden con su ámbito territorial y gobiernos actuantes que requieren
de los medios legales, materiales y humanos para ejercer la autoridad para la que fueron
electos.
LO QUE NOS DEJARON LAS (DES)CENTRALIZACIONES EN MÉXICO
Si bien la idea de la descentralización nació en México asociada a la palabra crisis y a la
necesidad de confrontarla con opciones inéditas hasta entonces, y también que haya
significado desde un principio un proceso de innovación y de reconocimiento de los errores
acumulados por una administración federal demasiado extensa. Y es que, ciertamente, la
acumulación de atribuciones, de funciones y de recursos -de decisiones, para decirlo en una
sola palabra- tenia su correlato en la ausencia equivalente de instituciones políticas sólidas
en los estados. De modo que la debilidad acabó por convertirse en un nuevo obstáculo,
incluso, para los planes diseñados desde las instancias centrales: paradójicamente, cuando
la descentralización comenzó a planearse en México como una alternativa plausible, saltó a
la vista que la mayor parte de los estados carecía de la infraestructura para recibir, con
certidumbre, las nuevas responsabilidades que esa descentralización suponía. Así, en los
años ochenta se quiso descentralizar de prisa, pero no se pudo: detrás de las inercias y de
*
Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública
las instituciones generadas desde el gobierno central, estaba un amplio vació de
capacidades. Y en algunos casos algo peor: viejas estructuras políticas de poder local,
bien arraigadas y bien distantes de las bondades aparentes que anunciaba la
descentralización.
Esa ausencia de instituciones locales sólidas y diferenciadas originó, entonces, un nuevo
cauce de reglamentaciones federales y generales que buscó remplazar las características
con nuevas definiciones de alcance nacional. Se siguió entonces una lógica simple: para
descentralizar políticas y decisiones había que diseñar un formato común para todas las
entidades Leyes nuevas que tomaban en cuenta la participación creciente de las
administraciones locales, pero que al mismo tiempo partían de un mirador centralista y
tenderían inevitablemente a la homogeneización. Comenzó entonces una descentralización,
finalmente diseñada en el centro y auspiciada por la legislación federal.
La descentralización en México no se entendería, en suma, sin tomar en cuenta tres
premisas ligadas: la primera es que se trata de un proceso relativamente reciente, que
comenzó con las reformas del Estado de la década de los ochenta, forzadas por la crisis del
modelo de desarrollo seguido hasta entonces; una descentralización reactiva y, al mismo
tiempo, contraria a las viejas tradiciones del sistema político.
La segunda es que la paradójica ausencia de instituciones locales no sólo obstaculizó el
proceso desde sus primeros atisbos, sino que obligó al diseño de leyes nuevas, nacionales
todas, que trataron de llenar ese vació y de dotar a los estados de recursos útiles para
afrontar las responsabilidades inéditas que suponía la propia descentralización como el
caso de la reforma municipal constitucional del artículo 115 en 1983.
Y de aquí, en fin. la tercera premisa: a pesar de la juventud del proceso, puede apreciarse ya
su tendencia a la homogeneidad: los estados han de aprobar leyes comunes y de aceptar
formatos legales iguales para acceder a las ventas políticas y administrativas de la
descentralización Los rasgos peculiares de estados y municipios, en cambio, se han
entendido como trabas legales y administrativas que complican todo el proceso.
Es oportuno recordar que no todas las experiencias de descentralización de nuestro pasado
reciente, han considerado el principio de subsidiariedad o si lo hicieron no se tomaron en
cuenta las diferentes condiciones sociales en que los gobiernos estatales y municipales
lidiaban con las demandas de la sociedad.
EL LUGAR DE LOS MUNICIPIOS EN LOS ESFUERZOS RECIENTES DE
(DES)CENTRALIZACIÓN
Hay algunas primeras respuestas que se pueden ofrecer. En primer lugar, como quedó claro
en la descentralización de los servicios de salud y en el primer intento de los servicios
educativos, hubo un predominio de la perspectiva "desde el Centro" sobre las realidades
regionales. Con tal perspectiva, se dio igual tratamiento a realidades sociopolíticas
diferentes, especialmente porque también estuvo acompañada de marcos jurídicos
demasiado rígidos que impedían considerar, incluso, mejores oportunidades de
descentralización en algunos estados.
En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, a la descentralización se le ha
entendido como un acto administrativo cuya principal tarea se basa en la transferencia de
infraestructura, equipos, presupuesto y recursos humanos. Esta tendencia se ha podido
constatar en los ejemplos de descentralización de los años ochenta, pero ha permeado la
idea que los funcionarios federales conservan sobre la descentralización "hacia los estados".
Una tercera explicación consiste en que se considera al municipio como un "nivel inferior"
de gobierno, incapacitado casi por definición para abordar los problemas de la comunidad
de manera eficiente, eficaz y legitima. Esta perspectiva muy frecuente en las
administraciones públicas de los estados se ha generalizado en la administración pública
federal y expresa una fuerte preocupación de estos órdenes de gobierno por mantener el
control de la acción gubernamental en los ámbitos donde su autoridad considera
apropiados, casi siempre lejos del ciudadano propio de la comunidad. Ello ocurrió
especialmente con los esfuerzos de descentralizar el gasto social en los últimos años.
Otra posible causa del fracaso de experiencias descentralizadoras consiste en que no se le
reconoce al municipio como una instancia de gobierno que puede garantizar, al mismo
tiempo, eficacia administrativa y gobernabilidad democrática. Esto ha desdibujado el
sentido de representación política del municipio como orden de gobierno legalmente
constituido. En ese caso, autoridades y funcionarios municipales prefieren adoptar
compulsivamente los estilos de acción de los gobiernos estatales y federal sin recurrir al
origen fundamentalmente representativo y participativo del ayuntamiento. Baste recordar
que, por su diseño político, el ayuntamiento es una de las instituciones que ofrece mejores
oportunidades para representar los intereses de la comunidad y, al mismo tiempo, para
propiciar la participación ciudadana en tantos ámbitos como permita la imaginación política
y la adecuada relación entre autoridades y gobernados.
Estas tendencias recientes en las relaciones entre municipios, estados y federación, junto
con el añejo centralismo y la característica subordinación de las necesidades del municipio
a los intereses de los grupos de interés, explican -así sea parcialmente-, el debilitamiento de
la capacidad de gestión de los municipios para encarar los retos de gobernar con eficacia
administrativa y mediante consensos políticos.
La realidad, en cambio, es que precisamente de la eficiencia de esa institución de gobierno
ha dependido en gran medida la eficiencia del conjunto de las instituciones políticas que
componen el estado mexicano. Y en estos términos, la eficiencia no debe confundirse con
el eficientismo, ni mucho menos con una hacienda pública dispendiosa como condición
para ofrecer resultados inmediatos. Por el contrario a cada gobierno le corresponde
desempeñarse mejor en los ámbitos en los que sus capacidades reales e instrumentos
legales lo comprometen. Así, por ejemplo, los municipios cuentan con amplios márgenes
de acción política para encauzar la participación ciudadana y para establecer gestiones de
gobierno más directas y con mayor apoyo social que los otros órdenes de gobierno.
DE LA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL A LOS RETOS DEL NUEVO
FEDERALISMO
Para hallar las oportunidades que ofrecería un nuevo federalismo habría que mirar cómo es
que se relacionan los gobiernos de los estados, los municipios y la federación en su
conjunto. De acuerdo con los simpatizantes de la perspectiva intergubernamental, las
pautas que caracterizan ese conjunto de relaciones nos permiten comprender mejor el papel
que desempeña cada orden de gobierno, especialmente de los municipios.
De ahí, donde predominan las relaciones jerárquicas o donde la autonomía de los gobiernos
subnacionales es defendida a ultranza no sea posible llevar a la práctica un auténtico
federalismo, pues éste requiere que los gobiernos reconozcan su mutua dependencia y
complementación para cumplir efectivamente con la tarea de gobernar de lo que se deriva
la exigencia de que los diferentes gobiernos busquen los medios para cooperar entre sí para
lograr la eficiencia de los planes y programas de gobierno.
Es decir para acometer, de manera conjunta, los retos de las políticas públicas nacionales.
En otras palabras, el nuevo federalismo se decanta por el lado de la eficacia administrativa,
para dejar atrás las ideas jurídicas que obligan a discutir conceptos congelados en el
derecho, como las atribuciones, las competencias, las autonomías, las soberanías como
propósitos que los gobiernos debían perseguir por sí mismos.
Por lo que las pautas del debate actual no estén separadas de los procesos más amplios de
integración continental, sino que formen de ellos: como señaló hace una década Daniel
Bell, en efecto, el Estado se ha convertido en un concepto demasiado chico para resolver
los pequeños problemas de las regiones. Lo global y lo regional se han vuelto, en cambio,
los dos lados de una misma moneda de cambios en la órbita de la política europea, asiática
y norteamericana.
El proceso de descentralización que ha tenido lugar en México desde los años setenta a
pesar de todo, ha producido numerosos avances en las relaciones intergubernamentales del
país. Por encima de sus contradicciones palpables y de sus asignaturas pendientes, la
descentralización ha permitido que las administraciones públicas estatales y municipales
hayan contado con mayores recursos de gobierno en los últimos veinte años que en el resto
del siglo, y que hayan comenzado a desarrollar, paulatinamente, medios masivos, humanos
y financieros de los que carecían al comenzar la década de los setenta.
El desafío de mayor envergadura, sin embargo, sigue siendo el de la desconcentración del
poder. Los procesos de descentralización que ha vivido México en estos años han sido
fundamentalmente administrativos: los métodos de coordinación v las nuevas herramientas
disponibles para mejorar las relaciones intergubernamentales ha producido cambios de
trascendencia en la forma de diseñar y ejecutar los programas de desarrollo. Pero no han
descentralizado las decisiones, ni jurídica ni políticamente. Hacerlo, sin embargo, no será
tarea sencilla ni dependerá solamente de una voluntad política: el centralismo es uno de los
ingredientes del régimen presidencial mexicano y una de las claves ineludibles del
entramado institucional del país. De modo que mientras que no se revisen las redes creadas
por nuestras más arraigadas instituciones políticas, la descentralización no podrá trascender
de la administración a la toma de decisiones, de la operación de programas a la definición
de verdaderas políticas públicas regionales; y de la distribución parcial de recursos a la
generación de posibilidades locales de desarrollo.
EL NUEVO FEDERALISMO DEL PRESIDENTE ZEDILLO
Para el presidente Ernesto Zedillo, la descentralización es fundamentalmente
federalización. Desde su toma de posesión el presidente propuso la construcción del nuevo
federalismo para contrarrestar el centralismo y compartir con estados y municipios mayores
cuotas de autoridad, responsabilidades y recursos1. En este sentido, el Plan Nacional de
Desarrollo plasmó los lineamientos del proceso de federalización donde se propone a la
federalización educativa del sexenio anterior como el modelo a seguir. En los términos del
presidente la federalización significa que "el gobierno federal ceda espacios reales de
acción gubernamental a los estados y los municipios, sin que ello signifique debilitamiento
de su autoridad"2
Por su parte, Esteban Moctezuma -responsable del esfuerzo de federalización educativa- ha
descrito la federalización como "cualitativamente diferente a la descentralización, ya que,
en ocasiones, esta última fue interpretada como la fragmentación de un sistema nacional o
la sola transferencia de funciones y recursos, sin embargo, en el caso de México, la
federalización educativa fortalece tanto las facultades conferidas a la autoridad federal para
garantizar una educación de unidad nacional, como la participación de los gobiernos de los
estados en la operación del servicio"'3
Por lo tanto, la descentralización así entendida es también corresponsabilidad. Es decir,
corresponsabilidad ejecutiva, claramente ligada a la idea de estimular las relaciones
intergubernamentales con el propósito de buscar equilibrios, capacidades y necesidades
regionales. En este sentido el Presidente afirmó en Guadalajara que "todos los niveles de
gobierno, todas las entidades federativas y todas las dependencias del gobierno federal
deben asumir corresponsablemente los programas y acciones para equilibrar recursos y
oportunidades para mitigar las disparidades en el desarrollo entre estados y regiones"4
1
v. Ernesto Zedillo. "Justicia y desarrollo para la unidad de la nación", en El 'Día, 2 de diciembre de 1996,
suplemento especial. "Ha llegado la hora de liquidar el centralismo y coadyuvar al despliegue de la fuerza de
las regiones que dan identidad, energía y pluralidad a México. Porque así lo demandan los mexicanos,
avanzaremos a un nuevo federalismo, donde los estados y los municipios sean más fuertes, donde las
decisiones se den siempre con el concurso y en beneficio de las comunidades. Ha llegado la hora de un nuevo
federalismo en que los gobiernos locales cuenten con los recursos y el poder de decisión para servir mejor al
ciudadano".
2
v. Ernesto Zedillo. "Nuevo federalismo: estados soberanos y municipios libres", en Gobiernos, no 2, abrilmayo 1995. Se trata del discurso pronunciado por el presidente de la República en la Reunión Nacional
"Hacia un auténtico federalismo" realizada en Guadalajara.
3
v. Esteban Moctezuma Barragán "Avances de la federalización educativa en México", en la administración
pública contemporánea en México. FCE-Secretaría de la Contraloría General de la Federación, México,
1993. p. 157.
4
v. Ernesto Zedillo. "Nuevo federalismo; estados soberanos y municipios libres", en Gobiernos, no 2. abrilmayo de 1995.
Si de acuerdo con el criterio de la federalización el gobierno de la República estaría
dispuesto a descentralizar acciones pero sin perder autoridad, en el marco de este segundo
criterio prevalecería la idea complementaria de compartir con los estados y los municipios
la responsabilidad equivalente al traslado de estas acciones. En tal caso, no se trata de una
transferencia simple del centro a la periferia, sino de acciones conjuntas y
responsabilidades comunes.
Siguiendo esa idea, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la importancia del municipio
pues lo considera como "el espacio privilegiado para la participación política y para la
búsqueda de soluciones a las demandas sociales"5 .De este modo, la participación
comunitaria aparece como el complemento necesario de una federalización equilibrada y
eficiente. Por lo que la federalización corresponsable es, a un tiempo, control normativo de
las políticas nacionales e incremento de la capacidad de acción entre los gobiernos de los
estados a partir de mayor eficiencia y de mejores conductos de participación ciudadana, en
busca de la equidad regional.
LA PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL
En materia de política de medio ambiente y recursos naturales, el Plan Nacional de
Desarrollo estableció el objetivo de sentar las bases para el desarrollo sustentable de modo
que el aprovechamiento de nuestro capital ecológico, su cuidado y preservación se vinculan
productivamente con la economía de las regiones más desfavorecidas. Quizá porque se trata
de un objetivo todavía nuevo esta política contiene el mayor alcance global y de largo plazo
pero, al mismo tiempo, dice poco acerca de lo que se debe hacer y el orden en que debe
hacerse para conseguir el desarrollo sustentable. Lo que exige examinar los instrumentos
tentativos que serían imprescindibles para garantizar, de acuerdo con lo antes mencionado,
una federalización de la gestión ambiental que efectivamente contribuya a alcanzar la meta
deseada.
Para llevar a cabo dicho proceso es necesario entenderlo como un continuo de
negociaciones intergubernamentales que deben llevar, tomando en cuenta la diversidad
regional y los recursos disponibles, a la federalización corresponsable, eficiente, equitativa
y participativa de las políticas de la SEMARNAP.
En ese sentido, resulta muy aleccionador pasar del objetivo a los medios para conseguirlo;
de tal manera que la descentralización deje de verse como un fin en sí mismo para
concebirse como un medio eficaz -entre otros más, que necesariamente componen una
política pública-, para conseguir los resultados deseados. Ahora bien, si la descentralización
es un medio para hacer posible el desarrollo sustentable en los próximos años, con mucho
mayor razón debe quedar claro de qué manera puede contribuir al logro de dicho objetivo.
De modo que dicha descentralización no se desprenda de un juicio de valor que le
adjudique efectos benéficos e intrínsecos en todos los ámbitos en que la federación
interviene actualmente en materia ambiental.
5
v "Por un nuevo federalismo", en Plan Nacional de Desarrollo, 1995 - 2000.
Con un esfuerzo indispensable para responder a tales preguntas destaca la labor de fijar los
criterios ejecutivos con que se determinarían los términos para descentralizar cada tarea que
desempeña la SEMARNAP junto con un examen de las capacidades reales con que cuentan
los gobiernos locales o, en su caso, de los grupos sociales que pueden sumarse
positivamente al proceso de la política ambiental.
La elección de criterios, desde luego, es un proceso complejo que exige el reconocimiento
de lo que una descentralización puede o no lograr en las distintas etapas de las políticas.
Además, es necesario considerar las características de las funciones que están en juego y
los términos de las negociaciones sucesivas con las entidades que las asumirán. Durante las
negociaciones, como es lógico, no pueden estar en juego aquellas tareas de competencia
federal que están encaminadas a implantar y mejorar las normas ecológicas que a su vez,
hacen posible gozar de un entorno sano y duradero. Por lo demás, como ya lo han previsto
autoridades de la Secretaría en cuestión, la descentralización de un gran número de
funciones que componen la política ambiental ofrece excelentes oportunidades para
garantizar 6: 1) el aumento de la eficiencia misma de las políticas específicas que maneja la
SEMARNAP; 2) una participación social responsable, encaminada al logro de metas
precisas, junto con un trato más equitativo entre los sectores público, social y privado; 3)
fomentar una relación de mayor cooperación y apoyos intergubernamentales que respondan
de manera eficiente a los requerimientos de una política ambiental descentralizada al
mismo tiempo que se revisan los ámbitos donde un gobierno de menor tamaño puede
cumplir mejor las funciones que realiza uno de mayor tamaño; 4) un enfoque estratégico y
territorial de las prioridades regionales en relación con los riesgos y oportunidades de la
descentralización en cada caso y, 5) mantener la participación federal en situaciones de
alto riesgo o vulnerabilidad tanto para el medio ambiente como para la articulación
adecuada de la política ambiental.
COMENTARIOS FINALES
Como base en este ejemplo puede afirmarse respecto de la descentralización, como para
tantos otros procesos políticos de la vida nacional, que no hay fórmulas de aplicación
general que sirvan, por sí solas para librar los obstáculos de nuestro desarrollo político. Por
el contrario, vuelve a exigirse más atención a lo que realmente hacen los gobiernos
municipales, tanto como cuerpo de administración de servicios como de instancias eficaces
de participación ciudadana, como espacios para la democracia cotidiana. El reclamo de los
gobiernos municipales no sólo es reconocimiento y más recursos, sino también
participación en las decisiones de política que inciden en su población y territorio.
Recordemos simplemente que los municipios han sido los grandes aliados de la estabilidad
política del país, incluso a expensas de su debilitamiento crónico. Es momento de
incorporarlos a los procesos de decisión de las políticas nacionales, pues como hemos
6
v. Julio García Coll. "Estrategias para la descentralización de la gestión ambiental hacia municipios
metropolitanos" , Ponencia incluida en estas Memorias del Foro Nacional sobre Gestión Ambiental en
Municipios Metropolitanos, 17 pp.
constatado estos últimos años, "las políticas públicas unen lo que las constituciones
separan"7.
De manera que, desde una perspectiva intergubernamental, es urgente reconsiderar la deuda
política que la federación y los estados tienen con los municipios ya que, en una época de
cambios impostergables y serios obstáculos económicos, no deja de sorprender que sean los
municipios las instituciones de gobierno que más innovaciones verdaderamente admirables
han desarrollado para responder oportunamente a la sociedad de nuestros días.
7
v•. Richard Rose. Undesrtanding Big Goverment. Sage, 1984.
PROBLEMÁTICA Y OPORTUNIDADES DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Enrique Provencio Durazo8
PROCESOS DE DETERIORO.
En México padecemos problemas ambientales acumulados durante décadas -que no han
sido debidamente reconocidos- resultantes de acendrados procesos de deterioro que están
impactando el modo de vida y de producción, con serias implicaciones demográficas,
urbanas y económicas.
En diversos casos, las bases naturales de la actividad económica están seriamente dañadas,
con lo que se afecta la capacidad productiva; así mismo, el deterioro del medio está
repercutiendo en una baja calidad de vida, y el uso inadecuado de los recursos y bienes
ambientales nos está haciendo perder oportunidades económicas relevantes, como en el
caso del aprovechamiento de la biodiversidad.
La acelerada concentración poblacional y de actividades económicas en las zonas
conurbadas, ya representa poco más de la mitad de la población y cerca de las tres cuartas
partes del producto interno bruto.
Concentración de pobladores y actividades económicas
1970
1990
Población
PIB
Total
Población
PIB
Total
125
ciudades
48%
64%
70.2%
54.8%
72.6%
PIB
Industrial
79.5%
Fuente: Garza Gustavo: Jerarquización macroeconómica del sistema de ciudades. 1970
Esta tendencia se traduce, por un lado, en fuertes -y no planeadas- demandas de recursos,
agua, energía y suelo para usos urbanos; y por otro lado, en excesivos niveles de emisiones
contaminantes a la atmósfera, residuos sólidos municipales, desechos tóxicos, descargas
contaminantes en afluentes de agua, contaminación y sobreexplotación de mantos
acuíferos.
El crecimiento urbano no tuvo condicionantes ambientales sino hasta hace apenas unos
lustros; no se adoptaron tecnologías y regulaciones que previnieran los impactos, y la
construcción de infraestructura o los medios de control adoptados para reducirlos aún están
en proceso de maduración. En particular, los centros urbanos de mayor vulnerabilidad a
8
Subsecretario de Planeación e Integración, Secretaría de Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca.
desastres ambientales no cuentan con suficiente capacidad de respuesta ante posibles
emergencias. Las diversas políticas de transporte, y la disposición inadecuada de las
actividades urbanas, propician patrones de emisión a la atmósfera que rebasan los niveles
admisibles para la salud humana. Los cambios incontrolados en el uso del suelo y sobre
todo, la pérdida de masa vegetal en zonas urbanas, contribuyen al problema por la
generación de partículas suspendidas.
También crece aceleradamente el problema de los residuos urbanos, los indicadores
cuantitativos son muy reveladores: 30 de cada 100 toneladas de residuos sólidos
municipales no son recolectadas, y se abandonan en baldíos y calles; el 82% de la basura
que sí se recolecta, termina depositada en tiraderos a cielo abierto; y se estima que cada año
se generan 7.7 millones de toneladas de residuos industriales peligrosos.
Recurso agua: un uso insustentable e inequitativo
En cuanto al aprovechamiento del recurso agua, persisten crónicas tendencias que vulneran
su disponibilidad y calidad para esta generación y las venideras; así vemos como
predomina la baja eficiencia en el aprovechamiento del agua, sea para usos urbanos,
industriales o agrícolas. Al respecto, destacan las pérdidas de conducción y distribución que
se estiman superiores al 40%. También existe una severa insuficiencia en la recuperación
del agua: se generan 170 m3/seg. de aguas residuales, la capacidad de las plantas de
tratamiento es de 43 m3/seg, pero sólo se procesan 17 m3/seg. Esto se agrava por el
desconocimiento de la disponibilidad de recursos acuíferos para las ciudades.
El proceso de contaminación es enorme, 29 de las 37 regiones hidrológicas están
contaminadas en un grado importante, en 15 cuencas hidrológicas9 se presentan altos
niveles de contaminación de origen doméstico, industrial y agrícola. Así mismo, se presenta
una extendida sobreexplotación de recursos acuíferos subterráneos en la mayoría de las
zonas de aprovechamiento (en la mitad del territorio nacional está prohibida la extracción),
con problemas de intrusión salina en varios estados.
De la mayor importancia es el significativo factor de inequidad en su distribución: 12
millones de habitantes carecen de agua potable y 27 millones no tienen alcantarillado. La
solución a este rezago se complica por las insuficiencias en política de precios,
información, transferencia tecnológica y en recursos financieros, que impactan la
ampliación, mantenimiento y conservación de la infraestructura de regulación y control del
agua.
Un obstáculo enorme es la baja recuperación, este problema presenta varias aristas: en las
ciudades, el costo promedio de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento,
se cubre en menos de un 60%; persisten severas insuficiencias de registro de
contribuyentes; el adeudo de los municipios es del orden de los 4 mil millones de dólares; y
la gran mayoría de las comunidades rurales necesitan apoyo financiero para respaldar sus
servicios de agua.
9
Panuco, Lerma, Balsas, San Juan, Coatzacoalcos, Blanco, Papaloapan, Valle de México, Conchos,
Coahuayana, Culiacán, Fuerte, Yaqui, Mayo y Bravo.
México destaca mundialmente por la acelerada degradación del suelo que afecta la base
productiva del sector rural, impacta al ciclo hidrológico y acentúa el deterioro ambiental. El
80% del territorio nacional está afectado por degradación física, química y biológica, y en
el 30% este fenómeno es calificado de severo. Entre las principales causas, están: la
agricultura de ladera y de escarda; el acortamiento de ciclos de barbecho en los sistemas de
tumba-roza-quema; la ganadería extensiva y el sobrepastoreo; la sobreexplotación forestal;
y el uso indiscriminado de agroquímicos y maquinaria pesada.
Estas causas marcan el imperativo de un efectivo ordenamiento ecológico del territorio, que
oriente las verdaderas oportunidades de aprovechamiento sustentable de los recursos y
contenga las dinámicas urbanas que impactan los sistemas ecológicos.
PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LAS ZONAS
CONURBADAS
Las presiones sobre los recursos y el deterioro no son un simple efecto de la concentración
urbana, más bien expresan un modelo de desarrollo urbano caracterizado por severos
procesos de insustentabilidad, entre los que destacan:
crecimientos urbanos caóticos sin ordenamiento territorial que dirija y acote su expansión;
patrones desmesurados de consumo, en los que no se asume el costo real de recursos
naturales estratégicos, especialmente del agua;
actividades industriales y de servicios carentes de tecnologías limpias, que no incorporan
la eco-eficiencia. como es el caso del reciclaje y el pleno aprovechamiento de los insumes
y subproductos;
crónica ausencia de infraestructura ambiental para el tratamiento de residuos, descargas
de aguas residuales, etc.,
y desequilibrios crecientes en los sistemas de transporte.
Los procesos de sustentabilidad presentes en nuestras ciudades, se alimentan de fallas
normativas, institucionales y de concepciones que suponen inagotables a los recursos
naturales y al medio físico como un sumidero infinito y seguro de desechos.
Así mismo retroalimentan los procesos de desigualdad económica y social que caracteriza a
la gran mayoría de nuestras ciudades. Las insuficiencias de que adolece la gestión
ambiental en casi todas las zonas conurbadas, se derivan de crónicos factores, que en forma
muy esquemática se pueden sintetizar en:
los tradicionales problemas de relación entre los tres órdenes de gobierno, se agravan por
la escasez de mecanismos de coordinación intermunicipal;
el crónico sesgo urbano de la gestión municipal es más fuerte, a pesar de que muchos
municipios conurbados incluyen amplias zonas rurales; lo cual no favorece el surgimiento
de políticas que consideren el medio físico circundante y la interacción positiva con el
aprovechamiento de los recursos naturales;
el escaso desarrollo institucional, normativo, técnico y de recursos humanos
especializados;
la ausencia de una plataforma financiera que respalde la gestión y la creación de
infraestructura ambiental,
la escasa incorporación de la dimensión ambiental en el resto de las políticas e
instrumentos de gestión municipal;
la falta de prácticas y mecanismos de participación social y de vinculación con entidades
académicas regionales;
y de primer orden, la escasa cultura de protección del medio ambiente y uso sustentable
de los recursos naturales estratégicos, como el agua, suelo, bosques, combustibles fósiles,
entre otros.
Estos factores no son privativos del ámbito urbano, atraviesan todas las esferas de la
gestión ambiental y constituyen enormes obstáculos, más bien, retos mayores para transitar
hacia un desarrollo sustentable. En este contexto adverso, la solución a las graves
insuficiencias de información y evaluación sobre los procesos de deterioro locales y
regionales, juega un papel detonante de iniciativas y acciones ambientales por parte de las
autoridades locales, de las entidades académicas, y de organismos sociales y privados.
En prácticamente todas las ciudades del país, estamos lejos de consolidar sistemas de
información estadísticos, geográficos y de registro que permitan tanto documentar y medir
los grados reales y tendencias de deterioro, riesgo ambiental y sobreexplotación de
recursos; como evaluar costos y oportunidades perdidas. Cuestiones fundamentales para la
toma de decisiones, el consenso de alternativas, y especialmente, para evaluar el
desempeño institucional en materia de medio ambiente y recursos naturales.
Con respecto a la evaluación, la diversidad y complejidad de la problemática ambiental
exige concentrarse en la selección y calificación de problemas relevantes y en la
ponderación de cambios cualitativos que eliminen o acoten los factores causales del
deterioro ambiental. Se trata de reformas en el marco legal; introducción de instrumentos
económicos para establecer incentivos, cobros y penalidades que induzcan mejores
patrones de consumo y producción; e innovaciones institucionales a favor de una mejor
interacción de los tres órdenes de gobierno, de la participación social, sensibilización y
concientización de ciudadanos y empresas y, en particular, de cambios que permitan un
ejercicio efectivo del derecho a la información.
La dimensión regional
La dinámica de nuestras ciudades medianas y grandes está imbricada con procesos
regionales que frecuentemente rebasan la territorialidad político-administrativa de los
municipios conurbados, y aún del estado. Esta imbricación genera complejos fenómenos de
insustentabilidad y desequilibrio regional, tales como las crecientes asimetrías entre la
ubicación espacial de los recursos y la población; las presiones excesivas sobre su medio
físico circundante y sobre sistemas ecológicos regionales; los intereses encontrados entre el
uso del suelo -urbano vs. agrícola-, y los usos del agua (urbano, industrial, agrícola); y los
crecientes riesgos para la conservación de flora y fauna, por mencionar los procesos más
severos y comunes.
Desde una perspectiva urbano-industrial, la reordenación espacial que generan los procesos
de conurbación también expresa la conformación de una nueva geografía industrial que
tendrá efectos directos sobre la sustentabilidad de las regiones del país. Algunos rasgos de
esta nueva geografía son:
Las tres principales metrópolis industriales del país -zona metropolitana de la Ciudad de
México, Guadalajara y Monterrey- observan un creciente deterioro industrial.
En contrapartida, las localidades aledañas a la zona metropolitana de la Ciudad de México
como Puebla, Cuernavaca, Toluca, Cuautla, Tehuacán, Querétaro etc observan una
significativa dinámica industrial que implica una clara transición de espacio metropolitano
a megalópolis.
Estas tendencias se ven fomentadas por la expansión radial de vías de comunicación que
permiten un enlace expedito entre el centro metropolitano y sus ciudades periféricas.
En paralelo, emergen un conjunto de regiones urbanas polinucleares de elevada
complementariedad interna: centros urbanos fronterizos, ciudades intermedias, centros
turísticos y puertos marítimos.
Desde una perspectiva internacional, México contribuye significativamente a los
fenómenos adversos de cambio climático, reducción de la capa de ozono, y perdida global
de biodiversidad. Esta contribución está altamente asociada a los fenómenos de
urbanización a grado tal que la respuesta a nuestros compromisos internacionales depende
del desarrollo de una gestión ambiental moderna y eficiente en nuestros municipios
conurbados y en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SUSTENTADLE
El enfoque de desarrollo sustentable10 condensa una trayectoria de planteamientos y
consensos internacionales en tomo a la necesidad de lograr desarrollos nacionales que
combinen positivamente los objetivos económicos, sociales y ambientales. Lo cual exige
cambios graduales pero muy profundos en los patrones culturales, en el marco institucional
y en la misma conducción del desarrollo.
En esta misma dirección, en México nos hemos adentrado en una nueva visión del medio
ambiente y los recursos naturales, que comienza a cristalizar en estrategias políticas,
esquemas normativos y desarrollos institucionales orientados a inducir el factor de
sustentabilidad en el desarrollo nacional.
10
Para el desarrollo sustentable no existe una definición conceptual única, sin embargo, dos muy
esclarecedoras y de alto consenso son:
."El desarrollo sustentable es un proceso de cambio en el cual la explotación de los recursos la dirección de
las inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico ya evolución institucional se halla en plena armonía
y promueven el potencial actual y futuro para atender las aspiraciones y necesidades humanas.(COMISIÓN
BRUNDLANDT, 1987).
."El desarrollo sustentable es un cambio económico subordinado al carácter constante de las existencias
naturales de capital: las existencias de bienes ambientales se mantienen a un valor constante, mientras que se
permite que la economía se desarrolle con miras a alcanzar los objetivos sociales que se estimen apropiados
(PEARCE).
Elementos críticos de la Sutentabilidad
Población
Producción
Tecnología
Tendencias
Distribución
Espacial
Capacidad de
Consumo
Distribución Social
Patrones de Vida
Crecimiento
Composición o
Estructura
Calidad
Localización
Cultura Productiva
Eficiencia
Tecno-Ambiental
Del Flujo al Ciclo
Requerimientos
Materiales
Intensidad de Energía
Innovación
En la presente etapa las vertientes principales de la estrategia de desarrollo sustentable
ocurren en los ámbitos de las reformas institucionales, la adopción de nuevos enfoques,
estrategias y políticas, el desarrollo de la regulación ambiental, las innovaciones en una
gestión ambiental cada vez más descentralizada, el incremento en capacidades
gubernamentales y sociales y la creación de nuevas condiciones para la
participación social.
El propósito central es contener las tendencias de deterioro, por la vía de cinco grandes
vertientes de acción:
PRIMERA. Combinar en forma sinérgica la protección y conservación del
medio ambiente y los recursos naturales con su aprovechamiento sustentable y más
diversificado. Se busca que el cuidado del ambiente y los recursos se vincule claramente
con el imperativo de promover y mejorar la producción para proteger el empleo y el ingreso
de la población.
SEGUNDA. Desplegar acciones y programas de uso de recursos que
favorezcan la equidad y la superación de la pobreza. La finalidad es que los beneficios y
costos se distribuyan de manera equitativa en la sociedad, y sean siempre compatibles con
el imperativo de reducir la pobreza. Se trabaja bajo la premisa de que existe un potencial
productivo en los recursos naturales que debe ser aprovechado con mayor eficacia para
superar la pobreza.
TERCERA. Privilegiar el desarrollo de la regulación ambiental, sobre todo, en normas y
acciones de carácter preventivo, para inducir cambios en sistemas productivos y patrones
de consumo. Bajo este lineamiento se realizan esfuerzos de consulta abierta y deliberativa,
que respalden el diseño de mejores normas ambientales y la reforma al marco jurídico,
misma que ya se encuentra en discusión en las comisiones del Poder Legislativo.
CUARTA. Fomentar la corresponsabilidad y la participación social. Se trabaja en varias
direcciones: desarrollar una gestión plural, participativa y con estricto apego a derecho;
establecer mecanismos eficientes para consensar el diseño de estrategias, políticas y
programas; informar a la sociedad de manera constante y transparente; e incorporar nuevos
métodos y prácticas de negociación para resolver los conflictos.
QUINTA. Articular una participación activa en foros y acuerdos internacionales con la
definición de políticas y prioridades inte...s Se impulsarán las posiciones que México ha
sostenido en los foros internacionales sobre temas claves, como son: financiamiento,
tecnología, cuotas, patrones de consumo, desarrollo institucional y cooperación
internacional, entre otros.
Desarrollo institucional
En la esfera institucional federal, el avance más importante ha sido la articulación de una
serie de atribuciones y responsabilidades en la nueva Secretaría de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), que facilita la integración de políticas
relacionadas con la gestión ambiental y el uso de los recursos agua, bosques, suelos, flora,
fauna y pesquero; y también es una plataforma para inducir una estrategia de
sustentabilidad compartida entre los tres órdenes de gobierno, que irradie a toda la
sociedad.
A nivel estatal y municipal los avances institucionales y en políticas y respaldos financieros
para la gestión ambiental han sido muy heterogéneos. Destacan los casos del Distrito
Federal, Guadalajara, Monterrey, Puebla, Ciudad Juárez, Tijuana, Aguascalientes,
Ciudad Victoria, Veracruz, Toluca, Naucalpan, Querétaro, León y Cuernavaca.
Los municipios fronterizos están en un proceso acelerado de ampliación de sus capacidades
de gestión ambiental, con el apoyo financiero del Banco Mundial, con las aportaciones de
organismos sociales y académicos locales, y con un acceso privilegiado a las instituciones
trinacionales derivadas de los acuerdos ambientales del TLC.
Estos avances representan grandes oportunidades y responsabilidades, para construir una
gestión ambiental que articule las acciones sectoriales-regionales de los tres niveles de
gobierno, en forma corresponsable con los diversos agentes sociales y privados.
ATRIBUCIONES DE LA SEMARNAP
Generales
- Protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y
servicios ambientales.
- Política nacional en materia de recursos naturales, de ecología, saneamiento ambiental,
agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera.
- Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
- Normas oficiales mexicanas sobre; la preservación y restauración de la calidad del medio
ambiente, ecosistemas naturales, aprovechamiento de la flora y fauna silvestre, terrestre y
acuática, descargas de aguas residuales, en materia minera y sobre materiales y residuos
sólidos y peligrosos.
- Cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas.
- proponer la celebración de tratados y acuerdos internacionales y atender a los foros en
materias de competencia.
- Participación social y de la comunidad científica y acciones e inversiones de los sectores
social y privado.
- Proyectos de formación, capacitación y actualización para la capacidad de gestión
ambiental.
- Tecnologías y formas de uso para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas, de
los procesos productivos, de servicios y de transporte.
- Metodologías y procedimientos de valuación económica del capital natural y de los bienes
y servicios ambientales.
- Instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio
ambiente
- Criterios para estímulos fiscales y financieros para el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales.
- Vedas forestales, caza y pesca y calendario cinegético.
- Contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones y derechos en
materia de aguas, forestal, ecológica, pesquera, explotación de flora y fauna silvestre,
playas, zona marítimo terrestre y terrenos ganados al mar.
_________________________________________________________________________
En materia de medio ambiente
- Establecimiento de áreas naturales protegidas.
- Organizar y administrar áreas naturales protegidas y supervisar las labores de
conservación, protección y vigilancia.
- Ordenamiento ecológico en el territorio nacional
- Manifestaciones de impacto ambiental, estudios de nesgo ambiental y los programas
para la prevención de accidentes
- y - ---- Calidad del ambiente y el sistema de información ambiental
- Políticas nacionales sobre cambio climático y protección la capa de ozono
-Restricciones sobre circulación y tránsito de especies de flora y fauna silvestre y medidas
de regulación
_________________________________________________________________________
En materia hidráulica
- Trabajos de hidrología en cuencas, causes y álveos de aguas nacionales, superficiales
subterráneas
- Aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas
descargas de aguas residuales, infraestructura y servicios.
- Obras de negó desecación, drenaje. defensa y mejoramiento de terrenos
- Conservación de corrientes, lagos y lagunas, cuencas alimentadoras obras de corrección
torrencial.
- Sistema hidrológicos del Valle de México
-Control de ríos y demás Corrientes y ejecutar obras de defensa contra inundaciones
- Explotación de sistemas nacionales de riego
- Ejecutar obras hidráulicas derivadas de tratados internacionales
- Dotación de agua a centros de población e industrias desarrollo de sistemas de agua
potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento aguas residuales - Estudios, trabajos y
servicios climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos y sistema meteorológico nacional.
_________________________________________________________________________
En materia de pesca y acuacultura
- Explotación pesquera, normas oficiales mexicanas y la producción industrialización y
comercialización de productos, producción,
- Obras de infraestructura pesquera y de acuacultura
- Formación y organización de la flota pesquera, artes de pesca y normas oficiales
mexicanas.
- Acuacultura, viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas
- Zonas portuarias pesqueras.
- Consumo, abasto y distribución de productos pesqueros.
_________________________________________________________________________
En materia forestal y de suelo
- Posesión y propiedad en las playas, zona federal marítima terrestre y terrenos ganados al
mar.
- Programas de reforestación y restauración ecológica.
- Censo de los predios forestales, silvipastoriles, cartografía y estadística forestal y árboles
históricos y notables del país
_________________________________________________________________________
HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA INTEGRAL
En nuestras ciudades, el reto es construir una gestión ambiental bajo un enfoque de
desarrollo sustentable congruente con el marco normativo programático; una gestión
descentralizada con perspectiva regional; con un creciente y estable respaldo financiero,
basada en la corresponsabilidad; y con capacidad institucional de respuesta a los asuntos
públicos en materia de medio ambiente y recursos naturales.
Una gestión con sentido estratégico que logre combinaciones sinérgicas entre el uso de
instrumentos económicos, la aplicación de los instrumentos tradicionales de tipo normativo
y regulatorio la planeación del desarrollo urbano y el fomento a una cultura ambiental
sustentado en el fortalecimiento de las capacidades de los agentes sociales y privados.
El marco normativo programático
En congruencia con la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley General para el Equilibrio
Ecológico y la Protección del Ambiente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000
reconoce la necesidad de impulsar una gestión ambiental metropolitana integral que
considere la problemática demográfica, de desarrollo urbano, y todos aquellos factores que
impactan al medio ambiente. Lo cual presupone diseñar políticas de gestión que trasciendan
los entonos político-administrativo mediante estrategias intersectoriales e
intergubernamentales de concurrencia para manejar y atender los recursos y problemas
ambientales comunes.
Asimismo, el Plan marca la importancia de propiciar el ordenamiento territorial conforme a
las potencialidades de las ciudades y las regiones; inducir el crecimiento de las ciudades en
forma ordenada, bajo principios de equilibrio ambiental; e impulsar la participación
ciudadana en las diferentes fases de la política urbana.
En términos más concretos, el Plan de Desarrollo Urbano 1995-2000 se pronuncia porque
el crecimiento de las zonas metropolitanas corresponda a un esquema de planeación y
gestión del desarrollo urbano sustentable que: incorpore criterios de ordenamiento
ambiental; corrija desequilibrios relacionados con los usos del suelo, el agua, los residuos
sólidos y las emisiones a la atmósfera; y considere los sistemas regionales integrales de
infraestructura, servicios y equipamiento que contribuyan a solucionar problemas comunes
al interior de las zonas metropolitanas. Para lo cual establece las siguientes prioridades:
hacer compatibles las estrategias territoriales y sectoriales con las estrategias de planeación
urbana; inducir un uso eficiente y racional del recurso agua; vía acuerdos de coordinación
con Semarnap, definir el potencial hidrológico de las zonas metropolitanas y políticas para
su aprovechamiento; fomentar la conservación de las áreas naturales protegidas ubicadas en
el entorno y al interior de las zonas metropolitanas; incentivar la incorporación de
tecnologías limpias; reforzar la vigilancia efectiva en la disposición de residuos sólidos;
y promover la construcción de sistemas de tratamiento de residuos sólidos y plantas de
tratamiento de aguas residuales.
También como elemento del marco normatico-programático, el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000 establece el compromiso del gobierno federal de elaborar el
Programa para atender la Agenda del Desarrollo Sustentable" (Agenda 21) En forma
gradual la Agenda 21 será un esquema y un incentivo para la elaboración de Programas 21
Locales que privilegien la información sobre los niveles y tendencias de deterioro y
sobreexplotación; la selección y calificación de problemas relevantes y los mecanismos de
evaluación de la gestión y de cambios cualitativos en los factores causales.
El esquema normativo-programático de la gestión ambiental se está reforzando con la
revisión -en curso- de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Medio
Ambiente; los avances del programa de 100 Ciudades; y con una variedad de iniciativas de
las autoridades locales.
Estos elementos son favorables a la promoción de un desarrollo urbano sustentable que
establezca mecanismos de integración entre la política ambiental y las políticas de
desarrollo urbano, mediante instrumentos que vinculen a la estructura espacial/territorial
de las ciudades con sus procesos sectoriales, especialmente el transporte y la industria, bajo
criterios de sustentabilidad.
Asimismo, se requiere privilegiar las políticas poblacionales que inducen patrones
migratorios más congruentes con las capacidades en recursos de las regiones y con los
límites de los desarrollos urbanos.
En esta misma dirección, crece el interés de las autoridades ambientales federales y de la
mayoría de los gobiernos de los estados y de municipios urbanos, para imprimirle mayor
fuerza legal al ordenamiento territorial de cada entidad federativa, para alcanzar su efectivo
cumplimiento. En particular, para los Consejos de Cuenca comienzan a perfilarse
propuestas para convertirlos en instancias idóneas de conducción descentralizada de
procesos de ordenamiento ecológico del territorio que abarca la cuenca hidrológica; y en
mecanismos de vinculación y consenso entre los diferentes usuarios del agua.
El ordenamiento se enlaza con la intención de establecer sólidos mecanismos de integración
entre la política ambiental y las políticas de desarrollo urbano, lo cual está directamente
relacionado con la aplicación de nuevas normas para substancias tóxicas y emisiones de
vehículos e industrias. En esta vía son cruciales los esfuerzos de coordinación
metropolitana para atender los problemas de contaminación atmosférica, agua,
reforestación y residuos peligrosos.
Una gestión ambiental descentralizada
A finales de 1995, SEMARNAP inició un cuidadoso proceso de descentralización bajo las
siguientes líneas estratégicas:
un proceso gradual de redistribución de atribuciones, capacidad de decisión y de fuentes
de financiamiento;
un fortalecimiento de la capacidad de gestión local y ampliar las posibilidades de
participación social;
una convergencia de responsabilidades, decisiones y acciones entre órdenes de gobierno;
una generación de espacios más propicios para las aportaciones de instituciones
académicas, agentes económicos e iniciativas individuales y colectivas de cada región;
y una incorporación efectiva de la dimensión ambiental a los procesos económicos y
sociales locales.
Las acciones descentralizadoras se acordarán con los gobiernos estatales, privilegiando los
principios de participación social y eficiencia en la gestión pública. Esto presupone alentar
la multiplicación de programas y fondos destinados a desarrollar las capacidades
institucionales del municipio. En esta dirección, SEMARNAP está buscando caminos para
convocar a entidades académicas, fundaciones, organismos sociales y otros agentes
interesados, a involucrarse en la conformación de una diversidad de servicios locales,
fondos y apoyos a disposición de los gobiernos municipales, para el desarrollo de sus
capacidades.
La premisa es que la única vía para el desarrollo sustentable está en la convergencia de
desempeños locales y regionales guiados por sólidas directrices comunes.
Una gestión ambiental con perspectiva regional
La estructura y dinámica de ciudades y regiones es modificada por grandes procesos
históricos: la extensión de la revolución tecnológica; la formación de una economía
globalizada que afecta por igual a la demografía, la pobreza, el empleo, el comercio y el
medio ambiente; el procesamiento de reformas estructurales y del Estado que favorecen el
desarrollo de los mercados; y, la emergencia de demandas autonómicas de la sociedad civil
En el marco de estas macro tendencias, surge la paradoja de que en una economía mundial
las ciudades y las regiones se están convirtiendo en forma creciente en agentes decisivos
del desarrollo económico.
En este nuevo contexto las regiones se insertan de una manera completamente distinta al
pasado, alimentadas por la explosión de la heterogeneidad y de la diversidad regional, la
multiplicación de regiones como estructuras complejas e interactivas, y los crecientes
fenómenos donde las aglomeraciones regionales y metropolitanas -definen patrones
económicos al margen de los tradicionales limites administrativo-políticos.
De varias fuentes, particularmente del ILPES11 y de los trabajos de Sergio Boisier, surgen
apreciaciones que apuntan a un escenario común a la mayoría de los países
latinoamericanos, que está configurado por un doble proceso de apertura: la externa
impulsada por la globalización, y la interna presionada por las demandas y necesidades de
descentralización. En particular, se argumenta que la competencia y la competitividad en
mercados no son compatibles con estructuras decisionales centralizadas, sean estatales o
privadas, porque ellas carecen de la velocidad y de la flexibilidad que requieren la dinámica
del comercio y del cambio técnico.
La configuración de este escenario presupone el despliegue de amplios apoyos a los estados
y las regiones-ciudades para consolidar actividades competitivas y modernas en interacción
con el contexto internacional, y para establecer esquemas equitativos y participativos en el
contexto nacional, que garanticen desarrollos regionales incluyentes y reduzcan las
disparidades sociales y económicas entre regiones. La infraestructura, pero sobre todo, la
calidad de los servicios y la calidad de la gestión pública deben ser las principales
componentes de estos apoyos.
En este sentido, el imperativo de la descentralización debe traducirse en un creciente
proceso de autonomía decisional regional. Un proceso que derive en mayores capacidades
regionales para definir su propia modalidad de desarrollo, en congruencia con las pautas del
desarrollo nacional y con una creciente concientización y movilización social en tomo a la
protección ambiental y el aprovechamiento sustentable y diversificado de los recursos
naturales de la región.
11
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
Una gestión con respaldo financiero
La construcción de una plataforma financiera para la gestión ambiental, está asociada a la
profundización de la reforma -en curso- del esquema de coordinación fiscal entre los tres
órdenes de gobierno, acompañada de innovaciones en otros instrumentos económicos,
como es el caso de los cargos por emisión, cargos por producto e impuestos indirectos,
sistemas de depósito-devolución, permisos comerciables, derechos de desarrollo
transferibles, definición de derechos de propiedad y seguros de responsabilidad civil por
daños a terceros
Resulta indispensable encontrar nuevas fuentes de financiamiento, una de ellas son los
organismos multinacionales y los convenios bilaterales que crecientemente exigen la
concreción regional de los proyectos y la participación protagónica de organismos de base
social.
Una gestión corresponsable
A pesar del amplio reconocimiento que se aprecia en tomo a la importancia de la
participación local en la gestión ambiental, prevalece la desatención a las tareas de diseño y
consenso en tomo a mecanismos básicos que permitan hacer efectiva dicha participación. Y
estas tareas constituyen sólo el primer paso antes de poder abordar el complejo problema de
instrumentación y evaluación abierta de estos mecanismos.
Los temas ambientales condensan exigencias sociales muy variadas e intensas, que se
expresan en creciente conflictividad y conversión en cosa pública de los asuntos
relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia, necesitamos
construir una gestión ambiental descentralizada con un estricto apego a la ley, y con un
sólido respaldo técnico. Una gestión que garantice tanto una coordinación efectiva
intergubernamental -que ante los ciudadanos transparente una acción compartida y
corresponsable del gobierno- como respuestas institucionales eficientes, en términos de
actuar a tiempo, con sensibilidad política y sentido preventivo, informando a todos los
agentes involucrados, aclarando el problema y los intereses legítimos en juego, y
contribuyendo a encontrar y consensar alternativas de solución.
La gestión ambiental requiere de la asimilación social de los valores del desarrollo
sustentable, como precondición para una participación corresponsable, en la cual los
papeles no son asignados de manera voluntarista, sino que responden a las necesidades
sociales. En este sentido, lo más importante es desarrollar la cultura y las prácticas de
prevención, evaluación y difusión.
La corresponsabilidad presupone considerar las prioridades y percepciones de la
población; informar a la sociedad de manera constante y transparente sobre la situación del
ambiente y los recursos privilegiar el diálogo permanente con los interlocutores; involucrar
a los ciudadanos y sus organizaciones en la solución de los problemas; y establecer nuevas
y consensadas fórmulas de negociación para resolver los conflictos. Solamente incluyendo
estos factores, el ámbito de la corresponsabilidad
se podrá extender al diseño de las políticas, la promoción de proyectos regionales y el
cumplimiento efectivo de la ley.
En breve, estas son las precondiciones para generar mayor convocatoria y
corresponsabilidad social en la dirección del desarrollo sustentable.
ESTRATEGIA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Isidro Muñoz Rivera*
Indudablemente que el país, como el mundo en su conjunto, avanza en un proceso de
urbanización intensivo y de carácter irreversible, al menos hasta donde podemos apreciar
en este momento. Baste mirar las cifras que a nivel nacional predicen, para un horizonte de
25 años, una población urbana de 132 millones de habitantes y una población rural de 32
millones de personas aproximadamente.
El desarrollo tecnológico que ha permitido el abatimiento de la participación de la mano de
obra en los procesos primarios de producción ha generado, como consecuencia, el
incremento de la migración hacia las ciudades y la incorporación de la población a los
sectores secundario y terciario de la economía en un ambiente francamente urbano.
El cambio se ha dado de manera vertiginosa y nos ha tomado por sorpresa a todos los que
compartimos este mundo. Lo mismo los países más desarrollados que los más pobres, han
experimentado y experimentan, efectos negativos de este acelerado proceso. Criminalidad,
pobreza, hacinamiento, carencia de servicios básicos, desperdicio de energía, agotamiento
de los recursos naturales y contaminación del medio ambiente son algunos de los impactos
que en mayor o menor medida, con más o menos crudeza, se manifiestan en prácticamente
todas las grandes zonas urbanas del planeta.
Indudablemente, que las diferencias en recursos disponibles entre países con distinto grado
de desarrollo generan también diferencias en la capacidad para abordar los problemas
ocasionados por las grandes concentraciones humanas. Hubo además, diferencias en el
tiempo entre eventos que desencadenaron acciones correctivas y preventivas en el mundo
desarrollado y el mundo en vías de desarrollo.
En materia ambiental, por ejemplo, los europeos comenzaron la limpieza de sus ríos y de su
ambiente hace ya más de cien años, cuando padecieron episodios críticos.
La comunidad internacional lleva a cabo, desde hace no mucho, acciones de
prevención para evitar el daño global en la atmósfera del planeta.
En la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo llevada a
cabo en junio de 1992 en Río de Janeiro, se advirtió ampliamente acerca de los peligros que
la humanidad corre, de continuar con el proceso de afectación a los recursos naturales y al
medio ambiente en general.
*
Secretario de Ecología del Gobierno del Estado de México.
Dicho proceso de deterioro progresivo, se dijo, fue generado por un modo de producción al
que eran ajenos los valores ambientales. Se señaló que el progreso y el bienestar de quienes
lo disfrutan han sido posibles, en buena medida, gracias a la depredación de los recursos
naturales en todo el planeta. Y se apuntaba a la urgencia de adoptar un nuevo patrón de
consumo de energía, de reducir substancialmente los desequilibrios de nuestros modelos
urbanos y de adoptar procesos productivos que no estén basados en la explotación
irracional de los recursos naturales ni en la producción de residuos de alto daño para el
medio ambiente.
Luis Donaldo Colosio, participante en el evento de Río, señalaba: La lucha por un
desarrollo compartido y la lucha por restablecer el equilibrio ecológico no son, ni pueden
ser, excluyentes. Sólo un desarrollo equitativo es garantía de un uso racional de los recursos
que la tierra, la única que tenemos, nos ofrece a las generaciones de hoy y a las que habrán
de venir. La construcción de un nuevo modelo de desarrollo sostenido y sustentable
reclama esquemas que sepan trascender la geografía de la culpa y las éticas de doble
medida.
En esa misma conferencia se advirtió acerca del papel que los países desarrollados juegan
en la economía mundial y de la transferencia neta de recursos desde los países pobres hacia
los países ricos vía el pago de intereses de la deuda, adquisición de productos e importación
y pago de patentes y marcas.
En la célebre copa de champan se aprecia como el 20% de la población más rica del mundo
concentra el 82.7% del ingreso mundial y las siguientes quintas partes el 11.7%, 2.3%,
1.9% 1.3%. La mayor parte de esta población más favorecida, de la que se haya en el
primero y segundo quintiles, se encuentra en los siete países más industrializados, los que
han emprendido una serie de políticas que les permitan, en corto plazo, contar con un
ambiente limpio. Propician además acciones para obligar a otros a no realizar acciones que
dañen el contexto global del ambiente. De este modo, los países en desarrollo requerimos
de toda nuestra capacidad y de todo nuestro empeño para compatibilizar las necesidades de
bienestar material para la creciente población con la necesidad de proteger y restaurar el
medio ambiente.
Debemos hacer frente a los siguientes fenómenos: corrientes migratorias hacia los centros
de población que originan fuerte crecimiento demográfico y procesos de urbanización
acelerados; bajos niveles educativos de la mayoría de los migrantes; tecnologías de
producción y de transporte con alto desperdicio de energía; esquemas de desarrollo urbano
inadecuados a las condiciones reales de la población, falta de recursos para la inversión en
obras de infraestructura, escasez de recursos naturales vitales como el agua; patrones de
consumo altamente generadores de residuos sólidos; falta de tecnologías apropiadas para el
manejo fácil y eficiente de los diferentes tipos de residuos, en particular los de carácter
peligroso.
Para las áreas urbanas densamente pobladas, con problemas en el suministro de servicios y
con altos índices de crecimiento, sería preferible que se pudieran ofrecer mejores
oportunidades en los lugares de origen de quienes integran los flujos migratorios. Una
segunda opción sería darles cauce hacia otros lugares con mejore condiciones para la
recepción de nuevos habitantes. En tercer lugar ubicar ordenadamente a quienes llegan a
los municipios metropolitanos.
El Programa Nacional de Medio Ambiente señala dentro de los criterios para un desarrollo
urbano sustentable que el crecimiento suburbano extensivo y descontrolado debe dar paso a
la densificación y promoción del uso diversificado, eficiente y plurifuncional del suelo, de
manera compatible con expectativas de calidad de vida y segundad; los centros históricos y
otras áreas centrales deben ser revitalizadas mediante la promoción de la inversión pública
y privada dando particular importancia a programas de vivienda con un claro sentido
urbano. Dentro de estas acciones de modernización de la urbe debe darse una coordinación
efectiva de los planes rectores de transporte y de desarrollo urbano, promoviendo la
construcción de líneas de trenes ligeros y de trenes elevados, así como de trenes eléctricos
suburbanos que conecten la zona central con las ciudades satélites.
Otras medidas serían la separación de las rutas de transporte colectivo de aquellas
destinadas al transito vehicular privado; la promoción del transporte institucional escolar y
empresarial mediante beneficios fiscales a los usuarios y, por último la actualización de las
normas de emisión para vehículos automotores, industria y servicios.
En la industria es necesario adecuar la regulación directa, tanto en materia de aire como de
residuos fomentando, en el primer caso, la utilización de técnicas para mejorar la
combustión y abatir las emisiones de óxidos de nitrógeno. En el segundo caso procurar la
modernización productiva dentro de criterios de protección ambiental y competitividad
aplicando la segunda etapa de la NOM-085 que establece niveles máximos permisibles de
emisiones a la atmósfera por parte de la industria y del sector servicios.
Podemos ver que los aspectos que se refieren al desarrollo urbano, al transporte, a la
emisión de contaminantes a la atmósfera y la producción de desechos sólidos han tomado
una carácter crítico.
El Programa Estatal de Protección al Ambiente del Estado de México, señala en su
pronóstico que de acuerdo a las tendencias del crecimiento demográfico, para el año 2000,
la entidad contará con casi 15 millones de habitantes, (en el conteo de 1995 la población ya
mostró esta tendencia de crecimiento pues ascendió a 11 704 000). Este crecimiento
poblacional se concentra en los 27 municipios conurbados con el Distrito Federal y en los
del Valle de Toluca. En ellos se ubica el 70% y el10% respectivamente de la población
total del estado. Lo anterior implica que, en este momento, en el Estado de México habitan
poco más de nueve millones de habitantes en los municipios metropolitanos de los dos
valles. Y que para los próximos cuatro años se elevará a casi doce millones.
Ante la urgencia de hacer frente a esta problemática, los lineamientos estratégicos
promueven el desarrollo de programas integrales en los que se compatibilice, de manera
equilibrada, el desarrollo económico y la protección ambiental buscando al mismo tiempo
fortalecer las líneas de coordinación intersectorial con los tres niveles de gobierno y la
concertación con los sectores productivos.
La integración de regiones geoeconómicas como unidades de gestión ambiental que
admitan soluciones comunes es el camino para optimizar nuestras acciones, en particular,
a nivel municipal con lo que se alentarán los proyectos de ecología productiva
indispensables en el desarrollo sustentable que anhelamos.
El marco normativo adecuado y la descentralización de funciones hacia el estado y los
municipios serán instrumentos básicos para revertir las tendencias actuales. Ambos
contribuirán a fomentar la infraestructura para los servicios ambientales y propiciarán la
distribución equitativa de los costos del control ambiental entre sectores y entre territorios.
De acuerdo a lo señalado, la gestión ambiental debe concebirse de manera integral, en la
que los distintos agentes sean entidades separadas y a la vez parte de un todo mayor, como
piezas interactuantes.
Debemos concebir a la gestión ambiental de manera holística en la que cada parte es un
sistema con sus propios componentes y a su vez es. componente de un sistema mayor. De
este modo podremos lograr la interacción hacia los lados y también hacia arriba.
Es ya casi lugar común señalar que los ayuntamientos son el nivel de gobierno con menos
posibilidades de enfrentar los problemas que se les manifiestan de manera directa y cercana
todos los días. En el Estado de México esta situación de imposibilidad municipal la hemos
ido superando poco a poco. Se han asignado cada vez más recursos y también cada vez más
facultades. Pero probablemente todavía de manera insuficiente, en particular en el terreno
de atribuciones y facultades. Como se ha dicho también muchas veces, esto se ha debido a
un esquema de concentración de facultades en la federación y en los estados que si
históricamente fue necesario y conveniente para el país, ahora parece que debe ser superado
este concepto.
Dentro del marco de la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México, los
ayuntamientos de la entidad, dentro de sus respectivas jurisdicciones, tienen asignadas las
siguientes corresponsabilidades:
•
Proteger el ambiente dentro de la jurisdicción territorial del municipio, coordinando
sus acciones con el Estado o la Federación, en los casos de jurisdicción estatal o
federal, tomando en cuenta la legislación en vigor.
•
Formular la política y los Criterios Ambientales Particulares del Municipio.
•
Ejecutar el Programa Municipal de Protección al Ambiente, en congruencia con el
Programa Estatal.
•
Planear, ejecutar y evaluar las acciones de Reordenamiento Ambiental Municipal.
•
Prevenir y controlar la contaminación de la atmósfera, generada por fuentes que no
sean de jurisdicción Estatal o Federal.
•
Incorporar en las licencias municipales de construcción que se refieran a obras o
actividades que produzcan o puedan producir impacto o riesgo ambientales
significativos, los resultados del dictamen que al efecto emitan las autoridades
competentes.
•
Prevenir y controlar la contaminación de las aguas que tengan asignadas o
concesionadas para la prestación de servicios públicos y de las que se descarguen en
los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población.
•
Prevenir y controlar la contaminación originada por ruido, vibraciones, energía
térmica y energía lumínica perjudiciales al ambiente, salvo en las zonas o en los
casos de fuentes emisoras de jurisdicción Estatal o Federal.
•
Prevenir y controlar la contaminación originada por vapores, gases y olores
perjudiciales al ambiente, cuando las fuentes contaminantes se encuentren dentro
del territorio del municipio. En los casos de que las fuentes sean de jurisdicción
federal o estatal, se deberá actuar conviniendo acciones con el Estado o dando aviso
al Estado o a la Federación.
•
Regular y controlar el manejo de los residuos sólidos municipales.
•
Proteger el ambiente de los centros de población de los efectos negativos derivados
de los servicios públicos municipales.
•
Prevenir y controlar contingencias ambientales, cuando la magnitud o gravedad de
la alteración al ambiente no rebasen el territorio del municipio o se haga necesaria la
acción del Estado o la Federación, sin perjuicio de tomar las medidas inmediatas
que sean necesarias.
•
Participar en el establecimiento y vigilancia de las Áreas Naturales del municipio
que requieran ser preservadas.
•
Establecer las medidas necesarias e imponer las sanciones correspondientes por
infracciones a esta Ley, en el ámbito de su competencia.
•
Fomentar la capacitación y formación de técnicos para el logro de los objetos de la
presente Ley.
•
Organizar la participación social en los programas de protección al ambiente.
•
Crear, reglamentar y organizar órganos colegiados de participación ciudadana para
concertar, recomendar y colaborar en las acciones de protección al ambiente.
•
Promover el establecimiento de estímulos a la población que desarrolle actividades
de protección al ambiente.
•
Participar con las autoridades Estatales en materia de protección al ambiente o a
través de éstas con las Federales, o de otras entidades federativas.
•
Concertar convenios intermunicipales en los casos en que las fuentes
contaminantes, los programas o acciones de protección, restauración o
conservación comprendan dos o más municipios, dando intervención a la autoridad
Estatal correspondiente.
•
Integrar un sistema de información, que cuente con inventarios de fuentes
contaminantes en su jurisdicción.
•
Celebrar convenios de coordinación dentro del ámbito de su competencia con el
Estado, para la realización de acciones que procuren la protección y mejoramiento
del ambiente.
•
Hacer cumplir la Ley de Protección al Ambiente, sus reglamentos y demás
ordenamientos aplicables.
•
El Programa Estatal de Protección al Ambiente 1996-1999 le asigna a los H. H.
Ayuntamientos tareas conjuntas con otras dependencias estatales y/o federales
dentro de las cuales se pueden citar:
•
Revisión integral del marco normativo estatal para el desarrollo sustentable estatal.
•
Fortalecimiento del marco normativo ambiental para la regulación, control de
fuentes y mimmización del impacto ambiental.
•
Compatibilización de los esquemas de desarrollo integral ambiental con otras
entidades y desarrollo de esquemas de descentralización Federación-EstadoMunicipio.
•
Promoción de los municipios ecológicos : Valle de Bravo, Tepotzotlán y Jüotepec.
•
Establecimiento de un mayor control de usos del suelo, mediante la licencia estatal
y la evaluación de impacto ambiental de obras o proyectos específicos.
•
Control de asentamientos irregulares e inspección y vigilancia forestal
•
Combate a la caza furtiva y reproducción de especies en semilibertad.
•
Reorganización de áreas naturales protegidas para integrarlas a las actividades
productivas reguladas y económicamente autosuficientes.
•
Reforestación e integración de este recurso a aprovechamientos regulados para el
fomento de proyectos productivos.
•
Reforestación urbano-agrícola en 28 municipios del Valle Cuautitlán-Texcoco.
•
Recuperación ecológica de la Sierra de Guadalupe
•
Reordenamiento, control y recuperación ambiental de la Cuenca Presa de
Guadalupe.
•
Consolidación de cuerpos de participación ciudadana.
No obstante que tanto en la legislación estatal como en la federal se hace mención a las
instancias municipales de gobierno para ejercer acciones en materia de gestión ambiental,
éstas no han podido realizar esa labor de manera clara y evidente debido a diferentes causas
entre las que podemos señalar:
Falta de claridad en las disposiciones aplicables acerca de las facultades que de manera
inequívoca puedan ejercer los ayuntamientos en materia de gestión ambiental.
Desconocimiento de la administración municipal sobre las acciones que puede realizar y la
manera de lograr una mayor influencia en el ámbito de las cuestiones relativas al cuidado y
protección del medio ambiente.
Divergencia en los ordenamientos ambientales con ordenamientos en materia de desarrollo
urbano en cuanto a la prelación de los planes respectivos, ya que hasta este momento
existen disposiciones en la ley de asentamientos humanos que determinan las formas de uso
del suelo sin referencia a los aspectos de orden ambiental.
Escasez de recursos económicos y humanos para poder atender las demandas en materia
ambiental, ante las fuertes presiones que se les presentan en lo relativo a servicios
municipales.
Falta de información sistematizada sobre la calidad y cantidad de sus recursos naturales y
de las características ambientales de su territorio.
Los municipios metropolitanos enfrentan situaciones particulares que hacen más urgente su
participación en los problemas ecológicos, pero al mismo tiempo la magnitud de su
problemas requieren de una mayor preparación, mejores y más recursos.
Por otro lado, es evidente que los municipios metropolitanos guardan condiciones diversas
entre sí en materia tanto de problemas como de posibilidades para afrontarlos.
Un municipio conurbado en zonas metropolitanas se encuentra generalmente integrado con
la capital estatal o en el caso de la ZMCM con la capital federal lo que hace que existan
grandes disparidades entre la capacidad de manejo de problemas comunes.
En el contexto antes descrito, la definición de estrategias para el fortalecimiento de la
gestión ambiental, en municipios metropolitanos, debe pasar por la revisión de los
ordenamientos en materia de asentamientos humanos y de la manera en que los
ayuntamientos deben participar en la definición de los usos del suelo.
Otorgar facultades en materia de desarrollo urbano y en materia de protección al ambiente,
vía convenios entre la federación el estado y los municipios que tengan capacidades
técnicas y operativas, es el primer paso en el control de una de las variables primarias en el
sistema de protección al ambiente.
Promover la realización de estudios para determinar las formas que puede adoptar el
concesionamiento de servicios de tratamiento y reciclaje de residuos que por su volumen
permitan la instalación de plantas auto financiables. Así como para establecer centros de
verificación vehicular de carácter municipal.
Reforzar los programas existentes de apoyo técnico y concertación con los gobiernos
municipales, en particular, con los de las zonas metropolitanas.
Estos son sólo algunos de los aspectos que estimamos pueden coadyuvar al propósito
planteado. Pero es un camino largo el que tenemos por delante. Habremos de recorrer este
camino con perseverancia, creatividad, inteligencia, honestidad. Pero, sobre todo, con el
cabal cumplimiento de nuestras responsabilidades para lograr que nuestro medio ambiente
sea el que todos queremos: hacer posible el desarrollo sustentable al que aspiramos.
MARCO DE REFERENCIA JURÍDICO - NORMATIVO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL MUNICIPAL
Ma. Esther Balcázar Marquez*
INTRODUCCIÓN
Sirvan mis primeras palabras para enviar un justo reconocimiento del Gobierno municipal
de Coatzacoalcos al Instituto Nacional de Ecología y a la Secretaría del Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca, por haber organizado este "Primer Foro Nacional sobre
Gestión Ambiental en Municipios Metropolitanos", en el que compartiremos experiencias,
propondremos alternativas de solución y contribuiremos sin duda, a la formación de una
nueva cultura ecológica que nutra las acciones de gobierno de los municipios
metropolitanos conurbados y propicie a la vez, una coordinación institucional de las
diferentes dependencias de los 3 niveles de Gobierno.
Acciones como éstas en las que tenemos oportunidad de participar, vigoriza el pacto,
federal, nos involucran en uso de las facultades llamadas concurrentes por los estudiosos de
las leyes, para comparar los marcos normativos de las diferentes entidades y municipios,
nutrir con nuestras experiencias estos preceptos y buscar darles vigencia plena, convocando
a la sociedad a sumarse y a participar de una manera más decidida.
Si bien es cierto que la inversión en cuestiones ecológicas en épocas pasadas no se
consideraba prioritaria, hoy estamos seguros que son una rentabilidad social singular e
impostergable.
Somos un país donde hace escasos 50 años, el 65% de la población habitaba en zonas
rurales, hoy este fenómeno se invierte y las grandes concentraciones de población, además
de la capital, está en las zonas metropolitanas conurbadas.
Estos centros urbanos ó ciudades medias, como les ha dado por llamarles, de las que
formamos parte, nos hemos convertido en verdaderos depredadores de los sistemas
ecológicos de flora y fauna que existieron alrededor de estas ciudades.
Es hora de que cada uno de nosotros y la sociedad en su conjunto analicemos nuestra
perspectiva urbana, nuestras proyecciones de crecimiento poblacional y pensemos qué
mundo queremos heredarles a nuestros hijos. Bajo esta perspectiva hemos de involucrarnos
Gobierno municipal, estatal y federal en la implementación de políticas públicas tendientes
a la preservación de nuestro medio ambiente y a la recuperación de los ecosistemas que
nosotros hemos destruido
La zona metropolitana de Coatzacoalcos - Minatitlán es en la actualidad un conglomerado
de alrededor de un millón y medio de habitantes integrado por varias ciudades costeras
tropicales pequeñas y medianas entre las que destacan Coatzacoalcos, Minatitlán, Agua
Dulce, Las Choapas, Nanchital y Cosoleacaque.
*
Síndico Segundo. H. Ayuntamiento Constitucional de Coatzacoalcos, Veracruz.
Fuera de estos núcleos urbanos existen pequeños núcleos rurales formados por poblaciones
de origen nahua-popoluca, zoque-popoluca y mixe dedicados a actividades tradicionales
como agricultura, ganadería y pesca.
Aunque se trata de una de las más antiguas regiones petroleras de México, es hasta los años
sesenta, con el establecimiento de los grandes complejos petroquímicos que se inicia el
período de su crecimiento explosivo.
Este espectacular crecimiento industrial motivó el arribo de técnicos y buscadores de
empleo de diferentes regiones del país, lo que hizo crecer en forma dramática los centros
urbanos del área Coatzacoalcos-Minatitlán aumentando 20 veces sus habitantes en el breve
lapso de dos décadas.
Todo lo anterior ha llevado a esta zona a un deterioro de la calidad de vida y a un
desequilibrio ecológico que ha producido malestar generalizado de la población.
La Región Coatzacoalcos - Minatitlán ha sido definida como una de las zonas prioritarias
dentro de los planes de desarrollo, por su importancia económica y por la problemática
ambiental que ha generado. Es así que a mediados de los 80' se declara oficialmente como
zona crítica en el aspecto de ordenamiento ecológico y protección ambiental.
Innumerables esfuerzos se han realizado para mejorar la calidad de vida de la región por los
distintos sectores involucrados, sin embargo el costo social ha sido muy alto.
Es importante evaluar el costo del daño ambiental en término económicos y de salud pero
también los beneficios que representa el cuidado del entorno ecológico.
La contaminación de los sistemas fluviales por las actividades humanas, es uno de los
problemas cruciales de la civilización contemporánea, el sureste veracruzano no ha
escapado de esta amenaza. Vertimientos excesivos de residuos fecales, metales pesados y
derivados del petróleo han ocasionado severo deterioro a la flora y fauna de esta región sur
que también es México.
Las grandes cuencas generan con frecuencia poderosos flujos fluviales que pueden
transportar a su vez cuantiosos volúmenes de sedimentos, toxinas y productos nutrientes a
las aguas costeras, por esta razón la mayoría de las zonas costeras están contaminadas.
El Centro de Ecodesarrollo realizó de 1982 a 1987 un estudio desde la Laguna del Ostión,
municipio de Coatzacoalcos hasta el Río Tonalá, descubriendo que cerca del 70% del
nitrógeno y 60% del fósforo que contenía el estuario de los ríos, provenía de río arriba.
El río Coatzacoalcos puede dividirse en tres partes:
1. Cabecera
Pendiente muy inclinada (sierra de Oaxaca a 2000 m. de altura) con comentes pequeñas
alimentadas por lluvias y manantiales; el agua fluye con rapidez.
2. Curso medio
El agua fluye más lentamente a través de un terreno plano, rodeada frecuentemente de
tierras bajas que se inunda después de una lluvia copiosa. Lagos y pantanos se encuentran
cerca de él.
3. Desembocadura
El agua dulce se mezcla con las aguas saladas del Golfo de México y las comentes son más
lentas; tiene influencia la marea oceánica y una cuña salinas que puede permanecer por un
período de 148 horas en el río, rebasando los límites de Minatitlán.
ORIGEN Y TIPOS DE CONTAMINACIÓN
Aguas residuales domésticas
Estas aguas contienen bacterias y virus que ocasionan diversas enfermedades al ser
humano. Normalmente sus niveles de nitrógeno y compuestos fosfatados son elevados por
lo que son aguas fertilizadas en exceso y producen el fenómeno conocido como
eutroficación.
Las ciudades de Coatzacoalcos y Minatitlán carecen de planta de tratamiento de aguas
negras y sus redes de drenaje sanitario alcanzan escasamente un 30% de cobertura.
Desechos industriales
Los metales pesados y los compuestos orgánicos sintéticos son producidos por diversos
procesos industriales como los que se usan en la producción de químicos y petroquímicos.
Metales pesados: zinc, magnesio, plata, fierro, arsénico, plomo, cadmio, cromo, mercurio,
cobre. Compuestos orgánicos: contienen dentro de sus moléculas carbono, cloruros,
sulfures, fosfatos, nitrógeno amoniacal, grasas, aceites, fenoles y sólidos en suspensión ó
disueltos.
Todos estos compuestos pueden ocasionar serios problemas a la salud humanas. A veces
los metales y otros desperdicios que se hallan en los basureros, se filtran incorporándose a
los mantos acuíferos subterráneos.
Esta zona carece de estaciones de monitoreo aire-agua y tampoco cuenta con un laboratorio
ambiental. Las ciudades de Coatzacoalcos y Minatitlán continúan depositando sus
residuos sólidos urbanos en tiraderos a cielo abierto cuando debieran contar con un destino
final tecnificado como los Rellenos sanitarios para evitar contaminar los mantos.
Desperdicios en el río
Los desperdicios plásticos son uno de los problemas mas graves para el río Coatzacoalcos y
para cualquier ecosistema. Los empaques de plásticos como botellas, bolsas, tapas y anillos
son una forma seria de contaminación pues el plástico flota y se traslada a grandes
distancias deteriorando las playas y atrapando y matando peces, mamíferos marinos, aves,
reptiles y crustáceos.
La industria de la producción y transformación del plástico debería cerrar urgentemente el
ciclo de vida de los polímeros en beneficio de la sociedad y los ecosistemas a través de la
recuperación, rehuso y reciclaje.
Petróleo y derivados
La mayoría de los derrames de petróleo ocurren en las aguas costeras, donde se perforan
pozos ó se transporta el combustible. En el río Coatzacoalcos es común ver aceites saliendo
de la dársena de Pajaritos, Nanchital, Minatitlán y en el área de Cuichapa y Moloacán.
Los productos químicos son difícilmente controlables cuando llegan al cuerpo receptor
provocando problemas ambientales serios por lo que se deben tomar las medidas necesarias
para evitar cualquier descarga de productos a los cuerpos receptores.
MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la base del sistema jurídico
nacional, ya que de ella emanan todas las disposiciones reglamentarias y normativas que
rigen la actividad política social e industrial del país, incluyendo las relativas a la
protección al ambiente.
Esta Constitución está vigente desde el 15 de Febrero de 1917 y con las reformas de 1983,
1987 y 1992 se consideran las disposiciones en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como las facultades para expedir
leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados
y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; en particular, en los
artículos 4°, párrafo cuarto; 24, párrafo sexto ; 27, párrafo tercero; y 73, fracciones XVI4a, XXIX incisos A y G; y 115 fracción V, que establecen lo siguiente:
Artículo 4°, Párrafo cuarto: "Toda persona tiene derecho a la protección de la salud" El
deterioro de los recursos a través de contaminantes afectan a la salud, lo que justifica el
derecho a un ambiente sano.
Artículo 25, Párrafo sexto: " Bajo criterios de equidad social y productiva se apoyará e
impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las
modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente".
Establece las bases en las que ahora se ha apoyado la legislación, bajo el principio de
"desarrollo sustentable".
Artículo 27, Párrafo tercero: " La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la
riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de la calidad de vida rural y urbana. En consecuencia se dictaminarán
medidas para preservar y restaurar el equilibrio ecológico".
Artículo 73, Fracción XVI-4a: "El Congreso tiene la facultad de dictar las medidas que el
consejo de salubridad general adopte para prevenir y combatir la contaminación
ambiental..".
Artículo 73, Fracción XXIX-A 2°: "El Congreso tiene la facultad para establecer
contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales
comprendidos en el párrafo 5° del artículo 27".
Artículo 73, Fracción XXIX-G: " El Congreso tiene facultad para expedir leyes que
establezcan la concurrencia del gobierno federal de los gobiernos de los estados y de los
municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".
Por último y el más importante: Artículo 115, Fracción V: " Los municipios, estarán
facultados para controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones
territoriales y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas..".
La estructura del sistema jurídico municipal se deberá conformar por una serie de
ordenamientos que tienen como principios la legalidad, sistematicidad y su carácter puede
ser permisivo, disuasivo, compensativo, prohibitivo, limitativo, inductivo o programático,
por lo que su aplicación puede ser tan amplia o específica como se requiera, considerados
bajo el esquema jurídico jerárquico.
A) LEYES REGLAMENTARIAS DE LA CONSTITUCIÓN: pueden ser las leyes
reglamentarias de artículos constitucionales o bien, que emanan de conceptos
constitucionales. En este rubro, resalta por su importancia para este documento la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, considerada como la Ley
marco, que establece como punto prioritario, definir los principios de la política ecológica
general a través de lineamientos destinados a preservar y restaurar el
equilibrio ecológico y proteger el ambiente.
B) REGLAMENTOS: son expedidos por el Ejecutivo Federal, especificando los
principios de las leyes que le dan origen. Tal es el caso de los reglamentos de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en materia de impacto
ambiental, para la prevención y control de la contaminación de la atmósfera y residuos
peligrosos, así como el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, entre otros.
C) NORMAS ESPECIFICAS: dentro del marco de normatividad en México las
normas oficiales mexicanas constituyen el conjunto de reglas científicas y tecnológicas que
establecen los requisitos, especificaciones, procedimientos, parámetros y límites
permisibles que deben observarse en el desarrollo de actividades o usos, destinos de bienes
y además que uniformen principios, criterios, políticas y estrategias, actuando
como un complemento de los reglamentos, por lo que tienen un carácter general y
obligatorio; son el resultado de un estudio particular de normalización, aprobadas y
emitidas por una autoridad específica, con base en la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización.
Finalmente, existen otro tipo de documentos jurídicos que por su importancia, también
regulan el quehacer político, social e industrial de México; estos son: acuerdos, decretos,
programas nacionales, manuales de organización, resoluciones, entre otros, que son
emitidos por el Ejecutivo Federal o bien, por conducto de las autoridades competentes de
cada uno de los órdenes de gobierno responsables o por otras autoridades que, aunque no
relacionadas directamente con la gestión ambiental de sus acciones pueden resultar efectos
en esta materia. Cabe señalar que para su vigencia o entrada en vigor requieren ser
publicados en el Diario Oficial de la Federación.
OBJETIVO
Con base en lo expuesto anteriormente, el objetivo es; Dotar a los municipios de un marco
jurídico y regulador en materia ambiental que responda con suficiencia y amplitud a los
requerimientos legales nacionales, que permitan el desarrollo sustentable de las
actividades que se desarrollan en los municipios dentro de un marco de respeto, equilibrio y
armonía con el ambiente dando como beneficio la mejoría en la calidad de vida de cada uno
de estos.
Con ello se busca específicamente que la utilidad del documento se centre en los siguientes
puntos:
•
Lograr que los municipios consoliden su marco jurídico y regulador ambiental con
base en éste documento y conjuntamente con las regulaciones internas que
actualmente aplican.
•
Consolidar el marco jurídico y regulador ambiental de los municipios mediante la
integración de los documentos generados por el cumplimiento del punto anterior.
•
Promover la difusión, asimilación y el cumplimiento íntegro del marco jurídico y
regulador ambiental mediante su aplicación en políticas, planes y programas en la
materia.
CONCLUSIONES
El río Coatzacoalcos ha sido perturbado y deteriorado por la gran cantidad y variedad de
productos químicos vertidos a través de las descargas de aguas residuales así como aguas
negras urbanas acompañadas de la erosión del suelo por la deforestación y quema de la
flora local
Área Industrial
Actualmente las empresas asentadas en la región controlan sus descargas de aguas
residuales sin embargo las descargas extraordinarias originadas por una operación
inadecuada o por razones de seguridad, provocan la mortandad de organismos acuáticos
Centro Urbanos
Hasta el día de hoy las áreas urbana tiran sus aguas negras y jabonosas sin ningún
tratamiento preciso al río y al mar. Además, gran parte de la basura urbana es depositada en
los pantanos y arroyos llegando al río posteriormente a las playas de la región.
Erosión del Suelo
La deforestación de las selvas, las áreas forestales y la quema masiva de zonas de
producción agropecuaria aportan gran cantidad de partículas contaminantes que son
arrastradas por las lluvias al río.
Las generaciones pasadas, ante mercados ansiosos de los productos que generó en su
tiempo la industria petroquímica, programaron tal vez “un desarrollo a costa de lo que sea”
abusando de los recursos naturales, desarrollo que no podemos considerar como un avance.
No se trataba de vencer a la naturaleza si no de convivir con ella y hoy ya escuchamos la
demanda social no tan sólo de recuperar lo perdido si no de establecer una nueva relación
entre el hombre, la naturaleza y las actividades económicas.
La vigilancia plena del derecho que hoy el gobierno de la república promueve en todos los
campos, demuestra la posibilidad de su aplicación en materia ecológica.
Fijémonos metas y plazos para corregir errores, deficiencias y para combatir, si es que las
habido, actitudes irresponsables y hasta corrupción en detrimento del mundo que nos rodea.
Como representante de un municipio donde se genera un 70% de la petroquímica nacional,
con un potencial de riqueza natural incalculable y ante la disyuntiva de una globalización
de los mercados con la industria petroquímica nacional y las proyecciones de la
construcción del corredor trans-ítsmico como puente del comercio internacional del
próximo siglo, es necesario definir quienes somos, donde estamos y
qué haremos para mejorar nuestro futuro inmediato.
PROBLEMAS DE INTERPRETACIÓN, APLICACIÓN Y VACÍOS DE LA
LEGISLACIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Adolfo Mejía Ponce de León*
INTRODUCCIÓN
México, al igual que un número importante de países, experimenta desde hace algunas
décadas un acelerado proceso de concentración de la población en las zonas urbanas. Si
bien es cierto que esta realidad es sobre todo evidente en las naciones con mayor nivel de
desarrollo socioeconómico, donde la población urbana alcanza proporciones de hasta el
90%, en nuestro país 6 de cada diez mexicanos residen en localidades que tienen más de
15,000 habitantes.
Este proceso de urbanización y concentración de la población ha derivado en una estructura
urbana profundamente desequilibrada, la cual se caracteriza por la existencia de unas
cuantas ciudades con población superior al millón de habitantes (zonas metropolitanas de
las ciudades de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla) y 330 localidades que fluctúan
entre los 15,000 y un millón de habitantes. Salvo el caso especifico de la zona
metropolitana de la ciudad de Puebla que continua creciendo espectacularmente, las zonas
metropolitanas de México, Guadalajara y Monterrey han venido observando, a partir de la
década de los ochenta, una reducción en su ritmo de crecimiento. Aparejado a este
fenómeno, en los últimos años las ciudades intermedias ubicadas en el rango que va de los
100,000 a los 500,000 habitantes han comenzado a captar buena parte de la inmigración
rural e interurbana por lo que se encuentran en un proceso de crecimiento acelerado.
Así pues, como resultado del proceso de concentración urbana de la población iniciado en
la década de los cincuentas, encontramos que el país cuenta con 39 ciudades que ocupan el
territorio de dos o más municipios y que, en virtud, de esta conurbación, son consideradas
como zonas metropolitanas. Este conjunto de metrópolis abarcan un total de 164
municipios y 16 delegaciones políticas del DF. En ellas habitan aproximadamente 35
millones de personas que representan poco más del 40% de la población nacional. Esto
significa que el restante 60% de la población urbana habita en 291 localidades mayores de
15,000 habitantes.
De permanecer las tendencias al crecimiento de las ciudades medias es previsible el
incremento en número de las zonas metropolitanas del país.
A continuación se presenta una tabla que muestra la relación de municipios metropolitanos:
*
Subdirector de Ecología del Municipio de Naucalpan, Estado de México.
RELACIÓN DE MUNICIPIOS METROPOLITANOS DE LA
REPUBLICA MEXICANA
METROPOLI
1. Ciudad de
México
MUNICIPIOS Y LOCALIDADES QUE
COMPRENDEN
Acolman, Coacalco, Chicoloapan, Huixquilucan,
Melchor Ocampo, nezahualcóyotl, Tecámac, Texcoco,
Tultitán, Atenco, Cuatitlán México, Cautitlán Izcalli,
Chimalhuacan, Ixtapaluca, Naucalpan, Nicolás
Romero, Teoloyucan, Tlalneplantla, Zumpango,
Atyizapan, Ecatepec, Jaltenco,, Nextlanpan, La Paz,
Tepozotlán, Tultepec, Valle de Chalco Solidaridad,
Chiautla.
DELEGACIONES DE D.F.
Alvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez,
Coyoacán, Cuauhtémoc, Cuajimalpa, Gustavo A.
Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras,
Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan,
Venustiano Carranza, Xochimilco,
Total de municipios 28 Delegaciones 16
POBLACIÓN
16,000,000
2.Guadalajara.
3. Monterrey
4. Puebla.
5. León
6. Toluca
7. Torreón
Guadalajara, Zapopan, Ixtlahuacan del Río,
Tonalá,Zapotlanejo, Tlajomulco, El Salto,
Tlaquepaque, Juanacatlán,
Total de municipios 9
Monterrey, Santa Catarina, General Escobedo,
Guadalupe, Juárez Bustamante, San Nicolás de los
Garzas, San Pedro Garza García, García, Apodaca,
Santiago.
Total de Municipios 11
Puebla, San Martín Texmelucan, San Pedro, Cholula,
san pedro del Monte, (Tlaxcala), Amozoc,
cuautlancingo, San Miguel Xoxotla, Papalotla,
(Tlaxcala), Tenancingo, Xicohtzingo, (Tlaxcala),
Zacatelco, (Tlaxcala),huejotzingo, San Andrés
Cholula,
Total de Municipios. 13
León, Silao, San Franciscodel Rincón,
Total de Municipios 3
Toluca, Lerma, San Mateo Atenco, Almoloya de
Juárez, Metepec, Zinacantepec,
Total de Municipios. 6
Torreón, Matamoros, Gómez Palacios,(Durango),
Lerdo
Total de Municipios.
3,000.000
2,800,000
1,500,000
810,000
531,581
689,212
8. San Luis Potosí San Luis Potosí, Soledad, de Graciano Sánchez
Total de Municipios 2
9. Mérida
Mérida, Progreso, Uman
Total de Municipios 3
10. Chihuahua
Chihuahua, Cuauhtémoc
Total de Municipios 2
11. Tampico
Ciudad Madero, Pánuco, Altamira, Tampico
Total de Municipios 4
12 Aguascalientes Aguascalientes, Calvillo, Jesús María
Total de Municipios 3
13. Cuernavaca
Cuernavaca, Jiutepec, Xochitepec, Temixco, Emiliano
Zapata
Total de Municipios 5
14. Saltillo
Saltillo, Artega, Ramos Arizpe
Total de Municipios 3
15. Veracruz
Veracruz, Boca del Río
Total de Municipios 2
16. Morelia
Morelia, Tarimbaro
Total de Municipios 2
17. Querétaro
Querétaro, La Cañada, Felipe Carrillo Puerto El
Pueblito
Total de Municipios 4
18. Reynosa
Reynosa, Río Bravo.
Total de Municipios 2
19 Jalapa
Jalapa, Coatepec, Banderrilla
Total de Municipios 3
20 Monclova
Monclova, Frontera,San Buenaventura,Castaños
Total de Municipios 4
21 Oaxaca
Oaxaca, San Antonio de la Cal, Santa Cruz, Amilpas,
Santa Cruz Xocotla, Santa María del Tule
Total de Municipios 5
612,581
580,483
516,153
486,960
472,000
459,749
437,743
447,202
428,486
416,341
332,755
327,730
271,887
261,105
22Coatzacoalcos
23 Tepic
24 Orizaba
25 Pachuca
26 Los Mochis
27.Poza Rica
Coatzacoalcos, Minatitlán, Jalitpan, Cosoleacaque,
Ixhuatlan del Sureste
Total de Municipios 5
Tepic, Tecuala
Total de Municipios 2
Orizaba, Camerino, Mendoza, Nogales, Río Blanco,
Ixtaczoquitán
Total de Municipios 5
Pachuca Tulancingo
Total de Municipios 2
Los Mochis, Ahome, Guasave,
Total de Municipios 3
Poza Rica, Papantla, Coatzintla
Total de Municipios 3
402,085
206,967
216,460
174,013
162,699
172,232
28. Cuautla
29. Córdoba
30. Zacatecas
31. Zamora
32. Colima
33. Guaymas
34. Delicias
35. Chilpancingo
Cuautla, Yautepec,
Total de Municipios 2
Córdoba, Atoyac, El Fortín
Total de Municipios 3
Zacatecas, Guadalupe
Total de Municipios 2
Zamora, Jacona
Total de Municipios 2
Colima, Villa de Alvarez
Total de Municipios 2
Guaymas, Empalme
Total de Municipios 2
Delicias, Camargo
Total de Municipios 2
Chilpancingo de los Bravos, Tixtla de Guerrero
Total de Municipios 2
139,352
148,481
146,484
145,597
142,844
123,438
87,412
114,244
36 Tlaxcala
37. Irapuato
38. Celaya
39. Guanajuato
Tlaxcala, Chiautempan, Apetatitlán
Total de Municipios 3
Irapuato, Salamanca, Valle de Santiago
Total de Municipios 3
Celaya, Cortazar, Villagran
Total de Municipios 3
Guanajuato, Silao,
Total de Municipios 2
91,271
444,241
278,579
123,936
Este hecho incontestable, que evidencia el desarrollo desigual en nuestro país, plantea retos
de singular trascendencia a las autoridades responsabilizadas de la orientación de los
procesos poblacionales, económicos, de desarrollo urbano y medio ambiente en el sentido
del ordenamiento del fenómeno de la metropolización, mediante el diseño y aplicación de
políticas dirigidas a la prevención de nuevos y mayores desequilibrios en la funcionalidad
de las ciudades más importantes del país.
En este trabajo se establecerán los elementos iniciales para un diagnóstico posterior y más
profundo sobre el estado que guarda la gestión ambiental en los municipios metropolitanos
para que, a la luz del análisis del marco jurídico normativo vigente que define sus
atribuciones y competencias, así como los objetivos de política e instrumentos de la misma,
se desemboque en la elaboración de una serie de recomendaciones para el fortalecimiento
de una gestión ambiental municipal que tenga como punto de partida ordenamientos
jurídicos más acordes con la problemática del orden de gobierno municipal en materia
medio ambiental.
La problemática ambiental de los municipios metropolitanos es probablemente la más
compleja del país pues, en buena parte de ellos, se ubican las dimensiones de lo urbano y lo
rural, que involucran procesos sumamente diversos e intensos de uso del suelo, manejo de
recursos, producción agropecuaria e industrial, transportación de bienes y personas,
prestación de servicios y tenencia de la tierra. Sin embargo, como resultado de un
prolongado período de apatía, atribuibles tanto a la autoridad como a los diversos sectores
actuantes de la sociedad, estos procesos han derivado en un incremento considerable de los
problemas directa e indirectamente vinculados a la calidad ambiental.
Es evidente que el incremento de la participación social en la definición de las grandes
orientaciones del desarrollo; la generalización y profundización de la conciencia colectiva a
nivel local en tomo a la gravedad del deterioro ambiental la democratización paulatina de
la vida institucional y política nacional la complejización del desarrollo regional y local;
la necesidad de generación de oportunidades y expectativas favorables para la población
en las diferentes regiones que integran el mosaico nacional y la necesidad de insertar al país
en condiciones de competividad real en el esquema de unas relaciones internacionales cada
vez más globalizadas, son realidades que ya no son compatibles con los patrones de
centralización de funciones y recursos que restringen a los gobiernos locales en el ejercicio
de su soberanía y autonomía, que para el tema que nos ocupa, se traduce en obstáculos
difíciles de salvar para el logro de una resultativa gestión ambiental.
En efecto, la inmensa mayoría de los ayuntamientos del país se caracteriza por la
inexistencia y, en el mejor de los casos, la insuficiencia e inconsistencia de un marco
jurídico normativo propio. De igual manera las estructuras administrativas y de
representación no poseen, cuando existen, la importancia y el peso específico
correspondiente dentro del organigrama y la funcionalidad institucional Por último salvo
escasas excepciones, los ayuntamientos carecen de los instrumentos de planeación y
de operación de la política ambiental que les permitan orientar su desarrollo hacia el logro
de la sustentabilidad. Así pues, se puede asegurar que el municipio es, con mucho, el nivel
de gobierno más atrasado en lo que respecta a la definición y consolidación de la gestión
ambiental.
DIAGNOSTICO
El ayuntamiento, pese a ser la institución político administrativa más antigua del país y ser,
en virtud de lo señalado por el Artículo 115 constitucional, el orden de gobierno que
atiende las necesidades y problemáticas más inmediatas de la población, aún no logra
alcanzar el nivel de desarrollo y autonomía que le permita abordar con eficacia y
resultatividad la definición y operación de una política ambiental. Las causas que dan
origen a esta circunstancia son múltiples y de muy diversa naturaleza. Este hecho se hace
aún más evidente si consideramos que, en una cantidad creciente de municipios, la
metropolización ha incorporado elementos que hacen más compleja la solución a la
problemática ambiental.
De una manera muy suscinta se exponen las carencias e insuficiencias que enfrenta la
gestión ambiental municipal en lo concerniente a cinco apartados: marco programático,
marco jurídico, institucionalidad, instrumentos de política y financiamiento.
1) Ausencia de un programa municipal de protección al ambiente que, en congruencia con
sus símiles nacional y estatal, permita a la autoridad municipal identificar con claridad sus
lineamientos de política, objetivos y metas de corto, mediano y largo plazos.
2) Insuficiente información sobre la situación ambiental del municipio que sirva de base
para la elaboración de un diagnóstico que permita identificar necesidades y priorizar su
atención.
3) Inoperancia de los órganos y procedimientos de consulta ciudadana que restringe la
posibilidad de una real participación de la comunidad en tomo a la difusión de programas,
proyectos y acciones con un elevado contenido de aceptación colectiva.
4) Divorcio entre la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento ecológico del
territorio, lo cual da como resultado que la definición de los usos del suelo no contemple su
vocación natural y tampoco se impongan restricciones y condicionamientos
ambientales de carácter preventivo a los nuevos desarrollos y edificaciones.
5) Restricción del municipio a los asuntos vinculados al ámbito urbano, marginándolo casi
totalmente de todo aquello relacionado al uso y manejo de sus recursos naturales
6) Indefinición de los instrumentos de planeación elaborados por los niveles de gobierno
estatal y federal, los cuales en no pocas ocasiones se restringen a la definición de políticas
en el ámbito de sus respectivas competencias sin delinear los aspectos que los municipios
pudieran tomar en consideración para la elaboración de sus propios planes y programas.
7) Deficiente estructuración de los programas municipales de protección al ambiente que
se manifiesta en la incorrecta priorización de subprogramas y proyectos; discontinuidades;
duplicación de acciones; incongruencias con la política estatal; inexistencia o
desarticulación de mecanismos de evaluación y seguimiento.
8) Centralismo que se expresa en la definición de acciones de gobierno por parte del
estado y la federación, sin que ello signifique necesariamente la solución a problemas reales
de la población local.
9) Limitaciones en cuanto a cantidad e importancia de las atribuciones conferidas al
municipio por el marco jurídico normativo vigente.
10) Ambigüedad en la definición de las competencias de los diferentes órdenes de
gobierno.
11)Ausencia y, en su caso, insuficiencia e imprecisiones de los instrumentos normativos
municipales que provoca que una buena parte de las facultades conferidas a los
ayuntamientos por ordenamientos superiores no puedan ser cumplidas cabalmente.
12)Deficiente conocimiento de la materia jurídica ambiental por los órganos municipales
de carácter reglamentario, consultivo y ejecutivo, lo cual limita considerablemente las
posibilidades de una eficiente reglamentación local.
13) Restricciones presupuéstales de las áreas del ejecutivo municipal encargadas de la
aplicación de la política ambiental y de la vigilancia del cumplimiento de los
ordenamientos locales en la materia.
14) Desconfianza hacia la capacidad operativa de los municipios.
15) Escasa relevancia e indefinición funcional de las áreas responsables de ecología
ayuntamiento.
el
16) Dispersión de funciones operativas de la política ambiental entre diversas
dependencias del ejecutivo municipal.
17) Demasía de comités y comisiones vinculadas a la temática ambiental.
18) Subordinación de las áreas responsables de la política ambiental a otras con temática
diferente a lo ambiental o relacionadas con ellas sólo parcialmente.
19) Insuficiente coordinación entre las áreas ejecutivas y las comisiones edilicias sobre el
tema.
20) Imprecisión en la definición de funciones de las diversas áreas relacionadas con la
operación de la política ambiental.
21)Desvinculación entre la autoridad ambiental y las organizaciones ciudadanas
preocupadas por el tema.
22)Inexistencia y, en su caso, inconsistencia de los instrumentos y procedimientos técnico
administrativos de la política ambiental municipal.
23)Deficiente cantidad y calidad de recursos humanos.
24)Marginación del municipio en los procesos de definición de las políticas
metropolitanas y estatales para el mejoramiento del ambiente.
25)Falta de interés por parte de los ayuntamientos en la definición y apoyo a la gestión
ambiental municipal.
26)Ausencia de normas nacionales que regulen los máximos permisibles de los
contaminantes que por ley corresponde regular a los gobiernos locales.
27)Indefinición e indecisión en la aplicación de impuestos y derechos ambientales de
carácter local.
28)Ausencia de creatividad en el diseño y operación de mecanismos de financiamiento y
autofinanciamiento de programas de protección al ambiente que involucren la participación
de los diversos sectores de la sociedad.
29) Subutilización de los mecanismos de financiamiento instrumentados por instituciones
públicas y privadas, nacionales e internacionales.
30) Inconsistencias intrainstitucionales en la distribución y ejercicio del gasto público.
31) Ausencia de mecanismos de excención fiscal.
32) Insuficiente apoyo financiero de los niveles de gobierno estatal y federal.
33) Inexistencia de convenios de coordinación entre municipios para la atención de
problemas ambientales comunes.
34) Irelevante participación de los municipios conurbados en la comisiones metropolitanas
creadas para la atención de la problemática ambiental.
Es evidente que lo anteriormente señalado no es, en su totalidad, inherente al conjunto de
los municipios metropolitanos del país. Sin embargo es posible afirmar que una buena parte
de los problemas indicados se reproduce con diversos grados de intensidad en la mayoría de
estos municipios. Es por lo tanto necesario contribuir a crear los consensos y acuerdos que
fortalezcan la autonomía municipal en materia de gestión ambiental y los mecanismos de
coordinación metropolitana. De no hacerse así es de prever que las políticas ambientales
impulsadas por la federación y los gobiernos estatales no puedan trascender como es
debido, al no encontrar el apoyo correspondiente en los gobiernos municipales.
ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO VIGENTE.
La solución de los problemas indicados anteriormente y que sin duda no son todos los que
obstaculizan el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal depende en buena
medida de la profunda revisión del marco jurídico vigente. Al afirmar esto no me refiero
exclusivamente a la legislación estrictamente ambiental. El análisis para la búsqueda de
soluciones debe abarcar además, la legislación en materias directa o indirectamente
relacionadas con la protección al ambiente. Tal es el caso de la propia Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; de las constituciones de los estados de la federación; de
las leyes orgánicas municipales; de las leyes que regulan el uso y explotación de los
recursos forestales, pesqueros, hidráulicos; faunísticos y minerales; de las leyes orgánicas
de la administración pública; de los códigos fiscales de las leyes de hacienda municipal; de
los ordenamientos para la planeación del desarrollo; de los instrumentos que regulan el
desarrollo urbano y la construcción de los acuerdos para la creación de órganos de
coordinación intergubernamental de los ordenamientos para el fomento industrial; de
aquellos que regulan el funcionamiento de los establecimientos comerciales y de servicios;
la legislación en materia de salud y trabajo; etc.
Sin embargo, para el caso de algunos de estos ordenamientos, los cambios que pueden
sufrir están en función de lo que establecen actualmente la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente y las leyes estatales así como de las modificaciones
que puedan experimentar éstas en el futuro cercano Es por ello que se intentará hacer un
breve análisis del marco de competencias establecido por el texto vigente de la Ley General
y la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México.
El artículo 115 constitucional establece el fundamento legal que da sustento al municipio y
al ayuntamiento como forma de gobierno y base de la organización político territorial del
país. En el se afirma que los ayuntamientos poseerán para expedir, de acuerdo con las
bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de
policía y buen gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general
dentro de sus respectivas jurisdicciones. Asimismo, en su inciso III dicho artículo señala
que los municipios tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarillado
b) Alumbrado público
c) Limpia
d) Mercados y centrales de abasto
e) Panteones
f) Rastro
e) Calles, parques y jardines
h) Seguridad pública y tránsito
i) Las demás que las legislaturas locales determinen
El inciso IV establece que “los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan así como de las atribuciones
y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor” . El inciso V señala que “los
municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas estarán facultados
para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano
municipal; participar en la creación y administración de su reservas territoriales; controlar y
vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para
construcciones y participar en a creación y administración de zonas de reservas ecológicas"
Por último el inciso VI nos indica que “ cuando dos o más centros urbanos, situados en
territorios municipales de dos o más entidades federativas forman o tienden a formar una
continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la materia."
Las reformas constitucionales al Artículo 115 promovidas por la LI Legislatura del
Congreso de la Unión contribuyen a fortalecer la autonomía municipal sobre todo en lo
referente a la administración directa de ciertos servicios públicos (agua potable y
alcantarillado), la posibilidad de suscribir convenios con la federación y los estados con el
fin de asumir la prestación de un servicio de competencia previamente federal o estatal, así
como en la formulación y administración de los planes de desarrollo urbano y en la
ampliación de las fuentes de captación de recursos propios.
La constitución contempla en diversos artículos una serie de atribuciones del estado
mexicano. Entre estos artículos podemos mencionar los artículos 27, 48 y 73 en sus
fracciones XVI. XXIX-C y XXIX-G que contribuyen a precisar el marco de
competencias entre los diferentes órdenes de gobierno.
El Artículo 27 constitucional contiene disposiciones relativas a tres grandes temas: la
propiedad de la nación, modalidades y prohibiciones a la propiedad privada y
asentamientos humanos; explotación de recursos naturales y reforma agraria. En dicho
articulo se destaca la facultad del estado mexicano de imponer al derecho de propiedad
las modalidades que dicte el interés público así como 'el de regular el beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de
hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el
desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población
rural y urbana. En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos, y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de
tierras, aguas y bosques a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para
preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;
para disponer en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación
colectiva de los ejidos; comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para
el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades
económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad" de igual forma en los
párrafos cuarto v quinto del mismo artículo 27 quedan definidos los recursos del dominio
directo v propiedad de la nación. El párrafo siguiente precisa que en los casos a que se
refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible
y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares, o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes".
El Artículo 48 contribuye a precisar la dependencia administrativa del gobierno federal
sobre los recursos siguientes; islas, cayos y arrecifes; plataforma continental; zócalos
submarinos de las islas, cayos y arrecifes; mares territoriales, aguas marítimas interiores y
el espacio situado sobre el territorio nacional.
El Artículo 73 relativo a las facultades del Congreso señala en su fracción XXIX-C la
atribución para "expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de
los estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias en
materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el Artículo
27", en tanto que la fracción XXIX-G otorga facultades al Congreso para "expedir leyes
que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de
los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."
El Artículo 124 contribuye a deslindar las atribuciones de la federación al afirmar que
" las facultades que no están expresamente concedidas por esta constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados".
Así pues; de conformidad con lo señalado en este último párrafo son atribuciones del
gobierno federal en materia de protección al ambiente y regulación de los asentimientos
humanos aquellas conferidas expresamente por los Artículos 27 y 48 constitucionales. Así
mismo, es competencia de los estados todo aquello referido a la protección y mejoramiento
del ambiente y asentamientos humanos que no este expresamente reservado a la federación
por los artículos constitucionales referidos. Estas aseveraciones deberían quedar plasmadas
en las leyes que el Congreso expida en materia de protección al ambiente y asentamientos
humanos de conformidad con lo señalado en el Artículo 73 fracciones XXIX-C y XXIX-G.
A su vez estas legislaciones federales deberían respetar el contenido del Artículo 115
constitucional en lo referente a las atribuciones conferidas a los municipios,, dejando a las
legislaciones locales la facultad de la distribución de competencias entre estado y
municipios en aquellas cuestiones no contempladas expresamente en el 115
constitucional.
“La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es por una parte
una ley federal sobre protección al ambiente, prevención y restauración del equilibrio
ecológico; y por la otra una ley que descentraliza ciertas atribuciones a gobiernos locales"
(estatales y municipales). Así pues las entidades federativas sólo podrán legislar cuando no
se trata de una materia conferida a la federación y para establecer los mecanismos
administrativos que permitan ejercer las facultades administrativas delegadas por la
federación.
Las facultades que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
reserva para la federación son de tres tipos, a saber:
a) De política y normatividad general: La formulación y conducción de la política general
de ecología: Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de Ecología; a.2) La
formulación de criterios ecológicos y la expedición de, normas oficiales mexicanas; a.3) El
ordenamiento ecológico general del territorio del país; a.4) Los asuntos que por su
naturaleza y complejidad requieran de la participación de la federación: Manejo de residuos
y sustancias peligrosas.
b) Atendiendo a bienes y circunscripciones específicas: Las acciones para la
prevención y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se
realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal; b.2) Los fenómenos originados en
otros países que afecten el equilibrio ecológico dentro del territorio nacional o las zonas
sobre las que la nación ejerce derechos de soberanía y jurisdicción; b.3) Los problemas
originados en el territorio nacional o las zonas sobre las que la nación ejerce derechos de
soberanía y jurisdicción que afecten el equilibrio ecológico de otros países; b.4) Los
asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas.
c) Atendiendo a materias determinadas: Regulación y control de actividades altamente
riesgosas; c.2) Regulación y control del manejo de los materiales y residuos
peligrosos; c.3) La creación, administración, organización y vigilancia de las áreas
naturales protegidas; c.4) La protección de flora y fauna silvestre y acuática; c.5) La
regulación y control del aprovechamiento racional de los recursos del subsuelo; c.7)
Prevención y control de la contaminación atmosférica en zonas y fuentes de jurisdicción
federal; c.8) La regulación del aprovechamiento del agua y de los sistemas acuáticos y la
prevención y control de su contaminación; c.9) La regulación del aprovechamiento del
suelo y la prevención y control de su contaminación; c.10) La prevención y el control de las
emergencias y contingencias ambientales.
De igual forma la ley general identifica las siguientes facultades que son otorgadas a
los gobiernos locales (entidades federativas y municipios): a) La formulación de la política
y de los criterios ecológicos particulares; b) El ordenamiento ecológico local; c) La
preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se
realice en bienes y zonas de jurisdicción de las entidades federativas y de los municipios; d)
La regulación, creación y administración de los parques urbanos y zonas sujetas a
conservación ecológica; e) La prevención y restauración del equilibrio ecológico y la
protección ambiental en los centros de población en relación con los efectos derivados de
los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros,
tránsito y transporte locales; f) La regulación y control del aprovechamiento racional y la
prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; g) La
regulación con fines ecológicos del aprovechamiento de minerales o sustancias no
reservadas a la federación; h) La regulación de actividades no consideradas como riesgosas;
i) La regulación del manejo y disposición final de los residuos que no sean peligrosos; j) La
prevención y control de la contaminación de las aguas nacionales que se descarguen en las
redes de alcantarillado y los centros de población; k) Prevención y control de la
contaminación de la atmósfera generada en zonas o por fuentes de jurisdicción estatal o
municipal; l ) Establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición de
emisiones contaminantes que rebasen los limites máximos permisibles por ruido,
vibraciones, energía térmica, lumínica y olores perjudiciales; m) Prevención y control de la
contaminación de las aguas nacionales que tengan concesionadas o asignadas para la
prestación de servicios públicos.
Al hacer un análisis comparativo de las atribuciones de los gobiernos federal, estatal y
municipal de acuerdo a lo señalado por la Ley General del Equilibrio y la Protección
al Ambiente y la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México, se desprenden
algunas consideraciones:
1) Existen 52 grandes grupos de atribuciones conferidas por las leyes ambientales vigentes,
federal y del Estado de México. De estos 52 grupos en 44 de ellos la ley federal atribuye
alguna competencia a los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal. Tan solo en 8
grupos de atribuciones la ley federal no contempla ninguna atribución para este orden de
gobierno y los gobiernos locales, por lo que estas atribuciones son dadas a éstos últimos por
el ordenamiento estatal.
2) Los grupos de atribuciones más importantes numéricamente son los relativos a la
expedición de normas técnicas; la creación y administración de áreas naturales protegidas;
la protección de flora y fauna silvestre; la protección de "la atmósfera; el aprovechamiento
racional y la prevención y el control de la contaminación de las aguas; el aprovechamiento
racional de los recursos forestales y del suelo, y la regulación de las actividades
relacionadas con materiales y residuos peligrosos. Este conjunto de 7 grupos de
atribuciones concentran 72 de las atribuciones conferidas por la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente al gobierno federal y 17 competencias otorgadas a
los gobiernos locales de un total de 108 y 37 respectivamente. Si consideramos que los
grupos de atribuciones vinculados a la protección de la flora y fauna silvestre y a la
regulación de las actividades relacionadas con materiales y residuos peligrosos son de la
exclusiva competencia del gobierno federal resulta que casi el 45% de las atribuciones
conferidas por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente a los
gobiernos locales se concentran en tan solo 5 de los grupos de competencias. Por otro lado,
el 65% de las atribuciones conferidas al gobierno federal por la propia ley general
están comprendidas dentro de este conjunto de 7 grupos de atribuciones.
3) Del total de 52 grupos de atribuciones, la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente atribuye competencias al gobierno federal en 38 de los mismos
y en 26 lo hace con los gobiernos locales.
4) La ley general otorga competencia a los gobiernos federal y local simultáneamente en un
total de 19 grupos de atribuciones; únicamente al gobierno federal en 19 casos y
exclusivamente al gobierno local en 6 casos.
5) La Ley de Protección al Ambiente del Estado de México contempla atribuciones para
estados y municipios en 41 del total de 52 grupos de atribuciones. De estos grupos de
atribuciones 33 encuentran su correlativo en la Ley General y en 8 casos no ocurre así.
6) La ley estatal comprende 35 atribuciones para el gobierno estatal y 21 para el gobierno
municipal de un total de 56. Las restantes 7 para un total de 63 son atribuciones conjuntas.
7) La ley estatal contempla 24 grupos de atribuciones donde ambos órdenes locales de
gobierno son competentes y 14 donde lo es exclusivamente el gobierno del estado y 3
donde esto ocurre con el orden de gobierno municipal de un total de 41 grupos donde
la ley estatal contempla atribuciones.
8) Del total de 63 atribuciones otorgadas a los niveles de gobierno estatal y municipal
por la ley estatal tan solo 12 se concentran en los grupos referidos a la expedición de
normas técnicas, la creación y administración de áreas naturales protegidas; la protección
de la atmósfera; el aprovechamiento racional y prevención y control de la contaminación de
las aguas y el aprovechamiento racional de los recursos forestales y del suelo.
Estas consideraciones necesarias reflejan el desequilibrio existente en la distribución de
atribuciones entre lo diferentes ordenes de gobierno.
Ahora revisaremos algunos aspectos cualitativos de ambas legislaciones:
Existe un conjunto de atribuciones de indiscutible competencia del gobierno federal como
son las relativas a los originados en otros países y que afectan al equilibrio ecológico del
país y viceversa; la relativa a la producción de flora y fauna acuática en aguas de propiedad
nacional; la formulación de la política general de ecología; la creación y administración de
áreas naturales protegidas del interés de la federación; la protección de la atmósfera en
zonas y en casos de fuentes emisoras de jurisdicción federal, el aprovechamiento racional
de suelo en actividades productivas y la prevención y control de sus contaminación; la
regulación de las actividades relacionadas con la explotación y exploración de los recursos
del subsuelo. Ellas encuentran su fundamento en los dispuesto por la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.- Sin embargo existe un conjunto nada desdeñable de
atribuciones dadas por la Ley General de Equilibrio Ecológico a la Protección al Ambiente
al orden gobierno federal que no encuentran un fundamento constitucional claro y preciso.
El primer caso esta la atribución para atender los problemas que por su naturaleza y
complejidad requieren de la participación de la federación. Aquí surge la pregunta ¿Qué
pasa cuando un problema de la jurisdicción estatal se turna complejo y la federación decide
intervenir? ¿ acaso la autoridad federal no esta actuando entonces inconstitucionalmente al
intervenir en asuntos que no son de su competencia violentando con ello la soberanía de los
estados y acaso la autonomía municipal también? ¿quién determina y bajo que criterios la
complejidad de un problema? Esta es una atribuciones que sin duda deberá ser revisado a
profundidad en posteriores modificaciones a la ley general.
Otra duda surge al analizar la competencia que se refiere a la atención de los problemas que
afecten al equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas. Si el problema que
afecta a una entidad federativa determinada es de competencia y jurisdicción local, ya sea
estatal o municipal, bastaría con que las entidades federativas involucradas en el hecho, en
el pleno ejercicio de su soberanía decidieran convertir o acordar las formas de atención al
problema para que este pudiera ser resuelto con los propios medios de los gobiernos locales
en un plazo de común acuerdo establecido.
En cuanto a la expedición de normas técnicas en las materias de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, si se interpreta esta atribución como
la facultad del gobierno federal para emitir normas en todas las materias que toca este
ordenamiento y si entendemos que dicha ley es distributiva de competencias, entonces se
puede concluir que la facultad de la federación es, efectivamente, la expedición de normas
en todas la materias incluyendo aquellas que, según la propia ley, no son competencia del
gobierno federal. Sin embargo si nos apoyamos en lo señalado por la constitución política
federal encontramos que las entidades federativas pueden, a través de los congresos locales
establecer en las constituciones locales sus propias competencias, sin contravenir lo
dispuesto por el máximo ordenamiento del país. Para que estas atribuciones definidas por la
constitución estatales puedan ser observadas cabalmente se hace necesaria la existencia de
una legislación secundaria en este caso de una ley estatal de ecología, pero también de
normas específicas que establezcan máximos permisibles y parámetros. Es difícil entender
que una entidad soberana no pueda poseer la facultad de normar en tomo a las atribuciones
que le confiere su propia Constitución.
También es necesario analizar la atribución relativa a la prevención y el control de
emergencias y contingencias ambientales cuando la magnitud o gravedad de los
desequilibrios lo hagan necesario. Aquí volvemos a encontrar la misma situación Si la
contingencia ambiental tiene su origen en un problema de la jurisdicción estatal' debe ser
atendido por los órganos y sistemas de protección civil constituidos para el efecto por los
gobiernos estatales y municipales. No hacerlo así implica un tácito reconocimiento a la
incapacidad de los gobiernos locales para resolver sus propios problemas en el ámbito de
sus respectivas competencias.
El gobierno federal se reserva la protección de la flora y fauna silvestre para conservarla y
desarrollarla. Esto parece lógico y conveniente para las especies amenazadas o en peligro
de extinción por la significancia que para el conjunto del país tendría la perdida de estos
recursos genéticos. Sin embargo es poco comprensible que el gobierno federal se ocupe de
las especies raras o endémicas siendo que en no pocos casos su distribución biogeográfica
se circunscribe a los límites territoriales de una entidad federativa.
Cuando el gobierno federal se reserva la prevención y el control de la contaminación
atmosférica generada en actividades industriales en los municipios de la zona conurbada al
Distrito Federal surgen varias preguntas ¿porque sólo los municipios metropolitanos de la
Ciudad de México? ¿porque no también los municipios metropolitanos de las 39
metrópolis del país? ¿acaso será por la cercanía con el D. F.? ¿son los municipios
metropolitanos zonas de jurisdicción federal? ¿todas las fuentes industriales emisoras de
contaminantes en los municipios metropolitanos son de jurisdicción federal? Este tipo de
atribuciones sólo crean inmobilismo en las autoridades locales e incapacidad de atención en
las federales.
Estos son sólo algunos de los cuestionamientos que pueden ser hechos al conjunto de
competencias dadas al gobierno federal por la ley general. Por razones de tiempo y espacio
pasaremos a comentar las competencias otorgadas por la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente a los gobiernos locales.
Dice la ley general que los gobiernos locales tienen la atribución de atender la prevención y
el control de los contingencias y emergencias ambientales cuando la magnitud o gravedad
de los desequilibrios no rebasen el territorio de la entidad federativa o del municipio. Aquí
nos encontramos ante un riesgo inminente ¿y si los rebasa?, ¿no hacemos nada? ¿esperamos
el arribo de los salvadores desde la capital del estado o de la república? Las emergencias y
contingencias deben ser atendidas por los sistemas locales de protección civil de cada
entidad federativa y municipio y, en todo caso, establecer la coordinación correspondiente
con las autoridades estatales o federales, según sea el caso.
Dice la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que los
gobiernos locales tienen la facultad para tomar las medidas preventivas necesarias para
evitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica, siendo que además de las
medidas de ese carácter es necesario aplicar medidas emergentes de tipo correctivo del
episodio.
Una ausencia fundamental dentro de las atribuciones que la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente otorga a los gobiernos locales es la prácticamente
nula intervención a que tienen derecho en lo relativo al manejo de los recursos forestales y
edáficos.
Considero que la atribución para el establecimiento de medidas para hacer efectiva la
prohibición de emisiones contaminantes por ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica y
olores perjudiciales otorgada al gobierno local por la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente debería abarcar también a las fuentes y zonas de jurisdicción
federal en virtud de que así se evitarían confusiones a la hora de aplicar la normatividad.
En cuanto a las atribuciones comprendidas por la Ley de Protección al Ambiente del
Estado de México para este orden de gobierno encontramos reproducidos algunos de los
inconvenientes señalados ya para la ley general. Tal es el caso de las atribuciones estatales
para intervenir en los asuntos que afecten a dos o más municipios, siendo que la propia ley
establece en otro de sus apartados la factibilidad de que dos ayuntamientos puedan
realizar acciones conjuntas en pro del mejoramiento del ambiente. Al igual que la Ley
General, para la federación, la ley estatal atribuye a este orden de gobierno la facultad de
intervenir en aquellos asuntos que por el peligro que representen para el ambiente o por su
complejidad requieran de la participación del gobierno del estado. Esta posición
paternalista de la federación hacia los estados y de éstos hacia los municipios fomentar la
pasividad en los gobiernos locales e inhiben el fortalecimiento de la gestión ambiental.
En la ley estatal no se concede al ordenamiento ecológico un papel protagonice como
instrumento de la política ecológica pues únicamente lo menciona en uno de sus artículos y
en el texto no le dedica ningún apartado especial.
Pese a que la ley estatal contempla como una atribución del gobierno del estado la
expedición de normas técnicas estatales para la preservación y restauración de la
calidad ambiental, es la fecha que aún no existe ningún ordenamiento de esta naturaleza.
La ley estatal confiere al gobierno del estado la facultad para aplicar la normatividad
para el manejo y disposición final de los residuos industriales. Sin embargo como resultado
de la interpretación del Artículo 115 constitucional el servicio de limpia corresponde a los
municipios y. por lo tanto, la regulación de todo tipo de residuos no peligrosos, que por
supuesto incluye a los industriales no peligrosos.
Otra de las atribuciones establecidas por el 115 constitucional para los municipios es
la prestación del servicio de tránsito. Sin embargo la ley estatal faculta al gobierno del
estado para establecer medidas para limitar por motivos de protección al ambiente la
circulación de vehículos automotores así como impedir la de aquellos cuyas emisiones
rebasen los limites permisibles. Si el tránsito es municipal éste sería el orden de gobierno
para hacer cumplir los programas Hoy no Circula y Ostensiblemente Contaminante.
En otras de las atribuciones conferidas al gobierno del estado la ley la faculta para la
determinación concurrente con las autoridades responsables en la materia, sobre la
reubicación de las industrias que se encuentran en zonas habitacionales y urbanas en los
casos en que así proceda. De acuerdo con lo señalado por el Artículo 115 constitucional y
donde se afirma que los municipios estarán facultados para controlar y vigilar el uso del
suelo en sus jurisdicciones territoriales, éstas deberán ser consideradas como una atribución
municipal.
La ley estatal no otorga competencias al municipio en materia de impacto ambiental. Esto
es una contradicción si consideramos que los impactos negativos se dejan sentir en el
territorio municipal y son demandados a la autoridad local por la población de la zona. El
gobierno municipal debería estar facultado cuando menos para emitir una opinión sobre el
dictamen de impacto generado por el gobierno del estado y participar en el seguimiento del
cumplimiento de las condicionantes ambientales.
Asimismo, la Ley estatal faculta al gobierno municipal a incorporar en las licencias
municipales de construcción los resultados del dictamen que al efecto emitan las
autoridades competentes. Sin embargo el Plan Estratégico del Centro de Población debe
contener las normas ambientales a las que se ajustarán las construcciones por lo que este
dictamen se debería referir exclusivamente a las construcciones de impacto significativo.
Pensaríamos que además de lo señalado por el ordenamiento estatal el dictamen ambiental
debe ser incorporado al. procedimiento de otorgamientos de las licencias municipales de
funcionamiento. Con este hecho se estaría regulando ambientalmente a un grupo
importante de giros y actividades comerciales industriales y de servicios no considerados
por los procedimientos de impacto ambiental federal y estatal.
La revisión del marco Jurídico vigente en cuanto al marco de competencias se-refiere
debería ser hecho bajo la base de las siguientes premisas básicas:
•
Correspondencia cabal entre lo señalado por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y lo indicado por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente y las legislaciones estatales en la materia.
•
Eliminación de la discresionalidad de las autoridades ambientales para la
intervención en asuntos que no son de su competencia.
•
Mejor equilibrio entre las atribuciones conferidas a los gobiernos locales por la ley
general y las que ésta atribuye al propio orden de gobierno federal así como entre la
distribución de competencias entre los órdenes de gobierno estatal y municipal
hecha por las leyes estatales en la materia.
Incremento de disposiciones en materias insuficientemente reguladas tanto por los
ordenamientos federales como por los locales.
Más intenso desarrollo de los apartados relacionados con los instrumentos de
política ambiental de los tres órdenes de gobierno.
•
•
•
Procuración de una más intensa participación de la sociedad civil y los sectores en
la definición de la política ambiental, su evaluación y seguimiento así como en los
aspectos de responsabilidades por daños al ambiente.
PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
Julián de la Garza Castro*
La atención a los problemas ambientales y la inducción de nuevos procesos de desarrollo
con una dimensión de sustentabilidad, demanda de importantes esfuerzos para coordinar las
decisiones tanto probadas o gubernamentales con objetivos públicos. Esto puede lograrse a
través de una amplia gama de instrumentos que hacen disponibles la legislación y las
instituciones vigentes, los cuales constituyen las herramientas fundamentales de actuación
tanto del Gobierno como de la sociedad.
Para efectos de la presente charla, me permitiré hacer referencia de la situación actual
del área metropolitana de Monterrey, relacionando los principales instrumentos de gestión
ambiental, ya incluidos en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, y su forma de
integración de los Reglamentos de Ecología o Protección del Ambiente, del ámbito
municipal.
El área metropolitana de Monterrey cuenta con una población de 3 millones 500 mil
habitantes, el 81.7% de la población del Estado , distribuidos en una superficie de 236,963
hectáreas, equivalentes a menos del 5% del territorio del Estado de Nuevo León.
Conformada por 9 municipios conurbados, los cuales presentan características físicas muy
diferentes entre sí, tanto en estatus socioeconómico, densidad industrial, duna, topografía,
etc. Lo que corresponde a una diferencia en los escenarios ambientales de los municipios.
El acelerado crecimiento demográfico junto con el importante desarrollo industrial que se
han dado en el área metropolitana, sobre todo en las últimas dos décadas, han originado
problemas de contaminación del aire, agua y suelo. La influencia de la cercanía del vecino
país del Norte, es especial con la ciudad de Laredo, Texas, el paso más grande de
exportaciones e importaciones terrestres del país, ha presentado un cambio en nuestros
hábitos y valores, convirtiéndonos en una sociedad consumista, fomentando en nosotros
mismos, el consumo de nuestros recursos y hábitat olvidándonos, un poco, tal ves, de la
conservación de nuestra riqueza y el equilibrio del ambiente.
En la gran mayoría de los paneles en los que un servidor ha participado, en materia
ambiental, ha habido una conclusión en común en todos y cada uno de ellos, y ésta es, el
Fomento de una Cultura Ambiental y el aumento de un concientización en materia
ecológica, en cada miembro de la comunidad neolonesa. Esta conclusión,
definitivamente tiene un costo y un costo bastante alto, además de una tarea de
coordinación y concurrencia de todos los grupos de ciudadanos.
*
Subsecretario de Ecología. Gobierno del Estado de Nuevo León.
Cada comunidad municipal, es una célula de todo este Gran Sistema Motriz Metropolitano,
todos los municipios unidos conforman el área metropolitana, y son ellos los que
definitivamente se encuentran más cercanos a su comunidad, de ahí la importancia de que
sean ellos los ejecutores principales de acciones que fomentan la Cultura ambiental, que
promueven los instrumentos de gestión ambiental, aplicación de medidas de prevención y
control de la contaminación ambiental.
En el área metropolitana solo 3 municipios han publicado su reglamento ecológico, 4
municipios los tienen aprobados por cabildo y los dos restantes cuentan con un Proyecto de
Reglamento Ambiental. Sin embargo, los nueve cuentan con una Dirección que atiende los
asuntos de índole ambiental, al respecto cabe anotar dos características interesantes, que se
presentaban con anterioridad.
1.- Una dependencia interna y/o distanciamiento del área del desarrollo urbano, por
ende muchas de las acciones urbanísticas no van acorde a los programas ambientales
de cada dirección ambiental, sin embargo, un logro importante del Municipio de
Monterrey, es la realización de un Programa de Ordenamiento Ecológico, en la zona sur del
municipio, estudio que será insumo del próximo plan parcial de desarrollo urbano de la
zona analizada. Actualmente la participación de las direcciones ambientales ha aumentado
en las administraciones municipales.
2.- En la actividad metropolitana en materia ambiental, se presenta una gran carencia
en materia de reglamentación que sustente la acción de las dependencias ambientales
municipales, limitando sus actividades a rubros como: basureros en terrenos baldíos,
quema de basura, ruido en casas habitación, tala de árboles, etc. Afortunadamente, en
los últimos meses ha aumentado la participación de las mismas, impacto ambiental,
etc. Haciendo hincapié en la falta de sustento jurídico o convenios de concurrencia con
las autoridades federales y/o estatales, para la realización de dichos programas.
El reforzar estos reglamentos, fomentar convenios de concurrencia, involucración del
quehacer ambiental en la administración municipal, la coordinación y unidad de las
autoridades ambientales de los tres niveles de Gobierno con fines en común es tarea
importante para las personas que estamos involucradas con la preservación y
restauración del ambiente en el que vivimos y trabajamos.
En el rubro de áreas naturales protegidas en el área metropolitana contamos con 5 parques
urbanos con carácter de protección, éstos son la Estanzuela, La Huasteca, Niños Héroes, La
Pastora y La Gran Plaza. El decretar áreas de oportunidad importante, que ya se está
llevando a cabo por parte de los municipios metropolitanos por mencionar un ejemplo la
administración municipal del Municipio de Guadalupe' Nuevo León, mediante la
habilitación de una parte del arroyo la Silla, ha inaugurado el Parque Tolteca, área de
esparcimientos para la comunidad a bajo costo el reglamentar este tipo de acciones es
importante, dado que el decretar por decretar zonas naturales no es deseable, sino darles un
carácter de autosustentabilidad de dichas zonas, de manera que el municipio tenga la
capacidad de generar un ingreso que recupere la inversión, ayude al mantenimiento y
promueva las ampliaciones de dichas áreas.
El ordenamiento ecológico del territorio es un proceso de planeación dirigido a evaluar
y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional
estatal o municipal. Permite orientar el emplazamiento geográfico de las actividades
productivas, así como las modalidades de uso de recursos y servicios ambientales,
constituyendo el cimiento de la política ambiental ecológica. Debe de ser la base para
determinar la densidad y formas del uso del suelo, las áreas a conservar y restaurar. Al
respecto, ya se mencionó el ejemplo del Municipio de Monterrey sin embargo es suma
importancia e1 considerar esto en las administraciones municipales quizás, nos
encontremos con municipios metropolitanos con una ocupación de su territorio cercana a1
100%, Pero siempre habrá zonas de expansión, actualmente 7 de los municipios
metropolitanos cuentan ya con un Plan Parcial de Desarrollo Urbano, es muy deseable
que las próximas revisiones de dichos planos estén cimentadas en un Estudio de
Ordenamiento Ecológico de su Territorio, bajo un sustento Jurídico-administrativo.
Aquellos municipios que cuentan ya con un Plan parcia1 de Desarrollo urbano han
recibido ya el 70% de las atribuciones en materia de autorizaciones de uso de suelo
fraccionamientos habitacionales y trámites concernientes al desarrollo urbano, partiendo de
la premisa que los Estudios de Impacto Ambiental es una herramienta para generar
información de los impactos negativos y positivos en materia ambiental y el proceso
analítico para evaluar los elementos más comprensivos de costo y beneficio social en cada
proyecto de desarrollo Lo anterior Permite el Proponer medidas técnicas para mitigar los
impactos negativos y ampliar los segundos de tal manera que se maximice el balance
ambiental. Es primordial que todo desarrollo que se realice y apruebe en base a un Plan
Parcial de Desarrollo Urbano, presente su evaluación de un impacto ambiental y sea
evaluado por las autoridades ambientales municipales siendo estas las que dicten las
medidas de mitigación a realizar por los desarrollos. Todo esto es un marco jurídico
aprobado mediante convenios de concurrencia Federación-Municipio.
En el caso del riesgo ambiental, es un caso interesante, dado que la Ley estatal completa
este rubro, sólo como complemento de los estudios de impacto ambiental, siendo la Ley de
Desarrollo Urbano Estatal la que completa este rubro como área de competencia, existiendo
además la Dirección de Protección Civil estatal, dependencia con funciones de prevención
y control de riesgos, teniendo el Patronato de Bomberos Estatal en departamento con
funciones similares. En este caso lo más recomendable es trabajar bajo un esquema de
consejo o grupo de trabajo donde se definan actividades de cada autoridad y que los
municipios tengan un lugar en dicha mesa.
En materia de residuos peligrosos, las autoridades ambientales municipales, tienen como
actividad el regular las actividades de talleres automotrices al inspeccionar una negociación
de este tipo se encuentre uno o dos tambores de aceite residual usado, aceite considerado
residuo peligroso, según las normas oficiales mexicanas, los cuales son de competencia
federal, sería más funcional que los municipios, apoyados en su reglamento y con un
convenio entre los tres niveles de gobierno, estableciendo competencias conforme a
volumen, pudieran expedir el manifiesto de generador de residuos peligrosos (en los
residuos que se establezcan previamente), dado que son las autoridades que tienen mayor
contacto con los mismos, se estima que hay alrededor de 1,000 talleres automotrices en el
área metropolitana.
Recientemente las autoridades Federales iniciaron la descentralización al Estado en el
otorgamiento de licencias de funcionamiento a actividades que no son de competencia
Federal, así mismo, el municipio debe obtener la función de otorgar licencias de
funcionamiento a empresas de su competencia, previo acuerdo de definición de
competencias, dichas licencias deben de estar contempladas en los reglamentos
correspondientes y establecer condiciones particulares de operación industrial con el
fin de regular y minimizar la emisión de residuos en cualquier estado físico, además de
recabar información indispensable para la construcción de inventarios.
En todo municipio aplica el principio de paretto, donde el 20% de las actividades
industriales, emiten el 80% de contaminantes a la atmósfera, el 80% de determinado
parámetro en su descarga residual, consume el 80% del combustible, etc.. Es importante la
atención a esta empresa, que si bien, son la mayoría de carácter federal y la gran mayoría de
ellas se encuentran en algún programa de autoridades, sin embargo, el seguimiento de los
programas a los cuales se compromete pueden caer en las autoridades estatales y
municipales, además, la importancia de que las mismas autoridades estatales y municipales,
previo convenio de concurrencia, puedan iniciar programas de autoridades ambientales a
actividades industriales de su competencia, igualmente es necesario contemplarlas en los
reglamentos municipales.
Un rubro importante dentro de la política ambiental nacional es el fomento de instrumentos
económicos que apoyen y complementen la regulación ambiental, dado que desde la
perspectiva económica, los problemas ambientales en la mayoría de las ocasiones son
externalidades. sin embargo la corrección de dichas externalidades equivale a lograr que
quienes generan costos o daños ambientales los asuman, lo cual se puede lograr mediante
instrumentos económicos, tales como impuestos y derechos ambientales, sobre precios para
generar fondos en fideicomiso, sistemas de depósito- reembolso. fianzas y seguros,
derechos de uso de recursos, concesiones etc., aún y cuando muchos de ellos no se aplican
a nivel Federal es de importancia contemplarlos en los reglamentos municipales.
La definición de criterios ecológicos, es un rubro de suma importancia, dado que estos
plantean metas u orientaciones generales o particulares que deben de seguir ciertos
procesos o actividades en términos de la política ambiental del área metropolitana.
Este criterio puede ser un instrumento de regulación coactivo u obligatorio pero debe
de considerarse como un instrumento propositivo de definición de perspectivas. Este
rubro debe de contemplarse tanto en la legislación estatal como en la reglamentación
municipal, pero deben de ser concurrentes en la totalidad de los municipios
metropolitanos su coordinación con el Estado.
En el ámbito de la comunidad, la información ambiental se constituye como un instrumento
que nutre un proceso de entendimiento y conocimiento de variables y procesos relevantes,
para coadyuvar o modificar conductas con un sentido de sustentabilidad. En el área
metropolitana ya es una preocupación la necesidad de estar en línea directa las autoridades
ambientales municipales y estatales, mediante una red de comunicación vía modem
telefónico, de manera que se maximicen recursos, minimizando tiempos en la entrega de
información y aumente así la eficiencia de las autoridades. Eso asegurará a la comunidad
de que la información que manejan sus autoridades sea confiable, completa y oportuna,
relacionado a: datos sobre el medio ambiente, indicadores de tendencias y horizontes,
valuación económica de costos y beneficios sociales ambientales, estado real de los
ecosistemas y elementos del medio ambiente, datos estadísticos de suelos, aire. agua. etc. El
establecer sistemas de información ambiental municipales es de suma importancia, así
como la reglamentación de los mismos.
La educación e investigación. es indispensable, el desarrollo de programas de cultura y
educación ambiental en forma masiva y de carácter obligatorio, para las autoridades
ambientales municipales y estatales. Así mismo, el establecer esquemas de
investigación ambiental en los municipios, dado que mediante la asignación de científicos,
se podrán definir los problemas ambientales y las soluciones técnicas más factibles para
dicha problemática, por poner un ejemplo, el municipio de Monterrey, realizó ya un
monitoreo de ruido urbano, con estratificación de las fuentes generadoras, conociendo
ya estas fuentes, se definirán los programas para mitigar dicho ruido. Además la
información obtenida por la Red de Monitoreos Atmosférico Estatal, ayudará al desarrollo
de investigaciones de impacto a la salud de los contaminantes monitoreados, etc.
En resumen, los puntos vistos con anterioridad son áreas de oportunidad para la
reglamentación municipal, la mayoría de ellos implica una descentralización o
desincorporación de funciones por parte de la Federación o el Estado, sin embargo, esto
implica además una asignación de recursos por parte de las autoridades superiores, al
municipio, para poder realizar lo anterior de una forma eficiente y eficaz.
El Gobierno del Estado de Nuevo León, bajo el Programa de Nuevo León Unido,
instaurado por el señor Gobernador Lic. Benjamín Clariond Reyes, se incluye en el Plan
Estatal de Protección y Preservación del Medio Ambiente 1996-2020, como estrategia
general, consolidar los mecanismos de comunicación entre las autoridades ambientales de
los tres niveles de Gobierno, con el fin de cumplir los objetivos a corto plazo, mediano y
largo plazo de dicho plan, se pretende establecer un Grupo de Comunicación y
Coordinación Ambiental, formado por los directores de ecología de los municipios, la
Subsecretaría de ecología estatal, la Delegación Federal de la SEMARNAP y la Delegación
Federal de la Profepa.
Mediante reuniones quincenales con sedes alternadas, una organización horizontal donde se
tiene voz y voto, cuya función será evaluar las acciones emprendidas en el área
metropolitana en materia ambiental, así como unificar la posición ambiental de las
autoridades ambientales en el Estado, en relación al resto de las autoridades en otras
materias.
Lo anterior, es sólo la punta de iceberg, dado que atrás de esto, hay un gran número de
gente con inquietudes, deseos, propuestas, denuncias, proyectos y programas, que sólo se
necesitan canalizar para su implementación. Pero una implementación sustentada en una
Ley Ecológica Estatal eficaz y con Reglamentos Ambientales Municipales reales, actuales
y aplicables.
ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN
AMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS
María del Carmen Carmona Lara*
INTRODUCCIÓN
La participación irá encaminada a establecer cuáles deben ser las estrategias de lo
municipios metropolitanos para el cumplimiento de la legislación ambiental.
ASPECTOS INSTITUCIONALES
En primer término se debe establecer el marco constitucional en los artículos:
•
Artículo 73 Fracción XXIX-G. Sistema de Concurrencias.
•
Artículo 116 Fracción VI. Facultad de establecer convenios. 'La federación y los
estados, en los términos de la Ley podrán convenir la asunción por parte de éstos del
ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de
servicios públicos cuando el desarrrollo económico y social lo haga necesario. Los
estados estarán facultados para celebrar convenios con sus municipios, a efecto
de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a
que se refiere el párrafo anterior".
•
Artículo 115. Facultades de los municipios en materia ambiental.
• Expedir Bandos de Policía y Buen Gobierno y los Reglamentos y Circulares y
Disposiciones Administrativas en Materia Ambiental, de conformidad con la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
•
*
Regular ambientalmente los siguientes servicios públicos:
• Agua potable y alcantarillado.
• Alumbrado público.
• Limpia, mercados y centrales de abasto.
• Panteones.
• Rastro.
• Calles parques y jardines.
• Seguridad pública y tránsito.
• Las que determine la Ley Ambiental Estatal.
Investigadora en el Instituto Nacional de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de
México.
•
•
Los municipios de un mismo estado pueden coordinarse y asociarse para la
más eficaz protección de los servicios públicos que les corresponda.
Fracción VI. Cuando dos q más centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar
una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los
municipios respectivos en el ámbito de sus competencias planearán y
regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la ley federal de la materia.
Artículo 122 Fracción IX. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones
locales y municipales entre sí y de éstas con la federación y el Distrito Federal en la
planeación y ejecución de las acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito
Federal, de acuerdo con el Artículo 115 Fracción VI en materias de:
• Asentamientos humanos.
• Protección al ambiente.
• Preservación y restauración del equilibrio ecológico.
• Transporte.
• Agua potable y drenaje.
• Recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos.
• Seguridad pública.
Sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones
metropolitanas en las que concurran y participen con arreglo a sus leyes.
A través de las Comisiones Metropolitanas:
• Bases para la celebración de convenios.
• Ámbitos territoriales.
• Funciones respecto a la ejecución y operación de las obras.
• Realización de acciones en:
• Asentamientos humanos.
• Protección al ambiente.
• Preservación y restauración del equilibrio ecológico.
• Transporte
• Agua potable y drenaje.
• Recolección, tratamiento y disposición de desechos
sólidos.
• Seguridad pública.
• Bases para establecer funciones coordinadas.
• Aportación común de recursos materiales, humanos y financieros
necesarios para su operación.
• Reglas para la regulación conjunta y coordinada de:
• Desarrollo de las zonas conurbadas.
• Prestación de servicios.
• Realización de acciones.
ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Juan Manuel Tovar Estrada*
Ahora cuando hay condiciones para que los mexicanos hablemos y nos escuchen, siempre
con miras a resolver nuestros problemas por la vía de la razón y el entendimiento, considero
de suma trascendencia esta reunión porque nos permite atisbar el futuro inmediato y
mediato de la zona metropolitana del altiplano, que es uno de los asentamientos humanos
más grandes del planeta, y que comprende a 150 municipios metropolitanos y 16
delegaciones del Distrito Federal.
Se trata, pues, de un espacio urbano singular, no sólo por su tamaño, ni por las
características de las comunidades que se encuentran asentadas en éste que en buena parte
fue el Valle de Anáhuac, cuna de esplendores que ahora, en plena modernidad, nos parece
mítico.
Sin embargo, y en eso habremos de coincidir es claro que asistimos a este encuentre no
para hablar de desgracias apocalípticas de fin de milenio, sino para establecer, con
elementos positivos y objetivos, los criterios que lleven a tomar las mejores decisiones en
beneficio de una población que manda, de manera creciente, toda clase de servicios, y que
también al hacerse más complejos los mismos municipios, requiere de educaciones
jurídicas para mejorar sus relaciones con la Federación, según, las condiciones actuales y
futuras del país.
Todo parece indicar que en los años por venir como ha ocurrido desde el siglo XVI al
fundarse en México el que sería el primero de sus ayuntamientos, el municipio será el
factor determinante y decisivo de nuestra organización geográfico-territorial, política y
administrativo. El municipio es y ha sido el espacio comunitario en el que
responsablemente la base ciudadana resuelve sus problemas y se vincula de manera
orgánica, como a los correspondientes a los otros estados y, con ello a la Federación toda.
Por lo mismo, si la sociedad se hace más compleja y son más complicadas las interacciones
de la población, y el desarrollo económico y tecnológico incide en estas relaciones,
entonces la estructura jurídica del municipio tiene que fortalecerse y hasta adelantarse para
prevenir los problemas que, dentro la misma complejidad municipal y social, se generen.
Esta sería la aportación que el poder Legislativo haría al desarrollo del municipio, es decir
instrumentar una legislación visionaria que permita salidas a los actuales problemas de las
comunidades y que vaya siempre adelante de las nuevas situaciones surgidas en el seno de
las mismas.
*
Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión.
Al respecto, no podremos pensar que estaremos ante un nuevo federalismo funcional y un
modelo federalista de vanguardia, si al municipio sólo se le reconoce en el papel y en los
discursos su calidad de pilar de las estructuras republicanas, como lo establece nuestra
Constitución Federal, pero en la práctica se le regatean los recursos y los instrumentos
jurídicos mínimos para fortalecerlo a fin de que pueda acometer la misión que la misma
Constitución le confiere.
Siendo que, con todo y las carencias que el país en conjunto registra, los recursos fluyen, en
mayor o menor grado. Pero esto ocurre, en buena parte, luego de enfrentar los usos y
costumbres del centralismo, tanto en lo tocante a los municipios con sus entidades
federativas, como también en los vínculos de los estados con la federación, y hasta entre las
interacciones de los municipios y los poderes federales.
Éste ha sido el problema del centralismo en nuestro país, y hasta puede decirse que seguiría
en el corto y mediano plazo. Podría ser así, si como ciudadanos o como personas con
cargos de representación dejamos que así ocurra. No se trata de satanizar las prácticas y
tendencias centralistas nada más por el afán de cuestionarlas.
Más bien lo que se busca revertir son los aspectos negativos de dicho centralismo, porque si
el mismo no incurre en autoritarismos, de todos modos (el centralismo) tiene a inhibir el
equilibrio y la división de poderes; a coartar la obligada participación e iniciativa
ciudadana, así como a dejar inerme al elector y a nulificar el peso de su voto frente al
imperio de un poder que no se mira, pero que de todos modos está presente y lo decide
todo, aún cuando esas decisiones no sean lo mejor para las comunidades municipales.
Es un hecho que al municipio mexicano la primera de las comunidades públicas que el
individuo identifica y reconoce, tiene truncas políticas de gobierno, pues está impedido para
dictar sus propias leyes, es decir, tiene suprimida su potestad legislativa, por lo cual deben
regirse por una ley orgánica municipal que no necesariamente corresponde a las
peculiaridades de cada una de estas comunidades, puesto que son ordenamientos que
norman lo mismo un municipio conurbado que uno rural.
Asimismo, el municipio tiene subordinada o disminuida su potestad judicial, con lo cual
ante los ojos del ciudadano queda, no como una forma de gobierno, sino como un prestador
de servicios, que a veces ni siquiera merece el respeto del vecindario, cuando
necesariamente tendría que ser la autoridad más importante en la administración pública
mexicana, en tanto que con la misma interactúa abierta y directamente el ciudadano, y de
muchas maneras representa a las otras dos instancias de gobierno.
Debo destacar que todos estos planteamientos, que comparto de manera plena, en realidad
se me han planteado a lo largo de mi experiencia legislativa. Los electores, no sólo durante
las campañas en busca del voto, sino durante el trato con ellos a lo largo de mi gestión,
primero como Diputado, después como Senador, y ahora nuevamente como Diputado, he
podido escuchar lo que el ciudadano promedio piensa y quiere de las instituciones de
gobierno, e invariablemente las preocupaciones y los intereses del pueblo comienzan y
hasta terminan en el municipio. Y es que de los otros ámbitos, regularmente el ciudadano
sólo tiene referencias, pero lo que física y directamente conoce y trata de manera cotidiana
es el municipio, por eso es que el vecino sabe de él y espera de él mucho más.
Cierto, en no pocos casos, las demandas cuidadanas van a delante de las condiciones reales
de los municipios. Al mismo tiempo no debemos olvidar que estamos ligados a atavismos
ancestrales que es imposible cortar en poco tiempo, pero que tampoco vamos a dejar que
se conviertan en lastres inamovibles. Vamos hacia el cambio, a pesar de que ni siquiera
empezamos a salir de una cultura en la cual el Estado era el benefactor y el proveedor de
todo. Por su parte, el ciudadano poseedor de derechos inalienable, sólo esperaba recibir. En
cierta forma, se le daba todo a cambio de nada.
Década tras década así se hacia, hasta que llegó el momento en que no pudo continuarse
con lo que decían que era un círculo virtuoso, pero que se convirtió en un círculo vicioso
para determinar en un proceso agotado, en una noria desmantelada y sin recursos.
El Congreso de la Unión ha percibido estos problemas y sus integrantes han buscado
canalizar la participación popular hacia acciones que traduzcan en beneficios directos
para las comunidades
Por lo que toca a la Comisión de Ecología y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados,
la misma se ha abierto a las propuestas de los ciudadanos y de. las comunidades respecto a
los problemas ambientales que deben atenderse con premura. Y eso mismo sucede, como lo
liemos podido constatar, con los congresos de las entidades federativas, por lo cual es
posible decir que entre los legisladores se ha fortalecido la conciencia ambiental, y estos
problemas ya están de manera permanente en la agenda parlamentaria y también, de manera
regular, se dan las soluciones legislativas pertinentes
Los integrantes del Poder Legislativo están, igualmente, conscientes que los avances
tecnológicos y las transformaciones que se han registrado en el país inciden en la necesidad
de fortalecer al municipio para que enfrente con eficacia las tareas ambientales que le
competen.
De ninguna manera se pretende abrumar a los municipios con más responsabilidades y
funciones sino reconocer, y a la vez reforzar, lo que la mayoría de los ayuntamientos ya
hacen al cumplir, y por iniciativa propia, sus atribuciones ambientales, como lo podemos
ver en el suministro de agua potable y alcantarillado; limpia; operación de mercados,
centrales de abasto y rastros; cuidado y uso de calles; parques y jardines; seguridad pública
y transito, entre otros.
Estas funciones con orientación ambientalista a pesar de las limitaciones actuales, en buena
parta, ya las desempeñan los ayuntamientos que se encuentran conurbados en el altiplano,
como un esfuerzo adicional de los mismos. Ahora, el siguiente paso es incorporar a la
legislación estas aportaciones, para que, con ello, a los mismos municipios se les asignen
los recursos suficientes a fin de que cubran mejor estas responsabilidades y cada vez nos
aproximemos más al ideal de que México sea un país limpio.
Es necesario poner énfasis en que, en materia ambiental, tienen que delimitarse y
distribuirse con precisión las competencias de la Federación, los gobiernos de los
estados y de los propios municipios.
De esta manera se fortalecerá la gestión ambiental de los municipios, para que los
ayuntamientos tengan injerencia en la determinación de áreas naturales protegidas;
dispongan de fundamentos técnicos para establecer con precisión los usos del suelo y el
manejo de residuos sólidos, así como también puedan participar en el ordenamiento
ecológico territorial.
Acerca de ello, que los municipios tengan atribuciones ambientales reconocidas en la Ley,
ha sido motivo de críticas, ya que hay quienes consideran que los ayuntamientos no están
en condiciones presupuestarias para atender obligaciones ecológicas, las cuales le deben
corresponder a la Federación. Empero este es un razonamiento falaz y poco afortunado,
porque se le pasa el mismo rasero a todas las comunidades municipales (dos mil 300),
como si todas fueran exactamente iguales. No lo son, pues tan sólo 170 cuentan con más de
75 mil habitantes.
Estaremos de acuerdo en que si hay municipios rurales extremadamente pobres, también
debe admitirse que las comunidades que se encuentran en esta situación no padecen los
problemas ambientales de los municipios urbanos altamente desarrollados y con mayor
capacitación hacendaría (a los cuales podemos llamar los municipios ricos).
Por lo regular, aunque hay excepciones, los municipios rurales no enfrentan problemas de
contaminación atmosférica y del agua. ni están amenazados, al menos en lo inmediato, por
un mal manejo del desarrollo industrial; ni sufren las comunidades que tienen más
recursos, los cuales también afrontan mayores problemas y gastos extraordinarios,
además del comente, por problemas ambientales. Así, es más que obvio que los municipios
rurales son los que menos conflictos ambientales padecen. Debido a ello. las reformas a la
LGEEPA no llevarán nuevas cargas a estos ayuntamientos sin recursos financieros
suficientes. Más bien, las reformas tendrán un carácter preventivo y encauzarán a los
mismos municipios hacia un desarrollo mejor planifícativo.
Y en lo referente a los argumentos de que ahora la Federación trata de desatenderse de las
responsabilidades ecológicas al transladarle mayores cargas a los municipios, debo decir
que ello también es falso, porque lo que se trata es de reducir el centralismo, esa malsana
costumbre de buscar que (con marchas y mítines o no) todo se resuelva en y desde el
Distrito Federal, cuando tomar decisiones de manera centralizada y discrecional no es lo
recomendable, sobre todo en cuestiones ambientales, ya que son los municipios, como
órgano de gobierno, los que más tienen que ver directa y operativamente con el
cuidado del ambiente, según las peculiaridades de las comunidades e incluso, según sus
usos v costumbres.
Acerca de la disparidad económica que acusan 4os municipios, entendemos que dicha
disparidad, así como los desajustes económicos del país. no son cuestiones definitivas y
eternas, son disfunciones que deberán corregirse, ya que en ese sentido confluyen los
esfuerzos de la sociedad y el gobierno. Por lo tanto, la legislación ambiental puede parecer
utópica y utópica por los rezagos y desigualdades regionales.
De ninguna manera es mi intención decir que los problemas ambientales que deben atender
los municipios conurbados del altiplano son simples, porque' nada tiene de sencillos.
Aunque tampoco constituyen nada que la racionalidad y la administración pública, con el
marco Jurídico apropiado, puedan solucionar.
Como en ningún otro momento se ha hecho tanto de beneficio de la ecología, como ahora.
Están en marcha varios programas y estudios metropolitanos que buscan atacar* de raíz los
problemas ambientales, a la vez que están a la vista los trabajos emprendidos por los
gobiernos del Distrito Federal y el Estado de México, de la SEMARNAP y el Instituto
Nacional de Ecología, por mencionar algunos ejemplos. En todos los casos prevalece el
interés por encontrar nuevas estrategias y lograr la concurrencia fortalecida de la
comunidades locales presididas por las autoridades municipales.
La solución de todos estos problemas no dependen ni de una sola autoridad, ni es un
problema exclusivo del gobierno; se requiere de la participación colegiada de los sectores
social, político, económico y privado tal y como se hace en este Foro Nacional Sobre
Gestión Ambiental en Municipios Metropolitanos.
2. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
DEFINICIÓN DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL PARA
MUNICIPIOS METROPOLITANOS.
Alejandro Espriú Manrique de Lora*
INTRODUCCIÓN
Difícilmente se podrá avanzar en la transición hacia el desarrollo sustentable, si no
manejamos adecuadamente nuestros recursos naturales dentro de un proceso de
planificación y control que demanda, entre otros aspectos, la revisión de estructuras y
mecanismos de operación institucional.
Para cumplir con el objetivo fundamental de contribuir a "frenar las tendencias de deterioro
del medio ambiente, en este caso en zonas metropolitanas, e incentivar un proceso de
restauración y recuperación ecológica que permita reorientar su desarrollo económico y
social con criterios de sustentabilidad", se requiere considerar diversas dinámicas que han
inducido un proceso al parecer irreversible de urbanización generando grandes polos de
concentración poblacional y económica, asociados a severos problemas ambientales y
sociales.
Como se reconoce, el cambio hacia un desarrollo sustentable implica establecer un
cuidadoso equilibrio dinámico entre la población creciente, los cambios en los patrones de
consumo y la evolución de las tecnologías de producción, y exige revisiones a fondo del
marco normativo y regulatorio, de la administración pública, de los patrones culturales
dominantes y de la estructura de participación y corresponsabilidad de todos los
sectores.
Las políticas públicas que instrumentan el cambio, se basan en algunos principios
generales, destacando el de "descentralización" o subsidiariedad que establece que los
asuntos públicos se resolverán en la instancia administrativa más cercana al ciudadano,
que sea posible, misma que corresponde al municipio, al ser éste la célula básica de la
organización política de nuestro país.
Es aquí donde consideramos que cada municipio, de acuerdo a la problemática ambiental
local y regional que le aqueja, debe prepararse y fortalecerse, consolidando un "Sistema
Municipal de Gestión Ambiental", entendido como el conjunto de elementos
administrativos y normativos que dentro de las estructuras orgánicas locales, lleven a
cabo la planeación, instrumentación, control, evaluación y seguimiento de las acciones
ambientales, en coordinación con las otras instancias gubernamentales y con la
concertación de los sectores privado y social.
*
Director de Ecología del Gobierno del Estado de Querétaro.
Este proceso de protección ambiental y de manejo adecuado de los recursos naturales
locales a través de un sistema operativo, debe contemplarse desde su Plan de Desarrollo
Municipal para garantizar la congruencia de planteamientos, estrategias y acciones, y
derivar en un Programa municipal de protección ambiental,
La formulación de este programa, consiste precisamente en determinar todos aquellos
"instrumentos" que se podrán poner en práctica para evaluar y atender la problemática, las
acciones y estrategias para su ejecución, los sistemas de seguimiento y la evaluación de las
acciones desarrolladas. Debe definir también la manera en que el municipio operará para
cumplir en el ámbito de su competencia, dentro de la estrategia de descentralización trazada
por el Programa Estatal correspondiente y el Programa Nacional Ambiental 1995-2000,
entre otros.
Es por ello que en la presente ponencia, se hace una recopilación y descripción de los
principales "instrumentos" que han permeado a la gestión gubernamental en nuestro país en
los últimos tiempos y de aquellos que el propio Programa Nacional Ambiental considera
como parte del proceso de descentralización para los próximos años.
Siendo el propósito de este trabajo el establecer un marco de referencia que permita unificar
conceptos básicos en tomo a los instrumentos de la gestión ambiental municipal, la
definición de los mismos no se aparta, en la experiencia del autor, de aquella establecida
primeramente en la serie "Gestión Ambiental Municipal" publicados por la
Subsecretaría de Ecología en 1991 y recientemente, ya en un contexto del desarrollo
sustentable, del propio Programa Nacional Ambiental 1995- 2000 de la SEMARNAP;
documentos que recomendamos su análisis y aplicación, y que nos brindan la oportunidad
en esta ocasión, de hacerles difusión.
CONSIDERACIONES GENERALES
En términos generales, los instrumentos de la política ambiental, constituyen las
herramientas fundamentales de actuación, tanto del gobierno -aplicable a sus tres nivelescomo de la sociedad, para dar cumplimiento a los objetivos pretendidos.
Se establece que existe una amplia gama de instrumentos que hacen disponibles la
legislación y las instituciones para hacer frente a los problemas ambientales en forma
concertada y la inducción de nuevos procesos de desarrollo, con criterios de
sustentabilidad. Por ello, es conveniente tomar en cuenta las siguientes
consideraciones hechas por la federación sobre el particular, entre las que destacan:
a) Una política ambiental exitosa y eficiente requiere de un equilibrio racional
entre el tipo de objetivos que se persigue, y el tipo y modalidad de
instrumentos que se utilizan.
b) Cada uno de los instrumentos debe tener capacidades propias para
afrontar los problemas y perseguir objetivos ambientales de la sociedad.
c) Cada instrumento tiene un ámbito particular de aplicación, y
diferentes condiciones de alcance, eficacia, y costo/efectividad.
d) No todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de
problema o
e) para acceder a cualquier tipo de objetivos.
f) Hay instrumentos que son aptos para incidir, en las decisiones de
inversión o en niveles iniciales de las cadenas productivas, otros se
prestan mejor a ser aplicados a nivel de los procesos de distribución y
consumo, o bien, en etapas posteriores, tratándose de disposición final.
g) La aplicación de los instrumentos se complementa con medidas inductivas
que promuevan la cooperación y el compromiso voluntario, basados en una
información objetiva y sistemática, asÍ como con medidas coercitivas.
h) En este sentido, cada vez resulta más pertinente pensar en nuevos
instrumentos (económicos) que configuren un marco de incentivos propicio
a la convergencia de las decisiones privadas-industriales con el interés
ambiental colectivo.
i) No solamente es necesario tener en cuenta la aptitud de cada
instrumento para rendir resultados efectivos en circunstancias determinadas,
sino también se requiere balancear su definición y sus términos de
aplicación, entre la gama de jerarquías jurídicas que van desde los niveles
de Ley, hasta decisiones administrativas, pasando por reglamentos,
decretos y acuerdos.
j) Debe buscarse un equilibrio adecuado en lo que respecta a la concurrencia
o distribución de competencias y facultades entre diferentes órdenes
de gobierno (federal, estatal y municipal), en cuanto al diseño, aplicación
administración y fiscalización de los instrumentos.
k) La intensidad y efectividad de los diversos instrumentos, están dadas
también por el ámbito de su aplicación en términos de cobertura en grandes
metrópolis, ciudades medias, áreas conurbadas y/o zonas rurales.
l) El desarrollo del sistema regulatorio se da de manera diferenciada,
dependiendo de las condiciones y dinámicas ambientales institucionales de
cada municipio. Conforme se ganen consenso y experiencia y se
fortalezca la gestión ambiental local. se podrán incorporar y desarrollar
nuevo instrumentos con resultados ambientales más eficaces en una amplia
gama de circunstancias con resultados ambientales más eficaces en una
amplia gama de circunstancias.
DESCRIPCIÓN DE INSTRUMENTOS
Tomando en cuenta estas características y al hecho de que abordamos el tema desde una
perspectiva de carácter urbano, más que rural, se destacan a continuación una serie de
instrumentos que tradicionalmente han estado sujetos a los vaivenes de la gestión
ambiental, tratando de establecer sus ámbitos de competencia así como las nuevas
perspectivas dentro de1 proceso de descentralización en marcha
Posteriormente se ha hecho la síntesis de otros instrumentos de acuerdo a sus posibilidades
de descentralización (Ver Cuadro 2). Al término de la presea resumida de los instrumentos,
se hace una breve descripción de 14 de ellos
1) ORDENAMIENTO ECOLÓGICO. Definido como el proceso de planeación
dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales para
lograr la armonía entre las actividades productivas y e1 desarrollo económico y social con
la integridad de los ecosistemas de los municipios de los estados y del país.
Como herramienta de planeación debe estar fundamentado técnicamente contemplando los
medios y mecanismos Jurídicos, económicos y fiscales que faenen su aplicación,
construyéndose a partir de los consensos sociales necesarios
Este instrumento normativo constituye un marco básico para la gestión del territorio al
concretar espacialmente la política ecológica; sobre el cual descansan otros instrumentos
que no pueden tomar en cuenta impactos o efectos acumulativos, ni la experiencia en el
manejo de cuencas hidrográficas desde una perspectiva funcional o sistemática
2) EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL (EIA) Y ESTUDIOS DE
RIESGO. Es una herramienta para generar información ambiental, y un proceso analítico
para evaluar elementos más específicos de costo y beneficio social en proyectos vinculados
al desarrollo; en este caso, municipal, buscando la mejor combinación entre los dos
criterios.
Es un instrumento de aplicación puntual y requiere de analizar las características
particulares de cada caso, ejerciendo una regulación en distintos planos y etapas. Es
adecuado para la regulación ambiental de proyectos y actividades caracterizadas por su bajo
número y alta singularidad, magnitud considerable y gran especificidad regional, sectorial y
tecnológica.
A nivel local deberán considerarse por ejemplo proyectos de la pequeña y mediana
industria, así como aquellos comercios, desarrollos urbanos y actividades artesanales que se
planean en las áreas metropolitanas.
Los estudios de riesgo por su parte, constituyen un instrumento de carácter preventivo
vinculado al E.I.A. para aquellas actividades que manejan materiales y operan procesos
peligrosos, con objeto de identificar el potencial de afectación a la población, a las
propiedades y al ambiente, ya sea durante su ejecución, operación normal, en caso de
accidente o contingencias, tales como explosiones, incendios, fugas o derrames.
La consolidación operativa de estos instrumentos con el ordenamiento ecológico permite el
acercamiento a criterios de sustentabilidad, si se maneja adecuadamente los conceptos de
límites o umbrales (restricciones biofísicas) en la búsqueda de los niveles posibles más
altos de actividad económica y de bienestar social.
3) PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN (AIRE, AGUA Y
SUELO). Este instrumento se refiere a las medidas que deben adoptarse para evitar la
contaminación ocasionada por las diferentes actividades humanas. Para ello, debe
considerarse el origen de las emisiones y transferencia de contaminantes a fin de
identificar sus fuentes y establecer medidas de mitigación, tales como: instalación de
equipos anticontaminantes, condiciones particulares de descarga de aguas, manejo y
disposición de residuos sólidos, entre otros.
Estas y otras medidas pueden ser implantadas por autoridades municipales para que en
forma coordinada, hagan cumplir las normas oficiales mexicanas correspondientes.
4) ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS NATURALES. La creación, financiamiento y
administración de áreas naturales es un instrumento crítico para la protección de la
biodiversidad y el mantenimiento de un gran número de funciones ambientales vitales, así
como para definir nuevos parámetros e instituciones para un desarrollo regional sustentable.
Esta delimitación de áreas, sujetas a vigilancia con el fin de evitar su explotación excesiva y
de promover el uso adecuado de sus recursos, implica contar con declaratorias de su
establecimiento que incluya un programa de manejo en el que se especifique como será el
aprovechamiento que se dará a los recursos naturales y las actividades que podrán llevarse a
cabo.
De acuerdo a sus características ecológicas y al interés de su protección, pueden
determinarse 9 categorías de áreas protegidas. Con base en lo establecido en la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, las 7 primeras corresponden
a la jurisdicción federal y las 2 restantes, son de jurisdicción estatal o municipal: a saber:
a) PARQUES URBANOS. Preservan el equilibrio de las áreas urbanas para
proporcionar un ambiente sano, conservar la belleza natural y ofrecer espacios públicos a la
comunidad.
b) ZONAS SUJETAS A CONSERVACIÓN ECOLÓGICA. Representan soportes
ecológicos de zonas urbanas y su constitución corresponde a los gobiernos locales.
5) EDUCACIÓN AMBIENTAL. Considerado como el proceso permanente y
sistematizado de aprendizaje, mediante el cuál se pretende que los niños, jóvenes y adultos
adquieran conciencia de ser parte integrante de la naturaleza y actúen positivamente hacia
ella. Es un instrumento preventivo estratégico.
La educación es un mecanismo que puede reforzar el cumplimiento de normas jurídicas o la
aceptación de ciertas medidas de la gestión ambiental y en general impulsar las políticas e
iniciativas de protección ambiental en grandes núcleos de la población (productores,
consumidores). Para esto, la educación ambiental se presenta en tres modalidades que le
permiten dirigirse a todos los sectores de la sociedad: formal, no formal e informal.
La modalidad formal se establece en el Sistema Nacional de Educación y pretende facilitar
los medios para crear una conciencia ecológica a través de los programas y actividades de
la educación escolarizada.
Por medio de la educación ambiental no Formal e Informal se busca fomentar la conciencia
ecológica a través de actividades que se desarrollan fuera del aula, como por ejemplo:
exposiciones, campañas, carteles, folletos, cursos de capacitación y otras.
6) PARTICIPACIÓN SOCIAL. Para la atención de los problemas ambientales y del
desarrollo, se reconoce la necesidad imperativa de incorporar la participación organizada
de la sociedad en los procesos de prevención y control.
Ninguno de los 3 niveles de gobierno, por sí sólo, podría asumir una responsabilidad total
para frenar los procesos de deterioro; por el contrario, la corresponsabilidad de los sectores
privado y social, con referencia a la aplicación de recursos humanos, materiales y
financieros, es lo que puede dar viabilidad a las acciones contenidas en los programas de
protección ambiental de los Municipios. De ahí la conveniencia de incentivarla para la
aplicación de los demás instrumentos, así como fomentar la creación y reproducción de
elementos concebidos con un gran impacto para la ciudadanía.
Dentro de ellos, cabría destacar a la información ambiental que "debe nutrir el proceso de
entendimiento y conocimiento de variables y procesos relevantes, para coadyuvar a
modificar conductas con un sentido de sustentabilidad".
La información ambiental es un derecho fundamental para establecer horizontes de gestión
y evaluarlos; contribuye a facilitar la acción colectiva y ensanchar los márgenes de
actuación de todos los sectores. Debe tender a integrarse sistemas de información
confiables, completos y oportunos.
7) MEDIDAS DE CONTROL, SEGURIDAD Y SANCIONES. Comprenden las
acciones emprendidas con el fin de verificar la observancia de las leyes y reglamentos (en
este caso los municipales) a través de actos de inspección y vigilancia, ejecución de
medidas de seguridad y aplicación de sanciones.
Como resultado de esta medida puede determinarse en forma coordinada con las otras
instancias gubernamentales el decomiso de materiales o sustancias contaminantes, la
confiscación de flora y fauna silvestre, la clausura temporal, parcial o total de fuentes
contaminantes, así como la inspección de las sanciones respectivas.
8) MANEJO INTEGRAL DE ECOSISTREMAS. La importancia de este instrumento
radica en el echo de que las grandes ciudades por si solas, no son sustentables. Consiste en
hacer uso de los ecosistemas con fundamento ecológico y criterios de sustentabilidad.
Normalmente se aprovechan algunas características, tales como la capacidad de
productividad primaria, la cual dependen de la naturaleza del suelo y de ciertas
condicionantes climatológicas. Esto ha significado un desaprovechamiento de toda una
diversidad ecológica con un potencial de desarrollo y que puede representar opciones de
solución a necesidades básicas.
El manejo integral presupone el aprovechamiento de biodiversidad garantizando la
conservación de las condiciones naturales, como tecnologías y acordes con los ritmos de
regeneración delos ecosistemas.
Este manejo completo y racional de los ecosistemas evita forzar las condiciones de sus
elementos. Implica la apropiación de múltiples ecosistemas con diversas especies, que a su
vez generan una variedad de productos mediante la aplicación de diferentes prácticas
productivas.
Con este instrumento, se debe fomentar y verificar los usos del suelo de acuerdo a los
resultados de los estudios de ordenamiento ecológico, tanto de áreas protegidas como en el
resto del ecosistema del municipio y de manera particular, es importante llevar a cabo la
inspección, vigilancia y control del impacto ambiental ocasionado por el uso
indiscriminado de los recursos, que no consideran alternativas de uso múltiple.
Es igualmente importante la coordinación para elaborar programas de manejo integral y la
capacitación interinstitucional para su manejo óptimo, así como la concertación de acciones
con la comunidad técnica y científica, y la sociedad civil.
Este instrumento puede ser cada vez más útil a metrópolis que por su rápido crecimiento,
incorporan supuestas áreas de preservación ecológica y otros municipios más pequeños,
como áreas de conurbación.
INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL
9) ACUERDOS DE COORDINACIÓN. Están fundamentados en la legislación vigente
y permiten al Municipio mantener la relación con las autoridades estatales y federales para
atender de manera coordinada las acciones en las que se hace necesaria la participación de
los 3 niveles de gobierno.
10) CONVENIOS DE CONCRETICEN. A través de este instrumento, el Municipio
establece acciones conjuntas con el sector privado y con la sociedad civil organizada, en
materia de protección al ambiente.
11) DENUNCIA POPULAR. Es un mecanismo previsto en la Ley, en el cual puede
apoyarse el Municipio para estimular la participación ciudadana en el conocimiento de
la problemática ambiental y en la evaluación de las acciones implementadas, a la vez
que hacerlos corresponsables de la solución de los problemas que les aquejan.
12) AUTORREGULACIÓN. Bajo la premisa de que la responsabilidad de solucionar
los problemas ambientales no recae exclusivamente en el ámbito gubernamental, este
instrumento pretende fomentar el desarrollo de esquemas voluntarios en las empresas o
ramas industriales, para lograr el mejoramiento ambiental, a través de la minimización de
residuos e insumos y de cambios en procesos hacia tecnologías más limpias.
Este instrumento lleva implícito un compromiso que rebasa las obligaciones formales
de quienes se incorporan en estos esquemas, incluso cubriendo vacíos en los sistemas
obligatorios de regulación. Destacan en la actualidad dos mecanismos:
a) Las normas voluntarias (tipo ISO 14000) en materia de nuevos métodos de control
sustitución de insumes, modernización tecnológica, eficiencia energética reciclajey
calidad ambiental total.
b) Los procesos de certificación de productos para responder a una demanda creciente
del mercado x garantizar a los consumidores las cualidades ambientales de los
mismos.
13) CRITERIOS DE REGULACIÓN DEL DESARROLLO URBANO. Plantean metas
u orientaciones generales que deben seguirse en este campo, en términos de la política
ambiental federal y más que un instrumento de regulación obligatorio, es de carácter
propositivo de definición de perspectivas.
El desarrollo urbano se percibe como "un fenómeno multidimensional que ubica al
concepto de sustentabilidad dentro de un contexto que rebasa los contornos propiamente
urbanos, y que debe plantearse en términos de un balance de intercambios físicos, sociales
y económicos entre la urbe y sus áreas de influencia (entradas y salidas)."
En el caso de las ciudades el capital ecológico en forma de recursos comunes ambientales
urbanos, está representado entre otros, por la capacidad de carga de la atmósfera, de la
cuenca hidrológica que las abastece y por los recursos territoriales que ofrecen servicios de
localización espacial, de recarga de acuíferos, de reserva ecológica y territorial, de
recreación y de conservación de recursos naturales.
Bajo un criterio de sustentabilidad, éstos deben manejarse de tal manera que no se
transgredan sistemáticamente ciertos umbrales críticos, después de los cuales se generan
costos sociales-ambientales excesivos.
Este deterioro ambiental urbano se relaciona con fallas institucionales, en el sentido de
que no exista un conjunto de mecanismos jurídicos, económicos y/o sociales que regulen de
manera efectiva y eficiente el acceso y el uso de los recursos comunes.
La política general de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y
Desarrollo Urbano delineada en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995- 2000,
establece como base de la sustentabilidad el "Promover que el Desarrollo Urbano guarde
estricta observancia de la conservación del medio ambiente, mediante la incorporación
adecuada en los instrumentos de planeación y administración del desarrollo urbano, de
criterios para la preservación ecológica, la realización de proyectos y obras de saneamiento
de agua y de manejo y disposición final de residuos sólidos, la organización del transporte y
reducir la utilización inadecuada de los recursos naturales, principalmente agua y suelo".
14) INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. El Programa Sectorial del Medio Ambiente
(1995-2000) establece que desde la perspectiva del sistema económico, los problemas
ambientales se traducen en la transferencia de costos de quienes los provocan, hacia otros
sectores de la sociedad incluso, a las generaciones futuras; esto es, son externalidades que
deben corregirse, asumiendo los generadores los costos de los daños ambientales.
Esta "Internalización de costos" puede lograrse a través de regulaciones y su aplicación
coercitiva; el convencimiento y la cooperación; o bien, a través de instrumentos
económicos.
El propósito de estos últimos, es que "los agentes reciban señales adecuadas desde el
sistema de precios e incorporen entre sus objetivos, motivaciones permanentes para hacer
un manejo sustentable de los recursos naturales y para reducir la generación de
contaminantes y residuos y con ello. los efectos ambientales negativos inherentes".
Estos instrumentos pueden requerir el valuar costos ambientales o bien, operar a partir de
umbrales, dando como resultado precios que consideran costos sociales. Algunas de las
ventajas que ofrecen en la confección de la Política Ambiental, son:
a) Permiten compatibilizar objetivos de política económica con objetivos de política
ambiental.
b) Pueden generar ingresos fiscales que apoyen programas de protección ambiental,
c) Pueden significar un mecanismo automático para el financiamiento de la
infraestructura, operación de sistemas y manejo de recursos comunes ambientales.
d) Promover la innovación tecnológica y la minimización de impactos ambientales etc.
Se busca promover el diseño de instrumentos económicos que implementen la regulación
ambiental, tales como: a) Concesiones, b) Impuestos y derechos ambientales;
c) Sobreprecios para generar fondos en fideicomiso, d) Licitaciones en el sector publico,
etc. en el entendido de que ninguno es útil todo el tiempo, proceso y lugar. Cada uno
requiere ser utilizado de manera ponderada en diferentes etapas mercados y sistemas de
manejo.
CONSIDERACIÓN FINAL
Este panorama general de instrumentos que pueden v deben ser considerados por los
municipios, pretende dejar a los participantes en posibilidades de hacer un análisis de
aplicación de los mismos en tomo a sus problemáticas ambientales específicas y en todo
caso. empezar a vislumbrar a través de ellos las estrategias de fortalecimiento de su gestión,
como un paso previo a las consideraciones de lo que debe constituir una descentralización
responsable, impulsada por los Estados v la Federación.
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AGRADECIMIENTOS
Gobierno del Estado de Querétaro.
Instituto Nacional de Ecología - SEMARNAP.
Secretaría de Gobernación.
Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México.
Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez (Estado de México).
Universidad del Vallé de México.
DEFINICIÓN DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL PARA
MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Nilda González Anaya*
Consulta
popular
Programas
federales
Diagnóstico
De Puebla
Política de
gobierno de
Puebla
!Puebla alberga a la cuarta ciudad
del país
!Vocación industrial
!Rezago de infraestructura y
servicios
!Problemas de desarrollo urbano
!Baja productividad en el campo,
que el ocupa el 38% de la
población
!Rezago económico
Recuperación de la grandeza de Puebla
NECESIDAD DE UNA REFORMA DEL GOBIERNO DE PUEBLA
PROBLEMÁTICA
Debilidad de los municipios
GOBIERNO FACILITADOR
Y CATALIZADOR PARA
LA RECUPERCIÓN DE LA
GRANDEZA POBLANA
Rezago en la infraestructura y
servicios
Complejidad de sistemas
administrativos
Problema de desarrollo urbano
Migración hacia ciudades
Falta de recursos
*
Descentralización
Participación ciudadana
Concertación
Desregulación y apertura
Manejo sano de las finanzas públicas
Directora del Proyecto Angelópilis el Municipio de Puebla
EXTENDER LA REFORMA DEL GOBIERNO FEDERAL AL GOBERNÓ
DE PUEBLA
AVANCE DE LA REFORMA
REFORMA DEL GOBIERNO
=> Descentralización
=> Participación Ciudadana .
=> Concertación
=> Desregulación y apertura
=> Manejo sano de las finanzas públicas
Gobierno federal
Gobierno estatal
Gobierno municipal
NUEVA FORMA DE GOBIERNO
INVERSIÓN POR FUENTE DE RECURSOS:
Iniciativa privada: 42%
Gobierno federal: 19%
Gobierno estatal: 15%
Gobierno municipal: 13%
Crédito: 11%
ORGANIZACIÓN DE ANGELÓPOLIS
CONSEJO CONSULTIVO. Unidad de consulta, planeación y evaluación del
programa.
FIDEICOMISO: Unidad para dar transporte toral al manejo del patrimonio y recursos
del programa.
COORDINACIÓN EJECUTIVA: Unidad de planeación, organización, dirección,
ejecución, evaluación y control del problema.
PROGRAMA DE DESARROLLO REGIONAL ANGELÓPOLIS
MUNICIPIOS CONURBADOS QUE COMPRENDEN EL PROYECTO
ANGELÓPILIS:
Municipio
PUEBLA
SAN MARTÍN
TEXMELUCAN
SAN PEDRO
CHOLULA
HUEJOTZINGO
SAN ANDRÉS
CHOLULA
AMOZOC D E
MOTA
CUAUTLANCINGO
CORONADO
OCOYUCAN
JUAN C. BONILLA
SAN MIGUEL
XOXTLA
CUAUTINCHAN
DOMINGO
ARENAS
TLALTENANGO
TOTAL:
ANGELÓPOLIS
Población
Total 1995
1,122,832
105,558
Población
Total 1998
1,265,652
112,546
Población
Total 2010
1,609,552
130,794
87,377
93,135
108,235
46,710
42,235
49,788
45,018
57,861
52,317
39,944
42,576
49,479
32,465
22,997
19,904
12,848
8,358
34,605
24,513
21,215
13,694
8,909
40,215
28,487
24,655
15,915
10,353
5,505
4,960
5,867
5,287
6,819
6,144
4,823
1,556,546
5,141
1,727,946
5,974
2,146,800
PROCESO ADMINISTRATIVO DE PROYECTOS:
Diagnóstico
Objetivos
Estrategias (Plan Maestro)
Actividades (Proyectos):
• Proyectos ejecutivos
• Proceso de licitación
• Construcción de obra
PROGRAMA ANGELÓPOLIS:
• Planeación urbana
• Agua potable, alcantarillado y saneamiento
• Tránsito, vialidad y transporte
• Desechos sólidos
• Vivienda
• Promoción industrial
• Comercio y abasto
• Turismo
• Educación y cultura
• Salud e infraestructura hospitalaria
• Seguridad pública
• Modernización de los sistemas de catastro y registro público de la propiedad
AGUA
BENEFICIOS
MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN
ABASTECIMIENTO:
• Recuperación 300 1/s
• Suministro 800 Vs
• Reducción 69% déficit
• 480,000 habitantes de colonias populares
SANEAMIENTO:
• Descontaminación de los ríos Atoyac, Aiseseca y San Francisco
• 1.3 millones de habitantes
• Reducción en problemas de salud
REDES DE DISTRIBUCIÓN DE AGUA POTABLE, DRENAJE Y
ALCANTARILLADO:
• 41 colonias
• 107,178 habitantes
• 4% de incremento en coberturas
OTROS:
• Concientización sobre el uso del agua
• Creación de 2000 empleos
• Derrama de recursos económicos en el Estado
DESCRIPCIÓN DEL MANTO ACUÍFERO
• En los últimos 9 años, el acuífero del Valle de Puebla se ha abatido 20 metros.
• En algunos puntos de la Ciudad de Puebla se ha presentado un abatimiento en los
pozos de hasta 5 metros por año.
• Actualmente, la explotación excede el nivel de recarga, lo cual está abatiendo el nivel de
los pozos y agotando el recurso.
• La recarga del acuífero ha sido perturbada en la zona de la Ciudad de Puebla.
• La sobreexplotación está contribuyendo a que los pozos se contaminen con aguas
sulfurosas.
COBERTURA DEL SISTEMA DE AGUA POTABLE Y DRENAJE EN LA
CIUDAD
AGUA POTABLE:
• Suministro por tandeo (1 a 3 veces por semana): 61%
• Suministro continuo: 20%
• Sin agua entubada: 19%
DRENAJE:
• Con drenaje: 82%
• Sin drenaje: 18%
TRATAMIENTO:
• Sin tratamiento: 100%
CONTAMINACIÓN DE LOS RÍOS ATOYAC Y ALSESECA
VOLUMEN DE DESECHO
Río Atoyac: 7.8 metros cúbicos por segundo. 29% descargas en la Ciudad de Puebla
Río Aiseseca: 1.9 metros cúbicos por segundo. 60% Descarga en la Ciudad de Puebla.
ORIGEN
Doméstico: 70%
Industrial: 30%
ANÁLISIS COMPARATIVO DE GENERACIÓN DE BASURA
COMPOSICIÓN DE LA BASURA (PORCENTAJE)
Orgánicos: 49%
Papel: 20%
Plásticos: 7%
Metales: 4%
Otros: 15%
COBERTURA DE RECOLECCIÓN
• Superficie del municipio con servicio formal de recolección 80%
• Superficie del municipio sin servicio formal de recolección: 20%
• Tonelaje enviado al relleno sanitario: 78%
• Tonelaje tirado en los tres baldíos y barrancas: 22%
DESECHOS SÓLIDOS
OBRAS
SECTOR
BARRIDO.
RECOLECCIÓN Y
TRANSPORTE
DISPOSICIÓN
FINAL
PONIENTE
LICITACIÓN
EMPRESA
INICIO DE
OPERACIÓN
PASA
2/01/95
ORIENTE
SANTO TOMAS
CHIAUTLA
SUP
APYCSA
2/01/95
RECOLECCIÓN
Servicio excelente
Cobertura e toda la ciudad
Micro rutas en horarios fijos
Sistema de cobranza del concesionario al usuario de servicio
DIPOSICIÓN FINAL
Capacidad utilizada en la primera celda:97%
Inicio de operación de la segunda celda: primera quincena de julio de 1995
Iniciativa privada: 84%
Crédito: 8%
Sedesol: 8%
Estado: 2%
Se construyó un camino de acceso exclusivo hacia el relleno sanitario con una longitud de
5.6 km con recursos de Sedesol
Se destinaron 86 has. Para la construcción y operación del mismo, el cual tendrá un avida
útil de 15 años
ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
• Estudio interdisciplinario de planeación para la evaluación de los recursos naturales con
el fin de preservar y restaurar el equilibrio de los ecosistemas del medio natural.
• Integración y enriquecimiento del programa de Ordenamiento Territorial de la Zona
Centro Poniente del Estado
OBJETIVOS:
• Aprovechamiento de los Recursos Naturales por actividades productivas
• Prevención y control de la contaminación ambiental
• Protección y conservación de la flora y fauna silvestre y acuática
• Establecimiento, regulación y protección de áreas y patrimonios naturales
• Restauración ecológica de áreas naturales o productivas deterioradas por
contaminación, desforestación, erosión, explotación de especies, explotación de minerales,
etc.
ORDENAMIENTO ECOLÓGICO 1995
ZONA PONIENTE: Organización, Licitación, Financiamiento.
ORDENAMIENTO ECOLÓGICO
MUNICIPIOS:
• Puebla
• Huejotzingo
• Coronado
• Tlantenango
• San Miguel Xoxüa
• San Pedro Cholula
• San Martín Texmelucan
• Amozoc
• Cuautlancingo
• Cuautinchan
• Juan C. Bonilla
• Domingo Arenas
• San Andrés Cholula
• Santa Clara Ocoyucan
12 MUNICIPIOS MÁS:
• San Jerónimo Tecuanipan
• Acajete
• San Felipe Teotlalcingo
• San Lorenzo Chuiautzingo
• San Gregorio Atzompa
• Santa Isabel Cholula
• Tecali
• Tepatlaxco
• Calpan
• San Nicolás de los Ranchos
• San Matías Tlalancaleca
• San Salvador el Verde
EL PROGRAMA DE DESARROLLO REGIONAL ANGELÓPOLIS HA
RECIBIDO APOYO TÉCNICO Y FINANCIERO PARA EL ESTUDIO POR
PARTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA
PERIFÉRICO ECOLÓGICO
Forestación orientada hacia la creación de una franja boscosa
Manifestación de Impacto Ambiental
Mejorar la calidad del aire en la zona urbana
EL MUNICIPIO METROPOLITANO Y LOS INSTRUMENTOS DE
POLÍTICA AMBIENTAL
Manuel Servín Massieu*
ELEMENTOS DEL PROBLEMA
Del análisis al documento "Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000", elaborado por la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) puede inferirse
claramente la medida del esfuerzo gubernamental para atender con soluciones, la
multiplicidad y mayoría de problemas eco- ambientales que aquejan a la nación. Tanto en
forma como en contenido, el documento central y los materiales anexos presentan una
descripción esmerada de la situación actual, aunque más que un "programa" consideramos
que es un documento de políticas, diagnóstico y propuestas. Es un buen documento y el
equipo que colaboró para su elaboración merece un elogio, habida cuenta también, de la
versión sintética, ingeniosa y útil, en forma de pantalla de computadora. Es un documento
valiente que se refiere, aunque en términos generales, al "combate de la corrupción". No se
puede pedir más de un documento base que intenta abrir la puerta del sector al siglo XXI.
Un trabajo sobre gestión ambiental en municipios implica recordar que la idea de
"municipio" es un invento romano, que denomina así a toda ciudad principal y libre,
gobernada por sus propias leyes y cuyos vecinos podrían obtener los privilegios y derechos
de los ciudadanos de su gran capital: Roma, no carente debe decirse por cierto, de
problemas eco-ambientales, como los de hoy en día en cualquier metrópoli.
Entre nosotros la idea de municipio y ayuntamiento llega con la colonización española y es
considerada más adelante como "municipio libre", a consecuencia del ideario de la
Revolución Mexicana que se plasma formalmente en el Artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
No es esta una reflexión exclusivamente de historia así que avanzaremos apuntando que
recientemente el Centro Nacional de Desarrollo Municipal señaló que en 1993 y según las
actividades económicas, las prácticas sociales y/o la vocación dominante respectiva en cada
uno de los 2,395 municipios del país, estos podrían ser clasificados de la siguiente manera:
1431 agrícolas, 789 indígenas (sic), 652 industriales, 386 turísticos, 197 costeros, 126
metropolitanos, 58 fronterizos y 51 mineros. Del total, 48% presentaban altos niveles de
marginalidad (equivalente al 28% del territorio nacional y 11 17% de la población). Es
digno de mención también que el 60% de los municipios concentran más-de' 90% del total
de la población y tres áreas metropolitanas (Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey)
incluyen el 25/o del total; en cambio 154,016 localidades tenían menos de 2500 habitantes
y 2488 entre 2500 y 100,000.
*
Director del Programa Interdisciplinario para el Medio Ambiente y el Desarrollo Industrial (PIMADI).
Instituto Politécnico Nacional.
Los cambios territoriales y socio demográficos, así como las políticas económicas de
apertura comercial y libre mercado, afectan a la gestión pública local y acrecienta los
contrastes de la heterogeneidad, ya sea intramunicipal, intraestatal o regional. Hay que
reconocer que los contextos en donde se sitúa el papel de los gobiernos municipales es
cada vez más complejo y problemático", nos ha señalado Alejandro Massolo en su
interesante trabajo.
¿Cómo conciliar lo que es realidad ese "complejo mosaico municipal" con un documento
propositivo como el “Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000" que tiende a ser una
propuesta integradora de política? ¿Cómo conciliar entonces su "deber ser" implícito, con
el "poder hacer" del gran rompecabezas municipal?
Para fines de esta presentación no se podrían establecer fácilmente correlaciones, o
afinidades, alcances y limitaciones para todos los municipios con respecto a la problemática
de su gestión ambiental en el quinquenio que nos ocupa; recordemos que el “Programa de
Medio Ambiente 1995 - 2000" implica considerar una red conceptual de relevancia que
contienen un objetivo general, 16 instrumentos “para la política ambiental" 23 estrategias
(de comando) y 141 proyectos y acciones prioritarias; aún considerando solamente a los
municipios metropolitanos, establecer correlaciones sería un análisis complicado y digno de
una investigación que ninguna institución ha emprendido Nos concentraremos pues,
considerada la brevedad de tiempo y espacio sólo a la parte de "Estrategias , Proyectos y
Acciones Prioritarias" del Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000, específicamente a la
acción referente al Centro Mexicano de Producción más limpia (CEMEXPROL) y a sus
implicaciones y pertinencia y demostrativo para otros 651. Nos referimos por su puesto al
municipio en que nos encontramos, es decir, Naucalpan de Juárez.
SOCIEDAD CONTRA NATURA
Hace un siglo Naucalpan tenia una sociedad predominantemente indígena, de habla ñahñú,
es decir “Otomi" Básicamente era una comunidad agrícola, ranchera pulquera y
comercializadora de leña y carbón proveniente de sus grandes bosques; la desforestación
todavía no hacia grandes estragos; recién 1872 había surgido la primera gran industria no
tradicional (o "moderna") del lugar, es decir la Fábrica de Hilados y Tejidos de Algodón de
Río Hondo. Con el tiempo Naucalpan dejaría de ser el lugar de las cuatro casas" para
alcanzar 156,894 en 1990. De la fábrica Río Hondo se pasó a 1706 establecimientos
industriales en 1970 y 5625 en 1990. Este gran crecimiento del municipio se hizo explosivo
particularmente después de 1950.
Hay problemas eco-ambientales y de recursos de muy diversa índole, que sus habitantes
viven a diario como consecuencia de -desarrollo civilizado" pero desigual; no se necesita
por lo tanto, presentar aquí el diagnóstico completo de todos los problemas, baste recordar
un ejemplo de contraste y decir que el 3% del total de contratos para suministro de energía
eléctrica en el municipio de Naucalpan para 1990, corresponde a la industria del lugar que
tiene un consumo del 60% total
Las alteraciones socio-geográficas y los cambios eco-ambientales sufridos por el municipio
de Naucalpan seguramente han sido documentados ya y objeto de investigación por alguna
o algunas de sus instituciones; generalmente existen en cualquier lugar personas de edad o
cronistas cuyos relatos sirven de base para enriquecer las investigaciones y entender mejor,
precisamente los procesos de degradación ambiental, uso de los recursos o los modelos de
desarrollo seguidos y su posible acierto o fracaso. Desafortunadamente no conozco estas
investigaciones, no obstante, en lo que se refiere al objeto que nos hemos propuesto en este
trabajo, referente a la expansión industrial del municipio de Naucalpan en los últimos años,
nos atrevimos a decir, que seguramente este fenómeno ha contribuido en buena medida a la
problemática ambiental actual del lugar y que los responsables municipales e
institucionales de las decisiones que pudieran evitar la degradación que ha tenido lugar a lo
largo del tiempo (quizá desde la época de la vieja Fábrica de Hilados de Río Hondo)
pasaron sin duda, por el ciclo de actitudes de gestión que señalaremos en la misma
secuencia con que se presentan:
1
Ignorar el o los problemas de contaminación o desperdicio.
2
Diluir o dispersar los contaminantes y cargar el desperdicio al costo económico o
social
3
Tratar de controlar la contaminación y los desechos (control conocido como “al
final de la tubería”
Esta actitud, me temo, es la que corresponde al punto en el que nos encontramos, digo “me
temo” por que es doble falta por un lado utilizamos aún conocimientos obsoletos y por el
otro ignoramos el nuevo; ignoramos el nuevo; ignoramos que el nuevo y correcto enfoque
(filosofía o estrategia) llamado de Producción más Limpia (PML), conlleva ahorro y no
gasto.
4. Prevenir en la fuente, la posible contaminación o desperdicio; controlar, diluir o
dispersar, como lo sabemos todos indica gastar. El que contamina paga, ha dicho la
OECD y en el limpio quedará el ahorro decimos nosotros.
Evidente como parece y simple como se adivina, el 'huevo" enfoque se basa en un sencillo
método de autoevaluación que no causa impacto en los costos; consiste, brevemente dicho,
en que sólo hasta recientemente se ha considerado como lo mejor para la salud industrial, el
aplicar el mismo y viejo principio prevalente para la salud de las personas, que consiste en
señalar que 'prevenir la enfermedad es mejor (más barato) que lamentar (curar)" Prevenir es
la meta de la 'Producción más Limpia" La secuencia ignorar, diluir, controlar y prevenir es
también extrapolable a cualquier industria contaminante, ya que combina una creciente
reciprocidad entre el beneficio eco-ambiental con un significativo ahorro por el no
desperdicio. Esto se lleva a cabo haciendo operativa la estrategia PML, sustentable,
continua, integral, sistémica y básicamente consistente en una autoevaluación de la
eficiencia de su sistema productivo. Afortunadamente, atrás quedó la chimenea humeante
como signo de progreso y civilización, aunque desafortunadamente para nosotros atrás
quedó también la consecuencia, consistente en una representación de nuestra República
Mexicana como pictórica cornucopia.
LA NUEVA INDUSTRIA
Es evidente que frente a un mundo globalizado y competitivo con nuevas reglas del juego
para el comercio internacional, la geo-política de los intereses económicos y militares va
acompañada de triquiñuelas, engaños y pugnas de los países dominantes hacia los débiles,
para el manejo de los recursos del mundo. La industria de muchos países, en lo general y la
de exportación en particular, está inmersa también en la red de correlación de fuerzas entre
países, desempeñando un papel crecientemente estratégico; estamos seguros que el
municipio de Naucalpan (una de las cuatro o cinco zonas industriales más importantes de
nuestro país) no escapa a los fenómenos antes dichos. Haciendo prospectiva podemos
prever que aparte de su rol económico y ambiental interno, desempeñado, en el seno de la
sociedad mexicana y de su problemática debida a la cercanía con la megalópolis más
grande del mundo, Naucalpan desempeñará un papel crecientemente importante en el
horizonte de la nueva industria en el mundo: (¿.Exportará su producción? ¿importará
divisas a nuestro país? ¿contaminara menos? ¿será limpia? ¿estará certificada eco
ambientalmente? ¿producirá orgánicos? etc.
Desearíamos recordar al municipio de Naucalpan y a las autoridades del sector, que frente a
los problemas de la gestión ambiental, la competencia comercial en los mercados abiertos
será aún más intensa, pues los países "primermundistas" se preparan ya para una nueva
forma de proteccionismo expresada como "proteccionismo verde" de su planta industrial.
Establecen ya para ellos nuevas restricciones y limites a la importación para ellos, de
productos extranjeros, so pretexto de lo "eco-ambiental", mientras que correlativamente
expondrán su "chatarra": no quedará aquí el asunto pues empiezan a circular en la
literatura investigaciones y estudios que culpan (aquí y ahora) a los países
"tercermundistas" por la contaminación !en el futuro¡. es decir, los países que accedieron
primero a la industrialización, que más actuaron predatoriamente sobre los recursos y que
más han contribuido a la contaminación, son los que nos pretenden parar la factura
prospectiva por la contaminación del mundo hacia 2020.
Conscientes de que los modelos centrales de industrialización no han sido los más
adecuados, los organismos internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Industrial (ONUDI) en particular v en consulta con asesores de gran experiencia de varios
países, han establecido los elementos principales de estrategia para conceptualizar los
principios de la producción más limpia, como una metodología dinámica y flexible.
De manera creciente, la estrategia de producción más limpia ha sido adoptada y/o adaptada
por la industria de todo el mundo, incluyendo China v la ex URSS. Para acelerar el proceso
de adopción tanto ONUDI como el PNUMA han inducido y contribuido a crear en
diferentes países del mundo, unos ocho Centros para la Producción mas Limpia que
asesoren y ayuden en la difusión, uso y evaluación de los centros de esa estrategia industrial
en varias regiones del mundo.
En América Latina se cuenta ya a la fecha, con dos centros para la producción más limpia,
uno en Brasil y otro en México: correspondió al Instituto Politécnico Nacional la sede del
correspondiente Centro Mexicano, que en colaboración con Canacintra
desarrolla funciones de asesoría y demostración a todos los ramos, sectores cámaras'
asociaciones y organismos interesados.
Si a lo largo de las décadas copiamos los modelos de industrialización equivocados
provenientes del llamado “primer mundo", no podemos hoy darnos el lujo de ignorar los
intentos de restauración, restablecimiento o utilización de los modelos para el desarrollo
sustentable que la comunidad internacional ha puesto en práctica, particularmente
después de la conferencia de CNUMAD de Río de Janeiro en 1992.
No es éste el foro para extendemos más al respecto pero subrayamos que en materia de
producción más limpia, confluyen varios de los 'Instrumentos de Gestión Ambiental" de
gran valor, incluidos entre los enunciados del 'Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000"
y que tanto el IPN como las representaciones regionales de ONUDI y PNUMA están en la
mejor disposición para atender a los representantes interesados del sector industrial y/o
municipal de Naucalpan u otros, para comentar sobre proyectos tendientes a la producción
más limpia, con interés especial por brindar poyo a la pequeña y mediana industria.
Finalmente, enfatizarnos que la producción más limpia integra ideas y propuestas del
desarrollo sustentable y va de la mano de otros dos actores ya conocidos en el escenario
industrial desde hace tiempo: nos referimos al marco normativo nacional e internacional y
los programas de calidad total. No se sustituyen unos por otros, los tres son protagonistas
complementarios para una producción limpia. Procede aquí una pregunta: ¿tenemos ya
industrias limpias? por supuesto, no todo está mal entre nosotros. Tenemos industrias no
sólo limpias sino muy limpias y aunque siempre se puede mejorar en algún punto, la
industria bioquímico-farmacéutica lo es, particularmente la industria de biológicos y
vacunas. Este ramo no sólo incluye en sus evaluaciones -internas y externas- a los actores
antes señalados, sino que parte de un "decálogo" para la producción en el ramo, conocido
como 'Buenas Prácticas de Manufactura" (o 'GMP's), instrumento primigenio de
conocimiento que es base nacional (e) internacional para la producción más limpia en el
ramo farmacéutico. Sería digna de imitar por otros ramos, dicho sea de paso, la elaboración
colegiada de esos manuales para las buenas prácticas de manufactura pues redundaría
eventualmente en beneficio para su producción más limpia y consecuentemente menos
desperdicio y contaminación.
EPÍLOGO
¿Qué pueden y deben hacer los municipios industrializados como Naucalpan y sus
instituciones sociales, para la gestión en pro de un ambiente sano y limpio? Sugerimos: a)
se informen con más profundidad acerca de la 'producción más limpia", b) se asesoren de
entre las instituciones que hay en el país o en el mundo al respecto y c) concentren en
actuar para producción más limpia localmente... no todo está perdido para las causas en pro
del aire puro y a pesar de que "en México la primera causa de los conflictos municipales se
debe a las elecciones, la segunda al mal uso de los recursos y la tercera a deficiencias en los
servicios públicos el drama municipal no es una maldición insuperable", ha señalado ya
Massolo en su trabajo. Tampoco lo es el drama actual de la "corrupción" en nuestro país y
todas sus formas que constituyen la gran muralla que impide el alcance completo de un
entorno limpio y sano para la población de nuestros municipios. ¿Para qué “producción
más limpia" si hay mordida en la “solución" de los problemas'. ¿Sanciones por
incumplimiento de la normatividad ambiental con la --transa" y el "entre"?
El cáncer de la "mochada" que infecta ya a muchos sectores y lugares en la vida nacional
seguramente no nace de la gestión ambiental en el Municipio de Naucalpan o cualquier otro
pero el Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000 al incluir el “Combate a la Corrupción"
como la última (¡y primera!)"Acción Prioritaria" correspondiente a su apartado
"Descentralización. Corresponsabilidad y Participación Social hace un reconocimiento a la
existencia de esa lacra y a la necesidad de combatirla y esto, ya es un gran avance.
BIBLIOGRAFÍA
Massolo. A.. La Triste y Cándida Historia de la Reforma Municipal; Ciudades 28 25
1996 (México).
Ochoa. C M , El Municipio y su Evolución Institucional. Banobras, 1987 (México).
Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca. 1996 (México).
UNEP. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA
Goverment Strategies and Policies for Cleaner Production, 1995 (París).
UNIDO. Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial – ONUDI
Industrial Development and thc Environment - Key trends and issues 1994
(Viena).
PRINCIPIOS A CONSIDERAR POR LOS MUNICIPIOS
METROPOLITANOS EN EL DESARROLLO Y APLICACIÓN DE
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL.
Leonardo Martínez Flores*
GUIÓN DE LA PONENCIA
1. La política ambiental reconoce hoy la importancia crucial de la planeación del
desarrollo urbano en la causalidad de los problemas ambientales.
2. Singularidades propias de los municipios metropolitanos:
• Forman parte de una unidad espacio-funcional que es la zona metropolitana.
• Sus actividades y procesos vitales forman parte y dependen del funcionamiento de
la metrópolis.
• Reciben los beneficios que ofrece el fenómeno dé la aglomeración:
O Economías de aglomeración (de urbanización y de localización)
O Equipamiento en educación, salud y cultura
• Asumen los costos de las deseconomías de aglomeración:
O sobredemanda de bienes y servicios públicos
O insuficiencias en infraestructura urbana
O congestionamiento vehicular
• Padecen las consecuencias, principalmente en salud, del deterioro ambiental causado por
la sobreexplotación de los recursos comunes ambientales:
o Cuenca hidrológica
o Cuenca atmosférica
o Servicios territoriales (pérdida de áreas verdes y de conservación ecológica,
depauperización del paisaje urbano y rural, etc.)
1. El diseño adecuado de instrumentos de política ambiental debe considerar, al
menos, los dos siguientes preceptos
*
Coordinador- de Política Ambiental Urbana. Instituto Nacional de Ecología.
• Entender el problema que se pretende atacar como un elemento del sistema
metropolitano, para evitar la generación de efectos encontrados que anulen los beneficios
esperados.
• Entender que un instrumento tiene objetivos y alcances muy específicos, lo cual significa
que debe utilizarse para resolver a lo mucho un problema en particular, nunca dos o más.
4. Problemas:
• Formar parte de una unidad espacio-funcional de orden metropolitano, cuyas actividades
y procesos inciden directa y determinadamente en las actividades y procesos municipales
(necesidad de concurrencia y concertación entre todas las entidades involucradas para el
diseño de políticas e instrumentos, lo cual significa altos costos privados y de gestión)
• Disparidad pronunciada de recursos entre ciudad y municipios conurbados para diseñar,
aplicar y administrar instrumentos de política ambiental (la inequidad en la aportación de
recursos humanos, financieros y materiales, limita y desvía los alcances potenciales de la
aplicación de los instrumentos).
• Falta absoluta de correspondencia entre el funcionamiento metropolitano y los
ordenamientos jurídico-administrativo (el fenómeno urbano, que incluye a una multitud de
actividades y procesos como la producción de bienes y servicios públicos y privados, las
transacciones comerciales, el transporte, la construcción de edificios y de vivienda, el
esparcimiento y el disfrute de los atributos culturales, etc., no se corresponde con las
delimitaciones político-administrativos).
• Limitaciones reales impuestas por el período que dura la presencia municipal (falta
de continuidad de planes y programas).
• Desfasamiento entre los calendarios electorales de las unidades político
administrativas que conforman la zona metropolitana (desconocimiento de
compromisos contraídos y empantanamiento de los procesos de concertación).
ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Rodolfo Garza Gutiérrez*
La pérdida de la calidad de vida en las poblaciones urbanas, presenta una estrecha relación
con los procesos de empobrecimiento social y deterioro ambiental, debido principalmente
al vertiginoso e insostenible proceso de urbanización desordenada característico de nuestro
país. el cual se ha vuelto una amenaza creciente. Esta situación tiene relación directa con la
necesidad de elaborar y aplicar estrategias que permitan manejar tal problemática de
manera integral, entre lo social, lo económico y lo ambiental en su conjunto y no de manera
sectorial y desigual como se ha pretendido enfrentar. Para esto, se requiere que la política
ambiental de nuestro país se oriente a dar solución a los diversos problemas ecológicos,
derivados de la excesiva centralización y a la ausencia de una planificación adecuada.
Actualmente, la participación de las instancias federales en la solución de problemas
ambientales de Jurisdicción federal y en algunos casos estatales, limite con frecuencia la
aplicación expedita de la política ecológica en los municipios metropolitanos. Aunado a
esto. la problemática ambiental de muchos estados del país no es considerada debidamente,
ni es incorporada a la planeación del desarrollo desde el nivel municipal. Es por eso. que
se requiere la creación de estrategias entre los tres niveles de gobierno, que permitan
una actuación coordinada y concertada en la búsqueda de soluciones, en los mismos lugares
en que se generen.
La necesidad de propiciar el fortalecimiento de la gestión ambiental, va ligado directamente
con la descentralización y la modernización, lo que es compatible con nuestras prácticas
federalistas y municipales, significando la generación de una nueva cultura de políticas de
gestión ambiental, claras, expeditas y concurrentes que involucren a los diferentes sectores
de la sociedad, para prevenir el deterioro de nuestra calidad de vida.
A manera de reflexión mencionaré como las ciudades antes de la revolución industrial de
1750, se encontraban cerca del campo, del bosque, del río. en otras palabras del medio
ambiente natural. Posteriormente, el crecimiento de los centros productivos exigió la
concentración obrera y las ciudades crecieron transformándose en metrópolis, y hoy ya
hablamos de megalópolis de más de 20 millones de habitantes.
*
Director de Ecología del Gobierno del Estado de Coahuila.
Lo que ha venido sucediendo, es que el hombre se aleja cada vez más de la naturaleza y se
sumerge en ese ambiente por él creado, para satisfacer las cada día mayores demandas de
bienes de consumo. Se produce entonces una adaptación al nuevo hábitat. En esta aventura
urbanizadora, el hombre se hizo acompañar por elementos vivos tales como: árboles,
arbustos y flores. Y cubrió superficies con áreas verdes, generándose un paisaje urbano, tan
valido quizás como el paisaje natural. Y las ciudades, con todos los elementos físicos y
bióticos que las componen y que interactúan entre sí, pueden ser tratadas como un
ecosistema, que algunos tratadistas llaman ecosistema urbano, en el que vive actualmente el
80 % de la población mundial y en nuestro país aproximadamente el 65 %.
Este ecosistema urbano es el resultado de las relaciones recíprocas entre la sociedad y la
naturaleza, en un espacio y tiempos determinados. Lo que significa afirmar, que el
ambiente se genera y se construye a lo largo del proceso histórico de ocupación y
transformación del territorio por parte de la sociedad.
A manera de ejemplo, mencionaré que los fundadores de la ciudad de Saltillo— en el siglo
XVI — escogieron un lugar ideal para sostener una determinada población que tenía muy
cerca el ambiente natural, representado por la pradera, los bosques nativos y más de 700
manantiales. Y como el resto de las ciudades del país, Saltillo fue influida por el modelo de
desarrollo de la colonización española, con un pleno desconocimiento de la fragilidad de
los ecosistemas en los que se establecieron; y sin ningún interés por preservarlos, iniciaron
así la rápida transformación del paisaje.
Es indudable, que los primeros pobladores tuvieron que hacer habitable lo inhabitable y
luchando contra las adversidades del clima, fueron levantando sus primeras viviendas con
los materiales que el mismo entorno les proveía.
Han pasado muchos años desde que se instalaron los primeros habitantes en el valle de
Saltillo y éste soporta ahora una carga de población inmensamente mayor que la de hace
400 años. Con más de 500,000 habitantes, las demandas de la sociedad han provocado un
desequilibrio en el ecosistema original. El otrora bosque de pino-encino del valle se ha
acabado, los manantiales existen en número tan limitado que pasan desapercibidos y la
fauna nativa desapareció casi por completo
¿Qué hemos hecho con nuestras ciudades y su ecosistema urbano que tiene relaciones de
dependencia con su territorio y otros sistemas próximos ? Tenemos que afrontar ahora una
realidad y ayudar a resolver, de manera interdisciplinaria los problemas que han alterado el
equilibrio hasta estados críticos. Para encarar el análisis de cualquier medio urbano desde
un punto de vista ecológico, se requiere incluir la participación del ciudadano y contar con
la voluntad política de actuar.
Actualmente, las ciudades de tamaño mediano están presionadas por cuatro demandas de
carácter básico: el crecimiento físico incontrolado, la presión demográfica, la falta de
infraestructura de saneamiento y la pobreza. Adicionalmente podemos mencionar la
existencia de desafíos ambientales, reconocidos en la administración de los centros
urbanos. Entre otros, estos son los que consideramos más importantes:
Provisión de agua potable en cantidad y calidad,
Red de drenaje,
Recolección y disposición de residuos sólidos,
Contaminación del agua,
Contaminación del aire,
Contaminación por ruido,
Conservación de los espacios verdes,
Capacidad de respuesta ante catástrofes,
Responsabilidad de las autoridades.
Todas las administraciones municipales, principalmente las de zonas metropolitanas, se
enfrentan con una serie de dificultades para instrumentar una política ambiental urbana,
que les permita hacerle frente a los desafíos ambientales mencionados. Estas tienen que ver
con las siguientes causas esenciales, que de algún modo entorpecen la gestión ambiental
municipal, y dificultan la protección del medio ambiente:
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Los efectos del modelo de desarrollo,
La inadecuada ocupación del territorio,
El ineficiente marco normativo,
La -superposición jurisdiccional,
El retraso tecnológico,
La excesiva burocracia,
La falta de información confiable,
La falta de comunicación social.
La falta de cultura ecológica,
La crisis económica,
La brevedad del tiempo en el ejercicio municipal,
La demanda de servicios primarios.
Como un gran desafío para las administraciones municipales y estatales, quisiera lanzar
esta pregunta. ¿Por qué no se ha avanzado en la descentralización de la gestión ambiental,
cuando es un derecho legal?
Nuestro país es un país federal. Sin embargo nuestro federalismo no responde a las
necesidades de una sociedad más participativa. Por ello, resulta imperante buscar modelos
de organización más ágiles y efectivos, para avanzar hacia una concepción del desarrollo
regional, y que los proyectos se conciban en los propios estados y municipios, y en ellos
puedan ser removidos los obstáculos que enfrente su ejecución.
Es fundamental diseñar un esquema de gestión ambiental municipal, que dé oportunidad a
la administración en tumo de participar activamente en la solución de sus problemas
ambientales, y coadyuvar con el desarrollo sustentable de la entidad. Desafortunadamente
esto no es una prioridad que se anteponga a las demandas de la comunidad y ocasiona que
muchas administraciones no cuenten con un área de gestión ambiental, que les permita
vigilar la corrección de los problemas que alteran el medio ambiente urbano.
En algunas administraciones municipales sin embargo, sí se ha dado un peso específico
importante a la gestión ambiental, aunque éstas son las menos y pocas las que cuentan con
los recursos económicos, de personal y equipamiento, adecuados para la ejecución de
proyectos que le permitirían al municipio asumir la responsabilidad de prevenir,
controlar y reducir la contaminación en cumplimiento de la normatividad, dentro de su
responsabilidad legal.
Se requiere también, que los municipios establezcan las bases para involucrar a las
diferentes instancias de los gobiernos locales, para que las actividades productivas se
determinen en bases de una sustentabilidad ecológica.
Para instrumentar una adecuada gestión ambiental municipal, los gobiernos municipales
deberán asumir la responsabilidad de administrar el ejercicio pleno y articulado de las
atribuciones, que en materia ambiental les corresponde, de acuerdo a sus necesidades
particulares. Para tal efecto el municipio deberá coordinarse con el Estado y con la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
Será indispensable establecer como norma, el ordenamiento de los usos adecuados del
suelo, con la participación de las diferentes instancias del gobierno y la cooperación de los
sectores social y privado . Para ello se deben de formular programas de ordenamiento
ecológico de cada entidad y difundirlo como un instrumento preventivo, a fin de lograr la
mayor participación voluntaria posible de los sectores productivos.
Con la ejecución de el Ordenamiento Ecológico, se aportará la información suficiente para
buscar una distribución geográfica de la población y sus actividades, de acuerdo con
la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico y
biótico. El Ordenamiento ofrece una serie de posibilidades concretas a través de la
instrumentación de medidas, tendientes a lograr los siguientes objetivos:
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Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y sociales con relación al
aprovechamiento racional de los recursos naturales;
Controlar las actividades contaminantes;
Delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo a su vocación ecológica y la
demanda que exista sobre ella;
Señalar los espacios sujetos a un régimen especial de protección, conservación o
mejoramiento;
Proteger las zonas de frágil ocupación, contra los fenómenos de carácter natural que
puedan afectarlas;
Preservar los monumentos históricos y arquitectónicos;
La conservación del paisaje;
Es necesario dedicarle especial importancia a ciertos instrumentos de política ambiental
urbana, que nos permitan cumplir con los objetivos públicos pasando de una política de
acciones y sanciones, a una política de Programación Económica, definida en un "Plan de
Acción para la Protección Ambiental Municipal". Debe ponerse en evidencia, el hecho de
que la política ambiental municipal, no tiene la meta de facilitar o incrementar inversiones
en el municipio, sino en cambio, el objetivo principal es el de proteger la salud de la
población.
Un Plan de Acción para la Protección Ambiental Municipal, se articula de acuerdo a tres
fases principales:
a) Diagnóstico del estado del medio ambiente municipal,
b) Identificación de las causas y soluciones,
c) Definición y planificación de las acciones a seguir.
El diagnóstico comprende la obtención de una serie de datos que establezcan el perfil
ambiental urbano y permita establecer indicadores ambientales. Los datos que se requiere
recabar se relacionarán principalmente con los siguientes rubros:
o Principales fuentes de contaminación atmosférica,
o Niveles de contaminación por ruido,
o Contaminación del agua en arroyos, drenajes y descargas municipales,
o Distribución del agua, niveles de consumo y desperdicio,
o Generación de basura domiciliaria e industrial, recolección y disposición,
o Contaminación visual en fachadas, camellones, panteones, entradas de
acceso a la población, calles con letreros luminosos, letreros en otros
idiomas, etc., etc.
Será necesario identificar las principales causas que ocasionan el deterioro ambiental y
jerarquizarlas de manera que se pueda encontrar el balance de 80/20 . Esto es, cuando el 80
por ciento de los problemas en cantidad y calidad es ocasionado por el 20 % de los
generadores. De esta manera los esfuerzos se aplicarán de manera dirigida a la solución de
problemas con un esfuerzo mínimo de acuerdo a la magnitud de la responsabilidad.
Para definir y planificar las acciones que se deben llevar a cabo en una gestión ambiental
municipal, es imprescindible la creación de estrategias éntrelos tres niveles de gobierno,
que permitan una actuación coordinada y concertada en la búsqueda de soluciones, en los
mismos lugares en que se generen. Para lograr esto, se requiere de una planeación básica
que comprenda:
o Contar con la infraestructura adecuada en materia ambiental, que permita tomar las
decisiones correspondientes para la solución de los problemas que afecten la
calidad del medio ambiente en la entidad correspondiente,
o Promover la capacitación de personal técnico y administrativo que estén
involucrados en la gestión ambiental de los estados y municipios,
o Contar con equipo de monitoreo que permita tener una definición de los niveles
de contaminantes. Para esto es necesario una participación interactiva con el
estado y SEMARNAP, y establecer una base de datos con los niveles y cargas de
contaminantes, emitidos por las industrias locales,
o Coordinarse con el estado para la instrumentación de actividades que coadyuven a
una política ambiental regional y estatal,
o Buscar los instrumentos legales para que los programas y proyectos, así como los
funcionarios capacitados, trasciendan de una administración a otra.
Con esta presentación, no he pretendido proporcionar ni mucho menos definir cual debe ser
la política a seguir de las autoridades municipales en materia de la gestión ambiental, sino
más bien he querido infundir dudas de lo que puede ser una gestión ambiental municipal,
de modo de que surgen interrogantes sobre la naturaleza de la misma, así como reflexiones
acerca de las estrategias de políticas a adoptar.
Reconozco la dificultad de establecer planes municipales, cuando el ejercicio
administrativo es efímero y en tan sólo tres años no es fácil desarrollar políticas que
requieren de un cambio de actitudes, de todos los sectores involucrados en una sociedad
productiva y con un alto grado de consumismo. Es por eso, que se requiere involucrar
activamente a la población y hacerles ver que el cuidado del medio ambiente urbano es
responsabilidad de todos.
Si bien es cierto los funcionarios municipales son servidores públicos, sin embargo, no se
puede actuar incansablemente contra una actitud negativa y tratar de demostrar quien se
cansa primero. Si los colonos a ensuciar los terrenos baldíos, a desperdiciar el agua, a
contaminar indiscriminadamente a través de diferentes factores de producción y consumo, y
a exigir áreas verdes y no cuidarlas. Mientras que el gobierno municipal siente la
obligación de mantener limpias las colonias y los terrenos baldíos, distribuir y cuidar el
agua por que no alcanza, hacer cumplir la ley para proteger el ambiente de la presencia de
contaminantes, cuidar las áreas verdes y darle mantenimiento a los árboles, en pocas
palabras a recoger lo que la gente tira y a limpiar lo que la gente ensucia.
La idea de las políticas populistas, en que le exigían a la administración municipal
solucionar todos los problemas de la comunidad, sin que ésta diera nada a cambio, fue parte
de una época del pasado. En la actualidad se debe manejar la política de dos vías y la de
ganar, ganar.
La vieja práctica paternalista ya se acabó y la participación de la sociedad civil en el
cuidado y preservación del medio ambiente urbano, no sólo es conveniente sino necesaria.
Sin embargo, se requiere de un proceso de concientización para que la comunidad entienda
cuales son sus obligaciones en materia de preservar y cuidar su entorno urbano. Es muy
común que los individuos de la sociedad piensen que ellos no son el problema. Sin
embargo cada individuo es responsable de lo que está sucediendo en el ambiente y la
solución al problema sólo se puede lograr con la participación activa de toda la comunidad.
A manera de conclusión, quisiera mencionar en forma muy puntual cuales son las
estrategias que sugerimos, para el desarrollo de una política de gestión ambiental en los
municipios metropolitanos, involucrando a los actores principales en el cumplimiento de las
demandas, para un desarrollo sustentable. Estas son:
o Que se promueva la creación de nuevos instrumentos legales que permitan a los
Estados y municipios ejercer su autonomía,
o Que los Estados y municipios tengan la infraestructura adecuada en recursos
humanos y materiales para ejercer la delegación de funciones,
o Aplicar la concurrencia de leyes en los tres niveles de gobierno,
o Que la actuación de la autoridad federal sea normativa, permitiendo a los estados y
municipios ser los ejecutores en sus ámbitos de atribuciones,
o Que se otorgue apoyo económico a los estados y municipios a través de proyectos
específicos y que los recursos recabados por multas, cuotas administrativas, pago de
derechos o permisos, sean canalizados a los propios estados y aplicados a
proyectos relacionados con el medio ambiente,
o Que los manifiestos de impacto ambiental, en todas sus modalidades, sean
evaluados en los propios Estados y en los municipios, según sea el caso y con el
apoyo técnico de la federación cuando se requiera.
o Que se fortalezca a los Estados y municipios con capacitación y equipamiento,
o Que se establezcan lineamientos de información hacia los Estados y municipios
para que éstos se incorporen en la dinámica de la política nacional,
o Que los Estados, municipios y la comunidad, actúen como copartícipes en el
desarrollo e implementación de las políticas ambientales nacionales, convirtiendo a
la federación, en socio activo.
Los fines que persiguen las diferentes instancias de gobierno son y seguirán siendo de
interés común para todos. Sólo difieren en ciertos campos de responsabilidad y
competencia básicas, cuya exclusividad no debe derivar en el formalismo de defender cada
uno por su lado, ciertos campos de exclusión de acción. El cuidado del agua, del aire, del
suelo y la conservación de nuestros recursos naturales son intereses comunes. Cómo
alcanzarlos más pronto y con mayor eficiencia, es el gran reto que debemos de enfrentar en
un foro de esta naturaleza.
Encontremos juntos las fórmulas de asignación de responsabilidades y de coordinación,
suficientemente flexibles para permitir y propiciar una cooperación interactiva y
corresponsable que, respetando las diversas autonomías, incluya en su contexto la
participación de cada una de las partes.
LA PARTICIPACIÓN DE LOS MUNICIPIOS Y LA COMUNIDAD EN LA
GESTIÓN AMBIENTAL EN EL ESTADO DE COAHUILA
En Coahuila se instrumentó un programa rector de todas las actividades relacionadas con el
medio ambiente, al cual se le denominó 'Coahuila Limpio" y que ha motivado una gran
participación de todos los ayuntamientos por lograr un mejor equilibrio entre el sistema
urbano y el medio ambiente.
Entre las principales actividades que se han implementado, la participación ciudadana ha
sido el factor determinante para lograr que se lleven a cabo acciones en favor del medio
ambiente.
Para estimular el desarrollo de una cultura ecológica, se instrumentó el programa de
educación ambiental en el que participan escuelas desde nivel preescolar hasta la
secundaria. A través de este programa se espera lograr un cambio a largo plazo donde,
gradualmente, las ideas, costumbres, experiencias y actitudes que la sociedad tiene hacia el
medio ambiente, se transformen en acciones benéficas para la comunidad. Como parte de
este programa se han formado clubes ecológicos en todos los municipios del Estado, los
que integran a más de 27,000 guardianes de la naturaleza.
En el sector industrial, la participación voluntaria ha demostrado la voluntad de corregir las
emisiones de contaminantes en agua, suelo y aire. Esto con el propósito de lograr en el
mediano plazo un ambiente limpio y libre de contaminantes.
Las expectativas de un programa como el de Coahuila Limpio son:
™ Lograr un cambio positivo de actitud de la población hacia el medio ambiente
urbano;
™ Lograr la cooperación de los diferentes grupos de la comunidad;
™ Formar un plan de acciones permanente;
™ Involucrar a las autoridades municipales;
Con este programa, en Coahuila demostraremos que sí se puede lograr un equilibrio entre
el hombre y su medio ambiente urbano y lograr una mejor calidad de vida.
ANTECEDENTES
Como marco de las actividades para la protección del medio ambiente y la protección de
los recurso naturales, se instituyó el programa 'Coahuila Limpio" el cual forma parte del
Plan Estatal de Desarrollo y considera como uno de sus principales propósitos, el involucrar
a la sociedad a través del Consejo Ecológico Estatal de Participación Ciudadana, así como
de los Consejos Regionales y de la participación de los diferentes sectores de la
sociedad, apoyados por las correspondientes ayuntamientos, en cada uno de los
municipios del Estado, exhortándolos a que se sumen corresponsablemente al esfuerzo que
realiza el Estado, en las acciones orientadas a el cuidado y mejoramiento del medio
ambiente y la preservación de los recursos naturales.
El programa "Coahuila Limpio" comprende tres sub-programas, los cuales son:
™ Prevención y Control de la Contaminación
™ Educación Ambiental
™ Protección de los Recursos Naturales
Los subprogramas, contemplan acciones para la protección del medio ambiente y se basan
en la concertación con individuos, grupos y organismos sociales, buscando reorientar la
relación entre la sociedad y la naturaleza. El programa tiene como objetivo fundamental:
reducir sensiblemente la contaminación producida por desechos industriales y municipales,
incluyendo residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, descargas de contaminantes a los
ríos, arroyos y cuencas hidrológicas y emisiones a la atmósfera.
Para la realización de los objetivos mencionados, las acciones a realizar se han conducido
de acuerdo a las estrategias siguientes:
* Se ha asegurado la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la concertación
de la sociedad para la ejecución de las acciones de conservación ambiental.
* Se ha buscado con los diferentes grupos de la sociedad, el establecimiento de prioridades
para las acciones de protección ambiental.
* Se han establecido compromisos con los industriales, para implementar un programa de
Reducción Voluntaria de la Contaminación, invitándolos a que se unan a los esfuerzos del
Estado para mantener un ambiente limpio, estableciendo programas y acciones correctivas
de las anomalías en sus procesos productivos, con el objeto de que la generación de
residuos alcance los límites de las normas establecidas.
* Se ha promovido la implementación de tecnologías limpias en los procesos industriales y
el mejoramiento de las existentes, que les permitan reducir: sus emisiones a la atmósfera,
sus descargas de efluentes industriales, la producción de residuos peligrosos y no
peligrosos, así como la aplicación de ahorros de energía.
* Se ha impulsado la creación de áreas para el confinamiento seguro de los residuos
municipales e industriales, especialmente los peligrosos.
* Se ha exigido la limpieza de sitios no autorizados donde se hayan depositado residuos
industriales que constituyan un peligro para el ambiente y la comunidad.
* Se elaboró una base de datos por sector industrial, para evaluar las necesidades de
prevención de la contaminación y diseñar proyectos concretos con las industrias,
estableciendo prioridades específicas para reducir los niveles de contaminación.
* Se han promovido campañas en todos los municipios, para sumar esfuerzos con la
sociedad y mantener las ciudades, arroyos y cauces de ríos, limpios de desechos sólidos.
* Se estableció un programa de capacitación continua a los funcionarios municipales de las
áreas de ecología, así como a los integrantes de los consejos ecológicos regionales,
vinculado a las actividades de preservación y recuperación del equilibrio ecológico.
* Se han efectuado un gran número de actividades de educación ambiental en el sector
educativo, con el propósito de inculcar valores de cuidado y respeto -a la naturaleza, a los
educandos, padres de familia y maestros, teniendo un impacto positivo en cada una de las
comunidades.
* Se iniciará el establecimiento de programas de formación ambiental, en las instituciones
de educación superior.
* Se vigila la reducción de emisiones de monóxido de carbono, mediante la aplicación
estricta y sistemática de los programas de verificación y diagnóstico de emisiones
producida por los vehículos automotores, en unidades particulares, oficiales y de transporte
público.
* Con el apoyo de las autoridades municipales y productores de ladrillo en diferentes
ciudades del Estado, se ha buscado la solución a las emisiones de humo provocadas por
ladrilleras, implementando de manera conjunta las tecnologías adecuadas para tal efecto,
*A través del programa federal del PRONARE (Programa Nacional de
Reforestación) y con la participación del gobierno del Estado y de los municipios, se han
efectuado campañas de reforestación, involucrando a la población a través de los consejos
ecológicos de participación ciudadana, de los municipios, escuelas, clubes de servicio,
sindicatos y comités de solidaridad.
* Se ha promovido el saneamiento de ríos y arroyos con la participación de los
ayuntamientos y población en general.
* Se han implementado campañas de reducción de basura entre la comunidad y
concertándose con los municipios la optimización de los sistemas de recolección, transporte
y disposición final de los residuos sólidos municipales, evitando depositar la basura a cielo
abierto y eliminando totalmente la quema de la misma.
* En colaboración con las instancias correspondientes, se controlará el manejo y
disposición de residuos hospitalarios.
* Se propondrá a la comunidad, la adopción de tramos carreteros para que con el auxilio de
las autoridades municipales y de la policía federal de caminos, se pueda mantenerlas libres
de contaminantes.
Para lograr las metas del programa "Coahuila Limpio" se requerirá de la vigilancia
permanente de la sociedad, así como del cumplimiento de la legislación ecológica vigente
en el Estado, por lo que resulta de gran trascendencia la participación del Consejo
Ecológico Estatal y de los Consejos Ecológicos Regionales de Participación Ciudadana
para impulsar las acciones de cuidado y mejoramiento del medio ambiente y preservación
de los recursos naturales.
ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL EN MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
Guillermo E. Caballero Herrera*
Para adentrarme en el tema, me apoyo en la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, LGEEPA, y en el texto del Dr. Raúl Brañes especialista en
derecho ambiental, disciplina en la que me he estado especializando, por lo que
seguramente, desde el punto de vista jurídico a1gunos de mis conceptos no estarán del
todo conformados, pero van acompañados de un gran espíritu propositivo y de observación
que al pasar delos años, la experiencia me permite extremar las propuestas que en el
transcurso del presente trabajo expongo. Parto de instrumentar la aplicación de la política
ambiental, dado que este derecho es el instrumento idóneo para la ordenación del ambiente,
este echo es manifiesto cuando examinamos la cantidad y la calidad de las herramientas de
que la legislación ambiental dispone, para que el estado y la sociedad apliquen la política
ambiental
Es necesario explicar la fundación que cumplen tales instrumentos, ya que la política
ambiental es la respuesta al ¿que hacer? en materia de ordenación del ambiente, los
instrumentos de la política representan la respuesta al ¿como hacer?, que sigue de una
manera natural y necesaria ala definición de una política ambiental, siendo por ello que la
LGEEPA, contiene una parte significativa de sus preceptos en materia de los instrumentos
de la política ambiental, cuando en su exposición de motivos señala el echo expresado:
• La política ecológica y sus instrumentos ocupan un lugar importante dentro de esta
iniciativa , porque se estima que en un ordenamiento jurídico de esta naturaleza debe
ser un repertorio de políticas y de mecanismos para su ejecución, como son las leyes
más avanzadas de otros países en la materia.A partir del National Environmental Policy Act, NEPA de 1969 de los EUA, la legislación
se ha ocupado preferentemente de regular tales instrumentos y la ley número 6938, Política
Nacional de Medio Ambiente, del Brasil, que dispone sobre la política nacional del medio
ambiente, sus fines y mecanismos de formulación y aplicación, etc, con ello vale la pena
destacar, que es preocupación para la legislación ambiental moderna el establecer
mecanismos preventivos para la protección del ambiente, el echo que ha llevado a
desarrollar un número importante de instrumentos que son creación propia del derecho
ambiental, esto mismo se destaca en la exposición de motivos de la LGEEPA en la forma
siguiente:
*
Agrupación Aire Sano de Tijuana, B.C.
• En lo que respecta a los instrumentos para su ejecución (de la política ecológica), se
privilegian los que tienen por objeto prevenir la ocurrencia de situaciones ecológicas
nocivas, con base en la consideración de que, por lo general, la eliminación del daño
ecológico tiene un costo más alto para la sociedad que su prevención e, incluso, que no
siempre esa eliminación es posible.Entre estos mecanismos de la política ambiental deben considerarse, como lo dice en la
exposición de motivos.
• No sólo los instrumentos diseñados específicamente para su ejecución, sino también
los instrumentos más generales del desarrollo.Esto es importante porque las causas más profundas del deterioro del ambiente deben
buscarse en el estilo de desarrollo predominante. Estas ideas son ahora reconocidas
universalmente ya que en materia de prevención, la Declaración de Río recoge el llamado criterio de preocupación- en el principio 16, pero que se privilegien tales instrumentos, no
significa excluir otros más tradicionales, de ahí que la misma exposición agregue:
• El énfasis que este proyecto pone en los mecanismos preventivos, no excluye el
perfeccionamiento de los mecanismos correctivos, que son también indispensables
para tutelar apropiadamente el equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
Se trata de instrumentos como las sanciones administrativas y penales; que por mucho
tiempo ocuparon un lugar de excepción en la legislación ambiental y que mostraron una
clara ineficiencia para combatir el deterioro del ambiente.
Lo antes mencionado, nos lleva a examinar uno a uno los instrumentos de la política
ecológica que prevé la LGEEPA, estableciéndose además, sus vínculos con otros
mecanismos regulados en diversos ordenamientos jurídicos. Lo que nos ocupa aparece
normado en el Capítulo V del Título y de la LGGEPA, inmediatamente después de la
regulación de la política ecológica, los preceptos respectivos son los artículos 17 al 43,
mismos que se agrupan en las nueve secciones que la Ley destina a cada uno de los
instrumentos de la política ecológica, sin embargo, entre dichos instrumentos deben de
considerarse las medidas de control y seguridad, como las secciones administrativas y
penales reguladas en el Título VI, artículos del 160 al 194.
Conforme a lo expuesto, los mecanismos para la ejecución de la política ecológica de la
LGEEPA pueden ser clasificados en instrumentos:
A. Específicos de la política ecológica
B. Generales de la política de desarrollo, y
C. Que, a falta de una mejor denominación, los llamaremos instrumentos de control.
Los dos primeros tienen un eminente carácter preventivo y el último correctivo.
Los instrumentos específicos de la política ecológica, entre otros, son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Planeación ecológica,
Ordenamiento ecológico,
Evaluación del impacto ambiental,
Normas ecológicas,
Medidas de protección de áreas naturales,
Investigación y educación ecológica, e
Información y vigilancia.
Entre los instrumentos generales de la política de desarrollo, deben de considerarse
prácticamente todos los mecanismos que establece el sistema jurídico-económico del país y
en especial, la planeación nacional del desarrollo, que es en el mecanismo a través del cual
se formaliza la propia política de desarrollo.
Concluyo que entre los instrumentos de control de la política ecológica, deben de incluirse
las medidas que se expresan en los procedimientos de inspección y vigilancia, las de
seguridad, las sanciones administrativas y las penales y examinar desde la preceptiva de los
instrumentos de la política ecológica, las sanciones civiles, producto de los hechos
ambientales ilícitos, sin soslayar los mecanismos más específicos para la ejecución de la
política ecológica internacional, sobre todo en las ciudades fronterizas del País.
Son la planeación y el ordenamiento ecológico, los instrumentos que primero deben de
examinarse, habrán de analizarse conjuntamente porque presentan importantes nexos entre
sí, pues el ordenamiento ambiental también es un proceso de planeación como lo veremos a
continuación. La planeación no es instrumento específico de la política ambiental, en
estricto rigor, sino que es un mecanismo propio de la política económica y especialmente,
de la política del desarrollo.
Examinaremos como la LGEEPA incluye la planeación ecológica, las disposiciones que
regulan esta materia son los artículos 17 y 18 que prescriben lo siguiente:
• En la planeación nacional del desarrollo, será considerada la política general y el
ordenamiento ecológico que se establezcan de conformidad con esta Ley y las demás
disposiciones en la materia.El primero
• El gobierno Federal promoverá la participación de los distintos grupos sociales en
la elaboración de los programas que tengan por objeto la preservación y restauración
del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, según lo establecido en esta Ley y
las demás aplicaciones.Las normas sobre planeación ecológica no contemplan algo que para mi es importante, la
exigencia de que se haga una evaluación general del impacto ambiental, de aquellas obras o
actividades importantes que se pretenda incluir en los planes y programas, cuando éstas
puedan afectar al ambiente, según su alcance, naturaleza y ubicación, el llevar a cabo esta
exigencia, evitaría muchos conflictos e impediría que la posterior evaluación del impacto
ambiental de dichas obras y actividades, se transformara en un mero trámite burocrático.
Respecto al ordenamiento ecológico, recordamos que la fracción XX del artículo 3 de la
LGEEPA, nos señala que es básicamente un proceso de planeación, encaminando a
propósitos específicos, la evaluación y programación del uso del suelo, así como el manejo
de los recursos naturales, los resultados, deben de ser tomados en consideración en la
planeación ecológica.
La Evaluación del Impacto Ambiental, (EIA), se ha transformado en uno de los
mecanismos preventivos para la protección del ambiente más utilizado en el mundo,
principalmente desde fines de la década de los setentas en que fue introducida en los
Estados Unidos, hoy se tiene en casi todas las legislaciones de los países del mundo y
aparece como uno de los principios de la Declaración de Río. La EIA, aparece por
primera vez en la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982 y modifica en 1984,
la deficiencia del precepto, aunado a la carencia en vigor la LGEEPA, y el reglamento
de la EIA, que podemos decir que este mecanismo es realmente operable.
En la distribución de competencias entre la Federación, Estados y Municipios, para llevar a
cabo la EIA. nos es claro que la competencia Federal abarca las obras y actividades en ese
ámbito, la LGEEPA, artículos 28, 29 y 35, mientras que a los Estados y Municipios les
atañe lo no comprendido en el artículo 29 y lo señalado en el articulo 35 de la Ley. El
campo de aplicación está delimitado por distintas disposiciones legales y reglamentarias
que se complementan unas a otras, el sistema es flexible y también ambiguo, por lo que me
permito opinar que este sistema debe de tomar en cuenta, además del alcance de las obras y
actividades, su naturaleza, ubicación y la apertura necesaria para que los municipios, primer
contacto de la ciudadanía con la autoridad, actúen en consecuencia y con oportunidad,
dejando que los trámites y/o procesos administrativos los realice la autoridad competente.
Las Normas Técnicas Ecológicas, (NTE's), introducidas al sistema normativo ecológico
mexicano mediante la LGEEPA, provienen de las Normas Oficiales Mexicanas NOM's,
que son un instrumento de la política ecológica general que es:
• El conjunto de reglas científicas o tecnológicas emitidas por la Secretaría, que
establecen los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, parámetros
y límites permisibles que deberán observarse en el desarrollo de actividades o uso y
destino de bienes, que causan desequilibrio ecológico o daño al ambiente y además,
que informen principios, críticos, políticas y estrategias en la materia.
Esto se completa con la precisión de que:
• Determinarán los parámetros dentro de los cuales se garanticen las condiciones
necesarias para el bienestar de la población y para asegurar preservación y
restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
A nivel municipal, se podrán complementar, ampliar, precisar y/o señalar
procedimientos específicos de las NTEs, mediante la promulgación de los Parámetros
Ambientales Municipales, PAM's, cuidando que éstos no contravengan a las NTE's y
ajustándolas a las necesidades propias del ámbito municipal.
Otro instrumento específico que establece la LGEEPA, en su artículo 38, es el de las
medidas de protección de áreas naturales, donde señala que:
• La federación, las entidades federativas y los municipios, establecerán medidas de
protección de áreas naturales, de manera que se asegure la prevención y restauración de los
ecosistemas, especialmente los más representativos y aquellos que se encuentren sujetos a
procesos de deterioro o degradación.Es importante hacer notar, que no debemos confundir lo anterior con el establecimiento de
un área natural protegida o reserva ecológica, materia regulada en otras disposiciones de la
LGEEPA, en los artículos 44 y subsecuentes, sino simplemente es el poner a salvo un
área natural dada, frente a procesos de deterioro o degradación que esté experimentando.
No puedo soslayar el hecho de mencionar el mecanismo de la regulación de los
asentamientos humanos, normada por los artículos 23 al 27 de la LGEEPA, que busca
colocar las actividades federales, estatales y municipales que tienen que ver con los
asentamientos humanos y la vivienda, al servicio de la política ecológica.
La investigación, educación y capacitación ecológica, a mi juicio, son de la más alta
importancia en la aplicación de la política ecológica, para la ordenación racional del
ambiente, tanto a nivel local, regional y mundial, pues la formación de una conciencia
ambiental en la sociedad, civil y política, es el requisito indispensable para llevar a
cabo una gestión ambiental exitosa.
La participación de los tres niveles de gobierno en la investigación ecológica, se afirma en
el articulo 41 de la LGEEPA, donde se señala que se fomentarán las investigaciones
científicas y promoverán programas para el desarrollo de técnicas y procedimientos que
permitan prevenir, controlar y abatir la contaminación, propiciar el aprovechamiento
racional de los recursos naturales y proteger los ecosistemas.
El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, señala la
reformulación de los contenidos educativos, destacando la importancia que tiene la
protección del ambiente, en este mismo sentido, en el articulo 39, tercer párrafo de la
LGEEPA, nos dice que la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
SEMARNAP, conjuntamente con la Secretaría de Educación Pública, SEP, promoverán
que las instituciones de educación superior, así como las de investigación científica y
tecnológica del país, promuevan planes de estudios y programas para la formación de
especialistas en la materia, que investiguen las causas y efectos de los fenómenos
ambientales.
La capacitación es otra de las necesidades más sentidas y la LGEEPA, en su artículo
40, dispone que:
• La Secretaría del Trabajo y Prevención Social, promoverá el desarrollo de la
capacitación y adiestramiento en y para el trabajo en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, con arreglo a lo
que establece esta ley y de conformidad con los sistemas, métodos y procedimientos
que prevenga la legislación especial. Asimismo, propiciará la incorporación de
contenidos ecológicos en los programas de las comisiones mixtas de seguridad e
higiene.
Habremos de pugnar para ampliar esta capacitación, a las oficinas gubernamentales de
cualquier nivel, del sector privado y a nivel doméstico, como una práctica cotidiana, a fin
de poder construir un panorama sustentable en un futuro próximo, esta acción es una
actividad propia del nivel municipal, parece sencilla, pero seguramente es la más azarosa,
pues es la sencilla que, no dudo germinará, pero no veremos frutos a corto plazo, por lo que
de seguro no será considerada como insumo político.
Los últimos de los instrumentos de la política ecológica enunciados, la formación y
vigilancia, están regulados en los artículos 42 y 43 de la LGEEPA, señalan que se
mantendrá un sistema permanente de información y vigilancia sobre los ecosistemas y su
equilibrio en el país, asimismo establecerá sistemas de evaluación de las acciones que
emprenda. Menciono que la Comisión Nacional de Ecología, tiene la obligación de
presentar bianualmente, al Ejecutivo Federal, un informe detallado de la situación general
del estado del equilibrio ecológico la protección al ambiente en el país. La Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, está facultada para llevar a cabo la
vigilancia del cumplimiento de las normas y programas de protección, defensa y
restauración del ambiente y establecer mecanismos, instancias y procedimientos
administrativos, que procuren el cumplimiento de tales fines. El Instituto Nacional de
Ecología, INE, tiene la encomienda de evaluar la calidad del ambiente en coordinación con
las dependencias y entidades de Administración Pública Federal correspondientes y les
gobiernos de los estados y municipios.
La prevención y control de emergencias y contingencias ambientales es una materia
federal, dependiendo, de la magnitud y gravedad del caso, me pregunto,-con respecto a
qué o quienes y cuál es la escala, pues cuando se presenta una emergencia, actuamos en
consecuencia y no reparamos en gastos a fin de mitigar el daño, después veremos como
salimos del problema, que generalmente es de orden económico, porque la muerte de un
congénere no es restituible, y ¿quién afrenta a los gastos de ello? la autoridad que está a la
mano, la municipal. Ante esta realidad, propongo que se establezcan convenios previos con
los gobiernos Federales y Estatal, donde se prevén los escenarios posibles a fin de agilizar
las ayudas o colaboraciones pertinentes, a fin de que al terminar la emergencia, se
restablezca la tranquilidad y la vida cotidiana a la brevedad y no subsista, como
generalmente sucede, ese larguísimo tiempo de espera, que es de zozobra, para que el
gobierno local se resarza de los gastos realizados. Este planteamiento lo presento pues están
involucradas las dependencias del Ejecutivo Federal, como lo son las Secretarías de
Gobernación, SG, la de Desarrollo Social, SEDESOL. SEMARNAP, de la Defensa
Nacional SEDEÑA, de Marina SM, de Salud, SS, y de nuestro caso el gobierno de los
Estados Unidos de América, EUA, en virtud del Acuerdo sobre Cooperación en Casos de
Desastres Naturales, asignado en 1981, que tiene como fin el proteger la vida, los bienes, la
salud y salvaguardar a los habitantes de las zonas fronterizas comunes que resulten
afectados, se amplió la cobertura de éste en 1983 con la firma del Convenio sobre
Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona
Fronteriza, que entre otros objetivos incluye proveer un marco para el desarrollo de un
sistema de notificación para situaciones de emergencia
Hemos visto en los últimos veinticinco años, que en México se ha tenido conciencia de
deterioro ambiental que venimos padeciendo, que las medidas coercitivas, en poco o en
nada han resultado benéficas para la protección del ambiente, parece ser que estimulen el
atentar contra éste una y otra, lo que nos dice que el camino está equivocado y por ende
hay que modificarlo o retrazarlo.
Para finalizar mi intervención y a fin de cumplir con el horario establecido, debo de
señalar que el factor económico, el inefable actor, hace acto de presencia como uno de los
instrumentos generales de la política del desarrollo ambiental. En la exposición de motivos
de la LGEEPA, se pone a disposición de la política ecológica nacional, los instrumentos
más generales del desarrollo como lo son, la planeación, la regulación de las actividades
productivas y de servicios, los estímulos fiscales y los financiamientos
La forma en que la LGEEPA, vincula la política ecológica nacional con los instrumentos de
la política del desarrollo, está contenida en la fracción X del artículo 15 en donde este
precepto, condiciona el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado en el
campo económico y social, a la observancia de la política ecológica. Esta idea se reafirma y
desarrolla en los artículos 21 y 22 de la ley, que regulen los criterios ecológicos en la
promoción del desarrollo. Los estímulos fiscales son uno de los instrumentos más
importantes de la política de desarrollo y se otorgan habitualmente a actividades que son
definidas como prioritarias, las ambientales tienen este carácter.
Así vemos que la fracción Y del artículo 99, establece apoyos a la política de incorporación
de cultivos compatibles con la preservación y restauración del equilibrio ecológico y
protección al ambiente; el artículo 116, señala como beneficiarios de estímulos fiscales a
quienes realicen actividades que favorecen la prevención y control de la contaminación de
la atmósfera; la fracción IV del artículo 13.5 condiciona el otorgamiento de autorizaciones
para la fabricación, importación, utilización y en general la realización de actividades
relacionadas con plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, etc.
En la actualidad y con relación a los mecanismos fiscales, sólo existen las bases para
establecer un sistema de estímulos u subsidios que contribuyan a la aplicación de la
política ecológica general, condicionados a lo que dispongan sobre el particular, las
periódicas Leyes de Ingresos y la Federación. Es evidente que un adecuado sistema de
estímulos fiscales, podría contribuir de una manera decisiva a la protección del ambiente en
el país. Cabe el recordar que las modificaciones de mayo de 1992 a la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, artículo 32 fracción XTV, facultan a SEDESOL para
promover y apoyar mecanismos de financiamiento para la protección al ambiente, con la
participación de las correspondientes dependencias de la administración federal, de los
gobiernos estatales y municipales y los sectores social y privado. Por lo expuesto, vemos
que es factible el obtener el beneficio fiscal siempre y cuando protejamos el ambiente.
Les señalaré que en términos generales, las legislaciones estatales son una
transcripción de la LGEEPA, por lo que a lo expresado puede ceñirse el comentario que a
la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Baja California, se
pudiera hacer, con respecto a la reglamentación municipal de protección al ambiente, es
campo fértil, ya que casi no existen reglamentos de esa naturaleza, conozco solo seis en la
república y el que está revisando la comunidad Tijuanense para turnarlo al Cabildo y
obtener su aprobación y promulgación.
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO
APLICABLES A LA GESTIÓN AMBIENTAL
MUNICIPAL
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO APLICABLES A LA GESTIÓN
AMBIENTAL MUNICIPAL
Enrique Torres Rivera*
Uno de los mayores retos que tiene el Estado de México es su alta tasa de crecimiento
demográfico, la cual ha originado altas concentraciones de población en la zona conurbada
con el Distrito Federal, y en la zona metropolitana de la ciudad de Toluca dando pie a la
generación de severos problemas ecológicos, principalmente los que se refieren a la
sobreexplotación y contaminación del agua, contaminación del aire y la generación de
residuos sólidos en grandes cantidades. Por otra parte la explotación desmedida de los
bosques ha propiciado desforestación y erosión del suelo.
Para poder contribuir a la solución de estos problemas, es necesario dimensionarlos para
poderlos vincular con los aspectos económicos y financieros; por tal motivo a continuación
haré una breve semblanza de los mismos.
DINÁMICA DEMOGRÁFICA
El Estado de México por su localización geográfica tiene una posición estratégica a nivel
nacional rodea al Distrito Federal por el este, el norte y el oeste; su área territorial colinda al
norte con los estados de Querétaro e Hidalgo, al este con los estados de Tlaxcala y Puebla,
al sur con los estados de Guerrero y Morelos y al oeste con los estados de Guerrero y
Michoacán.
Su extensión territorial es de casi. 22,500 kilómetros cuadrados, los cuales equivalen al
territorial nacional ubicándose como uno de los estados con menor extensión territorial. ya
que ocupa el lugar 25 entre las 32 entidades federativas.
El Estado de México está integrado políticamente por 122 municipios, 27 se localizan en la
zona conurbada con el Distrito Federal y en general se diferencian del resto de los
municipios por su elevado número de habitantes.
Según datos del Conteo de Población y Vivienda 1995 realizado por el INEGI en este
año el Estado tema una población de 11,704,934, habitantes que equivalen al 12 85%
de la población total nacional (91-120.433 habitantes), esto lo coloca como la segunda
entidad con mayor densidad poblacional (545 habitantes por kilómetro cuadrado) después
del Distrito Federal y como la más poblada del país.
La entidad se caracteriza por tener una alta concentración de población en los municipios
conurbados al Distrito Federal, en los cuales radica el 65.7% del total de la población de la
entidad; de la misma forma, en la Ciudad de Toluca y sus municipios circunvecinos, se
concentra el 9.2%. En sólo cuatro municipios vive el 36.2 % del total de la población del
*
Tesorería del Gobierno del Estado de México.
Estado; estos son: Nezahualcóyotl con el 10.5%, Ecatepec con el 12.4%, Naucalpan con el
7.2% y Tlalnepantla con el 6.1%.
La mayor parte de los 250,000 inmigrantes que anualmente llegan al Estado, se concentran
precisamente en los municipios conurbados con el Distrito Federal, de acuerdo con datos
del XI Censo General de Población y Vivienda 1990; del total de la población no nacida en
la entidad el 93.6% se estableció en dichos municipios. Esto ha generado una de las
concentraciones urbanas de más rápido crecimiento. Derivado de lo anterior el 84% de la
población total de la entidad, es considerada población urbana y sólo el restante 16 %
población rural.
PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN EL ESTADO DE MÉXICO
Derivado de la elevada concentración de población, se ha propiciado una mayor
contaminación de los suelos, del agua y del aire, que durante los últimos años, han
acentuado el deterioro ambiental, haciendo necesaria la implementación de medidas y,
motivando que se establezcan normas y acciones eficaces que permitan
contrarrestarlo.
Por ello, la protección al medio ambiente se ha tomado durante los últimos años, en una de
las principales preocupaciones de los Gobiernos en sus diversos ámbitos.
El Gobierno del Estado de México, recogió esta gran preocupación en su Plan de
Desarrollo del Estado de México 1993-1999, y señala como los principales problemas a
vencer en materia ambiental los siguientes:
DESFORESTACIÓN Y EROSIÓN.
Una de las principales causas de la desforestación en el Estado de México y principalmente
en las zonas aledañas a las áreas urbanas es el crecimiento de la población, ya que ante la
necesidad de mayores espacios destinados al uso habitacional, se han consumido grandes
áreas verdes. El Valle Cuautitlán-Texcoco es una de las zonas en la cual la proliferación de
asentamientos humanos, ha provocado que un importante número de áreas verdes se destine
al uso habitacional, generando con ello, no sólo la desforestación, sino también los procesos
erosivos, ya que al disminuir la cobertura vegetal, la infiltración de agua de lluvia también
disminuye acelerando la erosión de los suelos.
Por otra parte, las prácticas agrícolas inadecuadas, la extracción forestal indebida y la tala
inmoderada, así como el sobrepastoreo, han provocado la erosión de grandes extensiones
del suelo, y con ello la pérdida de la productividad del mismo, proliferando los sitios
improductivos. Aproximadamente el 11% de la superficie del Estado se encuentra
erosionada y 911 kilómetros cuadrados han sido despojados de la capa vegetal, cifra que
resulta preocupante considerando los márgenes disponibles para las tierras destinadas a la
agricultura.
SOBREEXPLOTACIÓN Y CONTAMINACIÓN DEL AGUA.
Sin duda uno de los principales problemas ambientales que se presentan en el Estado
es la sobreexplotación y contaminación del agua; prueba de ello, es la degradación que
han sufrido sus tres cuencas hidrológicas, la del Río Lerma-Santiago, la del Río
Panuco y la del Río Balsas. Una de las principales causas es nuevamente la concentración
poblacional y económica, ya que en estas afluentes desembocan gran parte de las aguas
residuales, provenientes de industrias, comercios y de uso doméstico. Anualmente, se
generan cerca de mil cuatrocientos millones de metros cúbicos de aguas residuales de
origen doméstico, comercial, de servicio e industrial.
De las aguas residuales, el 70% corresponde al área Metropolitana de la Ciudad de México,
el 8% al área Metropolitana de la Ciudad de Toluca y el 22% restante a los demás
Municipios del Estado.
Actualmente, el Estado de México genera 30.92 metros cúbicos por segundo de aguas
residuales municipales y tiene una capacidad instalada para tratar solamente a 5.92 metros
cúbicos por segundo, mediante 35 plantas de tratamiento para aguas residuales. Cabe
mencionar que la mayoría de las plantas trabaja parcialmente debido a diversos factores
como son: problemas de operación, rehabilitación, falta de obras complementarias, falta de
recursos, e incluso porque el caudal de diseño aún no se satura; se estima que el caudal real
tratado es de 4.83 metros cúbicos por secundo, que representa el 11.8% del total de las
aguas residuales del estado.
La práctica actual del manejo y descarga de los 26.12 metros cúbicos por segundo de aguas
residuales que no se tratan ocasionan problemas ambientales, sociales y de salud pública,
degradando la calidad de vida tanto de los habitantes del Estado de México como de las
regiones vecinas. No obstante los enormes esfuerzos realizados, todavía no se cumple con
la normatividad vigente en lo referente a descargas de aguas residuales a cuerpos
receptores.
Otro aspecto limitante es la normatividad existente, ya que llegan a presentarse casos en los
cuales las condiciones particulares de descarga son muy estrictas, provocando un
considerable incremento en los costos de los sistemas de tratamiento.
Dicha problemática se agudiza en los centros urbanos, sobre todo en el Valle de México y
en el Valle de Toluca, donde el principal factor es la escasez de infraestructura,
consecuencia de la carencia de recursos económicos que permitan desarrollar de manera
más acelerada este servicio, además de que existen pocos organismos descentralizados con
capacidad para implantar mecanismos que permitan el cobro del servicio a los usuarios para
que el tratamiento de las aguas residuales pueda ser autofinanciable, tanto para la
construcción de la infraestructura, como para la operación y mantenimiento de los
sistemas.
Actualmente, en los municipios en donde se cuenta con plantas de tratamiento, se
cobra el servicio y está asociado al correspondiente del agua potable, conforme a lo
que establece el Artículo 90 Bis del Código Fiscal Municipal del Estado de México.
Independientemente del problema de tratamiento de las aguas residuales, existe un
importante rezago en la dotación de los servicios de agua potable, que afecta
principalmente a las zonas rurales, de acuerdo con el Censo General de Población y
Vivienda de 1990, la cobertura del servicio de agua potable es del 80% en las zonas
urbanas y del 65% en el medio rural. A esto hay que agregar los altos costos de extracción
y conducción del agua potable y operación de los servicios.
CONTAMINACIÓN DEL AIRE
La contaminación atmosférica se presenta con mayor intensidad en las zonas urbanas del
Estado, llegando a provocar en algunos lugares, graves problemas de contaminación,
como es el caso del Valle Cuautitlán-Texcoco, que debido a sus características geográficas,
impide el paso de las comentes de aire que ayudan a circular y limpiar el medio ambiente.
La alta concentración de contaminantes en el aire por fuentes fijas, es un fenómeno típico
de las zonas urbanas e industrializadas, debido al crecimiento de la población y al nivel de
industrialización.
El Estado de México tiene 15,096 establecimientos industriales, de los cuales el 75% se
ubica en la Zona Conurbada con el Distrito Federal; 16% en la Zona Metropolitana de
Toluca y el restante 9% en los demás Municipios de la entidad.
Por lo que respecta a las fuentes móviles, éstas son los principales generadores de
contaminación de la atmósfera, y contribuyen con el 90% de las emisiones de monóxido de
carbono y el 70% de óxido de nitrógeno. De acuerdo con la Dirección General del
Transporte, en la entidad existen 1,206,767 fuentes móviles, de estas el 74.4% se localiza
en la Zona Conurbada con el Distrito Federal, el 14.2% el la Zona del Valle de Toluca y el
11.4% en el resto del Estado.
De acuerdo con el inventario de emisiones disponibles para la Zona Metropolitana del
Valle de México, los vehículos automotores contribuyen mayoritariamente a la emisión de
precursores de Ozono (55% en hidrocarburos y 71% en óxidos de nitrógeno), siguiéndole
en importancia las termoeléctricas (15% en óxidos de nitrógeno), los servicios (38% en
hidrocarburos) y la industria (10% de óxidos de nitrógeno y 3% de hidrocarburos).
RESIDUOS SÓLIDOS
Se estima que la población de la entidad genera diariamente alrededor de 12,183 toneladas
de residuos sólidos, efectuándose en gran parte la disposición de estos residuos a cielo
abierto, sin control y en sitios inadecuados. La superficie utilizada para la disposición final
de residuos en el Estado, abarca una extensión de 400 hectáreas; 105 Municipios cuentan
con su propio sitio de disposición final y 17 requieren trasladar estos residuos a otros
municipios o a otros estados del país.
En los Municipios urbanos se colectan 8,978 toneladas por día, en los semirurales 746
toneladas por día y en los rurales 678 toneladas por día en promedio.
La carencia de sitios inadecuados para la disposición final de los residuos tanto municipales
como industriales provoca la existencia de tiraderos clandestinos en toda la entidad, lo
cual propicia la contaminación del suelo, mantos freáticos y la atmósfera. Existen en
la actualidad aproximadamente 280 hectáreas de tiraderos sin control.
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO QUE SE UTILIZAN EN EL ESTADO DE
MÉXICO EN LA ACTUALIDAD, PARA PROMOVER EL MEJORAMIENTO
AMBIENTAL.
Como una preocupación fundamental recogida en el Plan de Desarrollo del Estado de
México 1993-1999, dentro de las principales acciones que en materia de financiamiento ha
ejecutado el Gobierno del Estado de México, para la realización de proyectos ecológicos,
destaca un crédito contratado en 1993 con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a
través de BANOBRAS como agente financiero (dicho crédito es compartido con el
Departamento del Distrito Federal). El monto total del financiamiento asciende a 100
millones de dólares americanos, de los cuales corresponden al Estado de México 36.7
millones de dólares y los restantes 63.3 al Departamento del Distrito Federal,
adicionalmente dentro del esquema de corresponsabilidad previsto, el Estado debe
aportar una cantidad similar de recursos como contrapartida. El destino de los recursos será
el desarrollo del Proyecto de Conservación Ecológica en la Zona Metropolitana de la
Ciudad de México, también denominado "Proyecto Sierra de Guadalupe", el cual
consiste a grandes rasgos, en el rescate y preservación del parque estatal 'Sierra de
Guadalupe" y la reforestación urbano-agrícola de 6 millones de hectáreas, con la plantación
de 4.2 millones de árboles para este año en 24 municipios aledaños al Distrito Federal:
Coacalco, Cuautitlán México, Melchor Ocampo, Ecatepec, Tlalnepantia,
Nezahualcóyotl, Chicoloapan, Atizapán de Zaragoza, Chimalhuacán, La Paz, Chalco,
Juchitepec, Nicolás Romero, Naucalpan, Ixtapaluca, Huixquilucan, Tultitlán,
Tecámac, Tultepec, Ateneo, Chiconcuac, Texcoco, Tenango del Aire, Cuautitlán Izcalli.
En este proyecto el Gobierno Federal asumió la obligación solidaria ante el BID de
responder por el pago puntual y oportuno del crédito. Como parte del mismo esquema de
financiamiento, el Gobierno Federal en coordinación con Nacional Financiera, acudieron al
mercado internacional para celebrar un contrato de intercambio de Deuda Pública
Mexicana por Inversión Social (SWAP's), para la realización del Proyecto hasta por la
cantidad de 99 millones de dólares.
Las condiciones financieras bajo las cuales se contrató el crédito con BANOBRAS se
establecieron de la siguiente forma;
Plazo de amortización: 20 años incluyendo 5 de gracia.
Plazo de ejecución del Proyecto: 5 años.
Tasa de Interés: CETES a 90 días.
Precio SWAP's:
85 centavos de dólar.
La utilidad de los SWAP-s se aplicará para ampliar los montos del programa. Este crédito
actualmente se encuentra en período de inversión e iniciará su período de amortización en
el mes de enero de 1999.
Otro provecto importante actualmente en ejecución en materia ecológica es el Sistema de
Monitoreo Ambiental y Calidad del Aire, el cual tiene como objetivo medir el nivel de
contaminación del aire y detectar las partículas suspendidas que representan una amenaza
para la población; éste se desarrolló en un 50% con recursos crediticios provenientes de a
Banca Comercial Española, a través de una línea de créditos que se conoce como -Línea
del Rey", los recursos fueron canalizados por conducto de Nacional Financiera como
intermediario financiero, y el 50% restante se ejecutó con recursos del Fondo de Ayuda al
Desarrollo.
Las condiciones financieras del crédito que proviene de la Banca Española, se establecieron
de la siguiente manera:
Monto del crédito: 3.6 millones de dólares americanos
Plazo de amortización: 15 años.
Tasa de interés: C.P.P.+ 3.5 puntos porcentuales
Período de gracia: 5 años.
Otro proyecto por demás importante en materia de tratamiento de aguas residuales lo
constituye la operación de las Macroplantas para el Tratamiento de las Aguas
Residuales que provienen de los Municipios de Toluca, Metepec, San Mateo Atenco
Lerma. dichas plantas también son conocidas como Macroplantas Toluca Norte y Toluca
Orienta El esquema de fínanciamiento, es la modalidad de concesión la cual se otorgo a las
Empresas ECOSYS I, y ECOSYS II, respectivamente. Como parte del título de concesión
se realizó el diseño, construcción, equipamiento, instalación, operación administración,
mantenimiento y conservación de las mismas El plazo de concesión es de 10 años y la
fuente de recursos para la recuperación de la inversión que realizo la empresa, son las
tarifas que les paga el Gobierno del Estado por el servicio de tratamiento de las aguas
residuales
Estas plantas figuran a nivel nacional entre las más grandes en infraestructura y capacidad
instaladas. La Planta Toluca Norte puede tratar por año 39’420,000 metros cúbicos y la
Planta Toluca Oriente 31'536,000 metros cúbicos por año; total la capacidad instalada de
ambas plantas es de 70'936,000 metros cúbicos anuales.
El costo promedio del servicio por metro cúbico es de 76 centavos lo cual lo convierte en
un servicio oneroso, considerando que el metro cúbico de agua potable que suministra la
Comisión Estatal de Agua y Saneamiento a los municipios de la entidad, es de 71 centavos
por metro cúbico. Para recuperar el costo por el tratamiento de las aguas, la Ley de
Hacienda Municipal, en su artículo 90 Bis, establece la obligación de los contribuyentes
que radican en los municipios en donde se presta el servicio de tratamiento de aguas
residuales, de cubrir el Derecho por la Recepción para el Tratamiento o Manejo Ecológico
de los Caudales de Aguas Residuales, generados por predios cuyo uso es distinto al
industrial.
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL A
NIVEL MUNICIPAL.
La prestación de los servicios públicos en forma directa, en materia de conservación del
medio ambiente; suministro de agua potable y su tratamiento, alcantarillado y limpia, son
responsabilidades que constitucionalmente le corresponden atender a los municipios; sin
embargo, éstos también pueden ser proporcionados por particulares, mediante un título
jurídico correspondiente que los habilite y cuya modalidad puede ser la concesión, o el
arrendamiento.
Derivado de la situación económica del país ante la falta de recursos que sufren las
haciendas municipales, y ante la creciente demanda por parte de la población, en la
actualidad la prestación de los servicios públicos, debe orientarse a través de mecanismos
financieros en los que participen los diversos sectores sociales.
Podemos decir que, actualmente existen dos formas para la gestión ambiental a nivel
municipal:
A. LA GESTIÓN DIRECTA.
Esta supone la prestación directa por parte del titular de los servicios, y por tanto el
cumplimiento directo de todas las obligaciones que conlleva la gestión, con la organización
técnica y administrativa precisa.
Esta gestión se puede llevar sin autonomía financiera; es decir, el presupuesto de los
servicios está integrado en el presupuesto general del ente titular.
También puede optarse por no mezclar los recursos y dotar de autonomía financiera al
desarrollo de los servicios, lo cual es más deseable desde el punto de vista financiero. En
ese caso. existen órganos de gestión distintos a los propios del ente titular y existe un
presupuesto diferente relativo a la prestación de los servicios, como son los organismos
autónomos y las sociedades mercantiles.
Existen diversas variantes según el grado de responsabilidad que se delegue a la entidad
adjudicatoria del encargo. Pueden clasificarse los modos de gestión indirecta en los
siguientes:
A. 1.- Concesión Pura. En donde la entidad titular (concedente) adjudica a una
empresa privada (concesionaria) la obligación de realizar las obras publicas de
nuevas plantas necesarias para prestar un servicio, así como su operación de
acuerdo a las especificaciones previamente establecidas.
A. 2.- Concesión de Ejercicio. No es más que una forma evolucionada de la
concesión, excepto que no existe obligación de realizar obras nuevas o
instalaciones pero existe la obligación de realizar las obras de renovación a lo
largo de la concesión.
B. GESTIÓN INDIRECTA
Esta se presenta cuando la entidad titular decide recurrir a una empresa privada para
encargarle el cumplimiento de todas o parte de las obligaciones que conlleva el servicio y
pueden clasificarse como:
B 1 Gestión interesada.- La cual consiste en la cesión a un particular de la
gestión de los servicios, cuyas instalaciones son propiedad de la entidad
titular en su totalidad; el régimen económico y el riesgo c-vil son a cargo
de la entidad titular, la cual decide respecto de los costos y tarifas del
servicio.
B2 Prestación de servicios.- Es cuando la entidad titular contrata con un
partícula la realización de tareas específicas en base a una retribución
que la entidad titular satisface directamente al adjudicatario, sin que éste
se obligue a ningún tipo de inversión.
B3. Sociedad de economía mixta.- Cuando el capital social de una sociedad
mercantil sólo pertenece parcialmente a una entidad pública.
Entre los principales objetivos que se persiguen al buscar el financiamiento de la iniciativa
privada, destacan los siguientes:
•
•
•
•
•
Reducir el gasto público municipal,
Reducir la deuda municipal,
Hacer más eficientes los servicios municipales,
Reducir los costos para el gobierno municipal mediante la reducción del riesgo,
Emplear los recursos presupuestados por el municipio, para los
servicios o proyectos que invertirá la iniciativa privada para obras de
beneficio social, y
• Ejecutar los proyectos prioritarios ante la falta de recursos.
En resumen es posible afirmar que la inversión en proyectos para el mejoramiento del
ambiente y en general sobre la protección de la ecología, en estos momentos es una
necesidad económica prioritaria, ya que en términos de costo-beneficio, se ha comprobado
que la protección del medio ambiente tiene un impacto directo en el Producto Interno Bruto
(PIB) en la economía nacional, debido a que puede afectar la productividad, los precios en
el mercado y el ingreso.
Derivado de esto es necesario implementar esquemas de inversión que permitan el
desarrollo de proyectos ecológicos en términos financieros favorables para los municipios,
ya que por una parte la escasez de recursos por la que atraviesa nuestra economía, ha
encarecido el costo del dinero y ha propiciando el difícil acceso al financiamiento,
provocando el desaliento de la inversión en este tipo de proyectos.
La Tesorería General del Estado de México, considera que para fondear el desarrollo de
proyectos ecológicos deben propiciarse las siguientes acciones:
•
•
•
•
Simplificar los trámites para la solicitud y autorización de créditos con la Banca de
Desarrollo, para la ejecución de proyectos ecológicos a tasas preferenciales menores
que las aplicables actualmente.
Desarrollar nuevos esquemas para la concesión de los servicios para el
mejoramiento del ambiente a la iniciativa privada, cuando las condiciones sociales y
los términos económicos de las negociaciones lo permitan.
Gestionar y canalizar recursos provenientes de la Banca Multilateral de Desarrollo
Mundial, absorbiendo el riesgo cambiario y los demás costos adicionales que se
cargan a este tipo de créditos, a través del intermediario financiero, a efecto de que
las tasas de interés que se paguen en dichos financiamientos, sean accesibles para
los Municipios.
Buscar financiamientos novedosos mediante la emisión de bonos municipales, para
el mejoramiento del ambiente a nivel intermunicipal ó regional, en el que para
garantizar el pago de las obligaciones que genere este instrumento bursátil, se
constituyan fideicomisos que permitan una clara y eficiente operación del proyecto
a financiar.
El Gobierno del Estado de México, ha venido desempeñando tareas para contribuir de
manera sustantiva a la protección del medio ambiente. Por ello, resultan de vital
importancia las opiniones y propuestas de la comunidad científica y académica de los
especialistas en materia de ecología y de los representantes de los sectores social y privado.
La ecología constituye hoy por hoy, un compromiso fundamental con la especie humana y
con la vida misma. Un ambiente sano es un patrimonio de todos.
Por eso solamente mediante un esquema de corresponsabilidad social y de coordinación
eficaz entre los diversos ámbitos de gobierno, es posible hacer frente al problema, que es
quiérase o no, un problema no sólo de calidad de vida, sino incluso de subsistencia.
El Gobierno del Lic. César Camacho Quiroz, busca con un total respeto a la autonomía de
los municipios, contribuir decididamente a la limpieza del ambiente.
FINANCIAMIENTO EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS E
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
Juan Carlos Belausteguigoitía*
Luían SaadeHazin**
Esta ponencia propone la integración de instrumentos económicos en las políticas
ambientales como uno de los medios para resolver los problemas ambientales y financieros
en los municipios metropolitanos. Se describen algunos instrumentos con alto potencial
recaudatorio que pueden contribuir a una mejor gestión ambiental. Se concluye que para
poder hacer uso de estos, las acciones al respecto deben ir orientadas en dos direcciones;
por un lado, dotar a los tomadores de decisiones de los gobiernos municipales de los
instrumentos de política y recaudatorios necesarios para un desempeño eficaz de sus
funciones, y por otro, modificar el sistema de incentivos para que los medios con los que
cuenten sean utilizados en todo su potencial.
INTRODUCCIÓN
El crecimiento poblacional y económico que ha experimentado el país a lo largo de las
últimas décadas ha traído como consecuencia crecientes presiones sobre el medio ambiente.
La ausencia de políticas que fomenten un desarrollo regional más equilibrado y un
crecimiento urbano planeado ha agravado esta situación. El crecimiento económico y
demográfico se ha concentrado en las ciudades, cuyas autoridades enfrentan la tarea de
aumentar y mejorar la oferta de servicios.
Paralelamente a esta urbanización irregular, los municipios metropolitanos enfrentan la
escasez de recursos y/o la falta de incentivos para procurarlos y administrarlos
correctamente. Paradójicamente, algunos instrumentos que podrían dotar a las autoridades
municipales de recursos no han sido empleados en la forma en que se esperaría. En esta
plática sugiero el uso de los instrumentos económicos como un factor que puede ayudar a
modificar los patrones de producción y consumo y simultáneamente contribuir con los
fondos necesarios para una gestión municipal adecuada.
La administración municipal enfrenta un entorno cambiante, cuyas principales
características son:
•
*
Una creciente demanda por una participación más activa de la sociedad en el
proceso de políticas públicas
Jefe de la Unidad de Análisis Económico y Social. Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca.
**
Directora de Análisis Económico del Agua. Unidad de Análisis Económico y Social. Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
•
•
Una creciente demanda por una participación más activa de la sociedad en el
proceso de políticas públicas.
La exigencia por parte de la sociedad de una intervención eficaz del gobierno.
Consecuentemente, en los últimos años se ha propiciado un mayor impulso al federalismo,
como una forma de organización gubernamental que puede responder de una manera más
eficaz a dichas demandas. El objetivo de esta ponencia es proponer alternativas que, en el
contexto anterior, nos permitan hacer compatible el crecimiento económico de los
municipios metropolitanos con la protección ambiental.
La ponencia está dividida en ocho partes. Después de esta introducción, la segunda parte
presenta las atribuciones de los municipios en materia ambiental. La tercera sección
describe el contexto financiero en el que se desarrolla la problemática municipal. En la
cuarta parte se describen los instrumentos económicos y en la quinta las ventajas de
incluirlos como parte de las políticas ambientales. La siguiente sección presenta algunos
ejemplos de instrumentos económicos. Posteriormente, se plantean algunos de los
problemas que los municipios enfrentan en su utilización. En el capítulo final se exponen
las conclusiones.
ATRIBUCIONES DE LOS MUNICIPIOS EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
A continuación se describen, de acuerdo a la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, las principales funciones que en materia de medio ambiente deben
desempeñar los municipios. Agua
•
•
•
Prevenir y controlar la contaminación de aguas federales que tengan asignadas o
concesionadas para la prestación de servicios públicos, y de las que se descarguen
en las redes de alcantarillado de los centros de población, sin perjuicio de las
facultades de la Federación, en materia de tratamiento, descarga, infiltración y reuso
de aguas residuales, conforme a las disposiciones legales de la materia.
Preservar y restaurar el equilibrio ecológico y protección ambiental de áreas
urbanas, relacionadas con servicios de alcantarillado.
Dictaminar las solicitudes de permiso para descargar aguas residuales en los
sistemas de drenaje y alcantarillado que administren, con base en las disposiciones
que al efecto se establezcan en las NOM's.
Aire
•
Establecer y operar sistemas de verificación de emisiones vehiculares en el
territorio municipal correspondiente.
Residuos sólidos
• Regular las actividades que no sean consideradas altamente riesgosas.
•
•
Autorizar el funcionamiento de los sistemas de recolección, almacenamiento,
transporte, alojamiento, reuso, tratamiento y disposición final de residuos sólidos
municipales.
Establecer medidas de control y seguridad, y realizar actos de inspección y
vigilancia como el ordenar el decomiso de materiales o sustancias contaminantes o
la clausura temporal, parcial o total, de las fuentes contaminantes correspondientes
cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o casos de repercusiones
peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o la salud pública
Generales
•
•
•
•
•
•
•
Fijar y aplicar medidas de prevención y control de emergencias ecológicas y
contingencias ambientales, en forma aislada, o coordinada con el Ejecutivo estatal
y/o federal, según el caso, cuando la magnitud o gravedad de los desequilibrios o
daños al ambiente no rebasen el territorio municipal, o no sea necesaria la acción
exclusiva de la Federación.
Incorporar en las licencias municipales de construcción que se- refieren a obras o
actividades que produzcan o puedan producir impacto o riesgos ambientales
significativos, los resultados del dictamen que al efecto emitan las autoridades
competentes.
Preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección ambiental de áreas
urbanas, relacionadas con servicios públicos como son mantenimiento de calles,
mercados, cementerios, rastros, tránsito y transporte.
Evaluar el impacto ambiental en áreas de competencia municipal cuando las
actividades puedan causar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites y
condiciones señalados por los reglamentos y NOM's emitidos por la Federación.
Establecer medidas para hacer efectiva la prohibición de emisiones de ruido,
vibraciones, energía térmica, lumínica, y olores perjudiciales al equilibrio ecológico
y al ambiente, en cuanto rebasen los límites máximos permisibles contenidos en las
Normas Técnicas Ecológicas ( NOM's), salvo en las zonas o en los casos de fuentes
emisoras de jurisdicción federal o estatal.
Proteger los parques urbanos y zonas sujetas a conservación ecológica
Promover el establecimiento o en su caso, crear y administrar museos, zonas de
demostración, zoológicos, jardines botánicos y otras instalaciones o exhibiciones
similares, destinados a promover el conocimiento y efectivo cumplimiento de los
principios, criterios y preceptos contenidos en esta ley, así como en las
disposiciones municipales sobre la materia.
Adicionalmente, la Constitución en su artículo 115 señala que los municipios están
facultados 'para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para
construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas
ecológicas"
De estas disposiciones se desprenden por lo menos dos implicaciones:
1) Los municipios tienen en materia ambiental una enorme cantidad de facultades.
2) Para poder llevar a cabo estas funciones, los municipios necesitan contar con
recursos. La escasez de recursos tiene como resultado el deterioro de la gestión
pública, tanto en el ámbito ambiental como en otras responsabilidades municipales.
PROBLEMÁTICA FINANCIERA MUNICIPAL
En los últimos años se han transferido varias funciones del Gobierno Federal a los estados y
municipios. La reforma Constitucional de 1983 asignó a los municipios funciones tales
como la provisión de agua potable, el alcantarillado y el servicio de limpia. Sin embargo,
a pesar de que constitucionalmente los municipios son responsables de varios servicios
que requieren grandes inversiones, ejercen sólo el 9% del gasto en infraestructura (1991).
Esta proporción es inferior a la que se observa en otros países, tanto en naciones
desarrolladas como Francia (68%) y el Reino Unido (55%), o en países en vías de
desarrollo como la India (60%) y Argentina (49%)12.
Cuadro 1
COMPARACIÓN DEL GASTO ENTRE ÁMBITOS DE GOBIERNO EN 1991
Rubro
Gobierno federal
A.
Gasto
federal
(millones
de
nuevos
pesos)
19,638
Gastos
de
inversión
Gastos
33,086
Advos.
Total
58,381
Egresos
(rubro/A)
rubro
como %
del gasto
federal
Gobiernos estatales
B
Gasto
estatal
(millones
de
nuevos
pesos)
7,375
(rubro/B)
rubro
como %
del gasto
estatal
34%
A(A+B+C)
% del
gasto total
en el rubro
que ejerce
el gobierno
federal
66%
56%
65%
100%
62%
Gobiernos municipales
C
Gasto
municipal
(millones
de
nuevos
pesos)
2,621
(rubro C)
rubro
como %
del gasto
de los
municipios
28%
B/(A+B+C)
% del gasto
total en el
rubro que
ejercen los
gobiernos
estatales
25%
28%
C/(A+B+C)
% del gasto
total en el
rubro que
ejercen los
gobiernos
municipales
9%
11,918
45%
24%
5,761
60%
11%
26,218
100%
28%
9,520
100%
10%
Fuente: Banobras (1995).
Además de la baja participación del nivel municipal en la creación de infraestructura
del cuadro 1 podemos resaltar que el gasto municipal como proporción del gasto
gubernamental total es muy bajo (10%). Un porcentaje tan bajo se explica entre otras cosas,
por las dificultades que tienen los municipios para procurarse niveles suficientes de
ingresos. Algunas fuentes de ingresos con las que cuentan son insuficientes o costosas
12
Banobras. Asignación de funciones entre niveles de gobierno en México 1995. Corresponden a datos de
1985 tomados del FMI.
y otras son subutilizadas. Esto ha generado que los municipios sean muy dependientes de
las participaciones federales.
El cuadro No. 2 muestra las fuentes de ingreso municipal de acuerdo a su importancia en el
año de 1992. Las participaciones federales representan casi la mitad del total. En orden de
importancia, la segunda fuente de ingresos de los municipios son los impuestos locales, que
representaban en ese mismo año alrededor del 20%.
Cuadro 2
INGRESOS MUNICIPALES POR RUBROS
_________________________________________________________________________
Concepto
1992 (Millones de pesos)
Total
12 748 711 (100%)
Impuestos (%)
20%
Participaciones
48%
Derechos
8%
Productos
4%
Aprovechamiento
8%
Deuda Pública
4%
Por cuenta de terceros
4%
Disponibilidades
23%
Fuente: INEGI Finanzas Públicas estatales y municipales de México, 1989-1992 México 1994
En el periodo 1980-1992, la estructura de ingresos en los distintos ámbitos de gobierno ha
sido desigual, correspondiendo, en promedio, 81.6% al Gobierno Federal; 15.4% a las
entidades federativas y únicamente 3% a los municipios.13 El siguiente cuadro muestra la
evolución de la estructura porcentual de ingresos por ámbito de gobierno de 1970 a 1992.
Se puede observar que aunque la Federación ha disminuido su participación relativa en la
recaudación total a partir de 1975, ésta sigue siendo muy importante.14
13
Ortega Lomelín, Roberto. Finanzas estatales y municipales. "Federalismo fiscal en México". 1995.
Reforzando esta tendencia, este año el Ejecutivo Federal propuso transferir las dos terceras partes del
gasto realizado a través del ramo XXVI (solidaridad) a los estados y municipios
14
CUADRO 3
Estructura porcentual de los ingresos públicos por ámbito de .gobierno
Año
Federación
Estados
Municipios
1900
63.0
24.1
12.9
1923
72.6
14.5
12.9
1930
68.7
22.9
8.4
1935
67.4
25.1
7.4
1940
71.4
23.3
5.3
1945
75.6
19.0
3.4
1950
78.3
18.4
3.3
1955
80.8
16.2
2.9
1960
78.6
18.6
2.8
1965
88.0
10.5
1.5
1970
86.4
12.0
1.6
1975
90.1
8.6
1.3
1980
89.4
9.4
1.1
1985
82.6
15.0
2.4
1991
81.1
15.5
3.4
1992
73.6
21.9
4.5
Fuente: Datos de 1900 a 1991 tomados del libro "Desarrollo económico e inequidad regional:
hacia un nuevo pacto federal en México". Alberto Díaz Cayeros. CIDAC. México, marzo 1995,
excepto los datos de 1992 que fueron tomados de: Ortega Lomelín, Alberto. "Federalismo Fiscal en
México, Octubre 1995.
La adecuada provisión de servicios públicos, tanto en cantidad como en calidad, así como
la planeación e inversión en infraestructura municipal, requieren de una autonomía
financiera que supone fuentes de ingresos constantes y suficientes. Los instrumentos
económicos pueden tener un papel fundamental para vincular el número de facultades que
tienen los municipios en materia ambiental y los medios con que cuentan para cumplir con
estas funciones.
INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
Los instrumentos económicos son aquellos que afectan los costos y beneficios privados de
los agentes económicos con objeto de influir en la conducta de los agentes para que ésta sea
más favorable al medio ambiente. Esto es, buscan que los agentes incorporen en sus
decisiones todos los costos y beneficios que sus acciones ocasionan. Así, los instrumentos
económicos pueden funcionar como señales de mercado.
En general, los instrumentos económicos persiguen una doble finalidad: a) internalizar los
costos y beneficios ambientales que generan las actividades de los agentes económicos y
cuyo impacto repercute en la sociedad y, b) crear incentivos para que dichos agentes
modifiquen sus patrones de producción y consumo, y que permitan la protección y
conservación del medio ambiente.
El desarrollo de los instrumentos económicos ha sido lento y su aplicación escasa. Las
razones por las que no han sido utilizados más ampliamente se tratan en la sección VII. Sin
embargo, el incremento en los costos de protección ambiental está obligando a los
gobiernos a desarrollar y aplicar instrumentos económicos como medidas complementarias
a las medidas tradicionales.
Si bien es cierto que podría ampliarse la lista de instrumentos económicos con la que
cuentan los municipios, también debe hacerse notar que muchos han sido subutilizados a
pesar de su gran potencial. Un ejemplo es el derecho por descargas de aguas residuales a
los sistemas municipales de alcantarillado. Este derecho podría financiar las plantas de
tratamiento de aguas municipales y la mejora de las redes de distribución y drenaje.
La subutilización no es exclusiva de los impuestos y/o derechos ambientales y se da en
otras fuentes de ingreso de los municipios. Tal es el caso del impuesto predial, donde por
diversas circunstancias, la recaudación en promedio está muy por debajo de su potencial.
VENTAJAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
Las ventajas que tiene la incorporación de los instrumentos económicos dentro de los
programas de política se pueden resumir en los siguiente puntos:
•
•
•
•
Los agentes puedan cumplir con las metas ambientales al menor costo posible,
puesto que permiten que cada agente reduzca los niveles de emisión de acuerdo a
sus tecnologías y métodos de producción.
En ocasiones los instrumentos económicos tienen un potencial recaudatorio que
permite generar ingresos para financiar proyectos ambientales específicos.
Dan un incentivo permanente a reducir las emisiones. Conforme las empresas y los
individuos disminuyen su nivel de contaminación, reducen sus costos de tal manera
que cuentan con incentivos permanentes para reducir sus emisiones contaminantes.
Los costos de un programa de control de contaminación que emplee instrumentos
económicos son transparentes, en el sentido de que son conocidos por los diferentes
actores que intervienen en el manejo del medio ambiente.
EJEMPLOS DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN LA GESTIÓN
AMBIENTAL
A continuación se presentan algunos de los instrumentos aplicables en materia ambiental
que podrían utilizar los municipios metropolitanos para lograr el cumplimiento de sus
objetivos ambientales. En particular, se presentan los casos de los derechos por uso de agua
y el cobro por descargas de aguas residuales, ambos instrumentos a pesar de estar
contemplados en la legislación, han sido poco utilizados. Finalmente, se presenta una
propuesta de poner un sobreprecio a la gasolina.
a) Derechos por uso del agua. El agua en México es un recurso escaso, y una gran
parte del país está catalogada como zona de baja disponibilidad hidráulica. En los últimos
años la problemática del agua se ha agravado debido a su creciente escasez, causada en
parte por su mala distribución geográfica y temporal.15
A pesar de esto, la explotación del agua se ha llevado a cabo como si fuera un recurso
inagotable y los proyectos para su manejo no se realizan con horizontes de planeación de
largo plazo. Esto ha generado que algunos acuíferos sean sobreexplotados y que las fuentes
de abastecimiento de las grandes ciudades tengan que buscarse a distancias cada vez a
mayores, con el consecuente incremento en el costo de abastecimiento de agua. Entre 1950
y 1975, el monto de inversión promedio requerido para agregar un metro cúbico al
suministro anual de agua del país fue de 3.4 nuevos pesos, mientras que en el periodo de
1976 a 1994 el costo aumentó a 6.7 nuevos pesos. 16
Un instrumento que permite un uso más racional del recurso es la introducción de precios
que reflejen el costo económico del agua. Un mecanismo de esta naturaleza crea incentivos
que permiten su asignación a los usos de mayor valor social, y promueven la inversión para
el mantenimiento y construcción de infraestructura hidráulica El objetivo del cobro por uso
de agua es promover un uso mas eficiente del agua cobrando más a quienes más consumen
y evitar el desperdicio. La correcta aplicación de este instrumento podría ser muy positiva
para la sociedad y el dinero recaudado podría financiar las obras de infraestructura y mejora
de servicios17.
Tradicionalmente el gobierno absorbe los costos de la infraestructura necesaria para
proveer el servicio, sin embargo esto implica una transferencia de los costos privados a la
sociedad Lo más razonable sería que estos costos se reflejaran en la tarifa que paga el
usuario del servicio, con la consecuente liberación de recursos del presupuesto municipal18
Es conveniente tomar en cuenta que las generaciones futuras serán beneficiadas por las
obras de infraestructura, de manera que si el financiamiento de la obra se realiza a través de
un instrumento de largo plazo, el costo se distribuiría también a las generaciones futuras.
b) Derechos por descargas de aguas residuales. El problema de la contaminación del
agua es uno de los que causa mayores daños a la salud en la República Mexicana. El
costo de dicha contaminación se estimó en 3,600 millones de dólares para el ano de
1992 19
15
Alrededor del 75% de la población se localiza en zonas de poca disponibilidad de agua, mientras que el
25% restante se ubica en zonas de alta disponibilidad. Respecto a la distribución temporal, la precipitación
fluvial se concentra tan sólo en seis meses del afto.
16
16 Comisión Nacional del Agua (CNA). Estimación hecha a precios constantes
17
En el caso de la ciudad de México, el precio pagado por metro cúbico en 1994 en las zonas marginadas a
los distribuidores de camiones cisterna era de $7.9, a comparación de la tarifa promedio de la ciudad era de
$1.3, es decir 500% más por metro cúbico que una persona que tiene acceso al servicio.
18
Si el financiamiento de la obra se realiza a través de un bono de largo plazo, el costo de la infraestructura se
distribuye a generaciones futuras que también serán beneficiadas.
19
De acuerdo con una estimación de Margulis (1992), en la que incluye los costos por enfermedades
diarréicas provenientes de la contaminación del agua y del suelo, así como por la falta de saneamiento y
envenenamiento por alimentos.
c) De acuerdo con estudios realizados por la Comisión Nacional del Agua, los centros
urbanos generan una gran parte de las emisiones a los cuerpos de agua nacionales Del
total de cuencas del país, sólo 20 de ellas reciben el 89% de la carga contaminante
total. Estas reciben las descargas de las principales ciudades, así como las
provenientes de actividades industriales y agrícolas. Tan sólo cuatro cuencas (Panuco,
Lerma, San Juan y Balsas), registraron el 50% de las descargas de aguas residuales
totales20
El cobro del derecho por descarga de aguas residuales contemplado en la legislación
mexicana busca reducir la contaminación en los diferentes cuerpos receptores a niveles
aceptables y promover la construcción de plantas de tratamiento. El instrumento
funciona colocando un "precio" a una determinada unidad de contaminantes de
acuerdo con el nivel de asimilación del cuerpo receptor y el grado de toxicidad del
contaminante que se descarga. Esto permite a cada empresa adaptar su nivel de
contaminación de acuerdo a su mercado y tecnología.21
Un caso que nos permite evaluar la efectividad de dicho instrumento es el de MinatitlánCoatzacoalcos-Cosoleacaque, una de las zonas con mayores niveles de contaminación en el
país, donde según un estudio de 1994 se podría alcanzar una reducción de la contaminación
en un 70% y la recaudación podría alcanzar hasta 16 millones de dólares.22 Los costos
asociados a esta medida son inferiores en un 15% con respecto a los costos de control de las
emisiones a través de métodos tradicionales, como los de regulación directa.
c) Sobreprecio a la gasolina. El problema de la contaminación atmosférica en las
metrópolis se debe principalmente a la quema de combustibles fósiles. En el caso de las
fuentes móviles, una de las alternativas para disminuir las emisiones vehiculares se basa en
establecer un sobreprecio de carácter estatal o municipal23 al consumo de gasolina, con el
fin de aumentar el precio de dicho combustible y desincentivar el uso del automóvil como
medio de transporte. Una medida de este tipo tendría cómo beneficios una mayor limpieza
del aire y una menor congestión de las vías de comunicación derivada de la sustitución del
automóvil por otros medios de transporte. La mejora en calidad y el aumento en la cantidad
del transporte urbano puede financiarse con la recaudación que genere el sobreprecio. Para
dar una idea de la posible magnitud de la recaudación en el cuadro 4 se muestra una
estimación al aplicase un sobreprecio local de 10% a las gasolinas y diesel.
Un aumento en el precio de las gasolina provoca que los individuos ajusten su patrón de
consumo e incentiva una mejora en la eficiencia del parque vehicular, por lo que el mayor
20
20 Estudio sobre el Precio del Agua en México CNA p.5
En varios países se ha llevado a la práctica el uso de este instrumento con buenos resultados, entre
ellos Brasil, Australia, Bélgica, Alemania, Francia y Holanda, en los últimos tres los fondos recaudados se
utilizan para el financiamiento de las obras de infraestructura, el tratamiento y el saneamiento de las aguas
municipales e industriales.
22
Banco Mundial. 1994.
23
La legislación mexicana especifica que los impuestos al combustible son de carácter federal, estatuto
que tendría que modificarse para poder llevar a cabo una política de este tipo.
21
beneficio de un impuesto ambiental a la gasolina se daría en el largo plazo. La efectividad
de una política de este tipo puede variar de ciudad a ciudad, entre otras cosas, dependiendo
del funcionamiento del transporte público, su tamaño, el número de sustitutos al transporte
privado y las preferencias de los habitantes.
CUADRO 4
ESTIMACIÓN PRELIMINAR DE RECAUDACIÓN POR APLICAR UN IMPUESTO
LOCAL DE 10% A LAS GASOLINAS Y DIESEL. (MILES DE NUEVOS PESOS 1995)
ENTIDAD
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
RECAUDACIÓN
80,827.9
277,160.3
56,947.4
41,047.1
208,105.3
44,182.1
112,246.8
297,845.7
908,762.8
120,895.9
711,474.5
299,110.6
129,483.7
144,734.8
541,088.1
221,150.7
ENTIDAD
RECAUDACIÓN
Morelos
110,232.7
Nayarit
69,414.4
Nuevo León
395,836.2
Oaxaca
130,546.7
Puebla
255,975.6
Querétaro
138,243.2
Quintana Roo
62,413.2
San Luis Potosí
159,344.1
Sinaloa
215,507.2
Sonora
227,504.7
Tabasco
147,416.2
Tamaulipas
316,380.5
Tlaxcala
65,527.9
Veracruz
374,380.8
Yucatán
101,226.3
Zacatecas
101,797.0
Total
7,066,810.5
Fuente: Dirección General de Política de Ingresos y Asuntos Fiscales Internacionales
SHCP, elaborado con base en información preliminar de PEMEX
PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LOS MUNICIPIOS PARA LA UTILIZACIÓN DE
LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
Los principales factores que explican la escasa utilización de los instrumentos económicos
en la gestión ambiental se pueden resumir en dos grupos: por un lado los que tienen que ver
con las percepciones erróneas y/o desconocimiento por parte de los agentes y por el otro los
problemas relacionados con el diseño institucional de las políticas públicas e incentivos de
los tomadores de decisiones municipales.
PERCEPCIONES ERRÓNEAS
Un aspecto que causa rechazo por parte de la sociedad a los instrumentos económicos es
provocado por la idea de que los cambios en precios pueden tener efectos distributivos
adversos, esto es, que el impacto en el ingreso de los pobres sea proporcionalmente mayor
que en de los estratos de mayores ingresos.24 Asimismo existe la creencia de que los
cambios en los precios tienen efectos inflacionarios' debido a que un aumento en el precio
de los insumos, como la gasolina y el agua repercute en el precio de los bienes finales.25
Una circunstancia que limita especialmente la aceptación del uso de los instrumentos
económicos es el desconocimiento de su funcionamiento y de las ventajas que conlleva su
aplicación en las políticas de control de la contaminación. Una creencia que puede
ejemplificar muy bien esto es la que corresponde a la respuesta de la demanda de un bien
ante un cambio en su precio relativo26; la percepción común es que se sigue comprando la
misma cantidad del bien, cuando en realidad los agentes responden consumiendo menos o
encontrando sustitutos.
Las percepciones erróneas se pueden encontrar en los distintos protagonistas de la gestión
ambiental, desde los tomadores de decisiones gubernamentales hasta los grupos
ambientalistas, y muy especialmente el público en general. Esto nos introduce a la
explicación de otro aspecto: el diseño institucional de las políticas.
Diseño institucional de las políticas públicas
En la gestión ambiental intervienen distintos actores de la sociedad, entre los que se
encuentran los grupos ambientalistas, los ciudadanos y el gobierno. Cada uno de el os
defiende su propia postura en la instrumentación de medidas para solucionar los problemas
de su comunidad. Por consiguiente, las medidas que s6 instrumentan dependen en gran
parte del poder de negociación de los actores, mas que de la efectividad de las políticas
En el caso específico de los tomadores de decisiones municipales, normalmente no cuentan
con incentivos para llevar a cabo una planeación a largo plazo debido, en parte a la corta
duración de sus administraciones, a la falta de un sistema de rendición de cuentas, de modo
que los problemas terminan heredándose a las futuras administraciones.
El crédito que el Gobierno Federal da a través de la banca de desarrollo en muchas
ocasiones no se invierte de la manera más eficiente, dado que este crédito está garantizado
con las participaciones que da el gobierno Federal a los estados y municipios Este tipo de
garantía tiene dos consecuencias perversas: a) provoca que las autoridades municipales no
consideren el nesgo relativo del proyecto y b) desincentiva el autofinanciamiento de los
24
Se ha observado que la sociedad como un todo gana con la introducción de instrumentos económicos:
generalmente, se espera que estas ganancias sean compartidas entre varios grupos aunque existen también
perdedores.
25
Cabe indicar que existen pocos estudios que analizan las repercusiones inflacionarias y
distributivas de los impuestos ecológicos
26
El precio relativo de un bien es una relación entre el precio nominal del bien v los precios de los demás
bienes de la economía. El precio relativo de un bien. v no el nominal es el que los individuos y las empresas
toman en cuenta para realizar sus decisiones de producción y consumo
proyectos. Estas dos consecuencias provocan que proyectos que no son socialmente
rentables se lleven a cabo, con el consecuente desperdicio de recursos
Por otro lado, la frecuencia con la que la Federación está dispuesta a cubrir los costos de la
infraestructura necesaria provoca que muchas veces los municipios se desentiendan de
proyectos que, en principio, les corresponden.
Otro obstáculo que enfrentan los municipios es la falta de esquemas de financiamiento que
aumenten los ingresos de los municipios provenientes de sus recursos fiscales. La escasez
de recursos municipales resta libertad de acción y planeación, que se refleja en una baja
calidad de los servicios públicos.
CONCLUSIONES
Los instrumentos económicos, además de contribuir a cambiar los patrones de consumo y
de producción de los agentes económicos, podrían generar recursos para los gobiernos
municipales. Dichos recursos permitirían fortalecer la capacidad de gestión, dar mayor
certeza en la planeación de la infraestructura municipal y finalmente podrían contribuir a
mejorar la provisión de bienes y servicios públicos. Para lograr una mejor gestión, los
municipios requieren de mayores recursos que les permitan cubrir sus necesidades y
alcanzar las metas ambientales establecidas. Además de las necesidades de financiamiento,
de capacitación técnica y de recursos humanos, es necesaria, una continuidad en las
políticas, así como el diseño de planes a largo plazo.
Con el fin de facilitar la aplicación de los instrumentos económicos y la gestión ambiental
metropolitana es necesario revisar las instituciones que intervienen en el manejo del
ambiente en los municipios y su funcionamiento, con el objeto de mandar las señales
correctas tanto a los individuos y empresas como a los tomadores de decisiones
gubernamentales.
BIBLIOGRAFÍA
- Banco Mundial. 'México: Integrated Pollution Management, selected issues"
1994.
- Banobras. "Asignación de funciones entre ámbitos de gobierno en México"
México, 1995.
- Díaz Cayeres, Alberto. 'Desarrollo económico e inequidad regional: hacia un
nuevo pacto federal en México". CIDAC. México, marzo 1995.
- INEGI. 'Finanzas públicas municipales y estatales de México, 1989-1992"
México, 1994.
- 'Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente" Editorial
Porrúa. México, 1993.
- Margulis, Sergio. 'Back ofthe envelope estimates of environmental damage costs
in México". Banco Mundial, 1992.
- Ortega Lomelín, Roberto. Finanzas estatales y municipales. 'Federalismo fiscal en
México" Ponencia presentada en el seminario 'El municipio mexicano en el
umbral del nuevo milenio", Toluca, estado de México, 20 de octubre de 1995.
PROBLEMAS Y LIMITACIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA
GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Guillermo González, Martínez*
Existe hoy un más amplio consenso, respecto a que la gestión ambiental local tiene su
espacio más apropiado en al ámbito municipal. Sin embargo, este reconocimiento, no es
suficiente, necesitamos desarrollar rápidamente instrumentos técnicos, jurídicos,
financieros y administrativos, que de acuerdo a la realidad y a las necesidades de cada
municipio, puedan asegurar una gestión ambiental eficaz.
México se encuentra en un proceso de transición, hacia un sistema político y económico
abierto, participativo y plural. Estamos en un momento de grandes redefiniciones
institucionales que están afectando profundamente los antiguos equilibrios entre niveles
de gobierno. Para bien el municipio, ha vuelto a recuperar en este momento su dignidad, y
todos los días somos testigos de cómo muchos gobiernos municipales de nuestro país,
promueven experiencias y proyectos pioneros y novedosos. Esto especialmente se da en el
caso de los asuntos ambientales. Por ejemplo, como sabemos, el manejo adecuado de los
residuos sólidos es competencia municipal, para algunos ayuntamientos, esto se ha
convertido en un verdadero dolor de cabeza, pero para otros, está significando
oportunidades extraordinarias de inversión y generación de empleo, de la mano de la
protección de la salud de la población y del medio ambiente.
El tema que me ha tocado desarrollar ante ustedes, se refiere a un aspecto de extraordinaria
relevancia para poder bajar las buenas ideas a la realidad: los problemas y las limitaciones
para el financiamiento de la gestión ambiental en municipios metropolitanos. Hablaré de
esto, pero sobre todo me gustaría participar con ustedes de algunas ideas para el futuro
inmediato, que vayan dando salida a estos problemas.
En nuestro país, ha habido históricamente un doble proceso, por un lado, una historia de
integración regional, racial, cultural y de consolidación de la unidad nacional; y por otro,
una larga marcha del centralismo a la descentralización. Sin el primero no podríamos
habernos constituido como nación soberana, ni haber fundado instituciones políticas
federales y auténticamente representativas, pero sin el segundo, la asfixia de
la innovación local hubiera dado al traste con los proyectos de desarrollo. En México
reconocemos que el municipio es la célula política básica de la sociedad; de que el
municipio es el motor de las políticas de desarrollo; de que es necesario fortalecerlo,
modernizarlo y adecuarlo a las particularidades económicas y políticas, que actualmente
vive nuestro país en un mundo abierto y globalizado; también reconocemos de que el
municipio está urgido de una nueva relación con los niveles estatal y federal de gobierno.
Todos estos reconocimientos, adquieren una especial característica cuando se trata de
fortalecer el financiamiento para la gestión ambiental.
*
Presidente de la Comisión de Ecología de la H. Cámara de Diputados del Estado de México.
El gobierno federal, ha dado un gran paso en iniciar la transferencia de los montos ejercidos
a través del ramo XXVI (desarrollo regional solidaridad) al ámbito de los municipios y los
estados. Esto sin duda fortalecerá de manera inmediata la gestión municipal. Aunque ello
dependerá, ahora más que nunca, de que en los municipios exista un adecuado proceso de
planificación, gestión y ejecución de proyectos; también está en proceso la
descentralización de recursos, facultades y atribuciones de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería y Desarrollo Rural. A pesar de estas iniciativas se observan desequilibrios
significativos e inquietud entre los distintos gobiernos. El Sistema de Coordinación Fiscal
vigente, ha sido criticado desde diversos puntos de vista, entre los que sobresalen los
argumentos sobre la ineficiencia en las fórmulas de distribución; los montos distribuidos;
las limitaciones tributarias de los estados y municipios; y la inequidad en la distribución de
las participaciones. Se ha tornado urgente revisar el marco jurídico que rige al federalismo
hacendarlo y transformar el actual Sistema de Coordinación Fiscal. En este marco existe
consenso, en que es necesario la educación del Sistema de Coordinación Fiscal, para
canalizar mayores participaciones a estados y municipios y, al mismo tiempo, emprender
reformas institucionales que descentralice muchas de las funciones que actualmente detenta
el gobierno federal. Así, este doble proceso financiero e institucional deberá tener como
horizonte una nueva distribución equitativa de los recursos fiscales entre los estados, los
municipios y la federación, en correspondencia equilibrada a las responsabilidades que
tienen y tendrán cada uno de estos niveles de gobierno.
Hasta aquí pareciera haber consenso con lo anteriormente dicho, sin embargo, el tema que
hoy nos ocupa introduce dos variables que hacen aún más compleja la situación de las
finanzas estatales y municipales. Por un lado, la dimensión metropolitana en la que se
encuentran enclavados muchos municipios, presentes durante este seminario; y por otra, la
dimensión de los problemas ambientales.
Ambas características nos introducen a un nuevo concepto, que esta expresado de manera
muy clara en el recientemente anunciado Programa de Medio Ambiente 1995-2000. que
presentó el Presidente Zedillo. Este concepto es el de recursos comunes ambientales
urbanos, es decir el capital con el que contamos en nuestras ciudades en forma de
capacidades de carga de la atmósfera, de la cuenca hidrológica que las abastece, de los
recursos territoriales que ofrecen servicios de localización espacial, de recarga de acuíferos,
de zonas de reserva ecológica y territorial, y de zonas de recreación y de conservación de
recursos naturales, entre otras. Cuando rebasamos o trasgredimos ciertos umbrales críticos,
o la capacidad de renovabilidad de ecosistemas de una región dada, generamos costos y
consecuencias sociales y ambientales desmedidas. Estos son evidentes: contaminación del
aire, contaminación y agotamiento de acuíferos, expansión urbana e industrial sobre áreas
de reserva natural, multiplicación de tiraderos de basura, poco control sobre vertimiento de
residuos industriales peligrosos, etc.
Así como los ecosistemas de una región dada no tiene límites fijos y precisos, así también
los problemas del deterioro ambiental transcienden las fronteras municipales y en muchos
casos estatales. Por ello, municipios metropolitanos y medio ambiente son un binomio
íntimamente entrelazado. Si bien las fuentes de los problemas ambientales pueden estar
especialmente localizadas, sus impactos suelen ser mucho más amplios a la mera
circunscripción municipal. Igualmente un municipio inmerso en un proceso de
metropolización, necesariamente se verá impactado por necesidades crecientes de una
población, que no necesariamente forma parte de su territorio.
Para enfrentar con éxito este reto, será necesario que los municipios y los estados,
desarrollen nuevas metodologías para enfrentar la complejidad de estos problemas. No
debemos de partir del error frecuente de que los problemas nacientes por la
metropolización, están generando un caos del que jamás podremos salir; por el contrario,
debemos saber que muchas necesidades de la gestión municipal metropolitana se
están resolviendo en condiciones de dificultades extremas (económicas, políticas, etc.),
y que se está gestando verdaderos aportes para una nueva gestión del entorno por ello
debemos superar los errores de imponer criterios y reglamentaciones adecuadas para
pequeñas ciudades y municipios a nuestros centros urbanos.
Esto es especialmente importante cuando de gestión ambiental se trata, ya que aquí estamos
interactuando con factores novedosos en la vida municipal tradicional. Aquí debemos en
principio identificar y diagnosticar de manera clara la situación ambiental local y las
interrelaciones que esta situación guarda con el entorno que está más allá de las fronteras de
tal o cual municipio. Una efectiva administración ambiental deberá manejar conceptos
globales, interactuar regionalmente y actuar localmente.
Los municipios deberán tener capacidades fiscales y legales, para incentivar actitudes en
favor del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales. Así, en el marco de
una reforma del sistema de coordinación hacendario en materia de ingreso, gasto y
endeudamiento, los municipios inmersos en procesos metropolitanos deberán ser capaces
de estimular, apoyándose en las fuerzas del mercado, una serie de actividades productivas:
por ejemplo, reducir impuestos prediales a la propiedad de tierras destinadas a la
conservación de bosques, manantiales, y en general recursos naturales y biodiversidad, a
cambio de ser compensados financieramente por la federación y el estado; establecer
impuestos locales al uso de algunos recursos como desestímulo- también será necesario
que se garantice el cumplimiento de la reglamentación sobre los usos del suelo y los
planes de desarrollo urbano a los particulares, especialmente en nuevos proyectos
industriales y urbanos, mediante instrumentos tales como: garantías depositadas por
adelanto, a ser reembolsada cuando se haya confirmado el cumplimiento, imposición de
responsabilidades legales y financieras atadas a costos de remediación de daños diversos y
de restauración de ecosistemas- se deberán crear incentivos fiscales para proteger bosques
nativos, aun presentes en los municipios; transferir algunos impuestos a los municipios
como el impuesto sobre la renta, para actividades relacionadas con el uso sustentable de los
recursos naturales, que pueden darse en la agricultura, la ganadería la silvicultura y la
pesca- transferir parques nacionales o reservas estatales a los municipios para que ellos
realicen su gestión y administración; cobro de derechos especiales por el establecimiento de
actividades industriales de alto riesgo, especialmente así como incentivos para que los
municipios obtengan beneficios directos, de la instalación de infraestructura para el manejo
de residuos industriales y peligrosos; autorización del impacto ambiental y cobro de
derechos para nuevos proyectos industriales y de desarrollo turístico, urbano etc.,
siempre y cuando éstos cumplan con los ordenamientos ecológicos establecidos y la
normatividad oficial en materia de medio ambiente.
En el marco del nuevo federalismo, la descentralización de la gestión ambiental en
México bajo el principio de los súbditos, deberá adquirir ñuños y dimensiones variables no
deben transferirse solamente decisiones operativas, sino también los instrumentos de la
regulación, la determinación de los objetivos, y los beneficios financieros. Así el proceso de
descentralización de la gestión ambiental, deberá ir aparejado a reformas de los
instrumentos fiscales de recaudación que permitan un financiamiento sano. En efecto, es
menos costoso para la sociedad en su conjunto la fiscalización desde el gobierno local y la
transparencia de las responsabilidades, que desde el nivel federal central.
Es muy importante que los servicios de agua potable y alcantarillado y de recolección de
desechos sólidos, que actualmente se encuentren ya, bajo administración municipal
cumplan desde el punto de vista financiero, siendo autosuficientes aún más generando
ingresos adicionales a los municipios, y que no suceda como en la actualidad, que estos
servicios se convierten en carga para las autoridades municipales. En este aspecto existen
experiencias de transferencia y concesión de estos servicios a empresas particulares, que
generen beneficios a la administración municipal y resuelven el problema ambiental. Desde
luego, deberá tenerse mucho cuidado al optar por alguna de estas formas mixtas de
operación.
Finalmente, la gestión ambiental metropolitana deberá ir de la mano de una profunda
reforma democrática de nuestras instituciones, un proceso que está ya en marcha.
En los términos de las consideraciones anteriores, y dentro del ámbito del Nuevo
Federalismo Fiscal, deben corresponder a los Municipios los mayores recursos para mejorar
el medio ambiente en las Entidades Municipales, luego entonces la Reforma Fiscal, debe
ser congruente con la descentralización de acciones y recursos por ello me permito,
proponer el establecimiento de un impuesto Federal similar al Impuesto de la Educación,
a los grandes males grandes remedios. Si esta generación a la que pertenecemos ha sido
capaz de generar semejantes daños al Ecosistema tenemos que tener la capacidad y la
creatividad, para generar recursos financieros que nos permitirán mejorar
considerablemente las condiciones ambientales de los Municipios.
Por lo que reitero la propuesta de que a nivel Federal se determine un Impuesto del 1%
para que sea destinado al mejoramiento del medio ambiente, pero definiendo con toda
claridad que el Municipio dentro de los acuerdos que en los términos de la Coordinación
Fiscal se destine, el 50% de los que genere, para determinar la equidad fiscal que el ámbito
del nuevo Federalismo plantea e1 Presidente de los Mexicanos.
PROBLEMAS Y LIMITACIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA
GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Tebaida Mureddu Gilabert*
La magnitud de la problemática ambiental que estamos enfrentando actualmente en el
país así como la que se vislumbra a corto, mediano y largo plazo, requiere la definición de
objetivos específicos que involucren acciones a realizar por parte de todos los sectores de la
sociedad que den solución y tomen en cuenta la situación económica y tecnológica real por
la que atraviesa México.
Los aspectos generales que dificultan el estudio de los problemas ambientales en nuestro
país son las deficiencias estructurales en el sistema de protección ambiental como las
existentes en recursos económicos, recursos tecnológicos, información y políticas para la
gestión.
Los recursos económicos y tecnológicos necesarios para implementar las acciones atadas
con el fin de minimizar los problemas ambientales son escasos a nivel federal y casi
inexistentes a nivel estatal o municipal, tal es el ejemplo en la ausencia de instalaciones
para el control de residuos sólidos y peligrosos, entre otros.
La necesidad de crear mecanismos de financiamiento para la mejora de procesos y gestión
ambiental en general, con el objeto de reducir las emisiones contaminantes a los diferentes
medios (aire suelo, agua), que sean accesibles al sector industrial que en su mayoría está
conformado por micro y pequeñas empresas, impera de manera urgente
El crecimiento poblacional ha originado la contaminación en regiones especificas con los
subsecuentes asentamientos irregulares y por ende el incremento en los costos sociales y
ambientales.
En nuestro país se ha utilizado como principal instrumento para el control de la
contaminación, la reglamentación de la actividad industrial considerando la tecnología
anticontaminante existente, nacional o extranjera sin tomar en cuenta la imposibilidad
de accesar a dicha tecnología por el alto costo que representa.
Es imprescindible generar una política de incentivos económicos para alcanzar las
|as propuestas a un costo menos impactante para el sector industrial. Adaptar políticas de
desgravación de impuestos para equipo anticontaminante, depreciación acelerada del
equipo con un soporte de prestamos a bajo interés y a largo plazo serían algunas de las vías
a instrumentar.
*
Miembro de la Comisión de Control Ambiental y Ecología. Cámara Nacional de la industria de la
Transformación.
Exentar de impuestos y/o establecer un mecanismo de coparticipación en las inversiones
en material ambiental que realicen exclusivamente las empresas micro, pequeñas y
medianas en maquinaria y equipo que contribuya al mejoramiento del medio ambiente así
como su modernización tecnológica, representa una meta a alcanzar.
En caso de que la inversión para actualización tecnológica se hiciera a través de
financiamiento, se debe permitir la deducción total de los intereses correspondientes, para
efectos del impuesto sobre la renta.
Establecer acciones de promoción que sean más eficaces y oportunas, para que organismos
como la unidad de transferencia de tecnología (fideicomiso creado por los sectores publico
y privado) y las instancias tecnológicas académicas, actúen como impulsores de la
modernización de las unidades micro, pequeñas y medianas, a través de información y
paquetes tecnológicos diseñados en función de las necesidades específicas y posibilidades
económicas de estas empresas.
Es indispensable precisar una política de compras gubernamentales, federales, estatales y
municipales y establecer los mecanismos legales necesarios para trasladar a la categoría
estatal o municipal las actuales compras federales, a fin de que ello estimule el crecimiento
armónico de las empresas nacionales cuya competitividad, calidad y precio cumplan con la
normatividad aplicable.
En el caso del manejo de sustancias químicas, al implantar un proceso de transformación
que contempla la manipulación de dichos materiales, es necesario contar con una serie de
sistemas referentes a la introducción de dispositivos de control de la calidad de las aguas
residuales, de los residuos peligrosos y de las emisiones de gases a la atmósfera y así
mismo, que nos permitan almacenar, empaquetar y transportar los productos y
subproductos de manera segura, lo que representa un impacto económico alto que debe ser
minimizado.
La corresponsabilidad social de la industria de transformación y de las autoridades que
intervienen en el proceso regulatorio, implica disponer de una serie de recursos
financieros, logísticos, de incentivos económicos, administrativos, y principalmente de
gestión ambiental que debe ser considerada por la sociedad como una actividad prioritaria.
Es necesario coordinar actividades de asistencia técnica nacional e internacional para
el desarrollo de tecnologías limpias susceptibles de aplicarse en las industrias de menor
tamaño a nivel municipal y estatal, no solo federal.
Organizar seminarios y cursos de orientación ecológica referente tanto a la legislación,
como a las acciones a seguir en los distintos ámbitos referidos a la industria y sus procesos,
mediante la capacitación intensiva a los directivos y técnicos de los establecimientos
fabriles.
Brindar por parte de la autoridad estatal mayor información y asesoría para el cumplimiento
de la normatividad ambiental.
Otra alternativa es regular temporalmente, por cinco años, las tarifas de las empresas de
consultoría ambiental, con el fin de que el costo de las pruebas resulte accesible para la
comunidad industrial, y esta ultima pueda cumplir adecuadamente con las disposiciones
ambientales vigentes.
Instrumentar a nivel estatal un programa de transporte de residuos peligrosos seguro y
accesible en costo dirigido a las micro y pequeñas empresas.
Eliminar para las empresas de tamaño pequeño el costo del tramite para obtener la licencia
de funcionamiento ecológico pues su tarifa actual resulta muy elevada para este grupo de
fabricantes, además de que se facilitaría el cumplimiento voluntario a esta normatividad.
En casos específicos como el manejo de residuos sólidos y municipales, el problema
principal que se presenta es que el equipo para el manejo, transportación y disposición es
escaso y la infraestructura de tratamiento y disposición es mínima. Debemos considerar que
las políticas equivocadas ocasionan obstáculos para el crecimiento.
La estrategia de control de residuos industriales en plantas de nueva creación deberá
basarse en impulsar la creación de procesos limpios que reduzcan su generación.
Las ciudades con oferta de trabajo, bienestar y desarrollo, se convierten en grandes centros
de consumo incluyendo los municipios aledaños a estas por lo que el abasto del agua
requiere de grandes obras de infraestructura así, no solo para captar tratar y enviar agua
sino también para captarla, conducirla y actualmente para tratarla antes de salir de las
ciudades.
Es cierto que se han logrado grandes avances en el combate de la contaminación del agua,
pero también es cierto que se ha logrado con la intervención de empresas extranjeras que
son las únicas" que han podido presentar ofertas financieramente sólidas y con precios
aceptables dadas las circunstancias, relegando a la industria nacional.
La concertación entre las industrias y el gobierno para aumentar los procesos
ambientalmente eficaces, debe de enfocarse principalmente a las necesidades de las
pequeñas empresas, lo que implica cambios tanto tecnológicos como organizacionales. Para
permitir al microindustrial cubrir previsiones de cualquier índole, son necesarios los
financiamientos comparativos a niveles internacionales. Las instituciones de crédito deben
fomentar el crecimiento promoviendo la economía.
No se puede hablar de ineficiencia industrial permanentemente sin que antes se haya
logrado ofrecer una infraestructura adecuada para sus necesidades de crecimiento.
Ni el enfoque normativo ni el de los instrumentos económicos deberían afectar la
competitividad de la industria dentro de una nación.
Es necesario que determinemos donde funcionan mejor las regulaciones y como podrían
complementarse con los instrumentos económicos y con la autorregulación para crear una
combinación óptima a fin de lograr los objetivos de desarrollo sustentable.
La integración de las regulaciones de normas y controles y de instrumentos económicos es
esencial para evitar un sistema contradictorio, que por un lado contrae a la industria de
fabricación y servicio nacional, promueve la importación y obliga al cumplimiento de
normas estrictas a una industria en un mercado recesivo. Por lo anterior, el sistema
regulatorio es altamente ineficiente por tener un cuerpo imponiendo regulaciones y otro
fijando cargas impositivas de manera desorganizada.
Queremos tener una industria que siga actuando como el motor de la economía mexicana,
con niveles de productividad y calidad que respondan a las exigencias del mercado y los
consumidores, una planta fabril cuyos procesos y tecnologías estén en armonía con el
medio ambiente, que ahorren energéticos y aprovechen racionalmente los recursos
naturales del país, demos facilidades para que esto ocurra.
ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL
EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS.
José Luis Aguilar Castañeda*
ANTECEDENTES
El desarrollo urbano es el proceso de transformación del patrón territorial y de los
asentamientos humanos, mediante el cual se contribuye al mejoramiento en la calidad de
vida de la población y se consolida una base para impulsar el desarrollo económico.
La evolución de los asentamientos humanos y en consecuencia del desarrollo urbano
en general, se encuentra estrechamente ligado a la dinámica dé los sistemas
socioeconómicos y culturales; y al hábitat donde se desarrollan los núcleos de
población.
La dinámica de los asentimientos humanos en interacción con el desarrollo económico ha
propiciado que en los últimos años, el patrón territorial del país se haya transformado
significativamente. Debido a los grandes movimientos migratorios de las tres últimas
décadas, motivados por el crecimiento de las actividades económico- productivas en
determinadas regiones y ciudades del país, la población sufrió una transformación
significativa, de ser eminentemente rural pasó a ser urbana. En la actualidad el 61% de los
habitantes del país se asienta en áreas urbanas.
El crecimiento no planificado de las ciudades ha conllevado a que el patrón territorial
muestre una excesiva centralización y una aguda dispersión de comunidades rurales.
La intensidad del proceso de urbanización ha implicado también, el crecimiento
anárquico de las ciudades, la proliferación de asentamientos irregulares, un incremento
progresivo en los déficits de infraestructura básica, urbana y de servicios, así como un
deterioro de los ecosistemas. Asimismo, el acelerado crecimiento urbano, ha rebasado
la capacidad de regulación y ordenamiento de los espacios en las ciudades.
El desarrollo urbano constituye un complejo proceso en el cual se interrelacionan una
multiplicidad de aspectos de la vida social. Si bien este proceso encuentra concreción en lo
que denominamos ciudades y en las modalidades de ocupación del territorio, se trata de una
expresión de la dinámica económica, política y social que experimentan las sociedades.
Las ciudades cumplen un nuevo papel y compiten, entre ellas, por lo que se requiere
fortalecer la actividad reguladora del estado en el territorio, bajo criterios de equidad entre
ciudades y regiones y entre los ámbitos urbano y rural
*
Coordinador Ejecutivo de la Dirección Adjunta de Financiamiento. Banco Nacional de Obras v Servicios
Públicos.
BANOBRAS COMO BANCA DE DESARROLLO.
El Sistema Financiero de Fomento ha desempeñado un importante papel en el desarrollo
del país a través del financiamiento de proyectos de inversión estratégicos y la canalización
de recursos hacia actividades y regiones prioritarias. Asimismo, ha contribuido al proceso
de formación de capital mediante el financiamiento de la infraestructura básica,
principalmente urbana, de transporte, agropecuaria e industrial, v ha desempeñado un papel
esencial en la evolución del aparato productivo del país
En este contexto, la responsabilidad de BANOBRAS no se ha limitado a la función de
intermediación financiera o al otorgamiento de créditos preferenciales o avales, sino que ha
complementado su operación proporcionando asistencia técnica y financiera y
promoviendo el desarrollo institucional de los sujetos de crédito. Asimismo, ha impulsado
el financiamiento de estudios y la formulación y evaluación de proyectos de interés social.
A diferencia de otras instituciones de fomento, BANOBRAS es prácticamente el único
instrumento financiero a disposición de los gobiernos estatales y municipales, en el ámbito
de los sectores que atiende. Esta característica hace que mantenga los servicios de banco de
primer piso en sus operaciones activas, con objeto de consolidar su participación como
instrumento del Gobierno Federal, en apoyo al desarrollo regional.
La participación de Banobras ha sido también relevante en el financiamiento de provectos
de infraestructura que apoyan el proceso de descentralización de la vida nacional, el
redespliegue de la actividad económica hacia ciudades medias, la reactivación de las
economías locales y una mejor integración de las zonas urbanas y rurales. Para ello ha
venido adecuando sus objetivos y prioridades conforme a las políticas económicas,
sociales, financieras y ambientales previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los
Programas Sectoriales, Regionales, Estatales y Municipales.
BANOBRAS EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO URBANO Y DE LA
PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.
La política general de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos contempla
dos vertientes básicas:
•
•
Distribución de la población y de las actividades económicas en el territorio, de
acuerdo a un proceso ordenado de conformación de ciudades y
Un modelo de organización interna de los centros de población que considere las
peculiaridades del uso del suelo, las tendencias y modalidades de expansión urbana
y la presencia de infraestructura productiva.
La estrategia nacional de desarrollo busca conciliar los objetivos económicos, sociales y
ambientales, para mejorar los niveles de bienestar de la población, en congruencia con la
preservación y mejoramiento del medio ambiente y de los ecosistemas.
De igual manera, el Plan Nacional de Desarrollo pretende inducir un ordenamiento
ambiental del territorio nacional, que considere las aptitudes y capacidades
ambientales de cada región y permita aprovechar de manera plena y sustentable, los
recursos naturales como condición básica para abatir los niveles de pobreza, cuidando el
ambiente y los recursos naturales a partir de una reorientación de los patrones de consumo
y del cumplimiento estricto de las normas ambientales.
Con la finalidad de contribuir a las directrices planteadas en los Programas de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente. BANOBRAS apoya de manera prioritaria, las acciones
siguientes:
•
Elaboración de los estudios de factibilidad técnica, financiera y socioeconómica y
de proyectos ejecutivos.
•
Capacitación y la asistencia técnica para el mejoramiento de la administración y
operación de los servicios públicos y el fortalecimiento de las haciendas
municipales.
•
Canalización de recursos crediticios e identificación de esquemas de financiamiento
vía la mezcla de recursos, para la ejecución de Obras y la Prestación de los
Servicios Públicos Municipales.
Asimismo, Banobras ha promovido la instrumentación de Acuerdos de Coordinación con
las Autoridades Locales, para -financiar diversas acciones y proyectos de desarrollo urbano,
que den respuesta a las necesidades identificadas en los Programas Estatales y Municipales.
Los Programas Institucionales de Otorgamiento de Crédito de Banobras, corresponden a las
categorías siguientes:
•
De Rumbo y Racionalidad. A través de ellos se promueve la elaboración de planes y
programas que permitan definir mejores alternativas para el desarrollo urbano, la
ejecución de obras y el fortalecimiento institucional. Aquí se ubican la Línea de
Crédito Para Estudios y Proyectos y el Fondo de Estudios y Proyectos (FEP).
•
De Cambio Estructural. Estos programas y subprogramas, además de incluir
componentes de obra y adquisiciones, incorporan condicionalidades para el cambio
estructural, a través de la mezcla de recursos en el financiamiento y formando parte
de los Programas de Gobierno. Entre ellos se encuentran los Programas siguientes:
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (APAZU); Vialidad y Transporte;
Protección Ambiental; Modernización Catastral y de los Registros Públicos de la
Propiedad y de Comercio.
De atención a Necesidades Básicas. Su objetivo es la dotación de obras y servicio
básicos para mejorar la calidad de vida de la población. En esta categoría se
encuentran los Programas de Financiamiento siguientes: Infraestructura Urbana,
Equipamiento Urbano; Vivienda, y Contratistas de Obra Pública.
.
•
FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS EN MATERIA DE PRESERVACIÓN
DEL MEDIO AMBIENTE.
Como Institución de Fomento y en apego a lo establecido en su- Ley Orgánica, Banobras
ha promovido el desarrollo de los estados y municipios del país, mediante la canalización
de recursos crediticios destinados a la construcción de infraestructura básica, urbana y de
servicios.
Asimismo, mediante sus programas de asistencia técnica ha apoyado el desarrollo
institucional de sus acreditados, buscando incidir en la preservación y mejoramiento del
medio ambiente.
En este sentido, los Programas Institucionales del Banco han otorgado una alta prioridad al
financiamiento de proyectos ecológicos. Entre las líneas de otorgamiento de crédito que
opera Banobras, destacan por su contribución al mejoramiento de la calidad del ambiente,
las correspondientes a: agua potable, alcantarillado y saneamiento, urbanización,
vialidad y transporte urbano y manejo y disposición de residuos sólidos
Las principales acciones financiadas por la Institución, dentro de las líneas de crédito
citadas, se refieren a la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales rellenos
sanitarios y estaciones de trasferencia; adquisición de unidades para el transporte público y
para la recolección de basura; así como a la ejecución de proyectos de pavimentación y
urbanización en diversas colonias y localidades del país.
En materia de residuos sólidos, durante el periodo 1993-1995, se canalizaron recursos
crediticios por N $ 104.6 millones, para la ejecución de diversas acciones integrales de
recolección transferencia y disposición final de residuos sólidos en 28 ciudades medias del
país, así como para la adquisición de equipo de recolección de basura en 118 localidades.
Destacan por su importancia las acciones instrumentadas en la ciudad de Puebla para la
clausura de los tiraderos a cielo abierto, los cuales venían operando con altos índices de
contaminación, en perjuicio de la población; así como la construcción de los rellenos
sanitarios que permitirán una disposición más adecuada de la basura.
De igual manera, sobresale la construcción de estaciones de transferencia y un relleno
sanitario en Ciudad Juárez, que le permito al H. Ayuntamiento eficientar integralmente
el servicio de limpia en dicha ciudad.
Asimismo, destaca la participación de la Institución, en el proyecto instrumentado por el
Gobierno de Querétaro para atender integralmente el manejo y disposición de los desechos
sólidos en las 12 localidades más importantes del estado. Las principales acciones de
dichos proyectos se refieren a la adquisición de unidades para recolección de basura en base
a contenedores, construcción de rellenos sanitarios; así como centros de acopio para la
separación de productos reciclables y la construcción de incineradores para residuos
biomédicos.
Otra actividad que ha venido apoyando de manera prioritaria la institución, es el
tratamiento y disposición final de las aguas negras, con el propósito de disminuirla
contaminación de las cuencas hidrológicas y revertir el proceso de degradación de lo
ecosistemas. En este sentido, Banobras ha buscado incentivar la participación del sector
privado, a través de la modalidad del concesionamiento o contratación de servicios para la
construcción y operación de plantas de tratamiento, lo cual ha permitido dar un mayor
impulso al sector de saneamiento ambiental.
En lo que corresponde a otorgamiento de crédito, durante el periodo referido Banobras ha
canalizado recursos por N $ 91.0 millones para la construcción de plantas tratamiento en
24 ciudades de 14 entidades federativas del país, lo cual representa una participación del
70% respecto del total de recursos ejercidos en dicho sector. Adicionalmente y a fin de
apoyar los proyectos instrumentados por la iniciativa privada, la Institución ha otorgado a
diversas autoridades locales, 11 líneas de crédito contingentes y revolventes por un monto
de N $ 145.4 millones, para garantizar la viabilidad de dichos proyectos concesionados.
En lo que corresponde al sector de vialidad y transporte, las acciones financiadas se han
encaminado a mejorar sustancialmente las condiciones de operación del tránsito, abatiendo
la disminución del consumo de combustible y la emisión de contaminantes a la atmósfera.
Los recursos canalizados en este sector a partir de 1993, ascienden a N $ 370.6 millones, lo
cual ha permitido el mejoramiento de las redes de vialidad y transporte en 4 estados de la
república. Entre los principales proyectos financiados, se encuentran la modernización de
las vialidades primarias y el reordenamiento del tránsito y transporte público en las
ciudades de Puebla, Pue, León, Gto., y Cd. Juárez, Chih., en donde se ha tenido una
derrama crediticia de N $ 150.6 millones.
Destacan también las acciones de mejoramiento y ampliación de las principales vías de
comunicación de la zona conurbada del estado de México, como lo son la carretera
México-Queretaro, la Vía Gustavo Baz y la Avenida Central, así como la red primaria del
Valle de Chalco.
Asimismo, en los últimos años Banobras ha apoyado la construcción de infraestructura
para el transporte masivo de pasajeros en las ciudades de Guadalajara, Jal., Monterrey, N.
L., y el Distrito Federal, actuando como agente financiero del Gobierno Federal y como
acreditante directo. Adicionalmente, para la Ciudad de México, la Institución apoyo el
Programa de Sustitución de Taxis, lo que permitió la renovación de 5,800 unidades.
En lo que se refiere a obras de pavimentación y urbanización, durante el periodo referido,
Banobras autorizó recursos por un monto de N$ 726.2 millones en 268 proyectos. Destaca
la importante derrama crediticia que se ha realizado en las ciudades de Aguascalientes,
Ags., Mexicali, B.C., La paz, B.C.S., Chihuahua, Chih., Durango, Dgo., así como en
diversas localidades de los estados de Sonora y Tamaulipas.
Las acciones encaminadas al mejoramiento y preservación del medio ambiente han sido de
la más alta prioridad para la Institución, por lo que se continuará apoyando decididamente
la instrumentación de proyectos que directa o indirectamente contribuyan a este
objetivo.
ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓN
AMBIENTAL.
Los Programas de Desarrollo Urbano y de Medio Ambiente 1995-2000, dan un especial
énfasis en las acciones que deberán de instrumentarse en las zonas metropolitanas de las
Ciudades de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla, a fin de asegurar un crecimiento
ordenado con apego a los objetivos de ordenamiento del territorio nacional y basados en el
aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos naturales.
Sin duda el papel que desempeñe Banobras será importante para el logro de dichos
objetivos, en este sentido la Institución continuará apoyando a sus potenciales acreditados
en la instrumentación de Programas Integrales de Infraestructura Urbana y Ambiental.
Para ello, promoverá con las instancias federales, estatales y municipales responsables de
los sectores referidos, mecanismos de financiamiento acordes con las posibilidades reales
de los proyectos de inversión, donde los criterios para el otorgamiento de los recursos
crediticios no se limiten únicamente a indicadores de rentabilidad financiera, sino que
consideren también parámetros de rentabilidad social y ambiental. De igual manera
continuará fomentando el desarrollo de la componente de capacitación y asistencia técnica.
Las principales estrategias y líneas de acción que continuará impulsando Banobras, se
refieren a:
•
•
•
•
•
•
Apoyar prioritariamente la construcción de infraestructura básica y equipamiento
urbano, vialidad y transporte, con especial énfasis en aquellos proyectos que
incidan en el mejoramiento y preservación del medio ambiente.
Promover la ejecución de proyectos mediante la mezcla de recursos federales,
estatales, municipales y de crédito, en donde la estructura del financiamiento
considere las condiciones socioeconómicas y financieras de los potenciales
acreditados y de los beneficiarios directos.
Apoyar las acciones que lleven a cabo las Autoridades Locales en el
fortalecimiento de las haciendas y en su capacidad de gestión, de conformidad con
las funciones y atribuciones descentralizadas que le confiere el Nuevo Federalismo.
Diversificar las fuente de fondeo de la Institución, a fin de canalizar recursos
crediticios en condiciones preferenciales a proyectos de alta rentabilidad social y
ambiental.
Promover esquemas de financiamiento que incentiven al sector privado en el
desarrollo de proyectos de inversión en los sectores de infraestructura,
equipamiento urbano y del medio ambiente.
Fomentar ante las Instancias de Gobierno la evaluación social de los proyectos de
inversión, a fin de canalizar los recursos disponibles en aquellas obras que
representen los máximos beneficios sociales y ambientales.
•
Establecer mecanismo de coordinación permanente con las Dependencias Federales
y Estatales, responsables normativamente de los sectores que inciden en el
desarrollo urbano y en el medio ambiente, a fin instrumentar acciones conjuntas en
materia de asistencia técnica y financiamiento.
CONCLUSIONES
El Plan Nacional de Desarrollo señala que la política ambiental y de aprovechamiento de
los recursos, deberá ir más allá de una actitud estrictamente regulatoria, constituyéndose en
un proceso de promoción e inducción de inversiones en infraestructura ambiental, de
creación de mercados y de financiamiento para el desarrollo sustentable.
Banobras como Institución de Banca de Fomento, tiene una gran responsabilidad para
contribuir, dentro de sus campos de atención, en el logro de los objetivos y propósitos
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Programas Sectoriales y Estatales
respectivos.
Aún cuando los diversos Programas Institucionales de Otorgamiento de Crédito que opera
la Institución, contienen elementos que inciden en diferente grado en el medio ambiente y
que éstos han sido promovidos con especial énfasis en la evaluación y dictaminación de los
proyectos de inversión, sin duda el quehacer para llevar a cabo obras de infraestructura
básica, urbana y de servicios con estricto apego al cuidado y
preservación del medio ambiente, es aún muy extenso.
Por otro lado los recursos de que disponen los Gobiernos estatales y municipales para
atender la creciente demanda de servicios públicos, resultan insuficientes, por lo que
adquiere una relevancia especial los apoyos financieros del Sistema Financiero de
Fomento.
En este sentido, Banobras, dentro de sus políticas de financiamiento continuará
promoviendo ante las Autoridades Locales la realización de Programas Integrales de
Desarrollo Urbano, en la inteligencia de que las acciones y obras que se identifiquen en
dichos Programas, deberán cumplir con los objetivos y propósitos de preservación del
medio ambiente y con estricto apego a la normatividad vigente.
ESTRATEGIAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Francisco J. Núñez Sánchez*
Los municipios participan con un papel vital en las sociedades actuales, de tal manera que
el bienestar, la seguridad y el desarrollo de las personas y las comunidades está
íntimamente ligado a los principios de democracia, derechos humanos, posibilidad de
sostenimiento, acción conjunta, subsidiariedad, interdependencia y a una acción directa de
los grupos ciudadanos y ONG's locales.
El continuo crecimiento de las ciudades y el proceso de expansión territorial que éste
conlleva, da como resultado que los municipios enfrenten problemas para hacer frente a
las demandas no sólo de los servicios sino también de capacidad para la concertación y
coordinación de los esfuerzos para atender los problemas ambientales, dado que los planes
de desarrollo actuales llevan implícito el cumplimiento de ordenamientos legales en
materia ambiental.
Esta obligatoriedad de observancia de las disposiciones emanadas ya sea de las leyes
Federales. Estatales y/o Reglamentos Municipales, y de aquellas que deban ser ejercidas
por las instancias locales, con objeto de amortiguar o prevenir los impactos derivados de las
actividades productivas, reflejan en los más de los casos una angustia para que las Acciones
de Gestión Ambiental puedan realizarse bajo un proceso ágil y eficiente.
Si a esto incorporamos a los municipios que por su cercanía entre sí. conforman áreas
conurbadas con una interacción intensa en la que se comparten tanto beneficios como
problemas comunes y que por general las acciones tendientes a solucionarlos se vuelven
complejas ante las dimensiones que se alcanzan, sobre todo cuando los recursos que se
requieren rebasan en mucho su capacidad de respuesta.
Siendo las Leyes Ambientales actuales de carácter descentralizante, involucran a los
municipios en las acciones de protección al ambiente en el aspecto normativo de acuerdo
con las facultades que le otorgan, para decidir y aplicar sus propias políticas de cuidado y
aprovechamiento de los recursos, la planificación de su desarrollo, establecimiento de
lineamientos y criterios de regulación ecológica v la elaboración de sus propias estrategias
de Ordenamiento Ecológico de su territorio.
Todas estas acciones representan la necesidad de crear estructuras al interior que permitan
se lleven a cabo, sin embargo en la práctica hemos visto que idealmente éstas atribuciones,
facultades y acciones de Gestión Ambiental, difícilmente se pueden generar mientras no se
cuente con los recursos de apoyo para su ejecución. Tomando en cuenta las consideraciones
anteriores, la pregunta sería:
*
Junta .Municipal de Aguas y Saneamiento. Ciudad Juárez. Chihuahua.
Se cuentan con programas de apoyo financiero y técnico para costear la creación y
operación de estas estructuras y la implementación de programas ambientales ? La
respuesta es que a pesar de las obligaciones enmarcadas dentro de la ley, para que se lleve a
cabo la gestión ambiental, los programas de apoyo financiero para los municipios son
realmente escasos, de ahí la importancia de obtener recursos por otras vías que puedan
hacer autosostenibles los proyectos y en los cuales se involucre la participación de la
comunidad.
Algunos de los programas y servicios que pueden ser capaces de generar ingresos que
faciliten el financiamiento de la gestión ambiental en los municipios son los siguientes
•
•
•
•
•
•
•
Participación en el Programa de Cooperación Municipal Internacional (También
conocido como: CIM, Vínculos de Amistas, Hermanamiento de Ciudades o
Instancias de Cooperación Descentralizada).
Control de emisiones vehiculares.
Dictámenes de certificación de cumplimiento en materia de prevención de la
contaminación y ordenamiento ecológico.
Sanciones.
Pago de derechos.
Utilización de fondos federales para programas que permitan crear infraestructura
ambiental.
Tales como:
=> Programa de 100 Ciudades :
• Manejo de residuos sólidos
• Saneamiento de cauces
•
•
•
•
Programas emergentes de apoyo al empleo.
Fortalecimiento de la gestión ambiental estatal y municipal.
Comités de participación ciudadana.
Participación de los organismos operadores de agua.
PROGRAMA DE COOPERACIÓN MUNICIPAL INTERNACIONAL.
La implementación de programas bajo el esquema del CIM (Cooperación Internacional
Municipal), ha permitido generar vínculos entre los municipios de todo el mundo y
conformar equipos entre gobiernos locales, para contribuir a resolver sus problemas y es sin
duda este esquema de cooperación entre municipios, el fenómeno de mayor trascendencia
actual, dado que se comparten soluciones a problemas comunes que enfrentan las
poblaciones metropolitanas. El deseo de generar proyectos que proporcionen un marco
flexible de participación y comunicación franca, permite obtener mejores resultados que
aquellos programas de ayuda nacionales e internacionales. Este intercambio de información
y de compartir experiencias ha permitido generar un efecto multiplicador de los recursos
financieros al demostrar los éxitos de los gobiernos locales, mismos que pueden ser
aplicables con el mismo éxito en otros municipios del mundo. Este hermanamiento y
vinculación entre las partes, suma apoyos técnicos y administrativos muy superiores en
ocasiones a las aportaciones de las instancias gubernamentales nacionales e
internacionales.
El gobierno federal y las organizaciones donantes tales como fundaciones y
asociaciones ONG internacionales, reconocen cada dia más, la bondad del CIM
estableciendo programas para apoyar y promocionar activamente la llamada cooperación
descentralizada.
El caso Cd. Juárez- Curtiba para el proceso de reingeniería integral de la estructura de la
administración municipal en la prestación de los servicios y de la planeación urbana y de
ordenamiento ecológico puede ser un excelente ejemplo {comentarios del expositor) o bien
el Estado de Colorado - Cd. Juárez para el establecimiento de apoyos a los programas de
verificación vehicular
Casos como los anteriores se dan con frecuencia en casi todos los municipios del país y han
demostrado que aún sin recursos económicos locales, los apoyos financieros pueden ser
generados desde el exterior con el apoyo de comunidades-municipio que participen de
problemas comunes.
CONTROL DE EMISIONES VEHICULARES.
Es quizá este programa uno de los más controvertidos y de mayor aplicación en nuestro
país, dado que es éste una de las atribuciones exclusivas de los municipios y de
importancia capital en la administración de la calidad del aire de las ciudades
Metropolitanas o Intermunicipales. La administración de los llamados programas de
Verificación Vehicular (VV), cuando bien estructurados y administrados, pueden ser
generadores de importantes recursos para el municipio, sin embargo esto no basta para
asegurar que las otras actividades de la gestión ambiental puedan ser apoyadas desde las
esferas propias de los ayuntamientos, puesto que en más de las veces, los ingresos
generados por la W se destinan para otras prioridades, y es aquí donde la planeación
estratégica de la oficina responsable de la gestión ambiental, requiere llevar a cabo
negociaciones con el Presidente Municipal y Tesorero a fin de que estos recursos
financieros puedan ser aplicados solo para o en su mayoría en los distintos programas de la
gestión ambiental. Debemos recordar que el mejoramiento de la calidad de vida de la
población trae implícito acciones correctivas y de prevención en el entorno ambiental de las
comunidades y que por lo tanto, el que los ingresos generados por sí, se regresen a la
comunidad vía programas de Educación Ambiental, enriquecen las acciones de la
autoridad, otorgándole el soporte necesario para que los programas sean bien aceptados por
la comunidad.
Con recursos provenientes de este programa, fue posible llevar a cabo algunos otros
programas y proyectos adicionales, que nunca hubiese sido posible sin estos apoyos
financieros; aquí se mencionan solo los mas importantes:
o Edificación y equipamiento de las oficinas de la Dirección de Ecología
Municipal.
o Cuatro Patrullas Ecológicas.
o Estudio de Emisiones Vehiculares, utilizando tecnología de sensores remotos.
Marzo de 1993. Universidad del Estado de Colorado y Municipio.
o Estudio Preliminar de Fuentes Móviles. Clasificación y conteo de vehículos,
Marzo de 1993. Realizado por el Departamento de Transporte del Estado de
Texas y la Agencia de Calidad del Aire de Texas (TAQB), el Departamento
de Salud y Calidad del Aire del Paso, Tx, el Instituto Nacional de Ecología y
el Municipio de Juárez.
o Estudio de Emisiones Ladrilleras, Análisis Comparativo de Combustibles en la
Producción de Ladrillo, Marzo, 1993 Municipio.
o
Inventario de Emisiones en Fuentes Móviles.(Mobil 5) Verano de 1993.
Universidad de Texas A&M, el Instituto Tecnológico de Ciudad Juárez y el
Municipio de Juárez.
a)Estudios VMT (Tiempos y Movimientos)
b)Estimación del parque vehicular en CD. Juárez.
c)Estudios de velocidad y tiempos de recorrido.
d)Tiempos de espera en puentes internacionales.
o Encuesta Talleres de Pintura Automotriz. Septiembre de 1993, Municipio
o Implementación del Centro de Investigaciones y Capacitación en la
Fabricación de Ladrillo. Diciembre de 1993, establecido bajo un programa de
cooperación con la Federación Mexicana de Asociaciones Privadas de Salud y
Desarrollo Comunitario, A. C. (FEMAP), el ITESM El Paso Natural Gas,
SEDESOL. el Laboratorio Nacional de Los Álamos. N. M., UTEP-CERM y El
Municipio.
o Primer Seminario Binacional de: Control de Emisiones en Talleres de Pintura
Automotriz, Febrero de 1994, así como en 1995 y en 1996 Comisión para la
Conservación de los Recursos Naturales del Estado de Texas(TNRCC), el
Departamento de Salud y Calidad del Aire del Paso TX la Cámara Nacional de la
Industria de la Transformación, en su ramo de Pintura Automotriz y el Municipio
de Juárez.
o Primer Seminario Binaciona1 en: Control de Emisiones Vehiculares, mayo de
1994. Impartido a instructores de mecánica automotriz de CD Juárez con la
participación del Centro Nacional para el Control y Seguridad de Emisiones
Vehiculares de los Estados Unidos en la Universidad Estatal de Colorado, U.S.
Coordinado por la Dirección Municipal de Ecología y los Centros de Educación
Técnica Media Superior y Nacional (CECATI, CBTIS, & CoNalEP).
o Estudio de Emisiones en Hornos Ladrilleros con Aceite Usado de Motor como
Combustible Alternativo, Noviembre de 1994 a iniciativa de la Dirección
Municipal de Ecología, contándose con la colaboración de FEMAP en carácter de
observador, de Servicios Ambientales Integrados quien efectuó las mediciones de
contaminantes emitidos al aire y de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento.
o Estudios Especiales con Tecnología de Vanguardia para la Medición del Perfil
de Vientos y PM-10 en Campañas de Verano e Invierno, con el apoyo de
Centros de Educación y Científicos e Institutos de gobierno que cuentan con equipo
de LIDAR, Tethersonds, etc.,
o Estudio de Reactividad de Compuestos Orgánicos Volátiles 1a Etapa, Enero de
1995. Estudio enfocado a caracterizar los compuestos reactivos en la atmósfera de
la región y sus patrones de migración, al establecer sitios de muestreo en CD.
Juárez, Chih. y El Paso, TX. como dos puntos en un monitoreo de reactividad
fotoquímica en la región Albuquerque, NM, Socorro, NM, El Paso, TX. y CD.
Juárez, Chih., México. Se tiene la participación de Tecnológico de Nuevo México
en Socorro, el Departamento de la Calidad del Aire de El Paso, TX, el Tecnológico
de Durango y el Municipio de Juárez.
o Winter Air Pollution in El Paso - Ciudad Juárez . Marzo 1995 EPA- Región 6,
Depto Energía de los Estados Unidos y colaboración de Cd. El Paso y Municipio
de Juárez.
o Variación Estacional Diurna de Compuestos Reactivos en la Cuenca
Atmosférica de El Paso - Cd. Juárez . New México Tech, Socorro N.M. ,
Instituto Tecnológico de Durango y Municipio de Juárez.
o Operación y Monitoreo de la Calidad del Aire por el Municipio de Juárez,
Chih
(Junio/95)
o
Invierno 1995. Expansión de la Red de Monitoreo del Aire en la Región
Juárez - El Paso - Sunland Park. En base a la incorporación de una estación de
monitoreo automático continuo adicional, se tendrán un total de 3 estaciones
Automáticas instaladas en CD.Juárez.
o
Plan Estratégico para Samalayuca, Municipio de Juárez.
Red de Educadores Ambientales del Estado de Chihuahua , National Park Service
y Municipio de Juárez.
o Segundo Curso sobre Conservación y Educación del Patrimonio Natural y Cultural.
Red de Educadores Ambientales del Estado de Chihuahua , National Park Service y
Municipio de Juárez.
PROGRAMAS DESARROLLADOS EN EL MUNICIPIO DE JUÁREZ, EN
MATERIA DE PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN
ATMOSFÉRICA
Para Monóxido de Carbono:
a) Vigilancia en zonas ladrilleras.
b) Parques Industriales Ladrilleros.
c) Programa Investigación en Combustibles Alternativos para hornos ladrilleros.
d) Programa de Verificación Vehicular. Equipo Bar-90.
e) Programa Centros de Diagnóstico.
f) Verificación Vehicular del Transporte Público.
g) Modernización Transporte Público. Reconversión del sistema de combustión
de gasolina a gas L.P.
Para Ozono:
a)
b)
c)
d)
Programa de Verificación Vehicular. Equipo Bar-90.
Verificación Vehicular del Transporte Público.
Programa Centros de Diagnóstico.
Programa de recuperación de vapores en gasolineras Primera Etapa (Vapor
Recovery Stage I). Para la segunda etapa se cuenta con preparación de
cavidades para futura instalación de mangueras de conducción). Llevado a cabo
por PEMEX.
e) Control de Presión de Vapor de gasolina (Reid Vapor Pressure). Llevado a
cabo por PEMEX.
f) Estudios de caracterización compuestos orgánicos reactivos en la atmósfera.
g) Control y vigilancia de talleres de pintura automotriz (Llevado a cabo por la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente).
Para partículas PM10 ( fracción respirable):
a) Clausura del antiguo tiradero municipal.
b) Puesta en Marcha del Nuevo Relleno Sanitario.
c) Estudios para ubicación de zonas críticas a pavimentar.(Fuentes de Área)
d) Estudios para evaluación de contaminación por áreas.
PROGRAMAS DESARROLLADOS ACTUALMENTE EN LA CIUDAD Y
CONDADO DE EL PASO, TEXAS EN MATERIA DE PREVENCIÓN Y
CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA
Para Monóxido de Carbono:
a)
b)
c)
d)
Programa de gasolina oxigenada, de Octubre 1 a Marzo 31
Control de quema de leña.
Control de emisiones industriales.
Programa de Revisión Vehicular IM-240
Para Ozono:
a) Programa de Revisión Vehicular IM-240 (Pendiente de Aplicación)
b) Programa de talleres de pintura y giros menores.
c) Programa de recuperación de vapores en gasolineras Primera y Segunda
Etapas (Vapor Recovery Stage I and Stage II).
d) Control de Presión de Vapor de gasolina (Reid Vapor Pressure).
Para partículas PM10 ( fracción respirable):
I. Pavimentación de callejones.
II. Programación de barrido de calles
A. Primer Cuadro - 1 vez por semana.
B. Zonas Industriales y Comerciales - 1 vez por mes.
C. Zonas habitacionales - 2 veces por año.
III. Control de quema de leña.
IV. Pavimentación de bordos de tráfico en canales.
DICTÁMENES DE CERTIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO EN MATERIA
DE PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Y ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO
El manejo de dictámenes de certificación en materia de cumplimiento ambiental o bien
de aceptación v requerimiento de compromisos de cumplimiento a futuro, es otro de los
rubros que conviene establecer como resultado del asentamiento de nuevas industrias,
comercios y servicios que se pretendan prestar dentro del territorio Municipal, esto como
consecuencia de los convenios o reglamentaciones locales que pueden ser generadas por la
autoridad cuando se solicite el uso del suelo o bien ampliaciones y permisos de
construcción en zonas y sectores acordes con las disposiciones de los planes directores de
desarrollo urbano y de los criterios de Ordenamiento Ecológico del Territorio. A menudo se
escucha por parte del sector empresarial, que éstos nuevos requisitos vienen a representar
una carga adicional a las empresas, sin embargo su aplicación conlleva una regulación
acorde con los criterios de Prevención y control de la contaminación desde el momento
mismo de su establecimiento, y menores costos para la autoridad reguladora como para las
empresas que en muchas de las ocasiones se instalan con procesos obsoletos y
potencialmente peligrosos, que a la larga van a requerir una mayor inversión para
reconvertirlos y cumplir con las normatividades y requisitos de la autoridad, evitando así
mismo el enfrentamiento entre el regulador y el inversionista. En la actualidad el
Municipio de Juárez requiere los dictámenes tanto de Protección Civil y Ecología como de
la Junta de Agua y Saneamiento, quienes expiden dichos dictámenes previo pago de los
mismos..
Sanciones
Desde el punto de vista de la autoridad este tipo de conceptos de ingreso representa una
alternativa a la cual se recurre con frecuencia, sin embargo desde mi punto de vista, no es la
más adecuada para poder ejercer un control real y aún cuando no es el propósito de esta
charla generar una discusión al respecto de si vale la pena o no, es quizá al que se debe
recurrir en la menor medida posible y solo ejercitarla como medida ejemplar. La
disposición de colaboración del empresario siempre será mayor cuanta más confianza le
otorgue la autoridad.
Pago de Derechos
Existen en algunos casos en que los propios ayuntamientos de los Municipios llevan a
cabo el abastecimiento y distribución del Agua. así como de su alejamiento y tratamiento
en su territorio, de tal forma que existe la posibilidad de generar cargos por concepto de
derechos de descarga o bien por excedencia en las condiciones particulares de descarga
fijadas por la autoridad. Sin embargo para poder ejercerlo es también menester de la
autoridad contar con los esquemas legales y la infraestructura de control necesaria para su
implementación. Existen algunos otros casos de pago de derechos por conceptos tales
como excedencia en la generación de basura, reconocimiento de prestadores de servicios,
etc.
UTILIZACIÓN DE FONDOS FEDERALES PARA PROGRAMAS QUE
PERMITAN CREAR INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL
Tales como:
=»
Programa de 100 Ciudades :
• Manejo de residuos sólidos
• Saneamiento de cauces
A través de la Secretaría de Desarrollo Social y su Programa de 100 Ciudades, incluye el
denominado Programa de Aspectos Ambientales dentro del cual se incluyen los de:
a) Saneamiento del Agua
b) Manejo de Residuos Sólidos y,
c) Saneamiento de Cauces
Estos programas son producto de la preocupación del Gobierno Federal por el
deterioro creciente que se ha observado en el manejo de los recursos naturales como
resultado de:
• Alta concentración y crecimiento urbano e industrial
• Escasez de recursos financieros destinados al sector
• Deficiente aplicación de las Normas existentes
• Sistemas tarifarios deficitarios
• Organismos operadores financiera, administrativa y técnicamente débiles
Los fondos aportados para estos programas por lo general requieren de una concertación de
acciones con la propia Sedesol, CNA y Banobras, así como de los gobiernos Estatal y
Municipal. Siendo que durante este Primer Foro Sobre Gestión Ambiental en Municipios
Metropolitanos se tendrá la participación de las Instancias Federales tales como
BANOBRAS, resulta oficioso enfocarme a detallar los mecanismos de implementación y
participación, sin embargo si podemos afirmar que este tipo de programas pueden
representar una importante fuente de recursos para llevar a cabo muchas de las acciones
que en materia de regulación y control ambiental requieren los municipios.
PROGRAMAS EMERGENTES DE APOYO AL EMPLEO
Este programa es quizá bien conocido por las Autoridades Municipales, sin embargo es uno
de los tantos que pueden existir dentro de los fondos disponibles por parte de la Federación
en apoyo a los Municipios. Para el caso específico del Municipio de Juárez, utilizamos
estos recursos que no necesariamente corresponden a crear infraestructura ambiental en
generar obras y acciones 100 % consideradas como ambientales, al crear un sistema
integral de alejamiento, tratamiento de aguas residuales domésticas y parque de
esparcimiento, combinado con un sistema educativo - interactivo que permite la enseñanza
y educación ambiental a la población, que además participa y colabora en todas las fases
del proyecto. La justificación se dio de la siguiente manera:
JUSTIFICACIÓN. La difícil situación económica por la que atraviesa la actividad
agrícola regional y la necesidad de apoyar con empleo a la zona, llevando a cabo obras de
infraestructura en servicios que sean así mismo de un alto beneficio para la población y que
permitan en el corto plazo dar soluciones al mejoramiento de la calidad de vida, es que se
propone iniciar con una primera etapa de autoconstrucción de redes de alcantarillado, pero
enmarcado este proyecto bajo un enfoque de saneamiento integral, en el cual se concibe el
tratamiento de las aguas residuales colectadas por el sistema de alcantarillado.
Este nuevo esquema permite no solo apoyar las acciones tendientes a proteger la salud
pública, sino también el medio ambiente, promoviendo la utilización de tecnologías
apropiadas para poblaciones de baja densidad, tal como la que aquí se propone, que es la
utilización del sistema de tratamiento denominado de Tierra Húmeda o Wetlands and
Aquatic Plant System como es reconocido por su nombre en inglés. Debemos recordar que
nuestro país ha suscrito convenios y acuerdos internacionales en materia de saneamiento y
medio ambiente para la franja fronteriza norte y en los cuales se hace énfasis de crear la
infraestructura necesaria que permita lograr el control de la contaminación y elevar la
calidad de vida en ambos lados de la frontera, siendo así que la ejecución de proyectos
como éste, otorgan a México la oportunidad de demostrar su interés en el cumplimiento de
sus compromisos y la posibilidad de introducir nuevas tecnologías de bajo costo, sin contar
con los enormes beneficios que esto representa para la población.
OBJETIVOS. Bajo el marco de este proyecto se consideran los siguientes objetivos:
1 Proporcionar una fuente de ingresos adicional al poblado de San Isidro.
2 Iniciar la creación de infraestructura básica de saneamiento.
3. Incorporar el concepto ambiental y de Desarrollo Sustentable, bajo el esquema
del tratamiento del agua residual.
4. Permitir hacer un uso más racional del agua, al poder ser reutilizada ésta para
riego de jardines o parcelas agrícolas.
5. Apoyar las acciones tendientes a mejorar el medio ambiente y a nuestro país,
cumplir con los acuerdos y convenios signados.
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL ESTATAL Y
MUNICIPAL
Ante la necesidad de fortalecer a los Estados y Municipios en las- acciones de la Gestión
Ambiental, de aquellas atribuciones que les confieren, tanto las Leyes Federales como las
Locales (Estatal y Municipal), y así mismo fortalecer el espíritu de las leyes ambientales en
nuestro país, que evocan un carácter descentralizante y tienden hacia la desconcentración
de las funciones conferidas por lo menos a nivel Federal, es que la Federación a través del
Instituto Nacional de Ecología, crea este programa para fortalecer la capacidad de gestión
ambiental y de esta manera puedan hacer frente a la problemática local, bajo el enfoque de
un mejor conocimiento de ésta y de una participación más activa y estrecha con su propia
comunidad.
Los pormenores del programa serán asimismo presentados en el presente foro por lo cual
solo indicaré que se consideran 6 acciones prioritarias de apoyo a los municipios:
1. Elaboración de Reglamentos Ambientales Municipales
2. Adopción de una estructura ambiental formalmente definida y con atribuciones
claras dentro de los municipios.
3. Capacitación del Personal
4. Equipamiento de oficina y cómputo , incluyendo manejo de información
cartográfica
5. Equipo de Monitoreo
6. Estudios
Las aportaciones y asignación de los recursos se han otorgado siempre bajo el enfoque
del Diagnóstico, que defina claramente la magnitud y la naturaleza de las necesidades y
demandas de los Estados y Municipios. Las líneas de acción y de apoyos correspondientes
incluyen prácticamente todas la áreas de la gestión ambiental tales como:
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Legislación Ambiental.
Contaminación Atmosférica.
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Contaminación del Agua.
Contaminación del Suelo.
Manejo de Recursos Naturales.
Planeación Ecológica.
Impacto Ambiental.
Educación Ambiental y Participación Social.
Inspección y Vigilancia.
Riesgo Ambiental y Emergencias Ecológicas.
Instrumentos Económicos.
Salud Ambiental.
COMITÉS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Para cualquier ciudad o municipio, el que posea un alta participación de la ciudadanía en
las acciones tendientes al mejoramiento y protección del medio ambiente, implica poseer la
fortaleza y el nivel cultural ambiental necesario para que las acciones de su Gestión
Ambiental se vean coronadas con el éxito y es en este tema en donde quisiera remarcar,
que gran parte de las acciones que puede un municipio generar están basadas precisamente
en este soporte.
Si nos transportamos a las experiencias obtenidas por el Municipio de Juárez en materia de
Administración de la Calidad del Aire, se preguntarán, ¿Cómo es posible llevar a cabo este
numero de estudios y programas ?, la respuesta ha sido muy simple... Convocar y establecer
estructuras de amplia participación ciudadana, exenta de cualquier interés político, religioso
o de grupo. Parece fácil en lo teórico difícil de lograr en la práctica.
Los recursos financieros que se requieren para enfrentar las líneas de acción, parece ser
mucho más fácil conseguirlos ya que para las fundaciones y asociaciones filantrópicas
tiene más sentido invertir en acciones de participación ciudadana que en aquellas en donde
los recursos y las acciones son manejadas por los gobiernos. Gracias a este esquema
simbiótico Gobierno-Sociedad los logros materiales se hicieron realidad a tal grado que se
constituyeron dos agrupaciones de carácter Local-Binacional denominadas. El Comité
Ciudadano para la Calidad del Aire Paso Del Norte para la población de Cd. Juárez y para
Las ciudades de El Paso, Texas y Sunland Park N. M. el comité conocido como Paso del
Norte Task Forcé, en ambos se da la participación de ciudadanos de los dos países, y en la
actualidad son éstos los que conjuntamente con las autoridades locales, estatales y
federales, concertan la acciones para resolver la problemática de la contaminación del aire
generada en su cuenca atmosférica, a la vez que son apoyados por fundaciones tales como
Fundación Ford Environment Defense Found, El Paso Community Fundation, FEMAP, etc.
y las instituciones académicas de la región, adicionalmente el sector industrial participa
activamente apoyando todas esta acciones.
o Establecimiento de Tres Centros de Diagnóstico Vehicular. Febrero de 1995
Centro de Capacitación para el Trabajo Industrial # 19, el Centro de Bachillerato
Tecnológico Industrial y de Servicios # 114, el Colegio Nacional de Educación Técnica
Profesional - Juárez # 2, la Empresa Smog Supply and Equipment, la organización no
gubernamental Fondo para la Defensa del Medio Ambiente (EDF) y el Municipio de
Juárez
o Estudio Comparativo de Normatívidad, Procedimiento, Tecnología y Resultados de
Programas de Inspección y Mantenimiento Vehicular (Verificación Vehicular,
como se le conoce en CD. Juárez), BAR 84 en El Paso, y BAR90 en CD. Juárez.
Marzo - Mayo, 1994. efectuado por Environmental Defense Fund.
o Estudio de la Administración de los Puentes Internacionales su
Operatividad y Planteamiento de Estrategias de Administración. Octubre
1994. Estudio realizado por Environmental Defense Found.
o BrickCharacterization and Análisis Report - Environmental Brick
Program.
Abril 6-1994 FEMAP.
PARTICIPACIÓN DE LOS ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA
Aún cuando la legislación ambiental actual en materia de aguas establece la compra de los
municipios para llevar a cabo las acciones de prevención y control de las descargas a los
sistemas de alcantarillado, es conveniente mencionar que con objeto de liberar a los
municipios de costos adicionales en materia de control e inspección e; materia de
descargas de aguas residuales, es recomendable que dicha acuidad le sea encomendada al
organismo operador de agua, quien tiene la vocación y la capacidad técnica para su manejo,
adicionalmente de ver por su patrimonio, ya que debemos recordar que los organismos
operadores son entidades paraestatales o paramunicipales con personalidad jurídica propia
y patrimonio propio, y además el responsable directo respecto al uso, manejo,
aprovechamiento y disposición final que se le de al agua . Esto se consigue bajo un simple
convenio de coordinación o bien legislando localmente, de tal manera que esta facultad se
delegue, dejando disponible recursos económicos y humanos para las otras actividades
propias de la gestión municipal. El programa de Pre - Tratamiento para el control de
descargas de aguas residuales industriales, comercio y servicios fue diseñado,
implementado y dirigido hasta la fecha en la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de
Ciudad, Juárez, Chih. a partir del año de 1992.
Esto ha llevado a que con recursos de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento :
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Clasificar a los usuarios del agua de acuerdo con el uso que le dan.
Caracterizar todas las descargas Industriales, Comerciales y de Servicios.
Establecer los programas de inspección.
Capacitar y mantener programas de entrenamiento permanente.
Clasificar a las industrias de acuerdo con su potencial de riesgo.
Establecer mecanismos de control por zonas y disponibilidad del recurso.
Establecer condiciones particulares de descarga por actividad.
Generar el inventario de procesos industriales.
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Generar el inventario de productos químicos que son utilizados por los usuarios
comerciales.
Inventariar todos los residuos que se generan en los procesos industriales y de
servicios.
Conocer la calidad del agua residual con la que se descarga al sistema de
alcantarillado.
Conocer y en su caso implementar los diferentes tipos de pretratamiento.
Desarrollar programas de computo ( Software ) diseñados especialmente para el
control de las descargas de un organismo operador.
Establecer los programas de conservación y uso racional del Agua.
Generar los diagnósticos de explotación del recurso.
Desarrollar Programas de Protección de Cabezales de Pozo.
Establecer los programas permanentes de Explosividad.
Crear los procedimientos jurídicos para el control de las descargas en un organismo
operador.
Desarrollar los programas de Evaluación rápida de la toxicidad de las descargas.
Equipar y mantener en operación uno de los laboratorios más completos del país en
materia ambiental.
Haber estructurado la primera Dirección de Saneamiento Ambiental en un
organismo operador municipal.
Haber establecido una planta cercana a 50 elementos trabajando en el control y
prevención de la contaminación del agua y su conservación.
Ser en la actualidad líderes en la implementación de programas de PreTratamiento.
Haber generado una legislación exclusiva para aguas en el municipio.
Estas y otras actividades son las que se encuentran en pleno desarrollo y cuya
implementación ha dado como resultado, contar con las herramientas técnicas necesarias
para enfrentar el control de la contaminación hacia los sistemas de alcantarillado, hacer más
eficiente las acciones de operación y mantenimiento en los colectores y sobre todo
garantizar que a las plantas de tratamiento de aguas residuales, les llegue un influente de
agua residual de calidad, que realmente pueda ser tratada mediante los términos
conceptuales y de diseño bajo las que fueron construidas.
4. ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DE
LA POLÍTICA AMBIENTAL EN
MUNICIPIOS METROPOLITANOS
GESTIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALES
OBJETIVOS, ACCIONES Y BENEFICIOS
Gustavo Rosiles Castro*
INTRODUCCIÓN
El servicio de aseo urbano, cuyas principales actividades consisten en: barrido de vías y
áreas públicas, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos
municipales, esto constituye una de las grandes preocupaciones para las autoridades
municipales; así mismo se han convertido en un tópico muy importante en el país, para los
tres niveles de gobierno, debido a los volúmenes tan altos que se generan día con día, y al
impacto que tiene en el medio ambiente su manejo y disposición final. Actualmente se
estima que se generan alrededor de 83,588 toneladas diarias, de las cuales se recolectan un
poco mas del 70% del total de la generación, casi el 28% de lo recolectado se deposita en
rellenos sanitarios, lo que significa que el restante se dispone a cielo abierto sin ningún
control, con las consecuencias negativas que esto trae al medio ambiente y la salud humana.
El Servicio de Limpia que proporcionan los municipios a la población, es por lo general
deficiente, siendo algunas de las razones las siguientes:
•
•
•
El equipo de recolección no es el adecuado y opera en condiciones deficientes
Las rutas de recolección son inadecuadas.
La gran mayoría de los sitios de disposición final, son tiraderos a cielo abierto sin
control.
Por lo tanto el apoyo a los municipios en los servicios de aseo urbano la Dirección de
Residuos Sólidos cumple con los siguientes:
ANTECEDENTES
Al inicio de la gestión ambiental en materia de manejo de residuos sólidos se conocía en
forma global la problemática a nivel de los municipios por lo que una de las primeras
acciones fue el de elaborar un "Diagnóstico y Evaluación de la Situación de la Recolección
y Disposición de Residuos Sólidos en las Ciudades Medias" para ser mas puntuales en la
problemática a nivel nacional, para tal efecto se encuestaron un poco mas de 80 ciudades
medias del país el resulto nos arrojo que los principales problemas eran de índole técnico ya
que la recolección en su mayoría no se hace con el equipo adecuado ni con las rutas de
recolección definidas para minimizar recorridos, la disposición final se hace en tiraderos a
cielo abierto, del índole administrativo por la falta de capacitación del personal asignado
a los diversos cargos, porque la contabilidad se lleva en forma global por municipio y no
en el sector de los residuos sólidos con lo que se podría presentar casos de solapar
ineficiencias técnicas operativas y administrativas
*
Director de Residuos Sólidos. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Secretaría de Desarrollo
Social.
Posteriormente se procedió a elaborar diagnósticos de la situación actual en el manejo de
los residuos sólidos municipales para ciudades especificas (60 ciudades). Asimismo, se han
elaborado anteproyectos para 25 ciudades y proyectos ejecutivos y estudios de impacto
ambiental para relleno sanitario de 14 ciudades.
De los estudios realizados a nivel nacional a fin de fortalecer a los municipios se pueden
mencionar los siguientes:
•
Determinación de procedimientos de optunización del servicio de limpia en
ciudades medias.
Potencial de recuperación, industrialización y comercialización de los
subproductos de la basura de acuerdo a la tipología de ciudades medias.
Establecimiento de le metodología para a rehabilitación y clausura de tiraderos a
cielo abierto.
Opciones para la participación de la pepena en el manejo de residuos sólidos.
Estudio de finanzas y aspectos contables de los sistemas de limpia del país.
Estudio de costos de los sistemas de limpia del país.
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OBJETIVOS DE LA DIRECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS
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Mejorar la calidad y cobertura del Servicio de Limpieza Pública de las Ciudades.
Fortalecer su capacidad para coordinar, supervisar y evaluar Proyectos de Residuos
Sólidos y para proveer asistencia técnica a municipios y estados.
Incrementar la capacidad técnica, administrativa y de regulación, de los estados y
municipios, para mejorar la operación y administración del Servicio de Limpieza
Pública.
Fortalecer el marco normativo del Sector de Residuos Sólidos, como salvaguarda
del medio ambiente.
Fortalecer el mecanismo de recuperación de costos de los municipios por el servicio
de limpieza pública, para asegurar la permanencia de los beneficios del proyecto.
Asimismo, para motivar la participación de la inversión privada en el Sector de
Residuos Sólidos.
Corregir problemas ambientales y reducir los peligros para la salud de la población,
ocasionado por sistemas inadecuados de recolección y disposición final de residuos
sólidos y.
Mitigar el impacto social que la realización de los Proyectos, podría ocasionar en
los pepenadores.
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•
•
ACCIONES DE LA DIRECCIÓN
Promover, evaluar y supervisar proyectos y dar asistencia técnica a municipios y estados en
el diseño y operación de sistemas para el manejo y disposición final de residuos sólidos
municipales y el apoyo en la preparación de las licitaciones para la adjudicación de los
contratos de concesión; para lo cual se concentran las siguientes acciones:
i.
Desarrollar estándares para el manejo de residuos sólidos.
ii.
Colaborar con los estados y municipios, a fin de introducir a la población un
reglamento para el manejo de residuos sólidos, para lo que en este año se
prepararán reglamentos modelo y se otorgará asistencia técnica a tres estados en
un plan piloto.
iii.
Desarrollar manuales técnicos.
iv.
Apoyo técnico a los municipios con la elaboración de estudios y proyectos
ejecutivos, así como también en la localización y evaluación de predios
destinados a relleno sanitario.
v.
En colaboración con los gobiernos municipales se desarrollan las bases de
licitación para el otorgamiento de la concesión del servicio de limpia a la
iniciativa privada.
vi.
Preparar planes integrales para el manejo de los residuos sólidos.
vii.
Elaborar cursos a nivel Regional para fortalecer a Estados y Municipios en los
aspectos técnico, administrativo, contable, financiero y social.
BENEFICIOS ESPERADOS
Con los estudios, proyectos y acciones para el fortalecimiento institucional del sector
residuos sólidos que comprenden el fortalecimiento técnico, Administrativo, Contable
y Financiero de los Departamentos encargados de los sistemas de limpia de los Municipios;
Ampliar la capacidad de la Sedesol en: Supervisión y de apoyo técnico a los Municipios.
Lo anterior permitirá obtener los siguientes beneficios para 30 ciudades.
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•
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•
Ampliar el nivel y cobertura del servicio, que según el antecedente del proyecto
piloto esperaríamos cubrir la recolección hasta un 95% y lograr relleno sanitario
para la disposición final, clausurando los tiraderos a cielo abierto.
Hacer mas eficiente la prestación de los servicios, esto se lograría con el
fortalecimiento técnico, administrativo, contable y financiero.
Implementar tarifas diferenciales, que con lleven a la recuperación de los costos de
Administración, Operación, Mantenimiento y el servicio de la deuda, en su caso.
Preparar y habilitar a los pepenadores para que se integren a los aparatos
productivos, mejorando con esto las condiciones de vida y de trabajo de estos
grupos sociales.
Saneamiento de las cuencas acuíferas, al evitar su contaminación con lixiviados.
Puesta en marcha de reglamentos Estatales y Municipales que conduzcan al mejor
control de los residuos sólidos.
Como se puede observar los beneficios engloban los aspectos: Técnicos, Administrativos,
Financieros, Sociales, Ambientales y Jurídicos.
ACCIONES QUE SE HAN REALIZADO
Se ha brindado apoyo y asistencia técnica a cerca de 90 ciudades; elaborándose 60
diagnóstico 25 de los cuales incluyen anteproyectos, 14 proyectos ejecutivos para relleno
sanitario incluyendo su estudio de impacto ambiental y en más de 20 ciudades se han
.invertido en obra civil y equipamiento, para la solución del manejo de los residuos sólidos.
En apoyo para la concesión del servicio a la iniciativa privada se ha participado en 7
ciudades.
Por último se han elaborado 4 manuales para el apoyo de los municipios, 2 técnicos y 2
administrativos.
BENEFICIOS LOGRADOS
Los beneficios obtenidos con la realización de estudios específicos por localidad, los
realizados a nivel nacional y proyectos ejecutivos, son trascendentes ya que las entidades,
los municipios y público usuario, han cambiado su actitud hacia el buen manejo de los
residuos sólidos, conscientes de que así se cuida la salud y se preserva el medio ambiente.
Los organismos encargados de la operación y administración, han mejorado su eficiencia,
optimizando el uso de los recursos; esto es porque han tomado muy en cuenta las
recomendaciones emitidas en los estudios de diagnóstico. Con la realización de los
proyectos ejecutivos para relleno sanitario se esta en condiciones de tener una disposición
sanitaria de la basura, preservando así las cuencas hidrológicas y evitando la contaminación
de mantos acuíferos.
Identificar los habitantes beneficiados con estos estudios y proyectos ejecutivos resultaría
erróneo, puesto que los hay específicos para ciudades y los hay generales en los estudios a
nivel nacional, sin embargo se puede estimar en 21 millones de habitantes.
ACCIONES MUNICIPALES DE GESTIÓN AMBIENTAL EN LA ESCALA
METROPOLITANA
Boris Graizbord Ed*
INTRODUCCIÓN
Los aseguramientos que presento buscan convencer a aquellos que tienen el compromiso de
tomar decisiones27 y gestionar cambios para mejorar las condiciones y la calidad de vida de
la comunidad, de que los dilemas que enfrentan conllevan una mala y una buena noticia. La
mala es que están inmersos en el "dilema del prisionero" y la buena es que este puede tener
solución tanto en el mercado como en el contexto institucional de la administración publica.
Haré referencia en la primera parte a la posibilidad de resolver externalidades reciprocas28
con base en el juego di "dilema del prisionero" y después en la segunda pasare a comentar
algunos aspectos que definen la elección de acciones y políticas que vinculan la gestión
ambiental municipal con programas sectoriales y con prioridades regionales o
metropolitanos.
EXTERNALIDADES RECÍPROCAS EN EL CASO DE MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
En su versión original, el juego del dilema del prisionero, involucra a dos individuos que de
manera separada pero interdependiente tratan de minimizar los costos que tendría cada uno
debido a la culpabilidad y complicidad de ambos. A partir de esto, cada quien debe actuar
racionalmente pensando en lo que hará el otro. Así, se les presentan dos opciones: callar o
confesar. Si no confiesan ambos recibirán el castigo correspondiente al crimen. Si uno de
ellos lo hace y delata al compañero, su sentencia se verá disminuida y la del otro
*
Director del Programa LEAD. El Colegio de México.
La teoría de las decisiones trata del problema de elegir curso de acción entre varios posibles. El enfoque
normativo trata el modo racional de hacer dicha elección Elster (1993 1990. 1992). ha escrito ampliamente
sobre ello. Para un enfoque empírico que estudia cose se toman las verdaderas decisiones véase entre otros.
Braybrooke and Lindblom (1970) La leona de juegos (de las decisiones interdependientes) es sólo una de
entre varias que va de la elección individual a la colectiva. Así. puede distinguirse entre teorías de las
decisiones bajo certeza, bajo nesgo, bajo incertidumbre y la antes mencionada, entre las primeras y la teoría
de la elección colectiva propiamente que se ocupa de forma explícita de la clasificación social (Elster. 1983).
27
28
El recíproco de un número es el mismo elevado a la ponencia -1. Así el recíproco de 2 es /: y de x es
1/x. Las externalidades conocen como efectos externos, economías o deseconomías externas, derramas y
efectos de vecindad. Las externalidades involucran una interdependencia de las funciones de utilidad y/o de
producción entre dos sujetos o lugares surgen a partir de la existencia de mercados. Para el caso que nos
ocupa, sabemos que aún no hay mercados de aire puro. quietud y en general servicios ambientales Una fuente
de ausencia o fallas de mercados, aunque no la única, es la identificación e incumplimiento de los derechos de
propiedad. En efecto, de acuerdo al Teorema de Coase (1960) toda vez que no existen costos de transacción y
se definan y cuiden los derechos de propiedad las partes (productores y/o consumidores de externalidades)
tendrán un incentivo para externalidades negociando un acuerdo benéfico mutuo.
aumentada. En cambio, si ambos confiesan, los dos perderán la "oportunidad" de ver
reducida su sentencia en caso de que el otro no hubiese "deseado" confesar.29
En la realidad estamos en una situación como la que plantea este juego entre maleantes. La
vida social en la que juegan más de dos individuos hace irracional el no compromiso y
posibilita una solución, que se aleje del resultado de suma cero en el que uno gane lo pierde
el otro, y nos acerca a una situación de “win-win” en la que todos ganan.
Los dos cuadros siguientes hablan por sí solos. El primero reproduce el juego del dilema
prisionero según aparece en Elster (1990:37):
b
b1
b2
a
a1
a2
3: 3
4:1
1:4
2:2
en donde a l y b l son estrategias de a y b cooperantes, mientras que a2 y b2 representan las
no cooperantes. Si consideramos que los números significan años de cárcel es obvio que la
racionalidad estaría inclinada a la no cooperación: a2 / b2; lo anterior es racional para cada
uno, pero además es válido incluso en caso de que pudieran negociar entre ellos, es decir,
socializar su situación30 ya que si ambos confiesan no habría duda de su culpabilidad y se
aplicaría 'toda la fuerza de la ley" En cambio, en a2/b2 operaría un principio precautorio, el
llamado 'beneficio de la duda" o voto de confianza. El siguiente cuadro lo tomo de
Common (1995:302):
B
A
SQ
PA
SQ= status quo;
PA= protección ó política ambiental
SQ
PA
1: 1
08:2
2:08
1.5:1.5
Aquí se trata de beneficios en una situación en la que el juego del dilema del prisionero
ilustra la posición de los países, entidades federativas o gobiernos A y B, los cuales podrían
aprovechar oportunidades o tendrían deseos de actuar31 para reducir las inevitables
externalidades ambientales que resultan de la producción y consumo de bienes y servicios
localizados.32
29
Elser (1990:29) distingue "oportunidades" que son objetivas y externas a una persona y los "deseos"
subjetivos e internos del individuo.
30
En el ámbito social la negación es cualitativamente diferente a la que entablan dos personas, porque existen
posibilidades de formar coaliciones (Elster, 1990:144).
31
Si las partes no estuvieran negociando por un pastel que se reduce, podrían ignorarse o bien seguir
regateando para siempre... Elster (1990:138).
32
Una situación clara y reconocible de este dilema que presentan dos gobiernos o tomadores de decisión
contiguos (como el caso de gobiernos municipales, metropolitanos o municipios conurbados) en el caso de la
Como se base, en el caso de los bienes públicos, especialmente locales, la "indivisibilidad",
"no rivalidad" y "no-exclusividad" que caracterizan a un bien público "puro" incentivan a
los usuarios potenciales a esperar y dejar que otros paguen por la producción y distribución
de los mismos. Ningún usuario potencial racional estará dispuesto a pagar debido a que
puede adoptar el papel de "free-rider" o "gorrón" y gozar de ellos gratuitamente. Esto es
válido también para los costos que generan las actividades productivas, siempre y cuando
los efectos no puedan cargarse al producto, internalizarse en los precios de los productos o
cobrarse a los individuos que los adquieren.
Como sabemos, los bienes y servicios que proporciona la naturaleza, al no estar sujetos a
derechos de propiedad (siendo, digamos, bienes y servicios de libre acceso e indivisibles),
se ven afectados por el aprovechamiento y uso incontrolado e indiscriminado por
parte de aquellos que los consumen, lo que conduce a la 'tragedia de los comunes"33
En la situación que intento ejemplificar, respecto de las externalidades ambientales, se
aprecia claramente que la cooperación trae beneficios. El cuadro ilustra con valores
numéricos normalizados los beneficios que pudieran derivarse de una negociación que
llevara a decisiones recíprocas o conjuntas, encaminadas a alejarse de la pasividad que
implica ignorar, resignarse,34 mantener el status quo (SQ/SQ) o bien esperar a que “el
otro haga algo" (PA/SQ ó SQ/PA) en favor del ciudadano y protección del ambiente.
Los gobiernos o entidades político' administrativo, vecinas o no, una vez que han
reconocido la existencia de un problema (y su inserción dentro de un ámbito mayor al de
sus jurisdicciones) pueden optar por dos respuestas: no hacer nada o enfrentar el problema.
En caso de la basura, la contaminación del agua o del aire, el congestionamiento y, en
general, el libre acceso a recursos o servicios ambientales, tales entidades pudieran, en
efecto, optar por llevar o no a cabo alguna acción conducente a controlar la generación
local de externalidades negativas o bien a tomar medidas para eliminar, mitigar o controlar
tales problemas.
oferta y dotación de bienes y servicios públicos locales, incluyendo la "calidad de vida" para la población
residente dentro de su jurisdicción. Para los problemas relativos a la fragmentación metropolitana puede
consultarse Barlow (1989); para los aspectos teóricos conceptuales y empíricos de los bienes públicos locales,
véase Pinch (1985) y Tiebout (1956) cit en Zodrow (1983), entre otros.
33
El ejemplo clásico que da Hardin (1968) de la "tragedia de los comunes" se refiere al libre acceso a la tierra
o a otros bienes, más que a su propiedad comunal.
34
Véase un tratamiento sistemáüco de esta actitud en Galbraith (1979). Un interesante análisis y otras
actividades o respuestas se encuentran en Hirschman (1970), quien utiliza los conceptos de exit (salida) voice
(propuesta) y loyalty (lealtad), para relacionarlas con cambios o comportamientos institucionales. En otras
palabras, se trata de identificar acciones, comportamientos o respuestas que usan los individuos para
revelar sus preferencias. El análisis de la elección colectiva privilegiada la propuesta articulada (voice);
pero en el modelo de Tiebout (1956), pertinente para el problema aquí tratado, se contempla la propuesta que
acompaña la decisión de moverse o salir (exist) es decir, de "votar con los pies" en una situación como la que
presenta en una zona metropolitana de múltiples unidades político-administrativos, o gobiernos locales que
ofrecen "portafolios" o combinaciones cuantitativas y cualitativas de bienes y servicios locales y, por lo
tanto, niveles de calidad de vida diferenciados.
Para simplificar el asunto, asumamos que se trata de dos unidades equiparables (dos
municipios metropolitanos), que afrentan el mismo problema (manejo de residuos, control
de la contaminación o reducción del congestionamiento de tránsito) y que, para acciones
iguales, deben gastar lo mismo.
Podemos imaginar cuatro posibles resultados, cada uno representado en el cuadro. En cada
celda el número de la izquierda se refiere al gobierno A y el de la derecha al B y representa
el beneficio per capita para sus habitantes (ajustado al daño ambiental).
Al normalizar los beneficios, cuando ninguno hace nada para resolver el problema, los
valores en el bienestar per capita equivalen a la unidad. En este caso, se mantiene en statusquo (SQ) como se aprecia en la celda superior izquierda. La celda superior derecha indica
el resultado cuando A no hace nada B toma medidas para proteger el ambiente (PA). En
este caso A resulta un "free-rider" y gana, pues no le cuesta reducir o mitigar el problema y
ver incrementada la calidad de vida de su población, mientras que B pierde, ya que su
acción genera costos que finalmente pagan sus residentes (individuos y empresas), que
tienen que sufragarlos para obtener beneficios relativos al reducir la contaminación y
mejorar, por tanto, su calidad de vida. Lo mismo, pero a la inversa, muestra la celda inferior
izquierda del cuadro.
El cambio, si ambos gobiernos pusieran en marcha medidas de protección ambiental, los
niveles de vida se elevarían por encima del que resulta de una acción unilateral y,' por
supuesto, el conjunto de la población que reside en ambos ganaría, como se aprecia e la
celda inferior derecha del cuadro. En efecto, si bien para ambos gobiernos hay costos de
abatimiento, éstos se distribuyen entre todos (la población y empresas de A y B), por lo
que la acción conjunta reduce el costo per capita y, además, evita la pérdida relativa de
competitividad de unos frente a los otros.
Ambos se encuentran en una mejor situación que la que resulta de no hacer nada o
mantener el status-quo, si bien ninguno, hay que reconocer, se encontraría mejor que en la
situación de free-rider". Por otra parte, esta celda d ganancias para ambos ("win-win
situation") es paradójicamente la única salida posible para un problema que afecta a todos.
Ninguna especialmente en el mediano y largo plazos, es viable pues nadie actuaría si viera
la posibilidad de que el otro obtuviera beneficios contra las pérdidas propias. Aquí está el
quid de una solución a las externalidades recíprocas! Todos ganan si aceptan negociar la
solución al problema general, pues aisladamente ninguno tiene incentivos para actuar y, por
tanto, sufre las consecuencias que representa un inmovilidad o resignación ante la
"disminución del pastel" y de la calidad de vida general.35
35
No es difícil entender el porqué un gobierno electo debe actuar, o al menos convencer a sus ciudadanos de
que la situación durante se gestión ha mejorado: se juega el voto y, por su permanencia en el poder.
Llegamos al punto central de la gestión pública local. En el fondo, se trata de tener claridad
para escoger un modelo36 de administración del conflicto,37 en un mundo cambiante e
interdependiente.
ACCIONES MUNICIPALES DE GESTIÓN AMBIENTAL: CRITERIOS Y
PROPUESTAS
No hemos mencionado que las relaciones en nuestro modelo puedan ser no sólo entre A y B
sino dentro de A ó B, entre el gobierno y los gobernados ó entre estos últimos; para el caso
es lo mismo. Una vez que reconocemos un problema y los conflictos que lo acompañan o
que pudieran desprenderse de una respuesta, debemos reconocer cambios en el
comportamiento de los involucrados, en sus actividades, valores, normas y cultura.
Descentralización y prioridades regionales
Una estrategia, adicional por su puesto, es la descentralización. Esta involucrada no sólo el
reconocer que las respuestas di gobierno central pecan de burocráticas e ignoran las
peculiares diferencias regionales, sino acciones que induzcan la movilización de los
recursos locales y su compromiso con el desarrollo local sustentable, lo cual no es nada
fácil.38
Habría que empezar reconociendo las prioridades regionales. Dada la fragmentación
económica, administrativa, política y social en el caso de regiones metropolitanas,39 estas
prioridades son seguramente diferentes para cada unidad político-administrativa.
Sin embargo, como vimos, las estrategias de cooperación permiten mayores beneficios.
Impacto territorial de programas sectoriales
Con respecto a los programas sectoriales quisiera proponer criterios para escoger entre
instrumentos de política ambiental, mencionando que al menos existen cuatro categorías:40
36
Para una comparación de modelos de organizaciones internacionales, pero que ofrece, sin embargo,
lecciones para las escalas local y regional, véase Hass (1990)
37
Cariey and Christie (1993:175) sugieren que seria un error pensar en que todos los conflictos sobre
política ambiental se desprenden de desacuerdos sobre aspectos sustantivos. Citando a CDR Associates, estos
autores distinguen entre conflictos innecesarios y geninuso inevitables los primeros ocurren por
comportamientos negativos habituales, falta o interpretación errónea de información, poca comunicación y
armonía; los segundos se construyen a partir de fuerzas externas y patrones opresivos y desiguales en las
relaciones humanas creando desventajas económicas, políticas, organizativas o profesionales, pero también
ocurren cuando al buscar tomar o llegar a una decisión se mantienen percepciones distintas sobre lo que es la
confianza, lo justo, la participación, etc.
38
En términos de sustentabilidad, y desde el punto de vista sistemático, habría que reforzar la estabilidad y la
resistencia, es decir, la capacidad local de asimilación o respuesta, y la capacidad para mantener el
funcionamiento del sistema, respectivamente.
39
En un texto reciente (Negrete, Graizbord y Ruíz, 1993), se indicaba de manera sucinta en que consiste la
fragmentación para el caso de la zona metropolitana de la ciudad de México.
40
Véase Common (1995:158-159).
1.
2.
3.
4.
Regulación y control
Incentivos económicos para modificar precios
Provisión pública de servicios
Manipulación del ambiente y de los valores sociales
Las categorías anteriores deben concentrarse en el plano regional metropolitano, pero
también pueden ser válidas en el plano local, municipal e intramunicipal. Los múltiples
criterios para definir o escoger un instrumento y asegurar una implementación eficaz
incluyen:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Seguridad y confiabilidad
Costo, incluyendo el costo social real
Fuentes de fínanciamiento y viabilidad financiera
Requerimientos de información para una aplicación efectiva del instrumento
Necesidades de monitoreo y capacidad para implementarlo
Permanencia e interés comunitario
Flexibilidad y posibilidad de ajustar su manejo administrativo y regulación.
Además de los que implícita o explícitamente hemos tratado a lo largo de nuestra
argumentación, como son:
1)
2)
3)
4)
Distribución equitativa de costos y beneficios
Capacidad de introducir incentivos en el ámbito local
Posibilidades de convencimiento en el ámbito local
Consenso político entre niveles de gobierno y entre gobiernos del mismo nivel.
Dependiendo de los problemas específicos, los gobiernos de .los municipios metropolitanos
tienen enfrente preocupaciones sectoriales semejantes. En este sentido, me parece que es
urgente en la actualidad atender requerimientos críticos que deben resultar de una
racionalidad, como la que hemos discutido, que permitiría acuerdos entre y dentro de los
municipios, como los que propongo enseguida:
-
-
Identificar lugares apropiados para rellenos sanitarios.
Controlar desechos industriales, sólidos y líquidos, tóxicos ó no.
Imponer estándares para desechos contaminantes.
Definir ámbitos de privatización en el manejo de residuos sólidos residenciales y/o
desechos industriales.
Prever el crecimiento de redes de distribución de agua potable y de drenaje.
Aumentar la capacidad técnica y administrativa para atender estos sistemas: agua
drenaje; basura-desechos industriales-contaminación.
Explotar junto con la planta industrial local-regional esquemas de reciclado de sus
productos.
Racionalizar el movimiento de llagada de insumes y salida de productos, así como
la distribución local de mercancías.
-
Integrar regional o subregionalmente el control, monitoreo e inspección de
fuentes/puntos de generación de contaminantes (aire, agua, suelo).
Establecer mecanismos o equipos interdisciplinados de planeación de largo plazo
(más de 3 años) en niveles locales y supralocales (no necesariamente la actual
comisión metropolitana).
Ampliar la participación de la comunidad y/o de grupos de interés locales y
regionales, así como la difusión de información para crear canales de interlocución
permanentes....
En fin, la tarea de identificar prioridades regionales y programas sectoriales es compleja, al
igual que los problemas y , por ello, cabe recomendar un enfoque sistémico que incluya
tanto la planeación de abajo hacia arriba,41 como de arriba hacia abajo. Así, la
responsabilidad recae no solo en el gobierno federal o los locales, sino en la ciudadanía que
parece ser protagonista y destinatario evidente del desarrollo sustentable y la gestión
ambiental.
BIBLIOGRAFÍA
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Coase, R., "The Problem of Social Choice", in: Joumal of Law and Economics 3, 1960
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Elster. J., Tuercas y Tomillos. Gedisa, 1990.
Elster, J., Explaning Technical Change. Cambridge University Press, 1983
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Tiebout, C., "A puré theory of local gobemment expenditures", in: Joumal of Political
Economv. 1956.
Zodrow, G. (ed.). Local Provisión of Public Services: the Tiebout Model after Twenty-five
Years. Acadenüc Press, 1983.
41
Stohr and Taylor )1981) ante el aparente fracaso de la políticas centralistas lo proporcionaron desde la
década de los ochenta.
PROBLEMAS PARA LA VINCULACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
MUNICIPAL CON OTROS PROGRAMAS SECTORIALES Y
REGIONALES
Rodolfo Lacy Tamayo*
ANTECEDENTES A LAS ZONAS METROPOLITANAS
El proceso de urbanización del país ha acelerado la aparición y consolidación de zonas
metropolitanas. Las zonas metropolitanas de las ciudades de México, Monterrey y
Guadalajara son las de mayor importancia a nivel nacional por sus dimensiones, sin
embargo las ciudades de Puebla, Tampico, Torreón, Coatzacoalcos, San Luis Potosí, León,
Toluca o Saltillo, por citar solo algunos, presentan también algún grado de
metropolitanización, integrando territorios de otros municipios a la ciudad que dio origen a
la zona metropolitana.
Los problemas urbanos o municipales pasan de esta manera a requerir una solución que
escapa a la decisión exclusiva de una administración municipal, envolviendo de esta
manera la participación, no solo de los distintos municipios que conforman la zona
metropolitana, sino del propio gobierno estatal y en algunos casos, de dos entidades
federativas, y por tanto de la misma administración pública federal.
Antecedentes a la solución de problemas metropolitanos han sido las comisiones
metropolitanas de las Ciudades de México, Guadalajara o Monterrey, las comisiones de
conturbación del centro del país (DF, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Puebla y
Tlaxcala) de la Laguna (Coahuila y Durango), del Panuco (Tamaulipas y Veracruz), de la
Desembocadura del Balsas (Michoacán y Guerrero), entre otras.
COMISIONES METROPOLITANAS EN EL VALLE DE MÉXICO
Como una opción para trabajar conjuntamente en la solución a problemas ambientales que
ocurren en un mismo espacio geográfico, compartido por distintas administraciones
públicas, diversas comisiones metropolitanas fueron constituidas durante la última década,
orientadas a atender problemas de gran magnitud y de carácter metropolitano. Estas son las
de asentamientos humanos, agua, medio ambiente, transporte y seguridad. Sin embargo,
estas comisiones no son ejecutivas y están asociadas a programas de tipo sectorial.
Para atender problemas ambientales y contribuir a la gestión ambiental del Valle de México
en 1992 se constituyó la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control' de la
Contaminación Ambiental, primera de su género en el país y de gran importancia para la
administración de la calidad del aire durante los últimos años. En esta comisión los
participantes más importantes son el Departamento del Distrito Federal, el Gobierno del
Estado de México, la Secretaría de Salud y la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología.
*
Director General de Prevención y Control. Comisión de Ecología del Departamento del Distrito Federal.
La experiencia de la administración ambiental en la zona metropolitana de la ciudad de
México es positiva hasta ahora, debido a que la gestión de la calidad del aire ha sido
realizada fundamentalmente por el Departamento del Distrito Federal y el Gobierno del
Estado de México, sin participación de los municipios de la zona conurbada Sin embargo,
en otros asuntos de carácter metropolitano, como el desarrollo urbano, en donde la
participación municipal es mayor, han existido diferencias de opinión entre las partes,
además de que la política metropolitana de control no ha sido aplicada estrictamente a nivel
municipal. El caso del transporte ha sido de difícil solución a nivel metropolitano,
especialmente en lo que se refiere a las características de los vehículos que prestan el
servicio y en cuanto al control de emisiones en los mismos.
Las comisiones metropolitanas tratan de conciliar intereses y unificar esfuerzos en los
distintos sectores de la administración pública, con la participación de diversas
dependencias federales. Su carácter orientador y conciliador. Estas comisiones son un paso
inicial que deberá ser perfeccionado acorde a las características de cada zona metropolitana
por analizar, así como debe ser perfectamente definido el papel de cada uno de los actores
en la solución a un problema.
LOS PROBLEMAS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA
Sin tratar de ser exhaustivo en la identificación de los problemas a los que se enfrenta la
gestión todos ellos de tipo administrativo, enumero a continuación los que considero los de
mayor importancia y hacia los que la atención debe ser prestada a fin de eliminar barreras y
alcanzar soluciones.
Desigualdad entre municipios de zonas metropolitanas
Existen diferencias socioeconómicas, culturales y ambientales entre los distintos
municipios (o delegaciones en el caso del Distrito Federal) que conforman una zona
metropolitana. También dentro de un mismo municipio es frecuente encontrar diferencias
de este tipo, sin embargo la administración municipal identifica problemas y orienta
prioridades a nivel del propio consejo municipal, por lo que la percepción de un problema
es más frecuente que varíe entre distintos entidades administrativas.
Esto se refleja claramente en las distintas prioridades de atención a los problemas urbanos.
En la Ciudad de México las desigualdades de este tipo se reflejan en la importancia que se
da a cuestiones ambientales en las delegaciones de Alvaro Obregón, Benito Juárez,
Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Tlalpan, habitadas en su mayor parte por personas de alto
nivel educativo y cultural e ingresos medios y altos, frente a la percepción de lo ambiental
en las delegaciones del norte y el oriente de la ciudad, en donde las carencias relegan lo
ambiental a segundos planos. En los municipios del Estado de México que forman parte de
la zona metropolitana existen diferencias en la percepción o preocupación de lo ambiental
de los residentes de Naucalpan, Huixquilucan o Atizapán, también de ingresos medios y
altos, con buenos indicadores de urbanización, con los del Valle de Chalco, Nezahualcóyotl
o Ecatepec, cuyas preocupaciones más inmediatas no son las ambientales sino la
introducción de servicios públicos, por citar un caso.
Las diferencias socio culturales y económicas generan una percepción distinta de los
problemas ambientales de los distintos grupos, a la vez que las preocupaciones y demandas
ciudadanas se ven modificadas también por la satisfacción o insatisfacción de necesidades
que tradicionalmente consideramos primarias, como el empleo, la vivienda o los servicios
públicos.
Prioridades de atención
Las diferencias mencionadas anteriormente generan distintas prioridades de atención por
parte de la administración municipal y distintos niveles de compromiso ante programas
regionales o metropolitanos. En municipios con graves carencias, la administración pública
está más preocupada por solucionar problemas sociales como delincuencia, pandillerismo,
alcoholismo o drogadicción, o por la introducción de servicios públicos, como el agua
potable y el alcantarillado, el alumbrado público, o quizás por el mantenimiento de escuelas
y de áreas recreativas. Los residentes de estos municipios, aún si son conscientes de la
gravedad de los problemas ambientales y de la urgencia de su atención, demandan a la
importancia de estos temas en los presupuestos de municipios como Huixquilucan o
Naucalpan, en el Estado de México Miguel Hidalgo y Tlalpan, en el Distrito Federal, Garza
García en Nuevo León o Zapopan, en Jalisco.
Las prioridades están asociadas a la satisfacción de demandas. Lo ambiental aún es
considerado como una demanda secundaria a nivel municipal.
Papeles de dependencias y entidades de la administración pública
Otro problema para la gestión ambiental a nivel municipal es el de las distintas e imprecisas
competencias entre las agencias del gobierno federal, los gobiernos estatales y los
gobiernos municipales. Entre los gobiernos estatales y la federación aún existen áreas de
traslape, en el campo de la industria, mientras que en los casos de descentralización de
algunas actividades como el manejo de los parques nacionales, a menudo la queja de los
gobiernos estatales es que les fue transferido' el problema, sin transferencia de recursos.
Diferencias partidistas
En zonas metropolitanas las diferencias partidistas se acentúan, ya que la mayor parte de
los políticos antepone sus colores a la solución de los problemas metropolitanos. Quizás
por haber llegado con retraso a la administración plural, por la inmadurez o inexperiencia
de nuevas administraciones, por la intolerancia observada por parte de algunos partidos, la
situación actual es de una disposición mínima a trabajar conjuntamente en la solución de
problemas comunes.
Los problemas ambientales no tienen fronteras geopolíticas ni partido político, no
deben ser la bandera exclusiva de ninguno de ellos, sino de la comunidad que requiere
soluciones, no discusiones, ni diferencias.
Incongruencias entre lineamientos globales de planeación regional
A menudo se presenta la ocasión en que los grandes lineamientos de planeación, nacional,
regional o sectorial no se reflejan en las políticas y lineamientos de desarrollo a nivel
municipal. Se presentan incongruencias a partir de puntos de vista diferentes e intereses
distintos entre las autoridades de los tres niveles de gobierno, que no son discutidos en los
momentos y ocasiones precisas.
Un ejemplo claro son los planes de desarrollo urbano. Aún cuando el Plan Nacional
establece ciertos criterios para regular y controlar el crecimiento de la zona metropolitana
de la ciudad de México, mientras que a nivel municipal se siguen extendiendo permisos y
autorizando fraccionamientos. Si a esto añadimos la frecuencia de invasiones de predios el
resultado es un escaso control sobre la expansión de la mancha urbana.
En cuestiones ambientales, las diferencias no son tan evidentes, ya que a nivel de dos
grandes problemas como el aire y el agua, los programas se manejan mediante lineamientos
regionales y los problemas son de descoordinación, no de incongruencia.
Falta de recursos económicos y humanos a nivel municipal
Los municipios metropolitanos, al igual que los del resto del país, dependen de las
aportaciones del estado y de la federación, a través del estado, as como de los propios
ingresos, vías impositiva o pagos de derechos para conformar sus presupuestos y
programas. Los programas y proyectos ambientales de gran envergadura, en el corto plazo
no podrán ser aún atendidos directamente por las autoridades municipales, esto debido a
dos aspectos fundamentales: la falta de recursos económicos suficientes y la insuficiencia
de recursos humanos especializados.
A nivel nacional, los especialistas en cuestiones ambientales de distintos tipos no son
suficientes para la demanda del mercado ni para las necesidades reales del país. Los pocos
que existen a la fecha se concentran en las ciudades de México, Monterrey y Guadalajara
Es necesario insistir en la importancia de recordar que las zonas metropolitanas son un solo
espacio geográfico, en donde los límites geopolíticos no son barreras para diferenciar la
atención a los distintos problemas.
Para asegurar el éxito en la ejecución de programas metropolitanos como los de tipo
ambiental es absolutamente indispensable que las entidades con problemas
compartidos se comprometan a actuar en forma conjunta. Existen aún muchos obstáculos
que requieren ser superados, aspectos que deben ser mejorados y participaciones que deben
ser definidas con precisión. Los aspectos administrativos, jurídicos y financieros tendrán
que ser ajustados una vez definidos para que la participación municipal sea exitosa en la
gestión ambiental.
La experiencia de comisiones metropolitanas en el manejo de problemas comunes a
espacios administrativos diferentes es solo un primer paso y así es como deben ser
evaluadas. Habrá que mejorar el esquema y las reglas de operación para que las comisiones
metropolitanas representen una solución objetiva y a los problemas urbanos.
COORDINACIÓN Y CONCERTACIÓN
La mejor solución a la participación municipal en la gestión ambiental de problemas
metropolitanos es la coordinación entre las partes.
Para esto será necesario incrementar la participación de los representantes populares, que
pueden influir en la toma de decisiones de los gobernantes y en las políticas del poder
ejecutivo. Es necesario que la voluntad política de todos y cada uno de los tomadores de
decisiones sea manifiesta en acciones.
Los problemas de falta de coordinación y concertación deben ser salvables. Es necesario
superar las diferencias políticas, presupuéstales de estructura y de intereses locales; las
diferencias entre los enfoques institucionales al mismo problema; los ámbitos de
jurisdicción a los elementos causantes del problema y, sobre todo, debe tener como
propósito la consecución de objetivos comunes, uniformes, consensuados y homogéneos.
CONCLUSIONES
Las grandes zonas metropolitanas del planeta cuentan con estructuras administrativas
que facilitan la atención de sus problemas urbano - regionales: El Consejo del Gran
Londres, el Gobierno de la Región de París, el Gobierno Metropolitano de Tokyo o el
Gobierno Metropolitano de Nueva York son algunos ejemplos a los que podemos voltear la
vista, considerando la magnitud del problema ambiental en ésta, la ciudad más grande del
mundo.
La gestión ambiental en municipios metropolitano es el elemento fundamental para poder
llevar a cabo los programas en zonas metropolitanas.
DINÁMICA METROPOLITANA: RIESGOS AMBIENTALES Y
DESARROLLO SUSTENTABLE.
José R. Castelazo de los Ángeles*
El incremento de la población, la desconcentración suburbana de la industria, la
urbanización especulada da baja densidad y los asentamientos irregulares, han provocado la
expansión física de las ciudades en México, incorporando gradualmente localidades antes
independientes a integrarse a un núcleo urbano central, para ir consolidando, durante las
tres ultimas décadas, el fenómeno de metropolización.
El desequilibrio existente en el proceso de desarrollo de las metrópolis en México tiene
como una vertiente importante de análisis para su solución, lo relativo a la degradación
ambiental. La metrópoli como espacio urbano en constante desarrollo ha significado la
concentración de industrias altamente contaminantes, excesiva circulación de vehículos
automotores en vías insuficientes, estrechas y maltrechas (75% de la contaminación
atmosférica), e insuficiencia de espacios verdes. El impacto negativo sobre el medio
ambiente metropolitano es evidente. Basta vivir aquí para constatarlo. No se necesita ser
médico, ni especialista.
Es de señalarse el incremento percapita en la generación de basura y otro tipo de desechos,
así como la angustiante disminución de las reservas acuíferas. Es vieja y conocida la
canción de la falta de recursos gubernamentales para atender suficiente y eficientemente la
generalidad de los servicios públicos. Al brutal incremento demográfico y anárquico
desparramiento urbano, se ha sumado notoriamente la ausencia de medidas de control
ecológico.
Apenas en 1970 se creó la Subsecretaría del Ambiente, en la antigua Secretaría de
Salubridad, en broma se decía que se trataba de algo para animar las fiestas. El echo es que
nadie la tomó en serió. Después se creó la Sedue, transformada en Sedesol, y ahora la
facultad de recaído en la nueva superdependencia del Medio Ambiente, Recursos Naturales
y de Pesca (la cual por cierto me toco dictaminar en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, y no acabo de aprehenderla; no se cabe como esta facultad concurrente de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico - siga centralizando las principales
decisiones que corresponden a los gobiernos locales) Pero eso es harina de otro costal.
Como expresábamos, en la mayoría de las grandes ciudades los principales agentes de la
degradación ambiental son las industrias y automotores. Algún día algún novelista quizá
quiera narrar cómo los pobladores de esta gran metrópoli se mimetizaron con el pavimento
y las chimeneas: en otros términos, perdimos la dimensión humana y el sentido de la
calidez en las relaciones individuales, familiares, laborales. Se extravió el alma del barrio:
esa identificación natural entre el medio ambiente y habitante. La metrópoli es tensa,
*
Secretario de la Comisión de Asentamientos Humanos y Obras Públicas de la LV1 Legislatura. Cámara de
Diputados. H. Congreso de la Unión.
porque la consideramos, como espacio de conquista y competencia, más que de
convivencia.
La demisión metropolitana implica pensar en las soluciones con visión metropolitana. Es
decir, superar la actitud parroquial o feudal derivada de una mala interpretación de la
autonomía municipal o la soberanía estatal. Todos los problemas de la metrópoli rebasan
las fronteras normales del territorio donde está ubicada. Además, este espacio del Valle de
México ya es una Metrópolis, un conjunto de metrópolis, donde la interdependencia es
evidente. Para fortalecer nuestro Federalismo, debe entonces recurrirse a las fórmulas de la
concurrencia entre los tres órdenes de gobierno; de la conturbación, establecida en el
Artículo 115 'Constitucional y en la Ley General de Asentamientos Humanos, así como a la
coordinación, establecida tanto en la Constitución como en la Ley General de Planeación.
Precisa ser creativos utilizando nuestro bagaje jurídico-administrativo privilegiando la
comunicación política entre los gobernantes y la sociedad, atendiendo este problema
globalmente.
Por su densidad demográfica y urbana, su importancia geopolítica y económica, la
metropolización es un fenómeno determinante para el desarrollo nacional.
Naturalmente, confronta varios riesgos, pero a la vez ofrece un conjunto de oportunidades y
soluciones. Si logramos establecer el equilibrio entre protección ecológica-trabajo
productivo-convivencia segura, estaremos ciertos del futuro.
El equilibrio productivo no tiene que ver tanto con el tipo de industria. En una metrópoli,
más bien con el transporte público de pasajeros, masivo, eficiente, no contaminante. Esta
relacionado con la rapidez en el desplazamiento, es decir, la reducción de los tiempos
muertos por los traslados de las ciudades satélites-dormitorios a los centros de trabajo y
viceversa. En el Valle de México esto es patético, puesto que se ofrecen viviendas baratas
justamente al otro extremo de los centros de trabajo. En fin, es un problema complejísimo
que requiere de inversiones cuantiosísimas para expandir el metro, quizá construir un
sistema de trenes radiales, la relocalización atendiendo un binomio vivienda-centro de
trabajo, el desasolve de las vías de comunicación para aumentar la velocidad de
movilización, etc. En otros términos, tiempos, mucho tiempo. Decisión política y agallas.
La convivencia segura está íntimamente vinculada al bienestar de la población (empleovivienda-seguridad-sociál-educación-salud-alimentación-deporte-recreación cultura); al
control de riesgos naturales, accidentales o provocados (sismos, inundaciones,
explosiones, incendios, siniestros, terrorismo); a la lucha contra la delincuencia organizada
y casual; a la participación social organizada y corresponsable en la gestión de la
ciudad; a la democracia plena, tanto en su vertiente electoral como de vigilancia y control
sobre el gobierno por parte debe encontrar su solución: rescatar la identidad del pueblo,
barrio, unidad habitacional, colonia, promoviendo en los lugares donde habita la población
la existencia de todos los servicios y las oportunidades de recreación y cultura. Todas estas
partes deben estar eficientemente comunicadas para mantener una unidad funcional en la
megalópolis. Obviamente, esto tomará tiempo, mucho tiempo, romper las enormes redes de
intereses con sangre fría, audacia y corazón.
La metropolización puede ser el pivote de la integración regional, regulador del
desequilibrio entre grandes, medianas y pequeñas, promoviendo la adecuada
interdependencia entre las zonas urbanas y rurales a fin de lograr los requerimientos de una
economía urbana sustentable.
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO
METROPOLITANO
En este entorno, es innegable que a un proceso sano de metropolización se opone la
prevalencia de una explotación económica culturalmente irresponsable del medio ambiente;
una actitud inconsciente de la población frente al deterioro ecológico; en algunos casos,
hasta indolente; una ineficiencia del gobierno que proviene de tres fenómenos: el de la falta
de recursos (porque con municiones queremos matar elefantes); falta de comunicación y
coordinación entre los tres órdenes de gobierno (en lugar de estar concertados, uno se cubre
los ojos, otro se tapa la boca y el otro los oídos), y la corrupción (mejor se ponen de
acuerdo con el elefante).
¿Qué hacer?
1. Legislar para dar cabida a una planeación y ejecución ordenada con una visión
metropolitana y de largo plazo, otorgando carácter al desarrollo socio urbano.
2. Precisar la concurrencia de Federación, estados y municipios, para que cada quien
atienda su juego con responsabilidad y puntualidad.
3. Precisar el tipo y forma de conurbación territorial o funcional, para establecer
políticas y programas conjuntos.
4. Establecer un Consejo Metropolitano que vea la globalidad, integrado por
comisiones encargadas de las parcialidades, para tomar decisiones comunes, válidas
en todo el espacio, como la placa metropolitana, por ejemplo. De esta manera,
cristalizar la coordinación vertical y horizontal.
5. Profundizar la democracia participativa, porque sin la sociedad no salimos
adelante. Es decir, provocar la participación con responsabilidad. Estructurar una
red de interlocuciones de la base a la punta de la pirámide, con vecinos, colonos,
industriales, trabajadores, comerciantes, prestadores de servicios, cabildos,
congresos locales, gobiernos municipales, gobiernos estatales, congreso general,
gobierno federal, etc., manteniéndola activa porque las decisiones con
multifacéticas, como los problemas.
6. Profundizar la democracia representativa, incorporando a las organizaciones
sociales en la toma de decisiones, a través de sus representantes en los cabildos y
congresos, por medio de los partidos políticos.
7. Profundizar la democracia ejecutiva, promoviendo la participación social en el
control de ejecución de los programas, de los gobiernos involucrados para advertir
desviaciones o ineficiencias y corregirlas a tiempo.
¿Que hacer?
8. Tratar de establecer un nuevo nivel de gobierno metropolitano, lo que acarrearía
funestas consecuencias al Federalismo y a la convivencia pacífica en el espacio
metropolitano.
9. Tratar de promover que los consejos metropolitanos o las comisiones, como la
Metropolitana del Medio Ambiente u otras, "sean ejecutivas", pasando sobre la
autoridad de los municipios y los estados y aún de la Federación. Recuérdese que
los técnicos y los políticos actúan con lógicas distintas. Ambos persiguen en bien;
los primeros no se fijan en las limitantes de la realidad y en los tiempos. Los
segundos, están sujetos a la realidad, por eso la política es el arte de lo posible, o en
otras palabras, el lograr objetivos en condiciones no escogidas.
COMENTARIO FINAL
El camino que ha escogido este país para arreglar sus cuitas, es el de la democracia.
La metropolización es un proceso espinoso y no se puede resolver autoritariamente.
Aunque a muchos se antoje en un momento determinado. De manera que hay que continuar
por la vía del entendimiento y la negación, el convencimiento, garantizado un medio
ambiente sano al desarrollo metropolitano de México.
ESTRATEGIAS PARA LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓN
AMBIENTAL EN LAS POLÍTICAS SECTORIALES Y REGIONALES DE
DESARROLLO
Rafael De La Torre García*
INTRODUCCIÓN
No obstante la importancia que tiene la variable ambiental dentro de las políticas públicas
modernas, hay veces en que se hace a un lado en beneficio de otros renglones más urgentes
(aunque tal vez no tan prioritarios), sobre todo en situaciones de carencia de recursos
públicos y nacionales.
Reconocer que se debe actuar en materia de gestión ambiental implica, para los tres órdenes
de gobierno, la generación de nuevas capacidades institucionales para hacer frente a un reto
de tal magnitud. Se considera en general que la atención de nuevas áreas de interés público
implica la creación de nuevas instancias, y por lo tanto gastos y burocracias adicionales.
En el caso especial de la gestión ambiental, esto no es necesariamente cierto, debido a dos
consideraciones fundamentales:
ƒ
La tendencia actual, a nivel tanto nacional como internacional, no contempla a la
ecología como un área independiente de acción gubernamental (excepto en-casos
especiales, como la administración de áreas naturales o de la actividad cinegética o
forestal), sino como a una serie de criterios y políticas que deben permear, en lo
aplicable, al conjunto del quehacer de gobierno.
ƒ
La instrumentación de las vertientes de obligación, coordinación, inducción y
concertación de la política ecológica nacional no sólo permite sumar a los recursos
gubernamentales aquellos provenientes de la sociedad (y por la naturaleza de la
acción ambiental, no siempre se trata de recursos económicos), sino que también
puede representar una fuente de ingresos adicionales que pueden llegar a hacer
autofinanciable la labor ambiental.
Es precisamente en el desarrollo de las políticas públicas regionales y sectoriales en donde
es más inmediato el efecto de estas dos consideraciones, sobre todo de la primera, y, por
ello, donde es más factible incorporar la variable ambiental en el corto plazo, con mayores
efectos prácticos y menores costos administrativos, por poco evidente que esto parezca.
*
Director de Apoyo a Municipios. Centro Nacional de Desarrollo Municipal. Secretaría de Gobernación.
Y, por el contrario, es en el nivel de las responsabilidades que la concurrencia en materia
ecológica deja en manos de las administraciones locales, donde las necesidades operativas
directas implican actividades de desarrollo de infraestructura técnica y humana que, aunque
ineludibles, requerirán una serie de esfuerzos y de aplicación de recursos que, en muchos
casos, trasladan su implementación completa y exitosa al mediano y largo plazos.
Examinaremos cuál es la situación actual a nivel sectorial y regional. En estos niveles,
existen ya una serie de medidas formales que incorporan la variable ambiental en las
políticas públicas.
EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL
La Ley General del Equilibrio Ecológico contempla como uno de los instrumentos de la
política ecológica a la Evaluación del Impacto Ambiental (Arts. 28 a 35). Este instrumento
tiene una importancia especial dentro de la incorporación de la dimensión ambiental en las
políticas regionales y sectoriales, ya que señala la obligatoriedad que tienen los promotores
de obras o actividades, públicas o privadas, que puedan tener algún efecto negativo sobre el
ambiente, de presentar una Manifestación de Impacto Ambiental, a cuya evaluación y
aprobación quedará sujeta la realización del proyecto. Por la naturaleza de los proyectos de
desarrollo regionales y sectoriales, en el mayor número de los casos corresponderá al
Gobierno Federal la evaluación de las manifestaciones correspondientes (Art. 5, fracciones
III, VII, XVI, y Art. 29, fracciones I, II y V).
No obstante su aplicación obligatoria y generalizada, es claro que la evaluación del impacto
ambiental sólo es el principio de una gestión ambiental integral a nivel de políticas
sectoriales y regionales. En especial, si la Ley General contempla cuatro vertientes en la
política ambiental, obligación, coordinación, inducción y concertación, dicho instrumento
es tan sólo una acción dentro de la primera de estas vertientes.
PLANEACIÓN ECOLÓGICA
La Ley General contempla, en su Art. 17, otro instrumento de la política ambiental, la
Planeación Ecológica, la cual define indicando que "en la planeación nacional del
desarrollo, será considerada la política ecológica general y el ordenamiento ecológico que
se establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia", al
tiempo que, en el Art. 15, establece los 14 principios que se deberán seguir para la
formulación y conducción de dicha política ambiental.
Este instrumento es, en primer lugar, un caso de la vertiente de coordinación. Es claro que
la política ecológica es, por esencia, intersectorial: todos los sectores realizan gestión
ambiental, ya que sus acciones, obras y servicios modifican el medio, y por tanto es
indispensable su coordinación en la materia.
Los comités estatales para la Planeación del Desarrollo (COPLADE) representan una
instancia de coordinación en la cual la incorporación de la variable ambiental es prioritaria.
Si bien cada obra particular puede estar supeditada a la evaluación de su impacto ambiental,
es el seno del COPLADE el espacio adecuado donde se puede tener una visión estratégica,
de conjunto, del impacto global que pueden tener diversas acciones sectoriales en la
ecología de una entidad. Lo mismo sucede en el caso de los COPLADES municipales.
La planeación ecológica, tal y como la contempla la Ley General, implica incorporar los
principios de la política ecológica en todas las acciones de planeación del desarrollo. En el
caso de las políticas sectoriales, significa tomar en cuenta la variable ambiental dentro de
las diferentes instancias existentes de planeación y coordinación.
En estos casos, los contenidos ambientales deben ser tanto explícitos como implícitos. Si
bien, en el primer caso, existirán discusiones centradas en acciones concretas de gestión
ambiental, no hay que olvidar que uno de los objetivos de la política ecológica nacional es
reorientar la relación entre sociedad y naturaleza y, por tanto, es necesario promover que
todas las acciones lleven implícita una conciencia de sus posibles efectos sobre el medio
ambiente.
Esta manera de incorporar la dimensión ambiental en las políticas públicas no sólo ve a la
ecología como a una parte integral y no independiente de las políticas públicas generales,
sino que, al mismo tiempo, se apoya en instancias formales ya existentes reconocidas y con
un campo de acción específico, sin incurrir en la generación de gastos adicionales.
CRITERIOS ECOLÓGICOS EN LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO
Paralelamente, en el Art. 21. señala como tercer instrumento de la política ambiental los
Criterios Ecológicos en la Promoción del Desarrollo, y los define apuntando que “en la
planeación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, que se
relacionen con las materias objeto de este ordenamiento así como en el ejercicio de las
atribuciones que las leyes confieran al Gobierno Federal para regular promover, restringir,
prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los campos
económico y social, se observarán los criterios ecológicos generales que establezcan esta
ley y demás disposiciones que de ella emanen .
Uno de los principales obstáculos que se encuentra al tratar de incorporar la dimensión
ambiental en las políticas públicas es el hecho de que, como señalábamos, esta acción es
vista, en la mayoría de los casos, como un gasto adicional a los costos propios de un
proyecto particular.
Es necesario cobrar conciencia de que la protección ambiental no se contrapone al
desarrollo económico, sino que, por el contrario, es un prerrequisito para que éste tenga
lugar. Lo que se requiere es un compromiso y una disciplina ambiental en todos los
sectores.
Aún más, existen proyectos que se pueden ver beneficiados por la incorporación de la
protección ecológica. En muchos casos, el requerimiento de controlar la generación de
emisiones y residuos puede representar un ahorro de insumes o la adopción de tecnologías
más modernas y más productivas.
INDUCCIÓN Y CONCERTACIÓN
Estas vertientes de la política ecológica nos remiten a la incorporación de los sectores social
y privado en la gestión ambiental. Aunque no estén directamente relacionadas con la
actividad sectorial y regional, es necesario hacer un comentario al respecto.
Para la labor con estos sectores, es necesario el funcionamiento de instancias como lo son
los comités o comisiones municipales o estatales de Ecología. No obstante el hecho de que
representan órganos nuevos, su funcionamiento no implica la creación de burocracias o
gastos adicionales, ya que, por su propio carácter, incorporan la participación altruista de
representantes de la sociedad.
Por él contrario, representan un foro de discusión y generación de propuestas relacionadas
con la problemática ecológica, así como para la promoción de acciones específicas
encaminadas no sólo a actividades concretas de saneamiento ambiental, sino, al mismo
tiempo, a una labor de educación ecológica fundamental para la generación de ese
compromiso y disciplina ambientales que mencionábamos antes.
LA DIMENSIÓN REGIONAL
Mencionamos que la ecología es, por esencia, intersectorial. De la misma manera, los
problemas ambientales muchas veces rebasan las fronteras políticas, ya sea municipales,
estatales o nacionales.
En este sentido, al hablar de gestión ambiental y regiones, debemos contemplar dos niveles.
En el primero, en la planeación de acciones que inciden en una región predefinida,
normalmente al interior del estado, tenemos que el apartado de planeación ambiental es
aplicable, y seguiremos hablando de la incorporación de la dimensión ambiental en el seno
de las instancias normales de planeación.
En el segundo nivel, nos referiremos a problemas ecológicos concretos, cuya solución
rebasa los límites de una o más entidades federativas. En estos casos, el hecho de que la ley
contemple la intervención de la federación no debe implicar que ésta será la única
responsable de su atención.
Por el contrario, es necesario contemplar la posibilidad de crear órganos coordinadores
para la gestión de este tipo de problemas que incluyan a representantes de los estados y
municipios afectados y que así, en un marco federalista, sean el órgano para la discusión y
toma de decisiones en la materia.
LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
El municipio es el ámbito final donde confluyen las acciones sectoriales y regionales de
todos los renglones de las políticas nacionales. En este sentido, la incorporación de la
variable ambiental debe verse reflejada también a nivel de los ayuntamientos, los cuales, es
necesario subrayarlo, incorporan también, en su ámbito, aspectos sectoriales y
regionales dentro de la planeación de sus acciones de gobierno
La descentralización en la materia debe conducir, más que a la creación de nuevas áreas
administrativas, a la integración de un Sistema de Gestión Ambiental Municipal que
permita coordinar las actividades de las áreas operativas existentes incorporando la variable
ambiental, y sumar, al mismo tiempo, la participación de los sectores privado y social y de
la población en general.
Parte importante de este sistema debe ser la promoción de órganos coordinadores que se
conviertan en foros de verdadero alcance municipal para la promoción, discusión y toma de
decisiones en cuanto a la gestión ambiental, incorporando a representantes de todos los
sectores.
De acuerdo a las características de cada municipio (rural o urbano, su propio tamaño, si se
rige por Usos y Costumbres, el tipo y la magnitud de las actividades productivas, etc.) este
órgano puede ser una Comisión de Regidores en el seno del Cabildo, una Comisión
Municipal de carácter administrativo con la participación de los miembros del
Ayuntamiento y sus autoridades auxiliares, o una Comisión Municipal amplia que integre
igualmente a los sectores social y privado.
En cuanto a la labor ejecutiva cotidiana de los municipios en todas las materia, sin duda el
elemento normativo más importante para una descentralización exitosa de la gestión
ambiental es la incorporación de criterios de política ecológica en los planes municipales de
Desarrollo.
Esta inclusión de la variable ambiental se debe contemplar no sólo como la definición de
capítulos específicos para las áreas que así lo requieran (recursos naturales, o prevención y
control de la contaminación, de acuerdo con las características del municipio), sino también
como la identificación, dentro de cada línea política y programática, de los elementos que
pueden conducir la acción de gobierno en diversas áreas bajo criterios de protección
ambiental.
5. DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL Y FOMENTO DE LA
CORRESPONSABILIDAD SOCIAL EN
MUNICIPIOS METROPOLITANOS
CRITERIOS Y PRINCIPIOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA
GESTIÓN AMBIENTAL HACIA EL MUNICIPIO Y LAS COMUNIDADES
Reyna A. Gil Hernández*
Se entiende por descentralización de la gestión ambiental: la transferencia de atribuciones,
funciones y recursos desde el gobierno federal a los gobiernos estatales, y de éstos, hacia
los gobiernos municipales y .sus comunidades.
El proceso de descentralización debe tener una serie de criterios, principios y etapas muy
claras que le den una orientación estratégica y transparencia en su comprensión.
Es evidente que en la actualidad la inmensa mayoría de las gestiones en materia ambiental,
se tienen que resolver desde la ciudad de México y las más de las veces estos trámites son
muy lentos, que incluso pueden llevar años, con lo que su efecto regulador, se vuelve
obsoleto, lo que propicia un costo social, ecológico y económico muy elevado.
Lo anterior obliga a la búsqueda de alternativas mas eficientes y directas, que posibiliten la
existencia de mecanismos que propicien una gestión ambiental más ágil, desregulada y con
menor costo.
El fomento de las relaciones entre los tres niveles de gobierno, para la búsqueda de
alternativas de solución a problemas urgentes de las comunidades en materia ambiental,
deberá ser uno de los criterios más fortalecidos, pues en las ocasiones en que se ha dado
éste, ha mostrado sus bondades y beneficios inmediatos.
Cuando el gobierno federal se ve rebasado en su capacidad para dar respuesta oportuna a
problemas urgentes, la participación de las autoridades locales y los grupos sociales de la
región, proporcionan elementos de solución expeditos, en apoyo de la federación. Es un
hecho que en la práctica, la excesiva centralización federal del país, ha vuelto inoperante el
trabajo de las dependencias vinculadas a la problemática ambiental. La participación de
autoridades locales permitirá un desahogo de la creciente carga de trabajo en la federación,
proporcionando así una solución más ágil a los diversos problemas regionales.
En Quintana Roo tenemos vanos ejemplos de lo anterior. El uso de instrumentos jurídicos
tales como los Acuerdos de Coordinación, han permitido la regulación ambiental y
ecológica en casos como el "Acuerdo de Coordinación entre los tres niveles de gobierno
para lograr el Ordenamiento Ecológico del Sistema Lagunar Nichupte", el "Acuerdo de
Coordinación del Corredor Cancún-Tulum", la regulación de 5 megaproyectos de
desarrollo en la costa del estado, por medio de la participación de grupos regionales de
investigación, etc.
*
Directora General de Ecología. Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo.
Debido a que nuestro país presenta insalvables diferencias de desarrollo entre sus diferentes
regiones, es necesario que la descentralización se lleve a cabo de acuerdo a las capacidades
técnicas, humanas y de infraestructura de cada estado o municipios, a los que la federación,
deberá proporcionar el apoyo en infraestructura, recursos humanos y financieros para
eficientizar el trabajo.
Debido a la extremada heterogeneidad ambiental, diversidad biológica y la riqueza de
ecosistemas, la problemática ambiental en nuestro país es sumamente diversa y compleja.
Lo anterior conlleva a la necesidad de establecer diversos grados de participación de los
diferentes niveles de gobierno. Algunos problemas no podrán ser resueltos sin la
participación federal, ya sea por la magnitud del problema, las necesidades de personal
científico o técnico calificados o infraestructura y recursos materiales y económicos. Sin
embargo la mas de las veces los problemas son locales y de absoluta posibilidad de
resolución local.
Por lo tanto se pueden mencionar seis principios de descentralización :
1. Aumento de la eficiencia de la gestión ambiental.
2. Establecer acuerdos de coordinación entre la federación y los niveles estatales y
municipales para la descentralización
3. Que haya una participación social responsable y que tenga metas claras de sus
actividades.
4. Fomentar las relaciones intergubernamentales.
5. Tener un enfoque estratégico y territorial de las prioridades en materia de
protección ambiental y aprovechamiento racional de los recursos.
6. Mantener la participación federal
Pero para que esto se lleve a cabo es un factor primordial contar con personas
comprometidas, conscientes y conocedoras de la importancia de la gestión ambiental a
nivel estatal y municipal y sobre todo que haya Voluntad Política de las autoridades.
Si esto se cumple, se dará el paso más importante en los tiempos del México moderno,
para lograr un desarrollo justo y sostenible que posibilite mejores niveles de vida para
los mexicanos.
ALCANCES, LIMITACIONES Y CONDICIONES PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
Raúl Tornel*
La descentralización de las actividades del Gobierno Federal, es un tema del que se ha
venido hablando desde hace varias décadas.
PROGRAMA DE MEDIO AMBIENTE 1995 - 2000
Dentro del Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000, fundamentado en el Plan Nacional
de Desarrollo 1995 - 2000, en el capitulo VI, inciso 11, que se refiere a "Federalismo y
Descentralización de la gestión Ambiental" se establece, que; "la Descentralización,
consiste en la delegación de poderes, responsabilidades legales formales y recursos
políticos y financieros desde el gobierno federal a través de tres vertientes posibles.
La primera se refiere a un proceso intergubernamental de transferencia de facultades y
atribuciones hacia los gobiernos estatales y municipales.
La segunda atañe a la descentralización desde el gobierno, en cualquiera de sus niveles
hacia el mercado y la empresa privada.
Y la tercera corresponde a la transferencia de responsabilidades y funciones a
organizaciones de la sociedad, que pueden ser de tipo empresarial, académico,
comunitario o vecinal.
Se entiende pues, que la descentralización, puede darse al interior de un espacio de tres
dimensiones: Hacia otros órdenes de gobierno, al mercado y a la sociedad. "
Sin embargo aquí solamente se hace énfasis en la descentralización gubernamental.
Mucho se ha discutido acerca de la constitucionalidad de la acción de delegar poderes, es el
congreso el único órgano que tiene el poder de otorgar facultades y no puede en una Ley
General, dar facultades al ejecutivo para ceder sus atribuciones, por encima de lo
establecido en el artículo 73 Fracción XXIX inciso G y del articulo 116 Fracción VI, sin
embargo, el tema del marco jurídico de la descentralización, será tratado por especialistas
en otra mesa de trabajo, dentro de este Foro, dejamos a ellos las reflexiones pertinentes al
caso
El sector industrial, considera a la descentralización de la gestión ambiental, como una
acción que deberá ejecutarse, con sumo cuidado, tomando en cuenta diversos factores, para
prevenir efectos adversos en este proceso.
*
Presidente de la Comisión de Ecología. Confederación de Cámaras Industriales.
Consideramos de vital importancia, iniciar por el Ordenamiento Ecológico del Territorio,
esta definición, permitirá un adecuado desarrollo urbano y un correcto ordenamiento
ecológico regional y local. Debe considerarse al mismo tiempo, la definición de los Usos
de Suelo, de esta manera se puede prevenir el pernicioso proceso de la especulación de la
tierra.
Se deben establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación,
restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros
de población, a fin de que sean considerados en los planes de desarrollo urbano
correspondientes.
Y considerar dentro del proceso del Ordenamiento Ecológico del Territorio, las áreas
comunales y ejidales, especialmente en el caso de que éstas, se encuentren cerca de zonas
urbanas y evitar el crecimiento desordenado de las mismas, como ha sucedido en los
municipios conurbados de la zona metropolitana de la ciudad de México, donde las
autoridades municipales han carecido de la autoridad para evitar la venta ilegal de terrenos
ejidales, los que en algunos casos han creado problemas ambientales y no existe autoridad
competente para controlar estas situaciones anárquicas, en las que como vulgarmente se
dice, "se echan la pelota entre la Secretaria de la Reforma Agraria, El Gobierno del Estado
y la Autoridades Municipales" como es el caso actual del Ejido de San Bartolomé Coatepec
en el municipio vecino de Huixquilucan, que está siendo vendido en forma ilegal y los
ahora avecindados reclaman servicios en una zona de minas de arena. En otras palabras,
deberá darse a los gobiernos municipales la autoridad y los recursos suficientes para
controlar este tipo de situaciones.
Una vez planteado lo anterior, deberá establecerse un muy claro esquema de competencias
y atribuciones entre federación, estado y municipio. Debe recordarse, que determinados
aspectos relativos a la ecología, la salud, la seguridad e incluso algunos de tipo
agropecuario, se encuentran íntimamente relacionados y no es posible distinguir la frontera
entre unos y otros, con lo que al transferirse el control de la gestión ambiental al ámbito
municipal, puede darse el caso de que alguna actividad, que actualmente es de jurisdicción
federal, sea transferida solo parcialmente al control municipal y quede entonces sujeta a dos
o más dependencias, lo que creará confusión y complicará la gestión operativa de las
actividades que se encuentren en tal situación.
Otro punto muy importante, es el de prevenir a toda costa que al transferirse el control de la
gestión ambiental a los gobiernos municipales, el espíritu original se desvirtúe y la gestión
ambiental sea convertida en una fuente de ingresos para los municipios y la ecología
termine siendo un elemento del sistema recaudatorio municipal; La carga fiscal sobre el
sector industrial, es ya insoportable y nos opondremos por todos lo medios posibles a esta
situación.
Proponemos que se reglamente, que lo recaudado por motivos ecológicos, sea retomado en
su totalidad a un destino relacionado con el ambiente y se prohíba salvo excepciones, su
uso en fines distintos.
La descentralización de las funciones en materia ambiental a los municipios, deberá hacerse
paulatinamente, iniciando con los que muestren que poseen una infraestructura técnica
y legal suficiente, que garantice una adecuada gestión ambiental, además de contar con el
personal capacitado en el tema ambiental.
Deberá evaluarse la auténtica necesidad de descentralizar la gestión ambiental a un
municipio y no hacerlo por rutina.
IMPACTO AMBIENTAL
El asunto del impacto ambiental, es un tema muy controvertido, y al cual consideramos
como un punto de relevante importancia, que deberá ser estudiado a fondo antes de tomar
alguna decisión al respecto, pensamos que por sí mismo el impacto ambiental requerirá un
proceso de consulta y análisis que evite dentro del proceso de descentralización, la toma
precipitada de decisiones al respecto.
Recordemos que las autoridades federales, que llevan varios años de experiencia con este
tipo de estudios, a la fecha no cuentan con la infraestructura suficiente para desahogar en un
tiempo razonable, dichos estudios y que dentro de la gestión ambiental, éste ha sido quizá
el tema con más ejemplos de conflictos de intereses no resueltos satisfactoriamente.
CERTIDUMBRE DE LARGO PLAZO
El sector industrial, ha sido juzgado y acusado "á priori" y sin fundamento de todos
los males ecológicos del país; recordemos cuando en 1985, la industria instalada en el
Distrito Federal, fue clasificada como "inconveniente" y las autoridades en aquel momento
tomaron decisiones que hoy se perciben como totalmente equivocadas, tal fue el caso de
establecer que la industria instalada en el Distrito Federal, no tuviera acceso a créditos
blandos para poder realizar su modernización y reconversión, lo cual propició su
obsolescencia acelerada al no poder realizar nuevas inversiones.
En aquel momento, se determinó que la industria era inconveniente para la ciudad y se
inicio una fuerte presión hacia el sector para forzar a la reubicación de empresas fuera del
Distrito Federal, pero debido a que ésta era una pésima decisión, carente de una planeación
estratégica, de la más mínima lógica y sin que mediaran estudios técnicos, tomando
exclusivamente aspectos políticos, lo único que se logró fue sacar a algunas empresas del
Distrito Federal que fueron a reubicarse a Naucalpan, Tlalnepantla, Ecatepec, Xalostoc,
Cuautitlán y Tultitlán, lo cual de ninguna manera resolvió el inexistente problema, ya que
hoy sabemos que el principal problema atmosférico de la Zona Conurbada del Valle de
México, se debe al elevado parque vehicular, a la calidad de los combustibles y a las
condiciones geográfico - climáticas de la zona. Esta relocalización industrial, propició el
crecimiento horizontal de la mancha urbana y solamente agravó el problema del transporte.
La política actual de la autoridades del Distrito Federal, no incluye ningún programa de
desconcentración industrial, sino al contrario procura conservar la planta productiva, pues
es la principal generadora de empleos en la zona.
El cambio de visión de las autoridades hacia el sector industrial de la zona metropolitana, se
debe principalmente, al perfeccionamiento de los inventarios de emisiones, que hoy indican
una realidad totalmente diferente a la que se percibía en 1985 y así tenemos que los datos
publicados en el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México,
muestran que la contribución total de la industria en el valle es de un poco más del 3%,
como se indica en el capitulo IV, referente a "Usuarios de la cuenca atmosférica" Sin
embargo la percepción pública de la situación está totalmente deformada debido a
información carente de sustento que ha sido difundida irresponsablemente.
Cuando hablamos de certidumbre de largo plazo, nos referimos precisamente a este tipo de
cambios de opinión de las autoridades y comentamos lo anterior como un ejemplo de una
entidad que con mucho, posee los recursos técnicos y humanos más importantes del país y
no deseamos que este tipo de situaciones se presenten en el proceso de descentralización de
la gestión ambiental, esta falta de certidumbre, se traduce invariablemente en falta de
confianza que es la principal causa de desaliento a la inversión.
LEGISLACIONES LOCALES
Como todos sabemos, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,
se encuentra desde hace aproximadamente un año en un proceso de consulta pública para su
modificación, este proceso ha venido retrasándose por diversas causas.
Es importante que la modificación de esta ley 'Marco" sea concluida a la brevedad posible,
puesto que las legislaciones locales en muchos casos deberán ser adecuadas para concordar
con la Ley General y así conducir el proceso de descentralización, dentro de un marco
jurídico armonizado entre todas las legislaciones de la diferentes entidades federativas.
Esta armonización entre legislaciones es muy importante, para evitar que suceda lo que se
ha presentado en otros países, donde existen incongruencias entre diferentes legislaciones
locales, que han causado conflictos interestatales, como si a la atmósfera, pudiera ponérsele
límites territoriales.
NORMAS AMBIENTALES
Consideramos que la normatividad relativa a emisiones, deberá seguir siendo emitida por el
Instituto Nacional de Ecología y solamente en casos especiales, con una verdadera
justificación que se base en la protección ambiental y mediante estudios costo - beneficio,
que tengan un auténtico sustento técnico y después de haber sido sometidas a un proceso de
consulta y aprobación con las partes interesadas, podrán emitirse normas de emisiones,
locales y municipales.
Todas la emisiones que genere la industria deberán estar "dentro de Norma",
VENTANILLA ÚNICA
El sector industrial, ha trabajado desde hace tiempo con distintas autoridades, para la
implementación de la 'Ventanilla Única", en la que se intenta reducir la tramitología y
apoyar la simplificación administrativa, por lo que debemos en este proceso de
descentralización, garantizar que el concepto de ventanilla única, no se pierda, sino al
contrario, se busque la manera de fortalecer este concepto que ha dado excelentes
resultados donde ha sido implantado.
SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LA SECRETARÍA DE MEDIO
AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA, " SEMARNAP"
Como mencionamos anteriormente, la toma de decisiones debe, invariablemente estar
sustentada en un inventario de emisiones, verídico confiable y actualizado, para este fin, la
Secretaria de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 'Semarnap" está en el proceso
de implementación de un sistema de información, que solamente funcionará si cuenta con
la información completa de toda la gestión ambiental del país; con la descentralización de
la gestión ambiental, puede correrse el riesgo de que este Sistema de información" carezca
de los suficientes datos para la generación oportuna de la información requerida en el
proceso de normalización, por lo que consideramos que este concepto debe ser incluido
dentro del proceso de descentralización.
EL PROCESO DE CENTRALIZACIÓN
Hasta ahora, se ha estado hablando del proceso de descentralización, pensando en que ésta
seria la escena ideal, pero debe considerarse seriamente, la posibilidad de que en algún caso
especifico, este proceso no funcione o le cause problemas al municipio, o
rebase las capacidades de éste, deberá proveerse la posibilidad de revertir este proceso
cuando se presente una situación que así lo amerite.
ALCANCES, LIMITACIONES Y CONDICIONES PARA LA
DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL A MUNICIPIOS
METROPOLITANOS.
Alberto Velasco Pírez*
Como respuesta a la dinámica mundial, México ha iniciado un proceso de profundas
transformaciones en los ámbitos político, económico y social, definiendo nuevas directrices
para su desarrollo. Destaca el concepto de que el crecimiento del país debe tener cómo
premisa fundamental la participación de la sociedad en coordinación con los tres niveles de
gobierno en la toma de decisiones que afectan directamente el funcionamiento económico,
social y la conservación de los recursos naturales, como único medio para sustentar su
desarrollo futuro.
Bajo ese contexto, el análisis de los problemas de las diversas regiones del país, debe
empezar a darse incorporando de manera integra la economía, las características sociales y
culturales, así como las condiciones de los ecosistemas considerando a cada uno de esos
factores como un todo con racionalidad propia, pero haciendo énfasis en la interrelación
que necesariamente ocurre entre ellos.
Actualmente, para poder aplicar las medidas necesarias para el cuidado de los recursos
naturales, se requiere de la participación de distintas instancias en el ámbito de sus
respectivas competencias y posibilidades de acción, dentro de las que se incluyen a nivel
federal; la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, la Secretaría de
Desarrollo Social, La Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, el
Instituto Nacional de Ecología, la Comisión Nacional del Agua, la Procuraduría Federal de
Protección Ambiental y la Secretaría de Salud. En el ámbito estatal; las dependencias
encargadas de la Ecología, los organismos operadores del agua potable y alcantarillado,
etc.. En el ámbito municipal; las regidurías y autoridades municipales relacionadas con la
administración del agua, el desarrollo agropecuario y el medio ambiente, los servicios
municipales de limpia, etc.. Como puede observarse, una verdadera legión de autoridades
que por la diversidad de sus responsabilidades tienen que manejar las soluciones
ambientales dentro de contextos de aplicación general no regionalizada y que muchas
veces, si no se contraponen, no se coordinan y hacen que los esfuerzos de una queden
truncos al no encontrar la continuidad por salir esta de su esfera de influencia.
Actualmente la problemática ambiental, debe verse en un primer plano, desde el punto de
vista regional, sin dejar de contemplar que el problema ambiental no reconoce fronteras
políticas , la gestión ambiental debe enfocarse desde dos puntos de vista, primero partiendo
de los factores originados en el municipio, y segundo su interrelación con los problemas
micro y macro regionales en el aspecto de la conservación de los recursos naturales.
*
Director del Patronato de Salud Ambiental del Municipio de Tequisquiapan, Región Sur del Estado de
Querétaro.
Visto esto debemos entender que es imposible limitar la interacción ambiental a la división
geopolítica del municipio, sin olvidar los problemas puntuales y muy particulares del
mismo, en tanto se conserven en el ámbito puramente local (residuos sólidos, potabilización
del agua, drenaje y alcantarillado, etc.), debemos tomar, para determinar los alcances que
se podrán dar en forma descentralizada a la gestión del municipio, las interacciones
ambientales que se presentan en la región natural que incida en el ámbito político del
mismo, que pueden ser una gran variedad de elementos conformadores.
La problemática ambiental influirá en los alcances que se deba dar a la descentralización,
en forma tal que este alcance se debe dar en perfecta coordinación con ella, es decir, el
alcance de la misma, deberá ser muy puntual en relación directa a la problemática de la
zona de interacción ambiental de la región.
Aun cuando tradicionalmente se ha entendido a nuestra administración como una
constelación de instituciones aisladas, hay que partir de la base de que constituyen un todo,
que auxilia en sus funciones a los ejecutivos. Si bien en ocasiones los ramos, dependencias
o instituciones que lo integran, operan en forma atomizada e inconexa, sobre todo en el
ramo ambiental, que por haber surgido como una necesidad de la administración, se ha
visto adosada su actividad a sectores ya existentes que resuelven problemas muy
específicos dentro de su esfera de influencia, es conveniente que esto se haga formando
parte de sistemas globales macro administrativos, en donde se dará en forma directa la
descentralización de esa función.
También se puede utilizar el enfoque de sistemas para englobar funciones finales que
incidan en el sector ambiental, ya que en la actualidad el ámbito funcional de esta actividad,
presenta un conjunto de interacciones tan complejo, que frecuentemente no se puede trazar
una clara divisoria entre unos y otros. Lo que para algunos es un sector, para otros es un
subsector y viceversa, por ello es conveniente establecer en primer lugar un acuerdo en
tomo a la definición de las actividades ambientales que deban corresponder al municipio.
La descentralización de la gestión ambiental, debe entenderse como parte de un sistema
mayor, homogéneo y coherente, no es posible concebirlo como la creación de un ente
aislado de acción unidireccional, sino como la parte ejecutiva que dará una mayor eficacia a
la gestión ambiental.
ALCANCES
Descentralizar la gestión ambiental, con la participación indispensable de la sociedad.
La descentralización de la gestión ambiental, debe formar parte de un proceso global de
cambios sociales, económicos y políticos en cuya promoción y orientación deberá
participar en forma destacada la sociedad civil, aunque reclama antes que todo una clara
decisión política del mas alto nivel para que su realización llegue a ser efectiva. Aún
cuando la pura presencia de la sociedad civil en si no es suficiente ni es garantía de que la
gestión ambiental funcione mejor, es la mejor alternativa a corto plazo, complementada con
una verdadera educación acerca de la problemática ambiental entendida cabalmente, para
no desembocar en cursos de colisión u hostigamiento a las autoridades, o de simple
oposición sin razones válida o manipuladas, es pues necesario reforzar la participación
ciudadana con programas de capacitación hasta llegar a tener una verdadera
profesionalización del conocimiento ambiental.
ƒ
Proporcionar al municipio las estructuras y sistemas que permitan el mejor
cumplimiento de los objetivos y programas elaborados con base en un diagnóstico
de la problemática ambiental del municipio.
La principal limitante del proceso descentralizador de cualquier función con rectoría
del estado, es la existencia de mecanismos tradicionalistas de autoconservación, que son las
que mayor resistencia ofrecen al cambio y consecuentemente a deshacerse de su hegemonía
en, su ámbito de influencia. La discusión abierta del proceso mismo descentralizador, tanto
en los servidores públicos como entre los ciudadanos servirá para crear la
corresponsabilidad necesaria para poder llevara a cabo las acciones en forma exitosa.
Considerando que la sola práctica de la participación en todos sus niveles no es suficiente
para garantizar su éxito, se requerirá el apoyo de métodos científicos y técnicas
especializadas mismas que se han desarrollado en el campo de las ciencias sociales y
económicas en los últimos años.
La tarea descentralizadora de la gestión ambiental, debe ser concebida como un proceso
sistemático que requiere de una programación y de una instrumentación muy especializada,
que nos permita la coordinación mas eficiente de la tarea ambiental, considerando que el
aparto burocrático del que dependen actualmente esas funciones, esta constituido por un
conjunto complejo de organismos, estructurados jurídica y administrativamente de diversas
maneras y bajo distintas denominaciones.
Algunas de estas instituciones desarrollan funciones relacionadas con la conservación
ambiental, mientas otras tienen a su cargo funciones de apoyo, coordinación, normatividad
o control, existiendo en algunos casos en que una misma entidad se encarga de todas las
funciones en un ramo en especial. Por lo anterior, la descentralización deberá iniciarse con
la investigación y el análisis de la actual estructura y funcionamiento en sus tres niveles (
federal, estatal y municipal ) de la gestión ambiental, determinar cuantas entidades lo
integran así como cuales de ellas operan dentro de cada sector de actividad y cuales tienen
asignadas funciones normativas y de coordinación o control en actividades comunes a
varias dependencias. Es decir como punto imprescindible de partida, elaborar un
Diagnóstico.
Una vez elaborado el diagnóstico será necesario elaborar un programa global que tenga
como objetivo principal, la descentralización y las acciones a realizar en el corto, mediano
y largo plazo, al mismo tiempo que permita una clara designación de los responsables de
cada proyecto.
La esquematización conceptual del conjunto de acciones, pretende garantizar que lo
determinado por el diagnóstico se lleve a cabo para evitar la duplicidad de esfuerzos, o la
obtención de resultados parcial o totalmente contradictorios. Todo esto debe hacerse
teniendo en cuenta los grandes desniveles entre ciudades y pequeñas poblaciones, debe
estructurarse una estrategia de transición.
ƒ
Exigir de la sociedad civil la participación que debe tener en la gestión ambiental.
Una muestra de esto, es la incidencia ambiental que provoca el funcionamiento de la
cuenca de un río, y me gustaría poner como ejemplo la cuenca y la problemática que ocupa
actualmente al Patronato que represento.
En el año de 1992, a instancia del gobernador del estado de Querétaro, se convocó a un
grupo de representantes de la sociedad civil, de manera que con sus aportaciones y su
capacidad de trabajo, procuraran la salud ambiental de los habitantes del municipio de
Tequisquiapan.
Como un primer paso se consideró necesario el contar con un diagnóstico de la
problemática del municipio, mismo que evidenció que los sistemas ecológicos no
reconocen límites territoriales políticos, por lo que el campo de acción del Patronato se
amplió al ámbito micro regional, del que se elaboró un nuevo diagnóstico de la región,
mismo que nos obligó a extender aún más nuestro campo de acción involucrando ya no
solamente a los municipios del estado de Querétaro, sino a los municipios de los estados de
Hidalgo y México que comparten la cuenca del río San Juan, situación que nos permitió
medir el alcance que debería tener toda la gestión ambiental si deseábamos llevar a cabo un
proyecto con visos de sustentabilidad.
La descentralización de la gestión ambiental, debe formar parte de un proceso global de
cambios sociales, en cuya promoción y orientación deberá participar en forma destacada la
sociedad civil, aunque reclama antes que todo una clara decisión política del mas alto nivel
para que su realización llegue a ser efectiva.
LIMITACIONES
• La complejidad en la administración de los recursos naturales.
El poder ejecutivo cuenta en la actualidad con una estructura administrativa sumamente
compleja, surgida a lo largo del tiempo para atender coyunturalmente la problemática
ambiental, por lo tanto, su creación no obedeció a un plan preconcebido ni a una visión de
conjunto de un sector especializado para la administración del medio ambiente. Este
planteamiento es apenas de reciente visualización con la creación de la Secretaria de Medio
Ambiente Recursos Naturales y Pesca, que ha ido rescatando de las otras dependencias, las
actividades que competen al ramo ambiental, aunque no se ha logrado que sean todas las
correspondientes al mismo.
Dentro de las propias dependencias que inciden en estos aspectos, se ha reproducido el
mismo fenómeno y así se ha creado, sin la debida programación y para hacer frente a
problemas también coyunturales, diversos órganos internos que a la vez han resultado
duplícatenos y sin coordinación.
Al establecer responsabilidades ambientales a determinada dependencia, generalmente se
ha hecho de manera empírica, ya que no siempre se han contado con unidades asesoras para
el análisis y planeación de las gestiones, dándose entonces la carencia de manuales y guías
técnicas que auxiliasen a mejorar la eficiencia en el entorno ambiental.
Por otro lado la proliferación de entidades y lo compleja que se ha vuelto la organización
interna de estas, genera una lenta y confusa canalización de los asuntos ambientales y no
sólo con respectó al público, sino entre una dependencia y otra y a veces dentro del propia
ámbito interno. Se han generado deficiencias en la gestión ambiental por la falta de
coherencia en los diversos actores de la misma, repercutiendo este problema no solo en los
resultados operativos que se obtienen, sino como una limitante muy seria de la propuesta
descentralización, ya que al no conocer en toda su amplitud el problema, es muy difícil
lograr que este se entregue para su gestión a dependencias municipales que carecen casi del
todo de estructuras especializadas.
• La duración de la gestión municipal.
Cualquier proyecto de beneficio ambiental, consta de acciones a corto, mediano y largo
plazo, que puede ir desde acciones de un día hasta las que requieren de acciones
permanentes para lograr su operación exitosa, la administración municipal cuenta siempre
con tres años para llevar a cabo cualquier proyecto que emprenda, no pudiendo por
voluntad municipal, comprometer o regular desde su ejercicio la actuación de otra gestión
sin involucrar al legislativo del estado, pero ahora con el acceso cada vez mayor de diversos
partidos políticos en las administraciones municipales, se tiende a satanizar cualquier
acción, en cualquier ramo que venga de administraciones anteriores ( aún siendo del mismo
partido).
• La falta de educación ambiental.
Aunque una buena parte de los presidentes municipales cuentan en la actualidad con un
título universitario, algunos inclusive con maestrías y doctorados, en el aspecto ambiental
se puede decir que una gran mayoría desconoce las implicaciones que éste tiene en el
bienestar de la comunidad de la cual son responsables, y aunque en muchas ocasiones son
conocedores profundos de la problemática de su municipio, o adquieren ese conocimiento
en su campaña para acceder al poder, toman bien poco en cuenta el medio ambiente. Otros
conociendo el problema ambiental, no cuentan con los conocimientos para hacerse cargo de
las soluciones o en el mejor de los casos, consideran que, como lo vimos anteriormente, no
cae dentro del rango de sus responsabilidades ya que existen muchas instancias en los
gobiernos federal y estatal que se encargan de ellas.
PATRONATO PARA LA SALUD AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE
TEQUISQUIAPAN Y LA REGIÓN SUR DEL ESTADO DE QUERÉTARO.
• Las finanzas
Grave limitante, dada la actual situación económica del país, las finanzas de los municipios
se encuentran limitadas en muchas ocasiones para cubrir lo que podemos llamar gastos de
supervivencia, sueldos de los empleados municipales, gastos indispensables en la
seguridad pública, en los servicios elementales de agua, residuos sólidos, etc. difícilmente
algún presidente municipal deseará encargarse de la gestión ambiental sin contar para ello
con un programa de apoyo financiero independiente del programado para sus otras
actividades.
CONDICIONES
La condición esencial para que la descentralización de la gestión ambiental se logre con
resultados viables, es, desde mi punto de vista, la participación activa de la sociedad civil,
no como un ente no gubernamental dedicado puramente a la exigencia del cumplimiento
de las leyes ecológicas, la función de estos organismos ha proliferado para crear una
conciencia ecológica que anteriormente no teníamos y se encuentra representada por
grupos de todos tamaños y calidades, esta participación debe darse con acciones concretas,
consensadas con los tres niveles de gobierno, es así como nosotros lo estamos logrando.
¿Cuáles han sido los logros de nuestro Patronato ?
• La situación del Patronato es atípica:
• Tiene acceso a los tres niveles de gobierno
• Tiene una representatividad real, aunque segmentada por niveles sociales.
• Tiene medios económicos propios que le otorgan cierta autonomía.
• Tiene líderes con carisma y prestigio en todos los medios.
• . Ha sobrevivido al cambio político a nivel nacional y municipal.
Con todo ello se alcanza la masa crítica que no tienen otras organizaciones no
gubernamentales para influir en las decisiones.
Fundado a instancias del gobernador del estado de Querétaro ( una firme decisión
política ) en el año de 1992, su primer paso fue elaborar un diagnóstico que nos llevó
de la mano con la problemática ambiental de toda una región a formar el actual
Patronato para la Salud Ambiental Subcuenca del Río San Juan, Estados de Hidalgo,
México y Querétaro.
Las labores desarrolladas por el Patronato, han incidió en la solución de problemas muy
concretos, misma que mencionará en forma muy breve.
El primer paso, el Diagnóstico, procuramos que comprendiera los integrantes básicos de
nuestro hábitat; tierra, aire y agua y la interacción que ejercen los esquemas
socioeconómicos actuales, que presentan variantes relacionadas tanto en el origen de la
población predominantemente de naturaleza indígena como en el caso de Amealco,
Querétaro, Aculco Estado de México, con alta incidencia de inmigrantes en el caso de
San Juan del Río y mixta en los municipios restantes, así como con las actividades
económicas principales, que presentan una tendencia de cambio sumamente acelerada, de
lo agrícola a lo industrial, de lo rural a lo urbano y que se reflejan en una importante
alteración de los ecosistemas de la región, por el mal uso de los medios que lo sustentan.
Las medidas tomadas, abarcaron desde lo normativo, hasta las acciones directas y se han
fundamentado en la participación activa de la sociedad civil en coordinación con los tres
niveles de gobierno.
En el aspecto normativo se ha llevado a cabo un programa de inspección en las descargas al
río San Juan, con un avance actual del 100% y el diseño del programa de monitoreo
también al 100 %. Por su parte el gobierno del estado de Querétaro, publicó el reglamento
de Descargas a Redes Municipales, y en el renglón municipal se trabaja activamente en la
formulación de reglamentos diversos que normen, entre otros, la disposición de desechos
sólidos.
La contaminación atmosférica por vehículos automotores se ha sujetado a programas de
verificación anual para automóviles y semestral para vehículos de trabajo, contando con
centros fijos en San Juan del Río y móviles en los restantes municipios de la región.
Por sus repercusiones sociales, el problema de las emisiones por quema de tabique con
procedimientos tradicionales, ha sido tratado en forma preferencial, haciendo participar
activamente a los principales productores de nuestro municipio y logrando que a la fecha no
utilicen desechos industriales peligrosos, encontrándose en fase experimental avanzada, el
diseño de nuevos quemadores por parte de Centro de Investigación y Desarrollo de
Sistemas Industriales del Estado, y de nuevos hornos mas eficientes y limpios por parte de
integrantes del Patronato.
Con la gestión del Patronato, se prestó atención especial a la disposición de desechos
sólidos, mediante la aplicación de recursos federales y financiamiento del banco Mundial,
contando con rellenos sanitarios en plena operación en San Juan del Río, Tequisquiapan,
Pedro Escobedo, programados y con recursos asignados, los de Ezequiel Montes y
Amealco, todos en el estado de Querétaro, en este renglón, además de la gestión de
recursos, el Patronato impulsó el programa de separación para el reciclado y aportó un
camión equipado para la recolección de desechos separados, empleándose actualmente en
restaurantes, hoteles y en colonias y comunidades que han instalado centros de acopio. Las
acciones inductivas se han apoyado con trípticos producidos en serie de cuatro ejemplares,
distribuidos en escuelas y centros comunitarios.
La erosión del suelo causada por malos procedimientos agrícolas, pastoreo intensivo,
desforestación y por procesos de urbanización, se presentan en todos nuestros municipios,
los tenemos identificados y clasificados en términos generales. Los procedimientos para
detener y revertir estos efectos se encuentran dentro de los diagnósticos hechos en
particular para cada uno de los municipios pertenecientes a este Patronato, pensamos que
las acciones directas se verán reforzadas al desconcentrarse las funciones de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.
El caso del agua es con mucho el mas complejo y la ubicación de los once municipios con
respecto a la cuenca del río San Juan, representa el mas importante elemento de
identificación regional. El abuso del agua subterránea, debido principalmente a la alta
ineficiencia que muestran los procedimientos de riego, al incremento en el número de
industrias de alto consumo de agua en segundo lugar y al incremento de la población
urbana por ultimo, han provocado un abatimiento de los mantos acuíferos y la desaparición
de los manantiales que como es el caso de Tequisquiapan fueron los que le dieron fama.
Los compromisos de uso del agua superficial captada en las presas de la cuenca del río San
Juan. San Ildefonso. Constitución. Centenario y Paso de tablas sor resultado de acciones
circunstanciales que en varios casos y por diversas causas, han perdido vigencia.
Finalmente el vertido de efluentes urbanos, industriales v agrícola sin ningún tratamiento al
río San Juan y a los drenes de retornos agrícolas, ha rebasado con mucho la capacidad de
autodepuración de las presas Centenario y Paso de Tablas. transformadas en lagunas de
oxidación del sistema de alcantarillado en que se ha convertido el río San Juan. Estos
excesos, sumados al descuido general, tuvieron un efecto sumamente peligroso al proliferar
el lirio acuático, prácticamente anulando la capacidad de oxigenación de las presas y
favoreciendo el incremento de zancudos, las molestias por el mal olor y la presencia de
verdaderas nubes de estos insectos amenazaron la salud de los habitantes de las riveras del
río, drenes y presas y, en el caso particular de Tequisquiapan a una de sus principales
fuentes de ingresos, el turismo.
Los industriales de San Juan del Río, los mas contaminadores, se encuentran en fases muy
avanzadas de la construcción de sus plantas, de manera que entren en operación en este
mismo año.
Con base en hechos como los mencionados se puede lograr no solo que las acciones de
beneficio ambiental implementadas por las instancias gubernamentales se
descentralicen y que la participación ciudadana sea inducida a colaborar con ellas, hay que
hacerlo como lo ha hecho este Patronato, encabezando y coordinando las acciones de los
tres sectores del gobierno.
Si bien el reto es formidable, los primeros pasos ya los hemos dado y muestran
claramente que la decisión final está presente.
IMPORTANCIA DE LA EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA LA
GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL: ALGUNOS ELEMENTOS
ESTRATÉGICOS.
Edgar González Gaudiano*
Octavio Santamaría Gallegos**
LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN LAS ZONAS URBANAS
Los problemas ambientales generados como consecuencia de los dinámicos procesos de
urbanización e industrialización a escala mundial, constituyen uno de los fenómenos
sociales más preocupantes hoy en día. Esta tendencia se presenta con mayor fuerza a partir
de la década de los años 50; algunas estimaciones señalan que para "1950, sólo el 29% de
la humanidad vivía en comunidades urbanas pero, apenas 40 años más tarde, la proporción
se está aproximando a más del 50%. Este proceso de urbanización está ocurriendo en su
mayor parte en los países en desarrollo" 42. Se calcula que actualmente habitamos el planeta
cerca de seis mil millones de seres humanos, y casi cuatro mil de ellos se concentran en
centros urbanos de países del tercer mundo. Un dato contrastante al respecto es que 19 de
las 25 ciudades más pobladas del mundo corresponde a los países subdesarrollados.43
El problema resulta aún más preocupante, dadas las condiciones sociales, políticas,
económicas y ecológicas por las que atraviesan dichas naciones quienes carecen (en su gran
mayoría) de los recursos económicos, infraestructura y personal adecuado para
proporcionar a sus poblaciones, el espacio, los servicios y las instalaciones que les permitan
vivir y desarrollarse adecuadamente: agua potable, servicios educativos, sanitarios,
transporte, vivienda, empleo, etc. Este conjunto de limitaciones provoca la proliferación de
asentamientos humanos irregulares que se constituyen en cinturones de miseria en los
perímetros de las grandes urbes, mismos que se presentan como núcleos de pobreza y
marginación que se vinculan a problemas sociales, económicos y ecológicos de las
ciudades
*
Director General del Centro de Estudios Para el Desarrollo Sustentable (CECADESU).
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
**
Director de Estudios y Proyectos del CECADESU.
42
FNUAP, La población, los recursos y el medio ambiente. Los desafíos críticos. Fondo de Población de las
Naciones Unidas, p. 59.
43
43 Sin lugar a dudas, el ejemplo más significativo en la materia, lo ocupa la ciudad de México, la cual en
1990 albergaba a una población de más 18 millones de habitantes, es decir, el equivalente a las poblaciones
nacionales combinadas de Suecia. Noruega y Dinamarca.
El sistema económico mundial constituido por sus complejas redes de producción,
transformación e intercambio de productos y materias primas, promueve y favorece el
establecimiento de centros urbano-industriales, ya que las perspectivas de una ciudad (o de
un a población en particular) dependen esencialmente del lugar que ocupe dentro del
sistema urbano nacional e internacional. La lógica de organización social, política,
económica y cultural de las sociedad de finales de siglo, se vincula directamente a los
procesos urbano-industriales. Las ciudades se han constituido en nuestros días, como
espacios alternativos para transformar la situación económica y social de millones de seres
humanos que se localizan en zonas rurales. Las oportunidades de incrementar sus niveles de
bienestar, conjugados con los severos problemas sociales y ambientales a los que se
enfrentan en sus lugares de origen (particularmente en el campo), son el motor que ha
provocado una intensa migración hacia los espacios urbanos, quienes en su mayoría no
cuentan con la infraestructura industrial, tecnológica y de servicios que satisfaga las
demandas de los grupos recientemente integrados.
PROBLEMÁTICA EN MÉXICO
En este contexto. México no es ajeno a los procesos de urbanización e industrialización que
se presentan en el resto del mundo, por el contrario, el caso mexicano es uno de los más
representativos en la materia, ya que el país se transformó de una sociedad eminentemente
rural a principios de siglo, a una nación donde el 60% de su población total se concentra en
cuatro ciudades (México, Guadalajara, Monterrey y Puebla). En nuestro país el proceso de
industrialización/urbanización tiene un desarrollo histórico que lo determina, ya que la
mayoría de los asentimientos humanos, particularmente en la ciudad de México, se
presentan como un desarrollo paralelo a aspectos económicos y sociales. En otras palabras,
la aceleración de los procesos de industrialización del país, provocó un crecimiento
poblacional desmedido y desordenado en las áreas urbanas, concretamente en la zona
metropolitana de la ciudad de México.
Las transformaciones sociales y económicas, pero sobre todo industriales y tecnológicas
que se gestan a partir de los aceleradores procesos de industrialización, son el germen de la
migración campo-ciudad de grandes masas de la población rural. Para algunos, este cambio
en la conformación y organización social de la población mexicana se da, por un lado,
como respuesta a las necesidades y las demandas de los países que intervinieron en la
segunda Guerra Mundial, los cuales urgían de productos manufacturados, materia primas,
alimentos, etc. Por el otro, es provocado también por el establecimiento del modelo
económico de sustitución de importaciones, el cual"conduce a una concentración de la
industria en la cercanía de sus mercados, predominantemente urbanos, muy en especial en
las grandes áreas metropolitanas". En este esquema, , la política económica del estado
ofreció un impulso notable al desarrollo de actividades industriales en las ciudades,
convirtiendo estos espacios en un fuerte polo de atracción para la mano de obra expulsada
del cambio, derivada de la modernización de las relaciones de producción en este ámbito.
La migración de esta mano de obra hacia los centro urbanos en busca de mejores
expectativas de bienestar social, se articuló con el crecimiento natural de la población
urbana y modificó aceleradamente en las últimas décadas sus poblaciones absolutas.44
La presión ejercida por el crecimiento demográfico e industrial en los últimos 50 años, ha
promovido un desarrollo desigual en nuestro país. La ponderación de la industria vinculada
al modelo de desarrollo, propició el rezago del sector agropecuario, que se incorporó al
proyecto de nación como abastecedor de materias primas, alimentos y mano de obra
baratos. "Con en aumento descontrolado de las poblaciones urbanas, aparecen mayores
índices de contaminación de aire, agua, y suelo, así como la pérdida constante de áreas
naturales, o su afectación como es el caso de muchas cuencas hidrológicas del país".45 Uno
de los aspectos críticos dentro del complejo entramado de problemas que vienen como
consecuencia de los procesos de urbanización e industrialización, es el suministro de agua
potable y la generación de contaminantes. En la actualidad, el abastecimiento de agua
potable a los centros urbanos es uno de los problemas más severos a los que se enfrentan
los diversos niveles de gobierno, ya que para poder satisfacer las demandas de líquido a los
nuevos grupos que se integran a las ciudades, es necesario trasladar y conducir el agua
desde grandes distancias y el costo social, económico y ambiental es extremadamente
elevado. Por su parte, el incremento en el número de habitantes en una ciudad tiene
ampliaciones directas en la cantidad de contaminantes que en ella se generan (aguas
residuales y desechos sólidos municipales e industriales), ya que la infraestructura y los
recursos humanos y económicos de una ciudad son insuficientes dados los volúmenes de
contaminantes que actualmente se producen. Por ejemplo, se señala que "la ciudad (ciudad
de importante no es eliminada a través del sistema de recolección domiciliaria y se tira en
sitios clandestinos o en la vía pública", lo que deriva en problemas sociales, económicos y
sobre todo ambientales.46
Los vehículos y la planta industrial que se concentra en los centros urbanos, constituyen
otro de los serios problemas que padecen las grandes ciudades. La cantidad de vehículos
automotores que circulan en sus calles y avenidas ha incrementado en forma alarmante los
índices de contaminación atmosférica, principalmente por monóxido de carbono, óxido de
nitrógeno y bióxido de azufre, los cuales han asentado y provocado la proliferación de
enfermedades en las vías respiratorias de la población. Estos problemas combinados con los
desechos sólidos de un planta industrial altamente contaminantes, provocan deterioro en la
salud de la población y en los ecosistemas, ya que muchos de sus desechos (en su gran
mayoría tóxicos y peligrosos) son vertidos a los cauces de los ríos o en lugares a cielo
abierto.
44
En México el crecimiento poblacional llegó en 1990, alrededor de 82 millones de habitantes, se
calcula que para el año 2000, el total de la poblacional nacional rebasará los 100 millones
de personas. Del total de 1990, casi el 85% se encontraba localizada en puntos urbanos.
Véase: Jesús Y. Guzmán, "Medio Ambiente y Desarrollo Urbano en México," en: José Luis Calva (Cood)
Sustentabilidad y desarrollo ambiental. Tomo 11. P. 46.
45
Edgar González, Elementos estratégicos para el desarrollo de la educación ambiental en México, p.37
Exequiel, Ezcurra et al. Problemas ambientales de la ciudad de México, citado en: Edgar González,
Elementos estratégicos para el desarrollo de la educación ambiental en México, p.
46
Al efectuar un análisis retrospectivo de los procesos de urbanización que se vienen
desarrollando desde la década de los 40 en nuestro país, observamos que los beneficios de
la industrialización, desde el punto de vista económico, han sido positivos para el desarrollo
del país. Sin embargo y pese a ello, las ventajas obtenidas hasta el momento, no compensan
los daños acasionados al medio ambiente ni a la salud de la población en las ciudades;
pensar en un enfoque de desarrollo sustentable sobre este problema, nos obliga a
contemplar y concebir los procesos de urbanización e industrialización desde perspectivas
cualitativamente distintas a las adoptadas hasta el momento. Los problemas ambientales y
sociales lo exigen, pensar diferente el desarrollo, constituye hoy en día un imperativo.
MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS
El fundamento del quehacer de los municipios en materia de protección del ambiente se
fundamenta en el articulo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
La fracción V de dicho articulo establece que los municipios, en los términos de las leyes
federales y estatales relativas estarán facultados para formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus
jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
otorgar licencias y permisos para construcciones; y participar en la creación y
administración de zonas de reserva ecológicas. Para tal efecto, los ayuntamientos poseerán
facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que definan las legislaturas de
los estados, sus bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general sobre asuntos que son de su
competencia
Basada en esta reforma del 115 y en lo asentado en el artículo 27, que se refiere a la función
social de la propiedad privada y que establece que los recursos naturales deben ser
utilizados racionalmente, se establece en la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, publicada en 1988, un espacio más amplio de participación en la
gestión ambiental, espacios que ahora encuentran expresión a través de lo señalado en el
Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa del Medio Ambiente 1995-2000.
En el Plan Nacional de Desarrollo, se incorpora la política ambiental para un crecimiento
sustentable circunscrita al Capítulo V sobre Crecimiento Económico, en él se establece que
uno de los ejes rectores del Plan es la descentralización de facultades y de capacidades
hacia los estados y los municipios. Así las políticas y acciones propuestas estarán
permeadas por una estrategia de descentralización en materia de gestión ambiental y de
recursos naturales, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión local,
particularmente la de los municipios, y ampliar las posibilidades de participación social y
se añade que un componente central de la centralización será la inducción de formas
de planeación regional de aprovechamiento de los recursos, orientada a partir del
reconocimiento local de las características específicas de esos recursos.
En este ámbito hay que resaltar la importancia atribuida a la educación y capacitación como
parte de este proceso de descentralización descrita en el Programa del Medio Ambiente
1995-2000, al respecto se menciona que es fundamental apuntalar el proceso de
descentralización a través de un esfuerzo muy significativo de capacitación y formación de
cuadros e instituciones locales.
De acuerdo con el propio programa, esto podrá redundar en que tanto los gobiernos
estatales como los municipales, encuentren un soporte externo y una matriz
institucional permanente que garantice la continuidad de los esfuerzos más allá de los
cambios políticos.
Sobre la forma en que deberá darse el proceso de descentralización, el Plan Nacional
de Desarrollo marca tres vías:
1. La primera se refiere a un proceso intergubernamental de transferencia de
facultades y atribuciones hacia los gobiernos estatales y municipales.
2. La segunda atañe a la descentralización desde el gobierno en cualquiera de sus
niveles, hacía el mercado y la empresa privada.
3. Y la tercera corresponde a la transferencia de responsabilidades y funciones a
organizaciones de la sociedad que pueden ser de tipo empresarial, académico,
comunitario o vecinal.
Asimismo señala que este proceso requiere de la observancia de tres condiciones que van a
determinar su eficacia y factibilidad política:
1. Gradualidad: en donde la descentralización debe desenvolverse paulatinamente
como proceso participativo de planeación.
2. Flexibilidad, lo cual quiere decir que debido a la novedad del proceso de
descentralización en materia ambiental, es necesario diseñar políticas susceptibles
de transformarse en la práctica adaptándose a las demandas y necesidades
cambiantes de la sociedad.
3. Viabilidad, lo que implica que para no abortar o frustrar el proceso de
descentralización y no cancelar afectos de demostración positivos, solamente se
aplicará en aquellos estados y municipios cuyas condiciones sean propicias para el
desarrollo del proceso.
BASES CONCEPTUALES
A lo largo de la historia, la ciudad ha estado en el centro del pensamiento moderno y
del proceso de modernización.
Metropolitano se deriva de las palabras griegas meter, madre y polis, ciudad que valen tanto
de como decir ciudad madre, ó la ciudad por excelencia. Según esto. Roma es actualmente
la metrópoli de la cristiandad.
Para la civilización griega, la polis se concebía como la expresión plástica más elevada de
la filosofía, las instituciones políticas y el modo de vida; era el espacio perfecto para
alcanzar su realización.
Los hombres de los siglos XVII y XVIII procuraron racionalizar la ciudad y pensarla
geométricamente. Las primeras expresiones del racionalismo cobraron forma en las plazas
diseñadas con simetría y en las ciudades fundadas en los territorios localizados por las
potencias europeas, que se trazaron de acuerdo con un plano regular.
Sin embargo, es la revolución industrial la que transforma a la ciudad y la que trae los
tiempos modernos. Los primeros avances tecnológicos de la revolución industrial como la
aplicación de la máquina de vapor a los medios de transporte y a las máquinas-herramienta
transforma la comunicación entre ciudades y regiones, favoreciendo la concentración
urbano-industrial.
La industrialización proporciona un nuevo paradigma al pensamiento urbanístico. La
ciudad es como una máquina: compuesta por piezas muy diversas y de jerarquía distinta,
funciona armónicamente como un todo.
ATRIBUTOS QUE DEFINEN LO URBANO:
•
Por la complejidad y fragilidad que adquiere la dinámica de reproducción social en
condiciones de alta concentración espacial de población y de actividades
productivas, fundamentalmente relacionadas a la industria y los servicios.
•
Lo urbano está sujeto a permanentes alteraciones y desequilibrios que son
inherentes a la especificidad e interacción de las distintas funciones que lo integran
( producción, intercambio, gestión, circulación y consumo social) y la lógica de
apropiación del medio ambiente natural que. transformado es incorporado como
soporte material, como espacio urbano.
•
Lo urbano es un sistema socio-espacial altamente dependiente de condiciones y
factores exógenos. por lo tanto, altamente vulnerable. En lo que respecta a su
reproducción social, lo es por los intercambios de negra y materia que, como
condición de existencia, está obligado a establecer, con medios ambientes naturales
externos; y en lo relativo a su producción espacial, por el grado de adecuación de su
base material, por el grado de adecuación de su base material a las condiciones
naturales sobre las que reposa y a la dinámica de los fenómenos naturales a los que
esta sujeto.
•
La ciudad esta obligada a depender de intercambios con el campo, principalmente
en cuanto a materias primas, alimentos y energía, e incluso el agua. Intercambios
que socialmente pueden ser concebidos como económicos pero que presuponen la
realización previa de intercambios ecológicos.
•
Las ciudades son los núcleos más dinámicos en lo que se refiere a la complejidad de
los intereses y la diferenciación social. En ellas se concentran las clases medias y
los nuevos bloques urbanos constituidos por técnicos, trabajadores industriales,
pequeños empresarios, empleados en los servicios, burócratas y subempleados.
•
Son las sedes del gobierno, aparecen como los nudos fuertes del centralismo del
poder y de la toma de decisiones.
•
Se convierten en polos de atracción de la migración, ofreciendo como solución al
problema del campo, la aglomeración urbana y el subempleo.
•
La dotación de servicios s cada vez más costosa y, sin embargo se crean los
mecanismos para establecerla. El gobierno va respondiendo a las demandas de
acuerdo con los niveles de presión. Casos típicos de esto son la ocupaciones
espontáneas de terrenos urbanos o rurales que logran primero agua, luz y drenaje,
después los demás servicios urbanos, hasta llegar a la regularización de la tierra.
•
Ante los problemas urbanos, las ciudades se convierten en espacios de
confrontación de intereses y de lucha por los satisfactores sociales y frente a éstos,
en centros generadores de innovaciones políticas, sociales y culturales.
EDUCACIÓN FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
Concebimos a la educación como un proceso continuo de formación, eje para la toma de
conciencia y para el fomento de la participación comprometida de la sociedad organizada, a
través de la adopción y adecuación de mecanismos de análisis de su realidad, que faciliten
la generación de decisiones consensadas para la resolución de su problemática.
La educación ante todo está orientada a ejercer su función transformadora a través del
cambio de actitudes y aptitudes. Actitudes que deberán estar basadas en la creación de
nuevos valores, entendidos como valor moral intrínseco humano de pensamiento, de
conciencia y conducta, como parte de la ideología o sistemas de significaciones de nuestro
entorno.
De este modo la capacitación es un proceso educativo orientado a la adquisición de
habilidades y destrezas, que en la práctica den contenido significativo a las acciones sobre
manejo de los recursos naturales, humanos, económicos y políticos, así como a la
promoción de una base social que posibilite 1 desarrollo sustentable.
Lo que se pretende con la educación y la capacitación es proporcionar los recursos técnicometodológicos que promuevan la participación de los grupos sociales en el diseño de
estrategias para su propio desarrollo. Esto involucra el concepto de gestión ambiental, que
planteamos, como el proceso dinámico, integral y clínico de planeación, que a partir de
la definición, instrumentación, evaluación y retroalimentación de las políticas
ambientales, con la participación de los diferentes sectores sociales en las acciones de
gobierno, se propicie la transición al desarrollo sustentable.
El desarrollo sustentable lo concebimos como un enfoque cuyo fin es aumentar los niveles
de bienestar de la población para lograrlo es necesario el crecimiento económico a través
del aumento de la producción y productividad y que tenga como imperativo la conservación
de los recursos naturales.
ELEMENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN
1. Fortalecer y apoyar la participación social en la gestión ambiental
La educación y la capacitación cumplen funciones eminentemente preventivas y de
promoción de nuevos valores, actitudes que coadyuvan a la formación de una conciencia
pública y a una mejor participación comunitaria para el establecimiento de patrones de
consumo más favorables a la sustentabilidad. Dicha participación comunitaria implica, la
construcción colectiva de nuevos mecanismos e instrumentos de gestión, comunicación y
concertación, tendentes a elevar la calidad de intervención de la sociedad en la formulación,
ejecución y vigilancia de la política ambiental.
Por ello, esta estrategia debe de contemplar varios planos de intervención ante los medios
masivos de comunicación, las instituciones de difusión cultural y los organismos no
gubernamentales y privados, para promover proyectos de concientización pública y
participación ciudadana para el desarrollo sustentable. Lo anterior es aún más importante
frente a los procesos de creciente democratización que se viven en la esfera pública del
país, que reclaman espacios de participación verdaderamente representativos de los
diversos agentes sociales y privados.
De ahí que se precisa establecer convenios y redes de comunicación y cooperación con
organizaciones privadas, sociales, indígenas y no gubernamentales, para emprender
acciones dirigidas a la atención de necesidades diversas, sobre todo con agentes
económicos del medio rural, para recuperar extenderse a otros grupos, asi como para
inducir propuestas de articulación sectorial en el impulso de procesos productivos
sustentables, el fortalecimiento de vínculos de comunicación y descentralización y el
refuerzo de capacidades operativas.
2. Fortalecer las Instituciones y las capacidades sociales para el desarrollo
sustentable, a través de la educación y la capacitación
Crear las condiciones apropiadas para auspiciar el desarrollo sustentable en el país, requiere
de un conjunto de acciones de distinto tipo y alcance entre las que destacan impulsar los
cambios tecnológicos, mejorar la legislación y la normatividad disponible y su aplicación,
establecer instrumentos económicos, ordenar el aprovechamiento y la potencialidad de los
recursos y poner en marcha acciones de educación y capacitación orientadas a incrementar
las calificaciones de la sociedad para efectuar frente a los complejos problemas del
desarrollo.
Las acciones de educación y capacitación representan distintas vertientes, pero todas ellas
se inscriben en un marco de concurrencia, coordinación y concentración con los gobiernos
estatales y municipales, así como con los grupos organizados de la sociedad civil y del
sector privado. Una de estas vertientes se orienta en la necesidad de consolidar las
capacidades regionales y locales de los cuadros técnicos y directivos del sector, con base en
criterios que jerarquicen la atención de áreas ambientales y regiones prioritarias y auspicien
el uso eficiente de los recursos disponibles, mediante un ejercito transparente de los
mismos, el establecimiento de convenios de coordinación y concertación con estos y
municipios, así como el fortalecimiento de programas de cooperación con gobiernos de
terceros países e instituciones multi e internacionales.
Sin embargo, el fortalecimiento institucional debe acompañarse de un reforzamiento de las
actividades productivas, a fin de que se frenen los procesos que degradan la calidad
ambiental y de los recursos y se aproveche mejor el potencial de los mismos.
Esto de deriva en la promoción de acciones dirigidas a la capacitación de grupos
organizados de productores, impulsando el mejoramiento de procesos productivos
ecológicamente eficientes y equilibrando los factores económicos, socioculturales y
ecológicos para sentar las bases de la sustentabilidad.
3. Aprovechar la estructura educativa escolarizada para la promoción de valores,
actitudes y capacidades sociales tendentes a un desarrollo sustentable
Los procesos educativos escolarizados se constituyen como la instancia por excelencia
para promover, desde las edades más tempranas un conjunto de valores culturales y
pautas de comportamiento bien informado sobre la importancia de la
corresponsabilidad social en la Prevención- mitigación y solución de la Problemática
ambiental del desarrollo y, particularmente, para el fomento de prácticas sociales
apropiadas de consumo. Una estrategia en este sentido implica una coordinación estrecha
con la Secretaría de Educación Pública para reforzar- en materia de desarrollo sustentable
los programas de estudio, los materiales didácticos y la actualización del magisterio
nacional.
De igual modo, la estrategia comprende también a las instituciones de educación
tecnológica y superior y de investigación científica, las que cumplen con la tarea sustantiva
de formar los cuadros que requieren las diversas áreas de actuación profesional. Por ellos,
se precisa no sólo una mayor oferta de los estudios generales y de especialidad sobre el
ambiente y sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos, sino el fortalecimiento y
educación en estas materias de los programas ya existentes sino el fortalecimiento y
educación en estas materias de los programas ya existentes.
Asimismo, las instituciones de educación tecnológica superior e investigación científica,
pueden contribuir significativamente a impulsar programas y proyectos especializados
dirigidos a la búsqueda de soluciones novedosas a problemas de áreas críticas, a partir de
enfoques integrados y a constituirse en un espacio permanente de consulta y análisis, para
marcar los rumbos de la innovación y adaptación tecnológicas, a la regulación ambiental,
la modernización de la infraestructura productiva y la integración y diversificación de los
sistemas productivos y de protección ambiental.
IDENTIFICACIÓN DE PRIORIDADES
Se basará en los siguientes criterios:
•
Actualizar el sistema escolar, los medios masivos de comunicación y las
actividades de organismos no gubernamentales.
•
Promover la coordinación horizontal de los grupos ambientalistas, intercambio de
sus experiencias a nivel municipal y su capacitación mutua.
•
Apoyar una cultura pluralista y heterogénea que logre establecer la cooperación con
las acciones populares en la defensa del medio ambiente.
•
Las acciones de educación ambiental deben cubrir las distintas modalidades de
educación el ámbito escolar o formal, no formal incluidos los medios de
comunicación de mesas como la radio, la T.V., la prensa; etc.
PRIORIDADES
A partir de diagnósticos de la problemática ambiental municipal, proponer un conjunto de
acciones organizadas jerárquicamente, en tomo a la educación ambiental formal, no formal
e informal.
• Promover iniciativas para legislar específicamente en materia de educación ambiental.
ÁREAS PRIORITARIAS EN EDUCACIÓN AMBIENTAL FORMAL:
1. Investigación
Ampliar y reforzar el conocimiento disponible en relación con la educación ambiental
desde el espacio escolar.
Análisis desde la especificidad del Sistema Educativo Nacional.
Investigación de las diferentes escolares, regionales existentes (Técnicas, productivas,
culturales, etc.) y de su adscripción urbana o rural.
Investigación sobre metodologías de evaluación de proyectos de educación ambiental
(Existen controversias en la determinación de indicadores y parámetros para evaluar
pautas conductuales, cambios de actitud, etc.
Superar los conflictos paradigmáticos actuales que separaran no sólo los
conocimientos provenientes de las ciencias sociales y de las naturales, sino las maneras de
analizar la realidad.
Vincular la investigación con el desarrollo comunitario en la formación de nuevos
cuadros profesionales.
Generar estrategias de colaboración interdisciplinaria.
2. Formación y actualización docente
Capacitar al personal docente que se encargará de la instrumentación de proyectos de
innovación escolar. (Manejo de contenidos y métodos).
3. Metodologías de enseñanza
Recuperar un conjunto de principios pedagógicos asociados al ejemplo del juego y la
imaginación (cuento, teatro, dibujo, etc..) como los métodos naturales de aprendizaje.
Impulsar propuestas dirigidas a trascender los muros de la escuela y conectar a estudiantes
con los procesos naturales y productivos del municipio.
Impulsar la formación de hábitos de formación intelectual y atender el trabajo colectivo
escuela-comunidad a través de problemas que se identifiquen desde las actividades
cotidianas en lo doméstico hasta las actividades productivas más significativas para el
municipio.
4. Diseño curricular
Incorporar horizontalmente la dimensión ambiental en los distintos espacios del curriculum
Existen experiencias de educación superior a partir de los modelos de enseñanza modular
que podrían analizarse, por sus propósitos deliberadamente interdisciplinarios.
5. Evaluación
•
Promover el desarrollo de proyectos orientados a la evaluación de procesos
asociados con la formación de hábitos y actitudes, desde el contexto escolar.
6. Materiales didácticos
Elaboración de materiales de carácter interdisciplinario, apoyando simultáneamente varias
asignaturas con el fin de favorecer la integración conceptual y la flexibilización
del currículum.
Promover la elaboración de materiales didácticos a nivel local con estas características.
PRIORIDADES DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL NO FORMAL
Dos vertientes son importantes de ser impulsadas, sobre todo para las áreas rurales:
1. La planeación de actitudes educativas no formales en el marco de proyectos
productivos o de desarrollo comunitario más amplios.
Considerar las actividades de educación ambiental en los proyectos encaminados a obtener
beneficios comunitarios de diverso tipo (mejoramiento de la alimentación salud, vivienda,
etc.) que, al tiempo que aseguran la subsistencia, tiendan a la conservación y restauración
de sus recursos locales, a partir de un autodiagnóstico que comprometa la participación
comunitaria en acciones propuestas por ellos.
Promover la participación organizada y capacitada de la población local, a partir de
proyectos que integren las prácticas tradicionales de manejo de sus recursos, con
tecnologías externas, es decir procesos que se inicien con el reforzamiento de los saberes
locales, la capacitación con base en el análisis de experiencias concretas y en pequeños
grupos, con apoyo en los líderes.
2. Proyectos dirigidos a hacer conciencia sobre el cuidado del ambiente en general, o sobre
la conservación de una especie o área natural. Este tipo de proyectos debe enfocarse
fundamentalmente en obtener un fuerte impacto en la opinión pública.
Las prioridades de educación ambiental no formal también pueden agruparse en tomo
a otros parámetros como edad y ocupación.
1. Sectores poblacionales por red.
Apoyo a proyectos vinculados con museos, zoológicos, acuarios jardines botánicos,
viveros, etc.
2. En relación con la ocupación
Dirigidos a trabajadores (obreros, campesinos, etc.) empresarios y administradores.
PRIORIDADES POLÍTICAS
1. Estrategias de comunicación y sensibilización
•
•
•
•
•
•
•
Ámbito gubernamental.
Ámbito laboral.
Ámbito de los negocios.
Ámbito de las organizaciones sociales y profesionales.
Ámbito escolar.
Ámbito de las mujeres organizadas
Ámbito de acciones urgentes (temas generadores)
2. Apoyo profesional, respaldo técnico y material para consolidar y extender la actuación
de las ONGs y municipales.
PRIORIDADES METODOLÓGICAS
Se busca desarrollar metodologías que favorezcan los procesos sistemáticos de trabajo en
los que, a partir de la educación no formal como estrategia, se incluya la investigación, el
seguimiento y la evaluación de los proyectos educativos Asimismo se pretende impulsar
metodologías educativo ambientales que se pueden promover en los museos, zoológicos y
parques recreativos con actividades adecuadas a los distintos sectores de la población.
Es importante vincular las actividades en estos espacios, con aquellas instrucciones que
agrupan a niños, jóvenes y adultos.
PRIORIDADES ORGANIZATIVAS
1. Analizar la información de los grupos de apoyo (ONGs). que cuenten con trabajo
educativo, productivo, y político, constituye un aspecto fundamental para que las
actividades que se realizan en materia ambiental tengan mayor relevancia en el lugar donde
se desarrollan.
2. Incorporar contenidos ambientales estructurados con metodologías participativas que
consideren las demandas de los grupos beneficiados en los provectos productivos, de
desarrollo comunitario y de servicios, es otro de los aspectos importantes
3. La vinculación entre centro de educación ambiental y espacios de agrupamiento
temporal como museos, asociaciones, zoológicos nos ayudará a cumplir plenamente con
los objetivos de la educación ambiental.
Es necesario insistir en que todo proyecto pedagógico subyace un proyecto político, ya que
la concepción que se tiene de los problemas ambientales, se expresa en la estrategia que se
adopta para instrumentar los proyectos educativos. 'La educación ambiental un texto y un
contexto".
PRIORIDADES EN LA EDUCACIÓN AMBIENTAL INFORMAL
Uno de los aspectos prioritarios en este campo son los proyectos educativos relacionados
con los medios masivos de comunicación (radio, televisión, prensa y cinematografía)
tendientes a proporcionar un enfoque más integral de los problemas ambientales, así como
apoyar los esfuerzos en los campos formal y No formal.
Este tipo de proyectos se enfoca, tanto al ámbito urbano como rural, lamentablemente
existe un acercamiento más estrecho por los problemas que se padecen en las grandes
ciudades, pero proyectos de educación ambiental dirigidos a los diversos grupos sociales,
pueden ampliar sus enfoques, diversificar la temática e incrementar la cobertura
informativa.
Es importante que los mensajes de los educadores ambientales no estén sobrecargados de
una posición moral sobre el uso de los recursos naturales, deben de ser concisos y
contemplar dos aspectos centrales: El universo vocabular y el universo de imágenes.
PRIORIDADES EN EL CAMPO DEL DESARROLLO PROFESIONAL DE
LA EDUCACIÓN AMBIENTAL
Una estrategia en este sentido, sería el impulso a la formulación de planes y programas de
estudio para la formación de educadores ambientales a nivel general y especialistas.
Un mayor intercambio e información y experiencias entre los educadores ambientales de
México, tendría que ser una de las estrategias a las cuales se pusiera mayor atención. "Nos
conocemos en el campo educativo".
BIBLIOGRAFÍA
Calva, José Luis (Coord.) (1996) Sustentabilidad y Desarrollo Ambiental, México,
Tomo II, Acción y Desarrollo Ecológico-Semarnap-PNUD-Juan Pablo Editor. 209 p.
González Gaudiano, Edgar (1994) Elementos Estratégicos para el desarrollo de la
educación ambiental en México, México, Instituto Nacional Ecología/SEDESOL,
lera. Reimpresión 112p.
González Gaudiano, Edgar et al. (1995) Hacia una estrategia y plan de acción en
educación ambiental, México, Semaranp-SEP-DGETI-SEIT. 266 p.
FES (s/f) Nuestro futuro común. Explicación al reporte Brundtland, México
Fundación Friederich Ebert. 39 p.
FNUAP (1991) La población, los recursos y el medio ambiente. Los desafíos
críticos, Londres, Fondo de Población de las Naciones Unidas. 154 p.
Perló Cohén, Manuel (1990) La modernización de las ciudades en México, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM, 488 p.
Porritt, Jonathan (1991) Salvemos la tierra, México, Aguilar Editor, 208 p.
"ESTRATEGIAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL HACIA MUNICIPIOS METROPOLITANOS"
Arq. Julio García Coll*
Para aprovechar su valiosa presencia en este foro deseo comentarles cuáles son las
orientaciones principales de la SEMARNAP con respecto a la descentralización de la
gestión ambiental y explorar las posibilidades de impulsar ese proceso en los municipios
metropolitanos del país.
Al efecto, les propongo que esta sesión se dedique a 47 :
1°)
2°)
3°)
4°)
5°)
6°)
Indicar algunas definiciones sobre la descentralización;
Señalar varios criterios sustantivos que sirven para regular en qué casos es
conveniente descentralizar, a quién y adonde ;
Señalar varios criterios operativos que sirven para regular cómo se puede
instrumentar el proyecto;
Apuntar la oferta de descentralización que propone la SEMARNAP, junto con
los requerimientos y apoyos correspondientes;
Proponer un programa para coordinar acciones de corto y mediano plazo; y
Abrir un espacio amplio de discusión para enriquecer y corregir estos
planteamientos con las orientaciones de ustedes.
1. DEFINICIONES
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 se señala que "es imperativo llevar a cabo
profunda redistribución de autoridad, responsabilices y recursos del Gobierno Federal
hacia los órdenes estatal y municipal del Gobierno48. En congruencia con este postulado,
entendemos por descentralizaban: un proceso de transferencia de atribuciones (políticas)
funciones administrativas, y recursos, desde el gobierno federal a los gobiernos estatales y
municipales; y en una extensión del término, consideramos que la descentralización se
refiere también a la transferencia de funciones y recursos a organismos del sector privado y
social
Entendida así y en el ámbito de la SEMARNAP, la descentralización no constituye un
fin en si misma, sino un medio para alcanzar un desarrollo sustentable49 : Un desarrollo que
equilibre el crecimiento económico con el imperativo de mantener los recursos comunes
*
NOTA: esta ponencia se sustenta en trabajos institucionales de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (SEMARNAP) iniciados por la Coordinación de Asesores de la Subsecretaría de
Planeación, y realizados actualmente Por la Coordinación de Descentralización : teléfonos 6280668,6280794
y fax 6280709.
47
Véase el Cuadro 1 anexo al final de este documento
48
Poder Ejecutivo Federal, mayo de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 pág.
49
Planteamiento de la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca en la Reunión de
Fortalecimiento del Federalismo efectuada el 5 de febrero de 1996.
ambientales, asegurando que los beneficios y costos se distribuyan equitativamente entre
los diferentes grupos sociales y entre las generaciones actuales y futuras.
En cualquier caso, el proceso se debe inscribir en el marco de opciones que ofrecen las
leyes y los reglamentos, particularmente con respecto a la operación de los actos de
autoridad. En este sentido, el proyecto de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente que se está estudiando, seguramente ofrecerá definiciones más
precisas para la concurrencia y la descentralización.
2. CRITERIOS SUSTANTIVOS
La realización del Proyecto de Descentralización de la Secretaría está condicionada a las
situaciones particulares de cada entidad federativa: en especial a la voluntad y a la
capacidad real de las autoridades o de los grupos sociales y privados de asumir funciones
vinculadas con el tránsito a un desarrollo sustentable.
A pesar de la heterogeneidad prevaleciente en esas situaciones, que se presenta aun en
el caso particular de los municipios metropolitanos, es necesario que el proceso de
descentralización de la gestión ambiental sea guiado por una serie de criterios sustantivos
que le den una orientación estratégica y constituyan un marco claro de referencia para la
toma de decisiones.
Al efecto se han planteado los siguientes criterios sustantivos que sirven como instrumentos
para regular en qué casos, a quién y adonde descentralizar:
1) Aumentar la eficacia
La distribución de competencias entre la federación, los estados y municipios, y los grupos
sociales y privados, debe responder esencialmente a un criterio de eficacia que se entiende,
para nuestros propósitos, como un cambio favorable en la relación que existe entre el logro
de los objetivos del desarrollo sustentable y los costos sociales de alcanzarlo. El objetivo de
este criterio es, por lo tanto, propiciar que aumente la capacidad de respuesta del gobierno
en conjunto, y que se logre una gestión ambiental más cercana al origen de los problemas,
más ágil y certera, y menos costosa.
Conviene destacar que esta concepción toma en cuenta los efectos de la descentralización
sobre la sociedad y el medio ambiente en conjunto, y por lo tanto supone una evaluación
amplia de beneficios y costos que no se limita a los intereses financieros de grupos
particulares. En el mismo sentido, considera no solamente el corto, sino también el mediano
y largo plazos, y favorece la prevención sobre la corrección.
Ante la magnitud y la urgencia de los problemas, el Proyecto de Descentralización de la
Secretaría tiene un enfoque estratégico y territorial. Pone un énfasis especial en las
situaciones más graves y en aquellas que ofrecen mejores oportunidades de impulsar un
desarrollo sustentable ; y pretende responder al carácter simbiótico de los ecosistemas
propiciando la articulación de las diversas acciones subsectoriales de la Secretaría y de
otras instancias, en programas integrados de acción
De acuerdo con este enfoque el Proyecto se concentrará preferentemente en:
=> Los estados y regiones con mayores problemas ambientales y de recursos naturales,
destacando aquellas situaciones que ponen en peligro la vida y la salud, o que afectan
gravemente la base ecológica del desarrollo económico, como ocurre con la pérdida de la
biodiversidad o de los suelos.
=> Los estados y regiones con mejores oportunidades de impulsar un desarrollo
sustentable, particularmente aquellos donde existen cadenas productivas consolidadas y
condiciones ambientales y de recursos naturales favorables.
2) Propiciar la participación y asegurar la equidad
La descentralización se justifica en la medida que contribuye a aumentar la participación
corresponsable de los diferentes sectores público, social y privado, y con ello a lograr:
=> Procesos de acción más democráticos y transparentes.
=> Una situación más equitativa de los diferentes grupos sociales en la satisfacción de
sus necesidades básicas ; y en el cumplimiento de la normatividad ambiental y de
recursos naturales, bajo el principio de que "el que contamina paga" y “el que preserva y
mejora es recompensado".
=> Una contribución al avance en la satisfacción del criterio de eficacia señalado antes, en
la medida que ésta no se puede lograr sin una participación amplia y coherente, y sin una
distribución equitativa de beneficios y costos. A mediano y largo plazo, una equidad sin
eficacia se consume en un populismo estéril, y una eficacia sin equidad desemboca en
conflictos sociales e ingobernabilidad.
3) Fomentar relaciones intergubernamentales con autoridad traslapada
En contraste con otros enfoques que destacan las relaciones jerárquicas y de subordinación,
el modelo de relaciones intergubernamentales con autoridad traslapada considera que las
actividades públicas fundamentales involucran simultáneamente a los tres órdenes de
gobierno en una relación interdependiente.
De acuerdo con este modelo, aun cuando las jerarquías de gobierno establecidas
constitucionalmente son reales y actuantes, la relación entre dos o más autoridades está
condicionada habitualmente por factores políticos, humanos, técnicos o presupuéstales,
que conducen necesariamente a procesos de negociación. La lógica de este modelo se
sustenta, por lo tanto, en la relación mutua y la coordinación entre distintos órdenes de
gobierno con el objetivo explícito de atender una obligación o proveer un bien público.50
50
Véase al respecto el documento: "La Política de Descentralización, una Perspectiva Intergubernamental",
preparado por el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. para la
Secretaría, en febrero de 1996. Se agradecen en particular las orientaciones del Dr. Mauricio Merino.
En este marco de interdependencia entre las entidades gubernamentales y de cooperación
entre autoridades de distintos órdenes de gobierno, la competencia principal para la
atención de un asunto responde al principio de subsidiariedad, que intenta deslindar ¿quién
hace mejor qué? ; y se traduce en que, en igualdad de condiciones, lo que pueda hacer un
gobierno de ámbito territorial más reducido no lo debe abordar una instancia de ámbito más
amplio. Esto implica que, dentro de lo que permite el marco jurídico, lo que pueda hacer un
grupo social o privado, igual o mejor que un gobierno municipal, lo debe hacer
principalmente ese grupo. Lo mismo aplica, respectivamente, a los gobiernos municipales
en relación con los estatales, y a éstos en relación con el federal; tomando en cuenta que, en
nuestro caso, 'hacerlo igual o mejor" supone cumplir con todos los criterios sustantivos y
operativos que se señalan en este documento; en particular, el de asegurar la equidad.
En relación muy directa con el planteamiento anterior se puede afirmar que los fenómenos
ambientales y de recursos naturales se inscriben en diferentes ámbitos espaciales que
constituyen el campo de acción lógico de diferentes organismos públicos y privados. Por
ejemplo, dentro de la esfera gubernamental, la destrucción de la capa de ozono o la lluvia
ácida son atendidos fundamentalmente por los gobiernos nacionales, la contaminación de
cuencas por organismos regionales, y el manejo de la basura y el transporte urbano por los
gobiernos locales. Asimismo hay organismos no gubernamentales, de carácter nacional e
internacional, que abordan problemas como el del calentamiento global de la Tierra;
mientras que diversos grupos, consejos y patronatos se enfrentan a los problemas
ambientales y de recursos naturales de sus municipios y localidades.
En principio, la distribución de competencias relativas a esos fenómenos entre los tres
órdenes de gobierno y los grupos sociales, debe ser coherente con los ámbitos espaciales
que pueden administrar lógicamente cada uno de ellos; tomando en cuenta que, tal como
fue señalado, se procurará fomentar una participación interdependiente y coordinada.
4) Mantener la participación federal en situaciones de alto riesgo o vulnerabilidad
Hay fenómenos ambientales y de recursos naturales ubicados en ámbitos espaciales
limitados que, por su alto riesgo potencial o vulnerabilidad, deben mantenerse como
atribución federal. Este es el caso. por ejemplo, de la industria nuclear o de la pérdida
de biodiversidad.
Por otra parte, y tal como lo expresó recientemente la Maestra Julia Carabias, es necesario
mantener "la coherencia en la gestión de sistemas naturales y geográficos que obedecen a
lógicas distintas de las administrativas, y no se debe fragmentar la gestión de sistemas
compartidos entre entidades federativas. Tampoco se debe poner en nesgo la continuidad de
los programas que actualmente garantizan servicios básicos a la población, como la
dotación y saneamiento del agua. Asimismo, no debe atropellarse la normatividad por la vía
de un relajamiento de las disposiciones locales respecto a las nacionales, y tampoco
permitirse que la reglamentación local se multiplique a grado tal que se convierta en un
desincentivo para las actividades económicas" 51
3. CRITERIOS OPERATIVOS
Para cualquier proyecto resulta fundamental que, junto a una interpretación correcta de la
situación, y una formulación coherente de objetivos y estrategias, se defina y se ponga en
práctica una serie eficaz de instrumentos. En el caso del Proyecto de Descentralización de
la SEMARNAP esto es especialmente válido, dada la complejidad del proceso, la
multitud de participantes, y las incertidumbres prevalecientes en el entorno nacional e
internacional.
En este marco, se pretende instrumentar y regular el Proyecto con base en los
siguientes criterios operativos:
1) Impulsar una descentralización en red
El Proyecto de Descentralización de la Secretaría opera como una red en la que participan
todas las áreas que se indican en el Cuadro 3 anexo.
Responde a una sola política, pero se realizará en un proceso sujeto a las condiciones
particulares de cada entidad federativa. Al efecto, las Delegaciones de la Secretaría estudian
la capacidad de cada gobierno estatal y municipal o grupo social, de cumplir con los
requisitos establecidos para descentralizar una atribución o función. Estos requisitos
comprenden, genéricamente : la disponibilidad de bases jurídicas adecuadas, de una
organización específica responsable, de personal calificado, de presupuesto, de equipo y
material especializado, y de infraestructura y equipamiento específicos para la función. En
paralelo, las Delegaciones identifican con los mismos interlocutores las necesidades
correspondientes de apoyo.
Este diagnóstico de capacidades y necesidades, sumado al de las demás entidades
federativas, y confrontado con los recursos disponibles, permitirá fundamentar, orientar y
acordar los alcances, peculiaridades y ritmo del proceso de descentralización en cada
Estado.
Como componentes locales de la Red, se plantea que en cada estado, las distintas
representaciones de la Secretaría establezcan un Grupo Coordinador Estatal del Proyecto de
Descentralización (GCD), y se constituya o consolide un Consejo de Gestión Ambiental
Estatal (CGA) que se bosqueja más adelante.
2) Establecer convenios y salvaguardas
51
C. Secretaria Julia Carabias Lillo, "México : La Transición hacia el Desarrollo Sustentadle".
Documento presentado en la Cuarta Sesión de la Comisión de Desarrollo Sustentable, celebrada en la sede de
la Organización de las Naciones Unidas, 2 de mayo de 1996, pág.18.
El proceso de descentralización será normado por un Acuerdo de Coordinación entre la
Secretaría y cada una de las entidades federativas, y por los acuerdos y convenios
particulares que se desprendan del mismo
En el Acuerdo de Coordinación se establecerán las sanciones, las cláusulas de reversión y
las salvaguardas generales que deberán aplicarse, en caso de incumplimiento de las
disposiciones establecidas para el proceso de descentralización.
En cada acuerdo y convenio particular con los gobiernos estatales y municipales o con los
organismos sociales y privados, se especificarán con precisión esas disposiciones, y se
harán las referencias necesarias al Acuerdo de Coordinación marco.
A la fecha, se cuenta con un proyecto de este Acuerdo que está siendo analizado por
diversas áreas de la Red.
3) Promover la prestación de apoyos que consoliden la capacidad de gestión estatal
El Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 "propone fortalecer la capacidad institucional
y los recursos públicos en los órdenes de gobierno más cercanos a la vida cotidiana de las
comunidades donde surgen los problemas, se generan las demandas y deben aplicarse las
soluciones" 52
Al efecto, la Secretaría está analizando los posibles apoyos que puede prestar el gobierno
federal al proyecto SEMARNAP de descentralización, que incluyen fundamentalmente: la
transferencia de infraestructura y equipamiento, la transferencia de equipo y material
especializado, la asesoría técnica, la capacitación, la transferencia de personal, la
transferencia de recursos presupuéstales y el apoyo para otorgamiento de créditos.
Estos apoyos se otorgarán en función del tipo de acciones que se descentralicen, de la
disponibilidad de recursos, de las condiciones específicas del municipio al cual van
dirigidas las acciones de descentralización y del destinatario final del proceso.
En el caso de transferencia de infraestructura y equipamiento, y de equipo y material
especializado, se otorgarán los apoyos en el caso de que la Secretaría cuente con este tipo
de recursos específicos en el estado donde se efectuarán las acciones que se descentralicen.
El proceso de descentralización será apoyado mediante acciones de asistencia técnica y
capacitación, mismas que serán ofrecidas por las dependencias y organismos que
descentralicen funciones con el apoyo del Centro Nacional de Educación y Capacitación
para el Desarrollo Sustentable (CECADESU). Se tiene previsto gestionar convenios con
instituciones de educación superior, para proporcionar estos apoyos cuando las áreas de la
Secretaría no puedan hacerlo.
Cuando la descentralización de funciones amerite la transferencia de personal, ésta irá
52
Op. Cit.,pág.60
acompañada por la transferencia de los recursos presupuéstales federales
correspondientes y la protección de los derechos de los trabajadores.
Se están iniciando negociaciones con BANOBRAS a fin de que esta institución de banca de
desarrollo constituya una línea de crédito específica para que los gobiernos locales puedan
cubrir ciertos requerimientos del proceso de descentralización, particularmente en el caso
de funciones cuya operación pudiera generar fuentes de pago. Adicionalmente, en el caso
de funciones que no puedan generar sus propios recursos, la Secretaria está explorando
fuentes alternativas de financiamiento, que comprenden esquemas como el del Programa
Frontera XXI.
En particular, se están concertando algunos apoyos para el Proyecto por parte de
instituciones financieras multilaterales y de gobiernos de otros países, pero debe destacarse
que el alcance de estos recursos es limitado hasta ahora.
4) Dar seguimiento y evaluar el proceso
El proceso de descentralización será objeto de seguimiento y evaluación en forma
sistemática, a efectos de alimentar oportunamente la toma de decisiones por parte de las
autoridades de la Secretaría, en el sentido de sostener su ritmo, prevenir y contrarrestar
desviaciones e, incluso, revertirlo en situaciones que así lo ameriten.
El seguimiento y la evaluación se realizarán tanto en el ámbito sustantivo (resultados contra
propósitos y criterios sustantivos) como en el operativo (ejecución contra programa y
criterios operativos). En los dos ámbitos se trabajará con indicadores de situación, de
presión y de respuesta institucional, en congruencia con los marcos metodológicos
establecidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
De acuerdo con la concepción general del proyecto, el seguimiento y la evaluación se
realizarán también en red. Las dependencias descentralizadoras serán responsables del
seguimiento y la evaluación de funciones específicas. Los gobiernos estatales y
municipales, así como las organizaciones sociales y privadas que asuman las funciones
descentralizadas, serán responsables de generar en forma continua la información requerida
para el seguimiento y la evaluación de la gestión ambiental local.
La sociedad civil participará además al incorporarse al sistema las quejas y observaciones
presentadas ante diversas instancias de la Secretaría en el nivel local y central; y se buscará
que participen el INEGI y las instituciones de investigación de las distintas regiones del
país.
Las Coordinaciones de Descentralización y de Delegaciones se harán cargo, en forma
conjunta, de la agregación territorial del seguimiento y la evaluación con referencia a
las cuatro macrorregiones: Norte, Occidente, Centro y Sureste que se señalan en el Cuadro
4 anexo. La Coordinación de Descentralización se hará cargo de la evaluación de conjunto
del Proyecto, en apoyo a la toma de decisiones estratégicas para la conducción del proceso.
4. OFERTA DE DESCENTRALIZACIÓN Y AVANCES
Las distintas áreas sustantivas de la Secretaría han definido cuáles son las funciones que es
posible y conveniente descentralizar en congruencia con los criterios sustantivos y
operativos señalados antes. Así, la Subsecretaría de Recursos Naturales ha identificado 7
funciones, la de Pesca 5, el Instituto Nacional de la Pesca 1, el Instituto Nacional de
Ecología 15, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 7 y la Comisión Nacional
del Agua 11.
Para cada una de estas 46 funciones, las áreas correspondientes han formulado una
descripción genérica, una explicación del carácter concurrente o descentralizado de la
función, una explicación de la secuencia que se pretende seguir, un calendario general
previsible, una definición de prioridades territoriales, una descripción de las
actividades más importantes a realizar y su secuencia lógica, una descripción genérica de
los requerimientos para descentralizar o realizar en concurrencia la acción, y una
descripción genérica de los apoyos que se pueden ofrecer a los gobiernos estatales y
municipales o a las organizaciones sociales y privadas.
Este material detallado se encuentra en todas las Delegaciones Estatales de la Secretaría. En
el Cuadro 2 anexo se apunta un resumen del mismo.
Cabe destacar, dentro de este planteamiento general, que ya ha habido varios avances,53
particularmente con respecto a los siguientes asuntos:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
La instalación de Consejos de Cuenca para la coordinación con los gobiernos
estatales y la corresponsabilidad con los diversos usuarios del recurso agua ;
La entrega de pozos y de acueductos ;
La transferencia de responsabilidades operativas a los usuarios de los distritos de
riego;
La descentralización del manejo de algunos parques nacionales y áreas naturales
protegidas (Puebla, Estado de México y Tlaxcala);
La prevención y combate de incendios (Estado de México);
La promoción y apoyo a la acuacultura rural; y
La operación de centros de monitoreo de la calidad del aire en diversas ciudades.
5. RESUMEN DE ACCIONES EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZOS
Para poner en práctica el proceso de descentralización de la Secretaría, se está avanzando
en la realización del programa de actividades que resume el Cuadro 5 anexo En ese cuadro
se apuntan también algunas fechas que es necesario considerar como indicadores generales,
sujetos a las particularidades de cada Estado. En el marco de ese programa se propone que,
en el corto y mediano plazos, se realicen y/o se consoliden las siguientes acciones de
carácter genérico, que aplican por igual a los municipios metropolitanos:
ƒ
53
Crear o consolidar un Consejo de Gestión Ambiental Estatal aprovechando, de
preferencia, organizaciones ya existentes en materia ambiental y de recursos
naturales ;
La mención de estos avances se fundamenta en el discurso señalado en la cita número 3.
Este Consejo, tendría la función de promover y apoyar la descentralización; para lo cual es
conveniente que esté conformado por representantes de los 3 órdenes de gobierno,
instituciones de enseñanza superior, cámaras, organismos gremiales y asociaciones no
gubernamentales
Una de las primeras tareas del Consejo sería redactar, discutir y aprobar su reglamento de
constitución y operación ;
•
Contribuir al diagnóstico de la situación en los estados que realizan las
Delegaciones de la Secretaría, en particular con respecto a la voluntad de asumir la
transferencia de atribuciones, funciones y recursos, al posible cumplimiento de los
requerimientos para descentralizar, y a las necesidades de apoyo ;
•
Contribuir a revisar el proyecto de Acuerdo de Coordinación que servirá como base
para desprender de él los acuerdos y convenios específicos ; y a formular, convenir
y firmar el Acuerdo de Coordinación del estado correspondiente ;
•
Crear y/o consolidar acuerdos y convenios específicos que fundamenten la
descentralización al Estado, a los municipios o a los grupos sociales y privados, de
funciones particulares ; y negociar y firmar esos acuerdos y convenios ; y
•
Contribuir a dar seguimiento y evaluar las actividades descentralizadas, utilizando
como base de información, los indicadores de situación, presión y respuesta
establecidos en los mismos acuerdos y convenios específicos.
Para terminar, deseo expresarles mi agradecimiento por su atención, y les reitero la
invitación a que durante los próximos minutos se discutan, se corrijan y se enriquezcan
los planteamientos presentados en esta ponencia.
CONCLUSIONES DE LOS TALLERES
TALLER A:
MARCO JURÍDICO - NORMATIVO DE LA GESTIÓN
AMBIENTAL MUNICIPAL
Coordinador: Adulfo Jiménez, Peña*
Este taller contó con la participación de veintiocho personas, en su mayoría funcionarios
de organismos públicos competentes en materia ambiental provenientes de los siguientes
municipios: Toluca, Teoloyucan, Zumpango, Tlalnepantia, Tultitlán y Naucálpan, por el
Estado de México; Tequisquiapan, Querétaro; Progreso y Ticul por el Estado de Yucatán;
la Delegación Coyoacán por el Distrito Federal; Reynosa, Tamaulipas; Tonalá,
Zapotlanejo, Tlajomulco y Guadalajara, por el Estado de Jalisco, Tixtia, Guerrero;
Guaymas, Sonora; Cuautla, Morelos; Oaxaca, Oaxaca; Garza, García, Nuevo León;
Aguascalientes, Aguascalientes; Tuxtia Gutiérrez, Chiapas y Tehuacán, Puebla.
El objetivo del taller consistió en discutir la situación actual del marco jurídico que
fundamenta la gestión ambiental municipal y proponer los términos de su adecuación.
La dinámica de trabajo del taller consistió básicamente en el intercambio de experiencias
entre los participantes y la definición de las respectivas conclusiones, en principio
identificando la problemática jurídica existente para posteriormente definir alternativas de
solución.
Cabe destacar que en todo el desarrollo del taller se buscó centrar la atención de los
participantes en los aspectos jurídicos, sin embargo, y habida cuenta que de la aplicación
normativa es de donde se desprenden los principales problemas para las autoridades
municipales ambientales, fue necesario especificar conclusiones de orientación en la
actuación de dichas autoridades.
Al inicio de la primera sesión de trabajo se definieron los temas que serian discutidos a lo
largo del tiempo de duración del taller.
Todos los participantes recibieron un formulario de conclusiones y propuestas que
llenaron durante el desarrollo diario del taller, con objeto de que se consideraran en las
conclusiones finales las aportaciones de todos ellos, independientemente de que pudieran
ser discutidas o no en el evento.
Los relatores llevaron el registro diario de las conclusiones y sugerencias o propuestas
que plantearon cada uno de los participantes en el taller.
Al inicio de las sesiones del taller se dio lectura de las conclusiones y propuestas de la
sesión anterior, pudiendo los participantes, al final de la sesión, hacer sus comentarios
y sugerencias al respecto.
*
Subdirector de Normatividad. Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México.
Al inicio del taller, los participantes fueron interrogados respecto de sus expectativas
en el evento, resultando las siguientes respuestas:
CONCLUSIONES Y EVALUACIÓN
1. Las disposiciones jurídicas que establecen las atribuciones de los municipios en
materia ambiental se encuentran diseminadas en todo el sistema jurídico mexicano,
como es el caso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las
constituciones de los Estados, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente y sus Reglamentos, otros ordenamientos jurídicos
referentes al aprovechamiento de los recursos naturales, en las leyes estatales
ambientales, las leyes orgánicas municipales y otros muchos ordenamientos más.
Esta situación dificulta la apreciación clara del ámbito de competencia municipal, por lo
que se hace necesario elaborar estudios jurídicos, con la participación de responsables
de los tres órdenes de gobierno, de manera que se proporcionen a las autoridades
municipales los elementos suficientes para comprender su ámbito de competencia y
reorientar el ejercicio de sus atribuciones, aún para el caso de la expedición de reglamentos
en materia ambiental.
2. La mayoría de los municipios carecen de instrumentos jurídicos expedidos por sus
Ayuntamientos expresamente para regular la protección al ambiente, situación que
ocasiona que muchas de las actuaciones de las autoridades municipales estén
carentes de fundamentación y motivación; que las autoridades municipales tengan
que acudir al ejercicio discrecional de atribuciones; que los particulares
desconozcan sus deberes y derechos en esta materia y, consecuentemente, que
continuamente se viole la garantía de seguridad jurídica a que tiene derecho todo
particular.
Por ello, resulta indispensable que los Ayuntamientos expidan reglamentaciones en materia
ambiental previa la realización de los estudios jurídicos que les den soporte.
3. Los Municipios que cuentan con reglamentación propia en materia ambiental no
han considerado en dichos instrumentos jurídicos al total de sus atribuciones o, en
otros casos, involucran facultades pertenecientes a otros órdenes de gobierno,
situación que ocasiona la falta de atención de algunos aspectos para la protección al
ambiente y la violación de la garantía de legalidad en perjuicio de particulares
Debido a lo anterior, se hace necesario reformar los reglamentos municipales ambientales
vigentes para efecto de definir con precisión las responsabilidades de las autoridades
municipales en la materia, también previa realización de los estudios jurídicos que den
certeza a la definición de su ámbito de competencia.
4. La reglamentación ambiental municipal vigente fue elaborada con base en modelos
propuestos por las autoridades federales y estatales, pero sin considerar la realidad
imperante en cada municipio. Esta situación ocasiona dificultades en la aplicación
de dichos instrumentos jurídicos y el ejercicio de actos de autoridad ineficientes e
ineficaces para la atención de la problemática ambiental.
En razón de ello, resulta indispensable modificar la reglamentación municipal ambiental
vigente a fin de adecuarla a las circunstancias imperantes en cada municipio.
5. Al igual que la mayoría de las Leyes ambientales estatales, los reglamentos
municipales sobre esta materia se caracterizan por ser orgánicos, esto es, dedican la
mayor parte de sus contenidos a enlistar las facultades de las autoridades pero sin
precisar los procedimientos para el ejercicio de tales facultades y, lo más grave, sin
definir el código de conductas que deberán observar los particulares para la
protección al ambiente.
En consecuencia, debieran reformarse dichos reglamentos con la finalidad primordial de
establecer las conductas que deberán observar los particulares en esta materia o, en todo
caso, las conductas prohibidas que podrán ser sancionadas por las autoridades municipales,
naturalmente, previa la realización de los estudios jurídicos necesarios y la valoración de la
problemática ambiental de cada localidad.
6. La terminología empleada en la regulación jurídica en materia ambiental no es de
uso común, lo que dificulta su comprensión y por ende su aplicación. Esta
característica, se puede afirmar, es heredada de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente así como de sus Reglamentos y, en la
práctica, ha dado motivo a confusiones e interpretaciones variadas con perjuicio
hasta de la eficiente actuación de las autoridades ambientales de los tres órdenes de
gobierno.
Por ello, resulta necesario revisar la regulación jurídica en materia ambiental para efecto de
uniformar la terminología y precisar sus conceptos, todo ello en beneficio de su
comprensión y eficiente aplicación por los tres órdenes de gobierno.
7. No obstante que en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, así como en las leyes estatales sobre la misma materia, se establecen
atribuciones para los municipios, se puede afirmar que son ambiguas las fórmulas
que contiene para definir la competencia en asuntos en los que pueden intervenir los
tres órdenes de gobierno, por ejemplo: cuando el deterioro ambiental abarca a dos o
más entidades o municipios o cuando, como lo establece el Artículo 5º Fracción IX
de la referida Ley, el daño al ambiente lo haga necesario. Esta situación, en la
práctica, produce inseguridad y desconcierto entre las autoridades municipales, al
grado de dificultarles definir los términos de su participación.
En consecuencia, resulta necesario redefinir en las mencionadas leyes los esquemas de
participación conjunta de los tres órdenes de gobierno o, de ser posible, dejar puntualmente
establecidas las acciones que para el caso deban desarrollar las autoridades competentes de
dichos órdenes de gobierno.
8. Las autoridades competentes en materia ambiental del gobierno federal y de los
Estados están empleando figuras administrativas como las Normas Oficiales
Mexicanas y los Acuerdos para regular materias que expresamente no tienen
concedidas en las Leyes o para ir delimitando y ampliando su ámbito de
competencia, situación que está produciendo mayores confusiones entre los
municipios respecto de la participación que les corresponde, sobre todo cuando de
la prestación de servicios públicos se refiere.
Ante tal situación, es conveniente la revisión de dichos instrumentos administrativos para
efecto de que se adecuen sus contenidos en el sentido de precisar la responsabilidad que
corresponderá a los municipios o, en todo caso, para que se circunscriban a los términos de
las Leyes que les dan fundamento.
9. La tendencia estatal y municipal, acorde con los criterios de la administración
pública federal, consiste en crear instrumentos jurídicos y autoridades
específicamente para la materia ambiental, sin considerar el sistema jurídico y de
administración pública en su conjunto, lo que ocasiona contradicciones entre dichos
instrumentos jurídicos y entre las diferentes autoridades administrativas, al grado de
que la protección al ambiente, en la mayoría de los casos, queda al margen de las
políticas y prácticas ejercidas por los gobiernos. Esta situación se ve reflejada
cuando se evalúan los objetivos alcanzados por las autoridades ambientales,
sobre todo de los municipios, razón que motiva a proponer la revisión total del
marco jurídico vigente en Estados y Municipios para efecto de involucrar el tema
de la protección al ambiente en sus contenidos y definición de
responsabilidades.
TALLER B:
INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN MUNICIPIOS
METROPOLITANOS
Coordinador: Ing. Hugo Rodríguez Uribe*
Una vez concluido el foro de gestión ambiental municipal, después de tener cercanía con
las personas, éstas como representantes de instituciones ambientales de los ayuntamientos
insertos en zonas metropolitanas, se pueden decir ideas aproximadas del estado de la
gestión ambiental municipal. A la gestión ambiental la tendremos en cuenta en cuanto:
conjunto de actuaciones públicas orientadas en la consecución de solución de soluciones
que se plantean con respecto a problemáticas ambientales sustanciales : la gestión
ecológica tiene a su vez relación con el cumplimiento de un mandato o encargo. La
gestión, según este último enunciado, está indisolublemente ligada al cumplimiento de un
programa o plan de medio ambiente.
*
Jefe de Departamento de Prevención y Control de la Contaminación del Municipio de Naucalpan de
Juárez, Estado de México.
Por principio de cuentas, abordaremos un reclamo primario de autoridades y representantes
de los ayuntamientos: el fortalecimiento institucional por la vía de las atribuciones de ley y
el apoyo financiero. En efecto, una mayoría de los representantes municipales aclaman por
un mayor fortalecimiento legal, como si se tratara de una solución abarcadora. Discutir el
esquema vigente de atribuciones municipales nos ha llevado a otro espacio de discusión:
los municipios no tienen algunas atribuciones pero tienen otras que en cambio no han
ejercido a plenitud.
El presupuesto resulta ser necesario pero no se tiene un panorama de prioridades para
canalizarse, y ¿qué decir de un programa municipal de carácter ambiental? De ahí que en
ocasiones un aumento presupuestal resulte intrascendente en tanto que se aplica en
ocasiones que responden al "Inmediatismo Se puede sanear un embalse cubierto con lino,
pero al tiempo estará invadido por la maleza, que nunca se vio por lo radical: el control de
la descarga de aguas residuales Empero, el programa no resulta ser sólo así, otros
municipios cuentan con acciones programáticas, pero consignadas en programas de
desarrollo urbano, servicios públicos y otros sectores que en ocasiones contradicen la
perspectiva ambiental. De todas formas, cuando se revisa el contenido temático, objetivos y
estrategias del programa en cuestión, resultan ausentes las acciones 'para corregir "de raíz",
o al menos avanzar en este sentido con respecto a los grandes procesos de deterioro de la
calidad ambiental. La pregunta obligada es ¿cómo saber los proyectos y acciones a los que
se debe atribuir prioridad?, y más aún: ¿cuál es el punto de partida para realizar la gestión
ambiental en un municipio metropolitano, mayormente si existe rezago en la atención
de problemas fundamentales? Antes que proceder con respuesta alguna, conviene reiterar,
basados en la experiencia previa, la hipótesis que antes se arriesgaba: 'los municipios se
encuentran en diferentes etapas de evolución histórica con respecto a la gestión ambiental,
por esa razón deben ser sujetos de un proceso de atención diferenciado en lo que concierne
a descentralización de atribuciones y esquemas presupuestarios ajenos a lo tributario" A
esta se asocia una máxima, en seguida espuesta: El trabajo creativo y la gestión que realicen
los ayuntamientos puede acortar los tiempos para alcanzar una etapa de fortalecimiento de
la gestión ambiental en distintas materias". Cuando se habla de creatividad se implica al
personal con perfiles curriculares apropiados, con capacidad para resolver por ejemplo:
sobre la formulación de un planteamiento de prioridades que permita orientar el quehacer
municipal: hábil en el desarrollo y análisis de los elementos constitutivos de un diagnóstico;
preparado para construir teoría legal; por demás distro en la gestión de presupuesto propio y
ajeno. No puede ser de otra forma, un contexto en extremo complicado por el aplazamiento
de soluciones a la problemática ecológica, demanda no sólo el conocimiento técnico y
científico, ahora resulta necesario saber más, vale decir; la formulación de un escenario de
política para orientar el quehacer del ayuntamiento; la creación de disposiciones
reglamentarias y normativas para orientar el quehacer del ayuntamiento; la creación de
disposiciones reglamentarias y normativas; la formulación y aprobación de un programa
sectorial de medio ambiente, que resulte ser una tradición y no una excepción; el desarrollo
de instrumentos de política ambiental; la orientación de la participación social; la
administración del conocimiento recuperado de fuentes electrónicas, de centros de
investigación y de universidades públicas y privadas, entre otros.
Volviendo al cuestionamiento inicial, ha quedado en lo antes dicho, un esquema de
acciones y elementos prioritarios, pero no expuesto el procedimiento para construir su
contenido. Este último atendiendo a demandas sociales, a las necesidades ambientales y a la
disponibilidad de recursos financieros y humanos. De ahí que haya resultado de
gran provecho el diálogo entre representantes de municipios para desgranar procedimientos
y vislumbrar, a partir de esas experiencias, los métodos posibles para la construcción de
teoría, mecanismos de administración y herramientas que da la técnica.
Los instrumentos de la política ambiental, según se comentó, son procedimientos
suficientemente acabados para resolver algunos de los principales problemas
ambientales, pueden depurarse a partir de un mayor conocimiento técnico, legal y
administrativo. Los instrumentos señalados en la legislación federal o local, ni son todos, y
en su caso, pueden omitirse aquellos que no han resultado ser conceptualmente
"instrumentos"
Conviene decir sobre el tema que, la legislación en generaino propone un concepto para lo
que se ha venido en nombrar "instrumentos de la política ambiental", y menos aún se
arrriesga la acepción de lo que deberíamos entender por "política". De ahí que se tenga una
suerte de confusiones entre la obligatoriedad, observancia, depuración, construcción o
formulación de instrumentos y en lo que debiera considerarse para ese último término.
Agregando a lo anterior: ¿dónde se encuentra el concepto rector de la política ecológica'.'
Vale lo dicho porque para muchos de nosotros está en el discurso oral, para otros en el plan
sectorial de medio ambiente, algunos más lo suponen consignado en la prensa y en los
edictos oficiales. Conviene decir sobre lo anterior porque también es reclamo municipal:
mayor congruencia. Cuando se piensa en la formulación de acciones de carácter ambiental,
al inicio, o en cualquier momento del periodo de administración municipal, resulta ser
prerrequisito su programación en congruencia con aquellas contempladas por la planeación
estatal y federal. Empero, el programa de medio ambiente federal se publica tiempo
después del Plan Nacional de Desarrollo, y luego vendrá la expedición del estatal, lo que
resulta en un aplazamiento del programa municipal, por consecuencia, se tendrá un
reducido espacio de tiempo para realizar la gestión ecológica. Y eso no resulta ser lo más
delicado, en ocasiones las políticas, no siendo el resultado de la concertación entre y al
interior de los niveles de gobierno, por señalar esquemas diferentes de prioridades, o por no
tener distingo entre lo que podria ser un objetivo o un ámbito de normatividad, llegan a
originar confusiones que en suma. no favorecen la claridad para el ayuntamiento. De ahí
que sea también un reclamo necesario: una exigible revisión conceptual del discurso
escrito, y que también se tenga como obligatoriedad el cumplimiento de las acciones
programadas
Por último, nunca el tiempo fue suficiente, si de mucho provecho, lo cual da pie para
formular una petición también conjunta: que se realice un segundo encuentro nacional para
dar continuidad al conocimiento técnico adquirido y mantener los vínculos de intercambio
cultural entre municipios Ahora, buen número de representantes municipales son
conscientes de una máxima "el atraso en la gestión ambiental de los municipios
metropolitanos no obedece exclusiva y parcialmente al centralismo también es explicable
por una ausencia de creatividad y de participación de los ayuntamientos, de ahí que en
ambos planos se deba orientar las soluciones que demanda el fortalecimiento del Estado
Federal Mexicano.
CONCLUSIONES
1. Los ayuntamientos requieren de mayor información teórica, que permita un mayor
conocimiento del concepto aplicable a los instrumentos contemplados por la
legislación federal y estatal, no se dan pautas o lineamientos que permitan ponerlos
en práctica.
2. No obstante la escasa disponibilidad de información, es posible, bajo una
perspectiva de interpretación de la ley y de la experiencia que se tiene por cuanto a
la operación de los instrumentos de la política ambiental, asumirlos como
procedimientos acabados para regular los procesos que deterioran la calidad del
ambiente. Son obligatorios y reproducibles en otros contextos, siempre que se
observen las particularidades de las regiones. Es pertinente asimismo, subrayar la
posibilidad de construcción de nuevos instrumentos para eficientizar la gestión
ambiental, tal sería el caso del procedimiento aceptado para un gran número de
ayuntamientos, de regulación de la poda, transplante o derribo del arbolado urbano.
3. Dentro de los instrumentos de la política ambiental existen aquellos que nos
obligan a una redefinición obligada. Hasta ahora queda sin claridad el concepto:
criterio ambiental; se desconoce, si son obligatorios o no. Cuando existe
información es inalcanzable para los ayuntamientos y ¿qué decir del procedimiento
para elaborar este tipo de normatividad? Esta poca claridad hace que la
participación de los ayuntamientos sea retardada.
4. Para que se pueda dar el diseño y operación de los instrumentos de la política
ambiental es preciso tener acceso al financiamiento. De igual manera, no será 'El
trabajo creativo y la gestión que realicen los ayuntamientos posible operar
instrumentos con eficacia técnica sin la experiencia y capacitación del personal
designado para su gestión.
5. El ayuntamiento, en razón de las deficiencias presupuéstales, debe otorgar
prioridad a los instrumentos de la política ambiental que además de aportar
financiamiento, repercuten en la solución de los principales problemas ambientales.
Luego, será factible abordar el diagnóstico ambiental, incertándolo en el
ordenamiento ambiental del territorio Se ha pensado también que éste ultimo puede
estar contenido en los Planes Estratégicos de Desarrollo Urbano Municipal o
equivalentes.
6. El ayuntamiento no debe explicar de manera única, su condición de atraso en la
gestión ambiental debido a políticas centralistas. Debe actuar para llevar a cabo las
atribuciones que tiene conferidas y ampliar los espacios de legalidad en las
relaciones que tenga con el Estado y con la federación.
7. Del Estado se requiere mayor claridad en la teoría de los instrumentos que concibe.
Para que los ayuntamientos operen programas de protección al ambiente, es
necesario que existan temáticas definidas con apego a la disponibilidad de recursos.
Las acciones propuestas serán congruentes con los periodos de cumplimiento,
teniendo además que ser evaluadas para demostrar la efectividad de la gestión
ambiental.
Por lo que toca a las características y problemática relacionada a los mecanismos
que permiten operar los instrumentos, se expone lo que sigue:
8. En distintos ayuntamientos se tiene un programa municipal para la protección del
ambiente, sin embargo, resulta necesario su revisión para orientarlo en congruencia
con su similar en los niveles estatal o federal. La planeación será objeto también de
análisis, para limitar la participación municipal en los términos de las facultades
conferidas.
9. Los ayuntamientos con abundancia de recursos silvestres, manifiestan la necesidad
de participación en las distintas actividades relacionadas con la conservación y
aprovechamiento de las especies Los recursos naturales son una alternativa de
financiamiento de distintos provectos de protección al ambiente.
10. En cuanto a las áreas naturales protegidas, no basta con su transferencia a los
gobiernos municipales, resulta necesario revisar la posibilidad de participación del
capital privado y la realización de obras sociales, siempre se trate de proyectos
coincidentes con los propósitos de conservación de dichas áreas.
11. El ordenamiento ambiental no encuentra claridad legal desde su origen: la
legislación federal. Hasta el momento no se sabe qué ámbito del ordenamiento toca
a la autoridad federal, que a la estatal y menos se dice el espacio que corresponde
en la materia al ayuntamiento. Falta claridad en los procedimientos o metodologías
de carácter científico que permitan abordarlo. Las experiencias en el tema pueden
no resultar aplicables o exportables a otras regiones del país. Se precisa revisar la
participación, metodologías y políticas para concebir este instrumento.
12. Pese a existir el precepto federal que admite la participación de los gobiernos
locales en materia de impacto y riesgo ambiental, a la fecha no se ha operado este
instrumento en razón de estar reservado para la administración estatal, o por
desconocimiento del procedimiento para su ejecución en los ayuntamientos que
pueden desarrollarlo. La legislación federal admite la evaluación del impacto o
riesgo ambiental en obras o actividades de grandes proporciones, sin embargo, los
municipios reconocen impactos significativos asociados a infraestructura y
actividades consideradas como de menor magnitud.
13. Resulta también importante que en una próxima ocasión se invite a representantes
municipales involucrados de manera directa en la solución de los problemas
ambientales que aquejan a los municipios.
14. En materia de educación ambiental, se tiene bastedad de información, variabilidad
en el proceso de enseñanza-aprendizaje y en las características de los profesores y
educados, resultando en consecuencia difícil concebir un programa en el tema. Por
otra parte, se hace necesario obligar a la evaluación de los resultados en la ejecución
de un programa para aprovecharles en la realización de una experiencia
subsecuente.
15. Por último, para mejorar la gestión ambiental en los ayuntamientos del país, por lo
que toca a los instrumentos de la política ambiental, se considera de especial
importancia el conocimiento de conceptos, procedimientos y maneras probadas
para demostrar su efectividad.
16. Los representantes de los municipios reclaman en este momento propuestas para
revitalizar los ayuntamientos, su participación debiera ser obligada en los diálogos
nacionales y regionales que implican, tratándose de la gestión ambiental, a sus
territorios municipales.
17. Los ayuntamientos conciben la gestión ambiental recurriendo a la creatividad. Las
maneras para abordar los instrumentos de la política ambiental estarán en función de
las condiciones que imponen la situación económica, política y social.
18. Es insustituible el espacio que dan los foros, bajo el auspicio de instituciones
federales, estatales y municipales, para propiciar el intercambio de experiencias en
ésta y otras materias. Ahora se saben procedimientos pragmáticos, aplicados en
otras regiones del país, para dar cumplimiento a distintos ámbitos de legalidad,
queda en las autoridades municipales concebir su diseño y operación en atención a
las particularidades del municipio.
19. Señores que la labor que realizamos en estos días no quede en el discurso. Los
Municipios queremos trabajar para resolver los problemas ambientales que aquejan
a nuestros vecinos, es nuestro compromiso y obligación.
TALLER C:
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO APLICABLES A LA
GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Coordinadora: Rayo Ángulo Sánchez*
Este taller contó con la participación de funcionarios de organismos públicos competentes
en materia ambiental provenientes de los siguientes municipios: Apizaco, Tlaxcala;
Coatzacoalcos, Xalapa y Papantla. Veracruz; Colima , Colima; Culiacán, Sinaloa; Durango,
Durango; Monterrey. Nuevo León; Naucálpan y Cuautitlán, Estado de México; Nuevo
Casas Grandes. Chihuahua; Puebla y Teziutlán, Puebla; Tonalá, Tlaquepaque y
Zapotlanejo, Jalisco; Zamora. Michoacán; Coyoacán y Milpa Alta, Distrito Federal.
Además de representantes del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública v del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS).
*
Coordinadora de Programas para Medio Ambiente.Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C
El taller se llevó a cabo con una dinámica participan va, orientada a base de preguntas e
intercambios de experiencias, lo cual permitió que las conclusiones y propuestas rebasaran
la problemática propia del financiamiento. Realmente, fue una evaluación de la capacidad
para enfrentar el reto ambiental, tanto de quienes están a cargo de la gestión ambiental en el
municipio como de la banca de desarrollo.
Esto resultó en una retroalimentación más abiertas, más comprendida y con el nesgo que
esto conlleva, de parecer a veces confusa por la mayor participación lo cual permitió que se
expusiera ejemplos concretos de recursos mal canalizados permitidos por la banca.
Reflejo también la importancia que sienten muchos funcionarios de ecología
comprometidos personalmente con el ambiente ante la falta de recursos, peso e
interlocutores interesados en la problemática ambiental. Se compartió la preocupación de
que los recursos se canalizan sin sentido de equidad entre lo urgente y lo importante se
comentó que quienes deciden en el municipio el destino de los recursos, aún etiquetado
para ecología, los dedica a obras grandes y cuantiosas de infraestructura que sólo sirven
para comprometer financiera y angustiosamente al municipio, al no poder enfrentar
posteriormente los costos de operación de las mismas obras.
Ante el poco peso relativo de las áreas ambientales dentro del municipio, los responsables
de éstas se enfrentan a la escasez de recursos y la competencia con otros proyectos dentro
del municipio, en donde los recursos se canalizan hacia demandas coyunturales en
detrimento de los compromisos de mediano y largo plazo, que requiere manejar diferentes
tiempos y construir consensos básicos para lograr resultados.
Falta capacidad técnica en la preparación de los proyectos por parte de la administración
municipal, esto se agrava por el gran desconocimiento de los mecanismos de transmisión de
información entre los gobiernos municipales y aún al anterior de la misma administración
municipal.
Se cuestionó la responsabilidad política y social de los proyectos que se presentan a
BANOBRAS y se propuso que fuera la misma banca quien garantizara la continuidad de
los programas cuando están comprometidos proyectos a mediano y largo plazo que rebasan
el periodo de gestión de los municipios.
Asimismo, se planteó la necesidad de implementar mecanismos de financiamiento ágiles y
adecuados para la ejecución de proyectos ambientales en sus localidades y se
intercambiaron las experiencias de otros gobiernos municipales para captar recursos y
financiamientos locales y externos.
Se revisaron situaciones y ejemplos de proyectos intermunicipales y la complejidad que
plantea la ejecución y deslinde de responsabilidad sobre el buen uso de los recursos.
CONCLUSIONES
La dinámica del taller consistió en la retroalimentación a partir de las experiencias de cada
uno de los participantes, de donde se desprendieron las siguientes conclusiones:
1. Dentro de la estructura de los gobiernos municipales se otorga poca importancia a
las instancias encargadas di medio ambienta, lo cual se refleja en un presupuesto
insuficiente, escasa capacidad de convocatoria, limita articulación institucional
efectiva con un mínimo poder de gestión para canalizar recursos suficientes a
problemas ambientales prioritarios.
2. Desfase entre asignación, uso de recursos y obtención de logros y resultados; por el
tiempo de vigencia del mandato municipal. Es difícil comprender recursos
municipales y estatales en proyectos que no tienen resultados en el corto plazo.
3. Falta de congruencia entre las diferentes instancias de gobierno. La priorización y
peso IOCE de los proyectos generalmente no corresponden a una planeación y
visión integral de la región o estado.
4. Dispersión en las acciones en pro del medio ambiente por parte de los diversos
actores del municipio debido a la falta de un plan integral consensado con la
ciudadanía y nula coordinación entre las mismas organizaciones no
gubernamentales para resolver en forma conjunta los problemas de rescate y
conservación de los recursos naturales locales.
5. Reducida creatividad en la búsqueda de alternativas rentables y sustentables para el
rescate y conservación de los recursos naturales, esto se refuerza por la poca
capacidad de acceso a la información y retroalimentación sobre otras experiencias y
tecnologías ambientales (y uso de instrumentos económicos para orientar políticas
en pro del ambiente).
6. Por la parte institucional, carencia de respaldo financiero efectivo a los problemas
ambientales. No se ha pasado del discurso a la práctica. No existe una instancia
abocada directamente a respaldar financieramente acciones en pro del medio
ambiente, con plazos y tasas adecuadas y la aceptación de ciertos niveles de riesgo
en el desarrollo de proyectos.
7. Insuficiente difusión efectiva de mecanismos e instrumentos de financiamiento
disponibles por parte de la banca de desarrollo.
8. Falta de concientización. capacitación y coordinación ambiental entre los
funcionarios municipales y estatales.
PROPUESTAS DEL TALLER
1. Establecer un Centro de Estudios de Planeación Ambiental independiente del
municipio, con representatividad honorífica del gobierno, ciudadanía y academia,
avalada por personal especializado en la planeación urbana y ecológica (Comisión
dictaminadora) para el desarrollo y evaluación de proyectos destinados al
mejoramiento del medio ambiente. Esto permitirá fijar y dar seguimiento a las
políticas de desarrollo a largo plazo y atraer recursos e inversión al del municipio al
ofrecer garantías de canalización y uso transparente y eficiente de recursos.
2. Reactivar los mecanismos de información existentes para dar a conocer los
instrumentos de financiamientos integrándolos a una red de comunicación efectiva.
3. Promover una mayor creatividad e innovación por parte de funcionarios
ambientales para atraer recursos económicos, federales estatales municipales
privados e internaciones en proyectos de conservación ecológica.
4. Involucrar a la banca de desarrollo como garantía en la continuidad a largo plazo de
los programas ambientales que han comprometido proyectos y recursos con
diferentes instancias de gobierno.
5. Reactivar los mecanismos de información existentes para dar a conocer los
instrumentos de financiamiento integrándolos a una red de comunicación sobre
programas y proyectos efectiva que integre a los 170 municipios metropolitanos.
6.
Legislar que un porcentaje del presupuesto de egresos de los municipios, estados y
federación se asigne exclusivamente para proyectos ecológicos municipales.
7. A través de un enfoque integral, lograr la coordinación de las dependencias de los
tres niveles de gobierno, institucionales y el sector social y privado para establecer
proyectos de solución a la problemática ambiental regional.
8. Realizar una descentralización efectiva, regida por el criterio de equidad. Los
recursos financieros y humanos derivados de ésta deben asignarse
proporcionalmente a los gobiernos municipales de las entidades federativas.
9. Desarrollar talleres regionales para retroalimentar y enriquecer experiencias locales
y estrechar relaciones intersectoriales.
10. Implementar políticas de control, seguimiento y evaluación ex-post del uso de
recursos en programas y proyectos, con deslinde y responsabilidad pública y
administrativa.
11. Crear una institución financiera dedicada exclusivamente al manejo y asignación de
recursos para proyectos ambientales y que se corresponsabilice del uso y
canalización transparente y eficiente de los recursos.
12. Ampliar el Programa de Fortalecimiento al Municipio incorporando el capitulo
ambiental. Incluir en este la provisión de logística informática para la creación de la
red de información al municipio.
TALLER D:
ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN
MUNICIPIOS METROPOLITANOS
Coordinadora: Martha S. Niño Sulkowska*
INTRODUCCIÓN
El tema del taller refleja la reciente evolución de la política ambiental, en el sentido de
reconocer la necesidad de incorporar la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo
urbano y regional, como un requisito indispensable para la consecución de los objetivos de
sustentabilidad.
Desde la perspectiva ambiental, la metropolización, como una expresión acentuada del
proceso de urbanización, no solo constituye un reflejo subordinado de las condiciones
sociales, económicas y políticas, y en cierta medida, de las condiciones climáticas,
geohidrológicas y demás factores que conforman en medio natural, sino que representa un
factor significativo de alteración del medio natural, capaz de generar conflictos en el
desarrollo que rebasan los limites propiamente urbanos, incidiendo de manera decisiva en
el desarrollo municipal, intermunicipal, estatal y regional.
Los problemas ambientales asociados al proceso de urbanización, tales como la
contaminación atmosférica y del agua, la proliferación de desechos sólidos y peligrosos, así
como la invasión y deterioro de las áreas de conservación ecológica y de recarga de
acuíferos, representan en la actualidad uno de los principales retos a afrontar.
En las ciudades, la frontera entre lo ambiental y lo urbano se vuelve muy difusa, en la
medida en que los elementos considerados como ambientales, sólo pueden entenderse
dentro de complejos procesos metropolitanos. Ello conduce a revisar el marco conceptual
que nutre y sostiene la políticas públicas orientadas a la atención de los problemas
ambientales en municipios metropolitanos, con el objeto de avanzar más allá de la atención
de las causas inmediatas, buscando la identificación tanto de los elementos como de los
mecanismos que estructuran y operan los complejos sistemas urbanos.
Como fenómeno multidimensional. el proceso de urbanización ubica el problema de la
sustentabilidad dentro de un contexto que rebasa los contomos propiamente urbanos y que
debe plantearse en términos de un balance de intercambios físicos, sociales y económicos
entre la urbe y sus áreas de influencia. Dicho balance considera las entradas hacia la ciudad
de los recursos territoriales, agua, energía y recursos varios y sus salidas hacia el resto del
territorio, en forma de aguas residuales, basuras y contaminación atmosférica. En este
*
Directora del Programa Ambiental de Desarrollo Municipal. Coordinación de Política Ambiental Urbana.
Instituto Nacional de Ecología.
proceso las demandas urbanas también inducen tendencias productivas y migratorias en las
áreas rurales relativamente lejanas, que deben tomarse en cuenta. Desde el punto de vista de
la sustentabilidad, el capital ecológico en las zonas metropolitanas, representado por la
capacidad de carga de la atmósfera, de la cuenca hidrográfica que las abastece y por los
recursos territoriales que ofrecen servicios múltiples de recarga de acuíferos, de reserva
ecológica y territorial, de recreación y conservación de recursos naturales, entre otros, debe
manejarse de tal manera, que no se transgredan ciertos umbrales críticos, después de los
cuales se generan costos ambientales y sociales excesivos. Por ello, el planteamiento del
concepto de sustentabilidad en el ámbito de las ciudades, sólo tiene sentido si se piensa en
un balance regional, es decir, en un ámbito territorial, ecológico, económico y social que
trascienda las delimitaciones físicas de las manchas urbanas.
Para avanzar en el camino que lleva a los propósitos de sustentabilidad, se requiere la
integración de las políticas urbanas y ambientales y que ambas se complementen y
refuercen de manera permanente, mediante la promoción la causa del desarrollo urbano
sustentable desde todos los frentes relevantes. De esta manera, la política ambiental debe
ser expresada a partir de la política urbana y operada a través de la dinámica espacial
territorial de la ciudad, haciendo que confluyan eficientemente mercados, consumidores,
productores vecinos y sistemas de información. Ante este panorama, se ha reconocido la
falta de mecanismos jurídicos, económicos y sociales que regulen de manera efectiva y
eficiente el acceso y el uso de los recursos comunes y de los elementos y sistemas
ambientales, por parte de la sociedad en su conjunto y de ciertos grupos específicos. La
inexistencia un marco de políticas públicas, en donde se esclarezcan las prioridades, los
umbrales biofísicos y económicos, la eficacia de las medidas adoptadas, su evaluación y
autocorrección, dificulta la posibilidad de reconocer de manera adecuada las
determinaciones mutuas entre el medio ambiente y el desarrollo urbano.
PUNTOS DE REFLEXIÓN
La importancia que en la actualidad reviste activar la participación de los gobiernos locales
en la política ambiental de los municipios metropolitanos, cobra un especial significado a
partir de 1983 con las reformas al Artículo 115 Constitucional, en las que se otorgan
atribuciones para participar en la planeación del desarrollo urbano, la prestación de
servicios públicos y la administración libre de su hacienda. Estas atribuciones posibilitan la
incorporación de nuevos esquemas para abordar la problemática ambiental de los
municipios metropolitanos, en función de las interrelaciones de los procesos urbanos,
regionales y sociales y atendiendo tres aspectos básicos como son la planeación, la
operación y el financiamiento, lo cual resulta indispensable para concretar los objetivos de
sustentabilidad en uno de los campos más significativos del desarrollo nacional, como lo es
el fenómeno de urbanización y sus implicaciones regionales.
El ordenamiento ecológico del territorio representa un instrumento indispensable para
facilitar el camino hacia un desarrollo urbano-regional, basado en criterios de
sustentabilidad, al generar un marco para la congruencia de políticas y programas
ambientales, sectoriales y coadyuvar en el diseño de mecanismos de coordinación
intersectorial y entre entidades federativas. Su consideración en la fundación de nuevos
centros de población; la creación de nuevas reservas territoriales y determinación de usos,
provisiones y destinos del suelo urbano; en la ordenación urbana del territorio y programas
de infraestructura y equipamiento y en los financiamientos para infraestructura,
equipamiento urbano otorgados por las sociedades nacionales de crédito y otras entidades
paraestatales, permitirá incorporar la lógica de la sustentabilidad en el ámbito urbano. Sin
embargo su aplicabilidad se ha visto limitada debido a problemas de tipo conceptual y
metodológico que resulta indispensable revisar.
En materia de regulación ecológica de los asentamientos humanos, la política ambiental
debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la
población y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para
mantener una relación suficiente entre la base de los recursos y la población y cuidar de los
factores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de vida. Asimismo,
en el proceso de creación, modificación y mejoramiento del ambiente construido por el
hombre, es indispensable fortalecer previsiones de carácter ecológico y ambiental para
proteger y mejorar la calidad de vida. Para ello resulta de vital importancia contar con
instrumentos efectivos que eviten el crecimiento suburbano excesivo, propicien la
densificación y promuevan el uso diversificado del suelo, así la conservación y manejo
efectivo de las áreas verdes y zonas de reserva ecológica. En este sentido resulta
indispensable la revisión de las orientaciones ambientales incorporadas en los actuales
instrumentos de planeación local y regulación de uso del suelo.
La ley de planeación regula la planeación que se realiza en la Administración Pública
Federal y no la que organizan las administraciones estatales y municipales, en éstos niveles
se deben realizar acciones para precisar y fortalecer esquemas de planeación en el ámbito
de sus respectivas circunscripciones, enmarcadas en el contexto nacional y basadas en
principios de sustentabilidad ambiental.
OBJETIVOS DEL TALLER
La complejidad y alcances del tema, demandan confrontar y enriquecer desde diversas
ópticas las acciones encaminadas a fortalecer la política ambiental en municipios
metropolitanos, buscando precisar, reforzar y articular la iniciativa local, con los esfuerzos
estatales y federales para el logro de los objetivos de sustentabilidad del desarrollo.
El taller tuvo como objetivo enriquecer y compartir experiencias sobre la gestión ambiental
en los municipios metropolitanos, atendiendo tres aspectos básicos:
1. La precisión de las acciones municipales de gestión ambiental vinculadas con otros
programas sectoriales y con prioridades regionales;
2. La detección de los problemas para la vinculación de la gestión ambiental municipal
con otros programas sectoriales y regionales, y
3. La propuesta de estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en las
políticas sectoriales y regionales de desarrollo.
DINÁMICA DE TRABAJO
El taller se diseñó de manera que la experiencia retroalimentara las estrategias
institucionales para el fortalecimiento de la política ambiental municipal, a partir de la
diversidad de opiniones surgidas de los diferentes municipios participantes.
La primer sesión, dedicada a analizar las acciones municipales de gestión ambiental y su
congruencia con los programas sectoriales y regionales, buscó enriquecer y unificar
criterios, conceptos y lineamientos para la atención integral y coordinada los problemas
ambientales en municipios metropolitanos, atendiendo a la perspectiva sectorial y regional
del desarrollo. Para ello, se trató de analizar los actuales esquemas en los que se basa el
diagnóstico ambiental, buscando reconocer posibles diferencias o similitudes surgidas a
partir de la consideración de los diferentes de condiciones socioeconómicas y ambientales
de los municipios participantes, así como los diferentes procesos causales y sus impactos en
el ámbito territorial.
Se confrontó la actual percepción de los problemas ambientales por parte las diferentes
autoridades locales, con respecto a los conceptos y lineamientos en materia política
ambiental establecidos en plan y programa sectoriales para el medio ambiente y desarrollo
urbano y su aplicabilidad, con la intención de conciliar y enriquecer puntos de vista para el
logro de los objetivos de sustentabilidad urbana. Para finalizar la sesión, se trató de
formular un esquema que permita interpretar los problemas ambientales en función de los
procesos urbanos, sociales y regionales, evidenciando la naturaleza sistémica de fenómenos
ambientales y la necesidad de un enfoque integral y regional para abordarlos, así como la
importancia de implementar acciones en base a políticas integrales para la sustentabilidad
urbana.
En la segunda sesión se abordaron los problemas para la vinculación de la gestión
ambiental municipal, con otros programas sectoriales y regionales. En este sentido, se
analizaron las características del ordenamiento ecológico y su aplicabilidad como
instrumento de soporte de la planeación, las limitaciones y posibilidades que ofrece el
actual sistema de planeación del desarrollo para hacer efectiva la participación de
autoridades locales en la atención coordinada de los problemas ambientales, se consideró la
problemática específica que enfrentan los municipios metropolitanos para la definición y
aplicación de políticas e instrumentos ambientales que permitan concertar en el ámbito
urbano los objetivos de sustentabilidad del desarrollo, y se valoró la eficacia de los
instrumentos con que cuenta el municipio para regular el proceso ambiental dentro de zonas
metropolitanas.
La tercera sesión se avocó a identificar estrategias para la incorporación de la dimensión
ambiental en las políticas sectoriales y regionales de desarrollo. Entre otras cuestiones, se
analizó la importancia de actualizar los actuales esquemas conceptuales para sustentar
desde la perspectiva integral y regional la actividad ambientales en municipios
metropolitanos, la importancia de establecer mecanismos permanentes de coordinación con
las autoridades locales para orientar las acciones ambientales municipales hacia los
objetivos de sustentabilidad del desarrollo, la definición de criterios para orientar el
desarrollo municipal en función de los procesos urbanos, regionales y sociales, el apoyo a
la definición e implementación de políticas ambientales diferenciales que permitan la
aplicación selectiva de los instrumentos ambientales, a la realidad socioeconómica y
ambiental de los municipios, contar con diagnósticos dinámicos del proceso urbano que
permita precisar políticas ambientales que atiendan la especificidad de condiciones
representadas en los diferentes municipios del país, así como la necesidad de formular
nuevos sistemas de normas aplicables a la calidad ambiental en sistemas biofísicos, como
cuencas hidrológicas, atmosféricas o sistemas territoriales, atendiendo a la capacidad de
carga de cada uno de ellos basados en umbrales de sustentabilidad ambiental dentro de los
cuales se podrá continuar el crecimiento económico, al tiempo que se cumplan los objetivos
ambientales de la sociedad.
Para finalizar el taller, se estableció una dinámica de grupo que permitió generar una
propuesta conjunta que refleje los concensos surgidos sobre el tema, así como el desarrollo
de los planes personales de acción, con objeto de proyectar en la actividad cotidiana de
cada uno de los participantes las experiencias adquiridas en el taller.
CONCLUSIONES
•
Abordar el tema de la política ambiental desde la perspectiva sectorial y regional del
desarrollo constituye un reto indiscutible para la gestión ambiental.
•
La actividad ambiental de los municipios se caracteriza por avocarse a la atención
de ciertos aspectos o etapas del problema, que derivan de una conceptualización
ambiental limitada a la dimensión física \ no como procesos dinámicos con
múltiples expresiones espaciales y temporales. Ello evidencia la falta de un marco
integrador que permita orientar las acciones ambientales bajo un esquema dinámico
que dé respuesta a los actuales conflictos intermunicipales, estatales y regionales.
•
Se detectó una tendencia marcada a plantear a los municipios como instancias
aisladas y estáticas, subestimando las interacciones con su contexto
socioeconómico y ambiental. Ello lleva a la necesidad de reorientar las actuales
esquemas para la elaboración de diagnósticos ambientales en términos de requerir la
identificación y organización, con una estructura lógica, el desarrollo de procesos,
de manera que ofrezcan bases para construir políticas ambientales sólidas, capaces
de abrir cauces al desarrollo sustentable.
•
La planeación ecológica debe retomarse, adecuarse y promoverse como un
instrumento fundamental de la política ambiental, que asegure la inserción de los
principios ecológicos en el desarrollo urbano y regional bajo una perspectiva de
sustentabilidad. Para ello resulta indispensable generar nuevos esquemas,
instrumentos y procedimientos basados en la caracterización de procesos dinámicos
y con una orientación a largo plazo.
•
La inclusión de la dimensión ambiental en la planeación del desarrollo planeta la
necesidad de unificar lenguajes, plantear objetivos comunes en tomo a la protección
ambiental, basados en diagnósticos sobre los principales procesos ambientales que
se manifiestan en las zonas metropolitanas y áreas de influencia, la definición de
políticas ambientales locales que orienten la aplicación diferencial y selectiva .de
los diferentes instrumentos de la política ambiental en función de las
particularidades de desarrollo de cada localidad, y sobre todo la importancia de
revalorar el papel del municipio como una instancia idónea para concretar en el
ámbito local los objetivos de sustentabilidad del desarrollo urbano.
TALLER E:
DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y FOMENTO DE
LA CORRESPONSABILIDAD SOCIAL
Coordinador: Sergio Reyes*
Este taller estuvo enfocado al análisis del proceso de descentralización de la gestión
ambiental hacia estados y municipios, identificando la problemática existente y
proponiendo medidas de fortalecimiento institucional y de fomento a la
corresponsabilidad social, tendentes a superar los obstáculos y mejorar la eficiencia
general del proceso.
La discusión del tema incluyó comentarios sobre el marco jurídico y normativo para la
gestión ambiental a nivel estatal y municipal; la estructuración y funcionamiento de las
áreas operativas y órganos de coordinación para la función ambiental municipal, y los
mecanismos para la operación de las vertientes de obligación, coordinación, inducción y
concertación de la política ambiental como caminos para asegurar la corresponsabilidad
social en la materia.
Las aportaciones de los participantes en el taller representaron una importante fuente de
información para el diagnóstico de la situación actual en la materia en el país, ya que se
pudo identificar tanto la problemática común a todos los municipios como problemas
específicos a diferentes clases y complejidades de administraciones municipales.
Es importante subrayar que el propio desarrollo de la discusión justificó la elección del
tema: punto importante de coincidencia fue el señalamiento de que es fundamental que a las
tareas de fortalecimiento institucional para la gestión ambiental vayan aparejadas aquellas
acciones encaminadas a fomentar y reforzar la corresponsabilidad social en la materia,
como condición indispensable para el éxito y la eficiencia del propio proceso de
descentralización.
Asimismo, es necesario destacar el punto de vista integral con que los participantes
abordaron el tema. ya que fue reiterado el señalamiento de que la inclusión de la variable
ambiental se debe contemplar no sólo como la definición de capítulos específicos para las
áreas que así lo requieran (recursos naturales, o prevención y control de la contaminación,
de acuerdo con las características del municipio), sino también como la identificación,
*
Subdirector de Estudios y Coordinación Centro Nacional de Desarrollo Municipal. Secretaría de
Gobernación
dentro de cada línea política y programática, de los elementos que pueden conducir la
acción de gobierno en diversas áreas bajo criterios de protección ambiental.
La reflexión se basó en los siguientes puntos:
•
El marco jurídico actual, y la concurrencia entre federación, estados y municipios en
materia ambiental, ¿es suficiente? ¿Necesita adecuaciones o una mayor
reglamentación? ¿En qué sentido sería recomendable proponer modificaciones?
•
La capacidad institucional general de estados y municipios para la gestión
ecológica, ¿qué grado de desarrollo presenta? ¿Cuáles son las áreas que es
prioritario reforzar? ¿Cuáles serían los elementos para una estrategia de
fortalecimiento institucional en la materia, en especial para los municipios
metropolitanos?
•
Al hacerse cargo de la gestión ambiental, los municipios metropolitanos necesitan
tanto áreas especializadas como órganos de coordinación institucional y social.
¿Cuáles son las mejores modalidades en ambos casos?
•
Los mecanismos de corresponsabilidad social que contempla la legislación
ambiental, ¿son suficientes? ¿Cuáles son los principales obstáculos para sumar a los
diferentes grupos sociales a esta tarea? ¿Qué mecanismos serían convenientes para
asegurar la participación de la sociedad en los municipios de carácter
metropolitano?
MARCO DE REFERENCIA
•
El proceso de descentralización de la gestión ambiental se encuentra vinculado con
el fomento de la corresponsabilidad social. La participación de la población es un
instrumento necesario para asegurar y multiplicar la capacidad municipal para
hacerse cargo de esta responsabilidad.
•
Paralelamente a los programas de protección ambiental, se deben realizar
programas de combate a la pobreza, ya que no se puede esperar la participación
decidida de la gente sino no tiene un nivel digno de vida.
•
El proceso de descentralización es complejo, y es recomendable desarrollarlo en
forma flexible y gradual, tomando en cuenta las condiciones sociales, políticas e
institucionales de cada instancia receptora de funciones.
•
La descentralización debe respaldarse con una clara voluntad política de los tres
órdenes de gobierno.
•
El proceso de descentralización debe planearse en forma conjunta entre las
autoridades competentes de los tres órdenes de gobierno.
•
Para monitorear la eficiencia del proceso de descentralización es necesario
establecer procesos permanentes de evaluación y seguimiento.
•
Para desarrollar de manera exitosa el proceso de descentralización, es necesaria la
creación de instancias municipales de gestión ambiental conforme a las condiciones
particulares de cada entidad y municipio.
•
La descentralización de funciones debe acompañarse con recursos financieros y
técnicos para el desempeño de las mismas.
PROBLEMÁTICA
Para que los municipios realicen una gestión ambiental exitosa, es necesario un nivel
de desarrollo y fortalecimiento institucional en la materia que aún no se tiene, entre
otras razones, porque:
•
La gestión ambiental municipal necesita apoyarse en una reglamentación completa
que todavía no es adecuada ni completa en muchos municipios.
•
La federación no tiene suficiente capacidad de respuesta para actuar en las materias
de su competencia, y no demuestra tener voluntad política para coordinarse con los
municipios en la aplicación de la ley ambiental.
•
Por la incipiencia del tema ambiental, a nivel nacional es mínimo el desarrollo
institucional en la materia, tanto a nivel normativo como en la infraestructura
administrativa y técnica necesaria para una gestión ambiental exitosa.
En materia de corresponsabilidad social, los principales problemas que desalientan la
participación de la población son:
•
Falta de información sobre gestión ambiental.
•
Los dirigentes sociales que participan en ecología no siempre lo hacen
desinteresadamente.
•
La mayoría de la población no ha pasado del reclamo a la participación
corresponsable.
•
No hay órganos que coordinen y promuevan la participación social.
•
Los mecanismos para atender la denuncia ciudadana son insuficientes.
•
Las campañas de difusión y educación ambiental son insuficientes y sus contenidos
muchas veces son erróneos.
ESTRATEGIAS
Como base para una mayor descentralización de la gestión ambiental hacia los municipios,
es necesario primero realizar en cada uno de ellos un diagnóstico que contemple los
siguientes elementos:
•
Marco reglamentario municipal existentes.
•
Infraestructura administrativa y técnica con que se cuenta.
•
Nivel de capacitación existente en su área administrativa ambiental.
•
Estudio de la situación ecológica del municipio.
•
Establecer prioridades de atención de la problemática ambiental.
•
Determinar las fuentes de financiamiento existentes y posibles para la gestión
ambiental.
Este diagnóstico normará las acciones tendentes a fortalecer al municipio como instancia de
gestión ecológica, haciendo especial énfasis en lo siguiente:
•
Elaboración de una reglamentación ambiental municipal en congruencia con las
leyes estatales y federales.
•
Crear o fortalecer un órgano de coordinación ambiental que incorpore la
participación de la sociedad, que sea el foro para la discusión de la problemática y la
toma de decisiones y asegure además la continuidad de los programas.
•
Incorporar la ecología en el Plan Municipal de Desarrollo, dándole contenidos
ambientales a las acciones en todos los sectores, y abriendo la posibilidad de
elaborar un programa municipal específico para la gestión ambiental.
•
Promover que los recursos que ingresan a la federación en un municipio, por
actividades de control ambiental de competencia federal, regresen a él para ser
aplicados allí.
•
Crear dentro de las participaciones federales que reciben los municipios un rubro
irreductible destinado a la gestión ambiental
Entre las principales áreas que deben ser de competencia municipal se proponen:
•
Flora y fauna en su totalidad, incluyendo áreas naturales protegidas.
•
Aplicación de la normatividad federal en materia de residuos peligrosos.
•
Aplicación de la normatividad federal en materia de riesgo ambiental-
•
Inventario y control de todas las descargas de aguas residuales.
•
La evaluación de impacto ambiental en la totalidad de los casos, con el apoyo
técnico que fuera necesario por parte de estado y federación.
•
El manejo de los recursos de los programas de forestación.
•
El control del uso del suelo en terrenos ejidales.
•
Control y vigilancia ambiental en zona federal, en todas sus modalidades.
Vigilancia y seguimiento de los términos de las licencias, autorizaciones y permisos que las
autoridades estatales o federales hayan concedido para alguna actividad en el territorio
municipal.
En las áreas que se mantengan bajo competencia estatal o federal, las instancias de gestión
ambientas de estos órdenes de gobierno deben estar obligadas a informar al municipio de
todas las acciones, mediciones, autorizaciones, inventarios o inspecciones que realicen
en su territorio.